比較視角下垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目鄰避沖突治理研究
——以Q市為例

韓兆柱,趙 潔

(燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院,河北 秦皇島 066004)

為了推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè),實(shí)現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計,要堅持走生態(tài)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。黨的十九屆四中全會明確提出要堅持和完善生態(tài)文明制度體系,促進(jìn)人與自然和諧共生。這無疑為環(huán)境糾紛的制度建設(shè)和治理模式的探索提供了契機(jī)[1]。然而,地方政府長期以來在城市垃圾處理“剛性需求”與公眾環(huán)境保護(hù)訴求的雙重壓力下舉步維艱,并已掉進(jìn)“一鬧就?！鞘邪l(fā)展需要—項(xiàng)目重啟或遷址”的鄰避沖突治理怪圈。地方政府、項(xiàng)目承建企業(yè)、選址附近民眾等多元利益主體長期深陷“共輸”的鄰避困境,因此,如何找到行之有效的鄰避沖突治理路徑,成為當(dāng)前地方政府和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注的議題。

一、 問題提出與文獻(xiàn)綜述

在我國大力推進(jìn)社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)的大背景下,地方政府應(yīng)對鄰避沖突逐漸由“鄰避管控”走向“鄰避治理”,其中,協(xié)商型治理模式采取的“參與—協(xié)商—共識”的治理路徑,因其能夠有效彌合高度分化的利益訴求而在現(xiàn)實(shí)中廣泛使用[2]。然而,這種模式在實(shí)踐中暴露出多元主體參與不充分、風(fēng)險信息溝通形式化、協(xié)商共識不足等問題[3]。整體性治理理論可以有效應(yīng)對多元主體間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與互動過程中出現(xiàn)的碎片化問題。鄰避沖突治理中存在的分割性與裂解性問題可通過協(xié)調(diào)、整合得以解決[4]。

現(xiàn)有研究多基于整體性理念分析鄰避沖突問題,系統(tǒng)應(yīng)用整體性治理理論分析鄰避沖突治理機(jī)制的研究較少。根據(jù)研究主體側(cè)重的不同,已有研究大致可分為三類:第一,鄰避沖突治理中政府內(nèi)部整合與協(xié)調(diào)的研究。陳曦認(rèn)為地方政府之間、領(lǐng)導(dǎo)干部之間的沖突是鄰避沖突中的核心問題,并提出項(xiàng)目選址要兼顧各方、提升領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識、完善政治權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等對策[5]。安園園聚焦政府鄰避治理中存在的管理體制分散和管理方式碎片化等問題,從宏觀上提出建立整體協(xié)調(diào)的鄰避沖突管理體制、統(tǒng)一鄰避沖突的監(jiān)管規(guī)范以及構(gòu)建一體化的鄰避設(shè)施信息公示平臺等治理路徑[6],這是國內(nèi)較早的明確把整體性治理思想應(yīng)用到鄰避沖突治理中的學(xué)術(shù)研究。第二,鄰避沖突治理中對多元主體整合與協(xié)調(diào)的研究。高軍波構(gòu)建出轉(zhuǎn)型期鄰避設(shè)施建設(shè)的政府—市場—社會多元協(xié)同治理模式[7]。程啟軍認(rèn)為在“共建共治共享”理念背景下,治理污染型環(huán)境糾紛可采取“環(huán)境補(bǔ)償”和“共同監(jiān)管”兩種模式”[1]。曹海林和賴慧蘇研究發(fā)現(xiàn)影響公眾環(huán)境參與的因素主要有信任因素、環(huán)境知識、風(fēng)險感知以及媒介使用等變量,提出構(gòu)建多主體、多形式的環(huán)境治理模式[8]。李靜和杜群認(rèn)為選址決策中公眾參與的法律供給并不能有效滿足現(xiàn)實(shí)的權(quán)利需求,提出全面確立公眾知情權(quán)、增強(qiáng)公眾參與權(quán)、拓補(bǔ)公眾監(jiān)督權(quán)等立法完善路徑[9]。第三,兼具政府內(nèi)部跨部門運(yùn)作和“政府引導(dǎo)+社會多元合作”的研究。學(xué)者王奎明提出基于“控制”“吸納”“融合”三種治理策略的鄰避沖突統(tǒng)合式治理模式[10]。張緊跟針對鄰避治理實(shí)踐中普遍暴露出的主體缺位與主體間不平等、有效制度供給不足、主體缺乏協(xié)商意愿與公共理性的三重困境,提出從主體建設(shè)、制度供給、協(xié)商文化三個角度著手解決[3]。劉超針對鄰避沖突治理中的協(xié)商共識不足、協(xié)商參與公平性以及協(xié)商治理效率等問題,構(gòu)建以復(fù)合主體、復(fù)合理性、復(fù)合維度和復(fù)合方式為特征的鄰避沖突復(fù)合治理模式[2]。

綜上,運(yùn)用整體性治理理論及相關(guān)理念化解鄰避沖突問題已經(jīng)引起部分學(xué)者關(guān)注,并已取得一定的研究成果。但鮮有研究構(gòu)建體系化理論并加以實(shí)證驗(yàn)證,基于此,本研究以Q市東部與西部垃圾焚燒項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突為案例,借助雙案例比較的方法,嘗試?yán)迩宓胤秸彵軟_突治理存在的問題并分析原因,試圖構(gòu)建鄰避沖突整體性治理的多元合作模式。

二、整體性治理理論與鄰避沖突治理的耦合性分析

(一)整體性治理理論

整體性治理理論于20世紀(jì)90年代中后期發(fā)端自英國,由英國學(xué)者安德魯·鄧西爾(Andrew Duncil)最早提出,并被佩里·?？怂沟葘W(xué)者上升為一種系統(tǒng)化的理論體系[11]。整體性治理理論最初主要針對英國部門主義擴(kuò)張導(dǎo)致政府應(yīng)對環(huán)境保護(hù)、反貧困、犯罪問題等跨部門合作議題,暴露出的條塊分割、目標(biāo)沖突、公共服務(wù)趨于裂解性、政府組織間協(xié)調(diào)缺失等弊病,旨在有效化解政府治理碎片化和跨部門合作等難題[12]。?？怂怪赋?“整體性治理就是政府機(jī)構(gòu)組織間通過充分溝通與合作,達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合,彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致,政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化,達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動?！盵13]整合和協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)整體性治理的兩個核心手段。整體性治理的理論框架有以下五個方面。第一,整體性治理強(qiáng)調(diào)預(yù)防、公民需求和結(jié)果導(dǎo)向[14]。第二,整體性治理強(qiáng)調(diào)整體性整合,主要涵蓋三個層面:其一,組織架構(gòu)與形態(tài)整合,包括治理層級、治理功能和公私部門三個方面[15];其二,逆部門化和碎片化,實(shí)行大部門式治理;其三,整合采購過程。第三,整體性治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的整合、網(wǎng)絡(luò)簡化和一站式服務(wù)[16]。第四,注重協(xié)調(diào)目標(biāo)和手段的關(guān)系。第五,重視信任、責(zé)任感與制度化[17]。

(二) 整體性治理理論與鄰避沖突問題的契合性

整體性治理所強(qiáng)調(diào)的組織架構(gòu)與形態(tài)上的整合與協(xié)調(diào),其核心是整合與協(xié)調(diào)多元主體間利益關(guān)系。鄰避沖突產(chǎn)生的根源是利益相關(guān)多元主體之間的利益訴求和價值標(biāo)準(zhǔn)之間的分歧。垃圾焚燒類鄰避沖突的困境不僅亟需地方政府加強(qiáng)整合與協(xié)調(diào)政府部門間的關(guān)系,更要識別與回應(yīng)多元主體的利益訴求,處理好多元利益主體間的合作關(guān)系,提高治理效能。整體性治理所倡導(dǎo)的整體規(guī)劃、高效溝通、整合協(xié)調(diào)、回應(yīng)性服務(wù)、公共價值等核心觀點(diǎn)為垃圾焚燒類鄰避沖突治理提供堅實(shí)理論支撐。

三、案例回溯

(一) 案例選取情況

本文使用雙案例比較研究方法,嘗試探析垃圾焚燒類鄰避設(shè)施引發(fā)鄰避沖突的治理之道。對比中國本土的兩個典型案例——Q市西部生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目(簡稱:西部項(xiàng)目)和Q市東部生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目(簡稱:東部項(xiàng)目)2008—2020年引發(fā)的鄰避沖突治理模式,嘗試解答同城同行業(yè)的兩個垃圾焚燒發(fā)電廠緣何“命運(yùn)不同”?

本案例的資料來源:一是通過實(shí)地訪談和參與式觀察獲得的一手?jǐn)?shù)據(jù),二是通過多種途徑獲取二手資料,包括:地方政府提供的內(nèi)部資料、政策文件、官方網(wǎng)站、新聞媒體、報紙、微信公眾號等發(fā)布的相關(guān)信息,總計10萬余字。為保護(hù)被訪者隱私,本研究對所有被訪者均做匿名處理。具體而言,西部項(xiàng)目選址于Q市F區(qū)L鎮(zhèn)P村以南,因此,調(diào)研地確定為該項(xiàng)目引發(fā)鄰避沖突的高風(fēng)險區(qū),即項(xiàng)目選址周邊1千米內(nèi)的6個村落和F區(qū)L鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)紅線——Y河上游村莊H村,共7個村落。重點(diǎn)調(diào)研反對建廠呼聲最高的P村。東部項(xiàng)目位于Q市H區(qū)D鎮(zhèn)LI村東側(cè),選取LI村為重點(diǎn)訪談對象,此外,對距東部項(xiàng)目不足300米的CW中學(xué)的師生和家長也分別進(jìn)行訪談。

(二) Q市西部項(xiàng)目鄰避沖突的現(xiàn)狀

Q市西部項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突歷時十年之久,根據(jù)沖突發(fā)生過程與政府治理特點(diǎn),大致可以分為兩個階段:

1.“鄰避管控”階段(2008—2011年):從“秘密施工”到“項(xiàng)目擱置”

“鄰避管控”階段,主要經(jīng)歷四個發(fā)展過程:企業(yè)秘密施工,引發(fā)公眾抵制;政府協(xié)調(diào)無果,鄰避沖突不斷;企業(yè)環(huán)評造假,民眾提起訴訟;撤銷環(huán)評批復(fù),西部項(xiàng)目擱置。具體而言,2008年11月,Q市政府以F區(qū)L鎮(zhèn)P村為西部項(xiàng)目選址地,并以BOT方式(建設(shè)—運(yùn)營—移交)委托特許W環(huán)保公司投資建設(shè)。2009年4月,W環(huán)保公司無審批手續(xù),“秘密開工”建廠。P村村民對W環(huán)保公司環(huán)評報告公眾參與造假行為表示憤慨,并開始申訴、信訪,反對建廠。2011年1月,P村村民代表針對H省環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于W環(huán)保公司Q市西部生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響報告書的批復(fù)》(以下簡稱環(huán)評批復(fù))提起訴訟,同年3月,H省環(huán)保廳勒令Q市西部項(xiàng)目停工,要求當(dāng)?shù)卣凑丈霞壊块T有關(guān)規(guī)定重新組織公眾參與。2011年5月,H省環(huán)保廳撤銷原環(huán)評批復(fù),西部項(xiàng)目擱置。

2. “鄰避治理”階段(2018—2019年):從“形式民主”到“項(xiàng)目暫?！?/p>

“鄰避治理”階段,主要經(jīng)歷四個過程:現(xiàn)實(shí)需要,舊址重啟;形式民主,不容置辯;重新規(guī)劃,舊址重建;鄰避隱患,一觸即發(fā)。具體而言,2019年5月,H省發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整〈H省生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項(xiàng)規(guī)劃(2018—2030年)部分項(xiàng)目及建設(shè)內(nèi)容的通知〉》,把Q市西部項(xiàng)目納入“調(diào)增項(xiàng)目”,計劃由W環(huán)保公司舊廠重建。2019年5月W環(huán)保公司公布《Q市西部項(xiàng)目環(huán)境影響評價公眾參與第二次公示》。2019年11月Q市政府舉行聽證會,P村部分持反對建廠意見的村民寄出聽證申請,相關(guān)工作人員以未在規(guī)定期限內(nèi)收到聽證申請為由,拒絕村民參會。2020年10月Q市西部項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組成立,并在西部項(xiàng)目選址附近村落公示《關(guān)于Q市西部項(xiàng)目開工前公開征詢意見及建議的通告》,表明該項(xiàng)目已依法取得各類行政批復(fù)與許可證明,并表示在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中會給附近村民發(fā)監(jiān)督員證,增加社會監(jiān)督的力度。項(xiàng)目重啟前,L鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府、W環(huán)保公司與十余名村民代表協(xié)商舊址重建相關(guān)事宜,遭到村民們強(qiáng)烈反對。2020年11月,項(xiàng)目舊址重啟。隨后,P村村民向Q市F區(qū)自然資源和規(guī)劃局提交投訴書反對建廠,鄰避沖突如暗潮洶涌,千鈞一發(fā)。

(三) Q市東部項(xiàng)目鄰避沖突的現(xiàn)狀

Z環(huán)保公司位于Q市H區(qū)LI村東側(cè),于2009年開工,2010年底試運(yùn)行投產(chǎn),是Q市目前唯一的生活垃圾焚燒發(fā)電廠。近年來,城市垃圾生產(chǎn)量與日俱增,該廠目前已處于超負(fù)荷狀態(tài),并于2019年啟動擴(kuò)建工程,新的鄰避沖突問題也隨之而來。

1. 倡導(dǎo)信息公開,組織公眾參與

Z環(huán)保公司嚴(yán)格依法組織公眾參與,通過座談會、聽證會、張貼公示等,及時公開項(xiàng)目信息。此外,借助微信、QQ等網(wǎng)絡(luò)社交工具及時了解民意。Z環(huán)保公司還對村里德高望重的“老人”和“鄉(xiāng)賢”做充分的風(fēng)險信息宣傳,利用非正式溝通方式了解公眾訴求、動員公眾充分參與。Z環(huán)保公司在日常運(yùn)營過程中,不僅在廠區(qū)外利用電子屏幕實(shí)時公開煙氣排放指標(biāo),同時與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng),實(shí)時公開各項(xiàng)環(huán)保指標(biāo),主動接受監(jiān)督。

2. 當(dāng)?shù)孛癖姷种?引發(fā)鄰避沖突

與大多數(shù)鄰避設(shè)施相同,在項(xiàng)目選址階段,東部項(xiàng)目遭到LI村村民的強(qiáng)烈反對,2008—2009年是鄰避沖突最為尖銳的時期,村里幾十名村民代表多次前往廠區(qū)門口靜坐,反對建廠,也曾多次向Q市環(huán)保部門打電話、發(fā)投訴郵件。2008年3月Z環(huán)保公司雖已獲得環(huán)保部批復(fù)環(huán)境影響評價報告書,但是受鄰避沖突的影響,項(xiàng)目難以推進(jìn)。

3. 多元主體協(xié)商,化“鄰避”為“鄰利”

針對尖銳的鄰避沖突矛盾,D鎮(zhèn)政府、Z環(huán)保公司以及LI村民眾代表共同協(xié)商東部項(xiàng)目并達(dá)成共識:Z環(huán)保公司每年給予LI村村民“村企共建費(fèi)”作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,此外,針對村民反映最多的臭氣、噪聲污染等問題,Z環(huán)保公司承諾第一時間派專員檢測解決,并創(chuàng)建常態(tài)化的多元協(xié)商模式。為改善廠區(qū)外的衛(wèi)生環(huán)境,Z環(huán)保公司同Q市城市管理綜合執(zhí)法局、周邊村委會成立了垃圾運(yùn)輸車輛檢查組對違規(guī)垃圾車升級改造。此外,Z環(huán)保公司承擔(dān)了垃圾車運(yùn)輸?shù)缆返谋嵐ぷ?。在環(huán)保教育方面,自2014年起,Z環(huán)保公司與H區(qū)教育局培訓(xùn)中心合作,打造環(huán)保教育基地,每年定期參觀人數(shù)高達(dá)3 000余人。

4. 鄰避設(shè)施擴(kuò)建,規(guī)劃民眾搬遷

隨著Q市生活垃圾產(chǎn)量逐年攀升,垃圾焚燒處理量趨于飽和,亟需擴(kuò)建。Q市政府考慮到鄰避設(shè)施擴(kuò)建可能引發(fā)鄰避沖突,因此,政府組織距廠址不足300米的居民搬遷。截至2020年11月當(dāng)?shù)卮迕耜懤m(xù)收到政府撥款的搬遷費(fèi)并按計劃完成搬遷,鄰避沖突問題由此化解。

四、 鄰避沖突治理的比較分析

從治理主體、治理?xiàng)l件、治理機(jī)制、治理理念四個維度對Q市東部項(xiàng)目與西部項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突問題進(jìn)行比較分析。

(一) 治理主體比較

1. 選址附近村民

公眾參與是促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的必要路徑,有利于從源頭上預(yù)防鄰避沖突事件的發(fā)生。從建設(shè)方對公眾參與的態(tài)度來看,西部項(xiàng)目是形式化公眾參與,地方政府與建設(shè)企業(yè)應(yīng)上級部門和法規(guī)文件的要求組織公眾參與,并未以調(diào)和多元利益矛盾為出發(fā)點(diǎn),因此出現(xiàn)了公眾參與代表性不足、信息公示不充分、公眾參與效力不強(qiáng)等問題。東部項(xiàng)目中建設(shè)企業(yè)、D鎮(zhèn)政府以及其他基層政府通過走訪交流、設(shè)立“村企聯(lián)絡(luò)站”、建立政—企—民三方微信聯(lián)絡(luò)群等方式,與公眾進(jìn)行友好溝通、平等對話,有效化解了矛盾和糾紛,增進(jìn)了公眾的理解和支持,破解了“鄰避”困境。

2. 相關(guān)政府部門

當(dāng)?shù)鼗鶎诱畬︵彵軟_突問題的治理深受其治理理念、治理?xiàng)l件、治理方式等因素影響。2008—2011年,Q市地方政府囿于管控和維穩(wěn)思維影響、對鄰避設(shè)施外部性認(rèn)識不足以及對民眾參與決策風(fēng)險的忌憚,對Q市東部和西部項(xiàng)目不同程度地采取封閉式?jīng)Q策,尤其是西部項(xiàng)目,聚集了中國“鄰避管控”階段的普遍問題。十年后,迫于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域垃圾處理的現(xiàn)實(shí)需要,Q市政府規(guī)劃西部項(xiàng)目舊址重建,陷入前所未有的鄰避困境,一方面,企業(yè)環(huán)評報告造假事件導(dǎo)致信任危機(jī),另一方面,地方政府從“鄰避管控”走向“鄰避治理”暴露出民眾參與的公平性和代表性不足、鄰避治理效率低下、多元參與主體難以達(dá)成共識等諸多問題。東部項(xiàng)目中體現(xiàn)了政府在整合利益、多元協(xié)商、全過程監(jiān)督、利益補(bǔ)償?shù)确矫嫦到y(tǒng)化的治理措施,這是基于多元參與主體平等參與、互信互助得以實(shí)現(xiàn)的。

3. 鄰避設(shè)施承建企業(yè)

從承建企業(yè)應(yīng)對鄰避沖突的舉措來看,東部項(xiàng)目承建企業(yè)在前期宣傳、主動協(xié)商、補(bǔ)償措施、社會責(zé)任承擔(dān)等方面得到選址附近民眾認(rèn)可,西部項(xiàng)目承建企業(yè)在2009年項(xiàng)目啟動之初因環(huán)評報告公眾參與造假事件嚴(yán)重破壞了該企業(yè)和當(dāng)?shù)卣纳鐣帕?。此?在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)西部項(xiàng)目基層政府與企業(yè)負(fù)責(zé)人對當(dāng)?shù)孛癖姷膽B(tài)度是排斥且敵對的,認(rèn)為當(dāng)?shù)卮迕袷恰白仄饍r”、乘機(jī)索要補(bǔ)償?shù)摹暗竺瘛?缺少平等參與、多元協(xié)商的意識。

4. 其他社會力量

互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的發(fā)展為其他社會力量關(guān)注鄰避沖突問題提供了窗口,鄰避沖突治理不再是當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、村民等直接利益相關(guān)者的博弈,社會其他主體的關(guān)注和輿論導(dǎo)向同樣影響著鄰避沖突的發(fā)展。2009年西部項(xiàng)目造假事件曝光,引起社會廣泛關(guān)注,一些環(huán)保類社會組織聞風(fēng)趕來并撰寫了大量新聞,為P村村民維權(quán)提供較大的輿論支持。東部項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營中逐步化“鄰避”為“鄰利”,企業(yè)統(tǒng)籌兼顧環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的成功使其在新聞媒體及環(huán)保類社會組織的支持下,成為“中國垃圾發(fā)電廠萬里行”中的模范廠區(qū),并獲多項(xiàng)環(huán)保類榮譽(yù)。從中可以發(fā)現(xiàn),社會力量對鄰避沖突具有強(qiáng)化效果。

(二) 治理結(jié)構(gòu)比較

1. 地方政府內(nèi)部關(guān)系

政府管理的碎片化與鄰避沖突管理系統(tǒng)化要求之間的矛盾是導(dǎo)致政府管理乏力、企業(yè)和村民產(chǎn)生矛盾的重要因素[18]。官僚制受層級節(jié)制特征影響溝通協(xié)調(diào)成本高、效率低,管理成本高。然而鄰避設(shè)施的選址與建設(shè)是系統(tǒng)工程,需要政府各部門之間建立強(qiáng)大高效的協(xié)作機(jī)制。在西部項(xiàng)目中政府部門內(nèi)部缺少公共價值導(dǎo)向下政府內(nèi)部強(qiáng)大高效的協(xié)作機(jī)制。東部項(xiàng)目中具有一套兼?zhèn)漤?xiàng)目審批、環(huán)評、協(xié)商、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)完備的扁平化政府組織結(jié)構(gòu),并且運(yùn)作效率更高、效果好,由此,引發(fā)的鄰避沖突相對較少。

2. 多元主體關(guān)系

從多元主體話語權(quán)看,西部項(xiàng)目無論是“鄰避管制”階段的項(xiàng)目初次規(guī)劃,還是“鄰避治理”階段的項(xiàng)目計劃重啟,民眾的參與權(quán)處處受限且大多流于形式,反對意見更是有形或無形地“被過濾”,民眾訴求很難及時充分地表達(dá);東部項(xiàng)目與之相反,主張充分參與、協(xié)商對話。從公眾參與過程看,西部項(xiàng)目中公眾參與時機(jī)滯后,主要表現(xiàn)為承建企業(yè)“先上車,后補(bǔ)票”和公眾參與環(huán)節(jié)的時間被壓縮或延誤兩個方面;在東部項(xiàng)目中政府、企業(yè)與公眾之間建立了常態(tài)化協(xié)商機(jī)制,多元協(xié)商更加充分。

(三) 治理機(jī)制比較

1. 信息公開

信息公開不足是導(dǎo)致多元主體難以建立平等協(xié)商關(guān)系的最大壁壘。在普遍盛行的地方政府+企業(yè)“增長聯(lián)盟”的黑箱式治理下,由于缺少信息公開、風(fēng)險溝通和預(yù)警機(jī)制,極易因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ造成公眾恐慌與強(qiáng)烈的抵觸情緒。在西部項(xiàng)目中,W環(huán)保公司通過企業(yè)官網(wǎng)、Q市政府信息公開平臺、Q市新聞網(wǎng)、Q市晚報等方式對企業(yè)基本信息、公眾監(jiān)督渠道、排污標(biāo)準(zhǔn)等信息進(jìn)行公布。但是上述渠道具有較高的信息獲取門檻,并不便民。與之相比,東部項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)除了遵循法定信息公開渠道之外,還采取微信、QQ等便民方式,極大提高了信息公開程度,切實(shí)保護(hù)了公民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

2. 公眾參與

比較兩個項(xiàng)目可知,在西部項(xiàng)目中,地方政府和建設(shè)企業(yè)雖然耗費(fèi)大量成本借助座談會、聽證會等多種方式試圖解決項(xiàng)目立項(xiàng)過程中的民主參與問題,但效果欠佳。主要原因是民主參與流于形式,政府選出的“村民代表”未能真正代表民意,迫于政治壓力或盲目從眾,導(dǎo)致絕大多數(shù)村民代表投贊成票或表示“無意見”,最終導(dǎo)致公眾參與流于形式。而東部項(xiàng)目面臨當(dāng)?shù)卮迕穹磳Φ睦Ь?通過正式溝通與非正式溝通方式,了解公眾訴求、動員公眾充分參與。

3. 民主協(xié)商

從公共政策角度看,民主協(xié)商主要體現(xiàn)在:在環(huán)境政策制定階段,多元利益主體協(xié)商參與,充分表達(dá)合理利益訴求,在協(xié)商中達(dá)成共識性環(huán)境政策。在政策執(zhí)行階段,企業(yè)需要承擔(dān)環(huán)保投入、社會責(zé)任和社會公益等方面的責(zé)任;利益相關(guān)公眾有權(quán)表達(dá)合理利益訴求、監(jiān)督企業(yè)建設(shè)運(yùn)營;政府不僅要引導(dǎo)公眾合理表達(dá)利益訴求,更要規(guī)范和監(jiān)督企業(yè)環(huán)保行為。在西部項(xiàng)目中,地方政府的治理模式由“鄰避管控”轉(zhuǎn)向“鄰避治理”,但是在政策制定和執(zhí)行中暴露出精英式?jīng)Q策的弊端,平等協(xié)商難以實(shí)現(xiàn)。西部項(xiàng)目在環(huán)評方面暴露出的“未批先建”“公眾參與造假”等程序違法的問題,體現(xiàn)了政府和承建企業(yè)忽視了公眾參與、民主協(xié)商對增強(qiáng)環(huán)境決策合法性、減少政策執(zhí)行阻力的重要意義。與之相反,東部項(xiàng)目鄰避治理中堅持把民主協(xié)商貫穿政策制定與執(zhí)行的全過程。在政策制定階段,聚合官方和非官方信息,打通多元主體間正式溝通與非正式溝通的壁壘,從而實(shí)現(xiàn)充分、高效的民主協(xié)商;在政策執(zhí)行階段,相關(guān)政府部門“不越位”“不缺位”,是鄰避沖突問題中的調(diào)節(jié)者和監(jiān)督者。從政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)看,東部項(xiàng)目中設(shè)有推進(jìn)鄰避項(xiàng)目立項(xiàng)與執(zhí)行的項(xiàng)目辦,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄰避項(xiàng)目在選址、環(huán)評、立項(xiàng)、宣傳、執(zhí)行、監(jiān)督等多個方面的政府職能整合與協(xié)調(diào),以扁平、高效的矩陣式組織模式代替層級節(jié)制式傳統(tǒng)官僚制,化解了經(jīng)濟(jì)增長考核體制與地方環(huán)保部門管理體制的矛盾。從政府與其他多元主體間關(guān)系看,Q市政府在東部項(xiàng)目中采用的整合—協(xié)商—補(bǔ)償—監(jiān)督的治理方式相較于西部項(xiàng)目中的精英式?jīng)Q策,更具合法性與合理性。從公眾角度看,東部項(xiàng)目更好地保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

4. 監(jiān)督機(jī)制

目前,我國的鄰避沖突治理尚未實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督,民主監(jiān)督大多停留在項(xiàng)目選址時的公眾參與監(jiān)督,監(jiān)督效力十分有限。在西部項(xiàng)目中由于監(jiān)督機(jī)制的不健全導(dǎo)致企業(yè)環(huán)評報告造假,嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)和當(dāng)?shù)卣纳鐣帕Α|部項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制一定程度上優(yōu)于西部項(xiàng)目,主要表現(xiàn)為東部項(xiàng)目啟動運(yùn)營至今逐步走向全過程監(jiān)督。具體而言,企業(yè)廠房信息與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門實(shí)時聯(lián)通,公開接受政府主管部門和社會公眾的廣泛監(jiān)督。此外,東部項(xiàng)目的民意反饋機(jī)制也更為系統(tǒng)有效,民眾可通過連通政—企—民三方的“村企微信聯(lián)絡(luò)群”實(shí)時反映訴求,企業(yè)會第一時間解決村民們反應(yīng)的問題,將問題扼殺在萌芽中。

5. 補(bǔ)償機(jī)制

東部項(xiàng)目自啟動至今逐步形成了一套全面的利益補(bǔ)償機(jī)制,包括以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主的物質(zhì)補(bǔ)償和非物質(zhì)補(bǔ)償。西部項(xiàng)目由于涉及到的村落數(shù)量多,且W環(huán)保公司、地方政府與當(dāng)?shù)卮迕裰g的信任關(guān)系脆弱,利益補(bǔ)償無從談起。西部項(xiàng)目受十年前環(huán)評報告造假事件影響,大多數(shù)民眾反對“利益補(bǔ)償”,但是有村民同意利益補(bǔ)償和搬遷并行之舉。

(四) 治理理念比較

鄰避設(shè)施的生產(chǎn)不能僅僅考慮經(jīng)濟(jì)效益,更要考慮生態(tài)保護(hù)與社會公眾的合法權(quán)益。西部項(xiàng)目鄰避沖突治理受傳統(tǒng)官僚制影響,追求效率,忽視公共價值。東部項(xiàng)目鄰避沖突治理中采取的主動公開信息、協(xié)調(diào)多元利益主體之間的關(guān)系、完善利益補(bǔ)償機(jī)制等措施都體現(xiàn)出了服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、合作和公共價值等理念。

五、 整體性治理:化解鄰避沖突困境的有效路徑

總結(jié)Q市政府東部項(xiàng)目鄰避治理中的成功經(jīng)驗(yàn),針對西部項(xiàng)目鄰避沖突事件中的失敗做法,嘗試構(gòu)建以整合、協(xié)調(diào)、合作為主的鄰避沖突整體性治理路徑(見圖1)。

圖1 鄰避沖突整體性治理路徑選擇資料來源:作者自制

(一) 完善多元主體利益表達(dá)的制度化渠道

綜合使用正式溝通與非正式溝通,有助于促進(jìn)多元主體利益表達(dá)的完全性與充分性。因此,除了完善正式溝通渠道之外,非正式溝通在以村落為聚集單位的中國鄉(xiāng)土社會更加有效,促進(jìn)非正式溝通制度化,有利于增強(qiáng)多元主體之間的橫向溝通,促進(jìn)整合與協(xié)調(diào)多元利益訴求[19]。Q市2020年已建立了較為完備的社會矛盾排查、化解體系,然而,政府在應(yīng)對發(fā)生頻繁、對象廣泛的鄰避沖突問題時,出現(xiàn)嚴(yán)重“失靈”。其中,核心原因是多元利益主體利益表達(dá)的長期抑制。政府部門亟需建立以整合、協(xié)調(diào)、多元參與為主要特征的鄰避沖突整體性治理模式。完善多元主體利益表達(dá)的制度化渠道不僅有利于保障利益相關(guān)者的知情權(quán),還有助于改變政府長期以來“被動防御式”的沖突應(yīng)對機(jī)制,有利于切實(shí)推進(jìn)政府“放管服”改革的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)從“嚴(yán)把關(guān)口”轉(zhuǎn)向“掌控全局”的轉(zhuǎn)變。

(二) 成立常設(shè)鄰避項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)構(gòu)

Q市東部項(xiàng)目鄰避治理成功案例表明成立常設(shè)鄰避項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)構(gòu)是政府應(yīng)對鄰避沖突的有效舉措。鄰避項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)構(gòu)一般是矩陣式組織結(jié)構(gòu),需成立專門的項(xiàng)目辦公室,并由地方一把手統(tǒng)籌全局,實(shí)踐中一般是當(dāng)?shù)氐氖形瘯浐褪虚L牽頭,由區(qū)委書記和區(qū)長負(fù)責(zé)具體事務(wù)。項(xiàng)目辦直接由市委書記和市長牽頭,區(qū)委書記、區(qū)長負(fù)責(zé),項(xiàng)目辦主要有兩項(xiàng)任務(wù):一是推進(jìn)各項(xiàng)法定程序與政策文本的編制和審批工作;二是對項(xiàng)目選址附近村莊進(jìn)行調(diào)研和科普宣傳。項(xiàng)目辦具體職能包括:規(guī)劃選址、風(fēng)險評估、環(huán)評協(xié)調(diào)、立項(xiàng)審批、媒體宣傳、綜合執(zhí)行和項(xiàng)目監(jiān)督等[20]。

(三) 建立鄰避沖突的長效治理機(jī)制

1. 健全鄰避設(shè)施的信息披露機(jī)制

信息公開是建立政府、企業(yè)和村民之間信任的前提和基礎(chǔ)。Q市西部項(xiàng)目面臨的鄰避困境,都折射出政府對村民所提出的知情權(quán)、參與權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)的漠視,最終因環(huán)評報告中公眾參與造假和風(fēng)險信息不對稱引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駥鶎诱男湃挝C(jī)。因此,地方政府在鄰避沖突治理中應(yīng)重視公眾參與的作用,及時準(zhǔn)確公示各類風(fēng)險信息,依法穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。此外,政府要建立一體化的鄰避設(shè)施風(fēng)險信息平臺,將項(xiàng)目規(guī)劃中的選址說明、建設(shè)單位信息、公眾參與說明、環(huán)評報告、初步設(shè)計批復(fù)等信息對當(dāng)?shù)卮迕窆_,因?yàn)樾畔⒐_透明、風(fēng)險可知可控是政府和企業(yè)重獲民眾信任的前提和基礎(chǔ)。

2. 強(qiáng)化鄰避治理中多元參與機(jī)制

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與,完善鄰避沖突治理的多元參與機(jī)制,不僅有助于激發(fā)社會公眾及時主動地表達(dá)自身的利益訴求和價值考量,為鄰避沖突提供民間智慧,保障環(huán)境公共決策的民主性與科學(xué)性。而且多元主體參與鄰避治理有益于推動傳統(tǒng)官僚制中精英式?jīng)Q策方式,走向整合與協(xié)調(diào)多元利益分歧與價值分歧的鄰避沖突整體性治理路徑。

3. 完善鄰避治理中民主協(xié)商機(jī)制

完善鄰避治理中民主協(xié)商機(jī)制,不僅需要明晰鄰避治理中多元主體職責(zé)的劃分,而且更需要規(guī)范協(xié)商民主的運(yùn)行程序。第一,在多元主體職責(zé)劃分方面,政府要在公共政策制定過程中明確權(quán)力范圍與職能范圍,重視政府內(nèi)部不同職能部門之間的協(xié)調(diào),做好多元主體利益關(guān)系的調(diào)節(jié)者、引導(dǎo)者,協(xié)調(diào)好企業(yè)與公眾之間的關(guān)系,公正客觀地維護(hù)不同利益主體合法合理權(quán)益。企業(yè)要積極公開鄰避設(shè)施風(fēng)險信息、主動考察公眾意見、承擔(dān)社會責(zé)任、加強(qiáng)企業(yè)公信力。社會公眾可以借助參與聽證會、座談會等方式充分發(fā)表自身意見與建議。第二,在規(guī)范協(xié)商民主的運(yùn)行程序方面,一是在協(xié)商準(zhǔn)備階段要確定適宜協(xié)商的議題并明確參與協(xié)商的主體;二是在協(xié)商過程中要保證信息充分公開;三是明確協(xié)商的方式與規(guī)則;四是規(guī)范民主協(xié)商的結(jié)果及反饋。完整的民主協(xié)商機(jī)制有助于推動多元參與主體逐步走向平等、互信的良性互動關(guān)系。

4. 構(gòu)建全過程多元主體監(jiān)督機(jī)制

全過程多元主體監(jiān)督對鄰避沖突的預(yù)防與疏導(dǎo)具有重要影響。公眾全程監(jiān)督鄰避設(shè)施可以確保公眾鄰避決策的針對性和實(shí)效性,能夠最大限度地增加評價的準(zhǔn)確性[21]。一方面,以程序形式確立公眾全程監(jiān)督的合法性和必要性,可以通過合法途徑提出合情、合理的建議,使其訴求能夠?qū)φ块T環(huán)境政策的制定產(chǎn)生影響。另一方面,要采取直觀的監(jiān)督方式,降低監(jiān)督難度,優(yōu)化監(jiān)督效果。

5. 建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制

既有研究表明:在通過風(fēng)險溝通讓民眾降低了對鄰避設(shè)施的風(fēng)險疑慮后,合理的利益補(bǔ)償即用付費(fèi)方法來平衡鄰避設(shè)施導(dǎo)致的成本和收益分配不均,對化解鄰避沖突產(chǎn)生積極效果[22]。在東部項(xiàng)目中,該項(xiàng)目承建企業(yè)除了金錢補(bǔ)償之外,還提供便民公共服務(wù)。通過物質(zhì)補(bǔ)償和精神感召,東部項(xiàng)目順利落地。為此,應(yīng)該適時建立Q市西部項(xiàng)目專項(xiàng)基金,從解決實(shí)際問題的角度出發(fā),通過直接或間接、貨幣或非貨幣等補(bǔ)償方式,消弭垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目給建設(shè)地區(qū)附近的居民帶來的不利影響,不僅要保障民眾的知情權(quán)和參與權(quán),也要重視其對環(huán)境和健康的訴求,要全方位保障民眾的權(quán)益。

(四) 轉(zhuǎn)變治理理念

鄰避沖突的整體性治理,強(qiáng)調(diào)整合好、協(xié)調(diào)好地方政府對公共利益的判斷、企業(yè)對經(jīng)濟(jì)利益的追求、專家對科學(xué)理性表達(dá)以及普通公眾多樣化利益訴求之間的差異,探尋一種多元主體平等參與鄰避治理的動態(tài)平衡模式。地方政府可以從治理失敗中發(fā)現(xiàn)問題,從而建立、完善相應(yīng)制度,改善政府的信任環(huán)境,修復(fù)政府形象[23]。整體性治理理論指引地方政府應(yīng)以公共利益為基本出發(fā)點(diǎn),不斷完善治理機(jī)制、轉(zhuǎn)變治理理念,從“管控鄰避”的被動式應(yīng)對,走向主動彌合風(fēng)險認(rèn)知偏差,積極回應(yīng)民眾訴求的“善治”之路。

六、 結(jié)語

面對地方政府鄰避沖突治理難題,地方政府治理實(shí)踐中已出現(xiàn)極具內(nèi)聚力的鄰避沖突整體性治理模式。該模式試圖彌合政府內(nèi)部分割式協(xié)調(diào)的關(guān)系,整合協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系,試圖在“鄰避管制”與“鄰避治理”中探求一種更適合中國本土的鄰避沖突整體性治理模式。本文對Q市兩個垃圾焚燒類鄰避設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突的治理進(jìn)行比較研究,發(fā)現(xiàn):建立地方政府主導(dǎo)下的多元主體信息交流平臺、強(qiáng)化鄰避治理中多元參與機(jī)制、完善鄰避治理中民主協(xié)商機(jī)制、建立全過程監(jiān)督機(jī)制、完善利益補(bǔ)償機(jī)制、追求公共價值是鄰避沖突整體性治理優(yōu)勢所在與成功所指,為化解多元利益與多元價值矛盾提供新思路。