推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的幾點思考

梁方勇

摘 要：高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是深化教育領(lǐng)域綜合改革的總要求。高校治理體系，是管理高校的制度體系，包括人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承等各方面的體制、機(jī)制和法律制度安排。而大學(xué)治理能力，則是指運用制度管理高校各方面工作的能力。治理體系是制度建設(shè)，治理能力是制度執(zhí)行。本文分析了高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的意義、困境，提出了推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的思考和建議。

關(guān)鍵詞：高校 治理體系 治理能力 綜合改革

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，要“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”［1］。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》［2］，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和長遠(yuǎn)出發(fā)，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了全面部署，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光和強(qiáng)烈的歷史擔(dān)當(dāng)。教育是“國之大計、黨之大計”，在我國國家制度和國家治理體系中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性、先導(dǎo)性的重要作用，需要不斷推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的意義

（一）高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨和國家對高等教育的根本要求

高等教育治理體系，是國家治理體系的重要組成部分。黨的十九大報告指出，明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。那么對高校而言，就是推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善現(xiàn)代大學(xué)制度，這是建設(shè)一流大學(xué)的根本要求。所以，為了加快雙一流建設(shè)，我們應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，主動適應(yīng)國家治理體系和治理能力建設(shè)的總體要求，推進(jìn)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化，結(jié)合高校實際情況，對接雙一流建設(shè)，提升辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度。現(xiàn)代大學(xué)制度是建設(shè)一流大學(xué)的根本保障，沒有大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就沒有高等教育的現(xiàn)代化，就不可能有一流的卓越的大學(xué)。大學(xué)治理體系和治理能力具有基礎(chǔ)性作用。

（二）高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要保證

高校治理體系實際上就是一整套治理高校的制度體系［3］，包括人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承等各方面的體制、機(jī)制和法律制度安排，它是國家治理體系的組成部分，是建立在中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度基礎(chǔ)上的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)體系、治理制度體系與治理運行體系。而高校治理能力，則是指運用制度管理高校各方面工作的能力。治理體系是制度建設(shè)，治理能力是制度執(zhí)行。二者密切聯(lián)系，相輔相成。治理體系現(xiàn)代化既是高等教育體制改革的核心任務(wù)，又能為高等教育現(xiàn)代化提供充分的物質(zhì)基礎(chǔ)；治理能力現(xiàn)代化能夠引導(dǎo)高等教育現(xiàn)代化的方向，支持高等教育持續(xù)健康發(fā)展。大學(xué)治理能力的提升離不開治理體系自身的完善。高校要實現(xiàn)黨的十九大報告中提出的“加快雙一流建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”的目標(biāo)任務(wù)，必須進(jìn)一步完善現(xiàn)代大學(xué)制度，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。這是實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的源頭和基礎(chǔ)工作。完善大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要保證。

二、高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的困境

（一）內(nèi)部治理四種權(quán)力運行不暢

高校內(nèi)部治理主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等四種權(quán)力的運行機(jī)制問題。首先，高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委負(fù)責(zé)在高校治理中的重大決策，確保全面貫徹黨的教育方針；校長負(fù)責(zé)依法履行行政事權(quán)，全面落實立德樹人根本任務(wù)。但有時在運行過程中兩種權(quán)力會出現(xiàn)邊界不夠清晰的問題。其次，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力存在部分重合的現(xiàn)象，導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力無法完整實現(xiàn)。最后，民主權(quán)力存在一定的監(jiān)督缺位現(xiàn)象。

（二）規(guī)章制度不夠健全，法治體系不夠完善

上位法方面，關(guān)于高等教育的法律法規(guī)有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》和《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》等，同時各高校均按教育部要求制定了章程，明確按照章程依法治校、依法辦學(xué)。但在實踐中，一方面，部分高校存在規(guī)章制度不夠健全，以章程為核心的制度系統(tǒng)性不夠的問題，未能形成有機(jī)統(tǒng)一的規(guī)章制度體系；另一方面，當(dāng)前各項制度改革正在快速推進(jìn)，一些規(guī)章制度出現(xiàn)銜接不暢、滯后性，對于依法處理現(xiàn)實問題產(chǎn)生了新的困難。比如新時代教育評價綜合改革背景下關(guān)于教師聘任合同、職稱評審以及對預(yù)聘—長聘制教師的評價考核等，都需要進(jìn)一步加強(qiáng)法治體系建設(shè)。

（三）內(nèi)部體制機(jī)制改革不到位，院系辦學(xué)自主權(quán)不夠

一方面，高校在二級機(jī)構(gòu)設(shè)置中過于直接對應(yīng)上級有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠精簡，部門間職責(zé)界限不清、職能交叉重疊，部門間相互推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生，管理效率低下。另一方面，院系是人才培養(yǎng)的實體。由于高校兩級管理體制改革不徹底，存在院系辦學(xué)自主權(quán)不夠，學(xué)?！胺殴芊辈坏轿坏膯栴}，學(xué)校的管理重心沒有真正向?qū)W院轉(zhuǎn)移，沒有實現(xiàn)“學(xué)院辦大學(xué)”的目標(biāo)。

三、推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的思考

高校要從制度建設(shè)入手，針對治理體系與治理能力現(xiàn)代化中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計，深化綜合改革，完善制度體系建設(shè)。

（一）堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制

習(xí)近平總書記指出：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對大學(xué)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使大學(xué)成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)陣地。”黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國高校的根本領(lǐng)導(dǎo)管理體制［4］，是我國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心。我們要準(zhǔn)確理解和把握高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵，實現(xiàn)黨對高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。高校黨委要全面貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持立德樹人，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。要準(zhǔn)確把握職責(zé)定位，履行好管黨治黨、辦學(xué)治校主體責(zé)任，確保學(xué)校黨委充分發(fā)揮把方向、管大局、做決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿辦學(xué)治校、立德樹人全過程，實現(xiàn)“縱到底、橫到邊”全覆蓋。要堅持民主集中制，實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題必須按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則研究決定。支持校長依法獨立履行職權(quán)，保障學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承等各項任務(wù)完成。

（二）堅持依法治校，構(gòu)建完善的現(xiàn)代大學(xué)制度體系

1. 構(gòu)建以章程為核心的制度體系

高校制度是高校發(fā)展的根本。高校治理體系現(xiàn)代化首先是高校制度的現(xiàn)代化，它是實現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。高校制度建設(shè)的現(xiàn)代化要以黨的十九大報告提出的高等教育內(nèi)涵式發(fā)展為導(dǎo)向，以完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)為核心，體制機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵。要構(gòu)建以章程為核心的制度體系，不斷完善推動落實章程中的各項制度建設(shè)，形成以章程為主線的完整、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系，推進(jìn)高校治理體系的現(xiàn)代化。

2. 完善校院兩級管理運行體制

為充分發(fā)揮學(xué)院辦學(xué)的積極性和創(chuàng)造性，加快推進(jìn)雙一流和高水平大學(xué)建設(shè)，應(yīng)不斷完善校院兩級管理運行體制。要以權(quán)責(zé)劃分為核心，整合優(yōu)化學(xué)校教育教學(xué)資源，形成學(xué)校和學(xué)院兩個管理層級，積極探索實施權(quán)責(zé)對等、責(zé)任明確、邊界清晰的校院兩級權(quán)責(zé)清單。通過學(xué)校分權(quán)和管理重心下移，轉(zhuǎn)變學(xué)校部門的管理職能，明晰學(xué)院的辦學(xué)主體地位，實現(xiàn)“學(xué)院辦大學(xué)”的目標(biāo)，形成學(xué)校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學(xué)院實體運行的管理模式，切實提高辦學(xué)水平。要進(jìn)一步規(guī)范和完善學(xué)院內(nèi)部治理體系建設(shè)，提升學(xué)院治理能力，推動學(xué)院依法依規(guī)、規(guī)范管理、有序運行、快速發(fā)展，推進(jìn)高水平大學(xué)建設(shè)。

3. 深化高校綜合改革，不斷完善體制機(jī)制

一是厘清部門職能，實施核編定崗定責(zé)。實施機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化行政治理結(jié)構(gòu)。以大學(xué)功能、任務(wù)和使命為依據(jù)構(gòu)建高校行政管理大部制。對工作對象、性質(zhì)、內(nèi)容相同或相近的單位按“大部制”的要求合并或合署辦公。按照精簡、高效的原則，通過整合資源，進(jìn)一步理順職能，讓不同的權(quán)力主體在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用，使部門之間權(quán)責(zé)清晰、職能劃分合理，避免“踢皮球，好事?lián)專y事躲，雜事拖，有些事情沒人管，有些事情多人管，有些事情不知道誰管”等現(xiàn)象。通過制度建設(shè)，實現(xiàn)管理的規(guī)范化、法治化，使學(xué)校各項決策科學(xué)化。二是強(qiáng)化崗位職責(zé)，提高職工工作積極性。高校職能部門應(yīng)建立統(tǒng)一、規(guī)范的崗位職責(zé)清單，公布崗位職責(zé)、辦事流程，形成辦事指南。同時嚴(yán)格績效考核，通過多維度的績效考核解決實際工作中存在的責(zé)任心不強(qiáng)、效率低下等問題。三是改革人才評價制度。健全教師分類評價標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同層次、不同類型崗位的特點，建立科學(xué)合理的教師分類評價標(biāo)準(zhǔn)。改革人才評價方式，建立以同行評價為基礎(chǔ)的業(yè)內(nèi)評價機(jī)制，注重發(fā)揮“小同行”評價作用，考評由對個體單獨的評價逐步轉(zhuǎn)向為個體對學(xué)科、團(tuán)隊發(fā)展貢獻(xiàn)的綜合評價。探索長周期評價，杜絕急功近利，引導(dǎo)教師潛心向?qū)W，真正培養(yǎng)優(yōu)秀人才，產(chǎn)出創(chuàng)新成果。教師評價考核要堅決“破五唯”，突出崗位職責(zé)、師德師風(fēng)、能力和業(yè)績。四是深化聘用制度改革。改革用人管理制度，學(xué)習(xí)借鑒并實施非升即走的“預(yù)聘－長聘”制度，健全事業(yè)編制與非事業(yè)編制相銜接、全職聘用與兼職聘用相配套的制度體系，進(jìn)一步激發(fā)人才隊伍活力。五是深化薪酬制度改革。不斷深化以強(qiáng)化崗位職責(zé)和績效考核為核心的分配制度改革，建立重業(yè)績、重貢獻(xiàn)的收入分配機(jī)制和吸引、穩(wěn)定、激勵各類人才干事創(chuàng)業(yè)的分配環(huán)境，充分調(diào)動教職工的積極性和主動性。

（三）加強(qiáng)和完善學(xué)術(shù)治理制度體系

一是優(yōu)化學(xué)術(shù)治理體系。完善學(xué)術(shù)委員會章程，建立“學(xué)?！獙W(xué)部—學(xué)院”三級學(xué)術(shù)治理體系，構(gòu)建“教授治學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)制度。明確校、部、院三級學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)評價、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、師德師風(fēng)等事項中的職權(quán)。二是實施學(xué)部制改革。圍繞一流學(xué)科建設(shè)目標(biāo)，推行學(xué)部制改革，進(jìn)而理順學(xué)校管理體制，激發(fā)基層學(xué)術(shù)組織創(chuàng)新活力，推動學(xué)術(shù)力量整合，增強(qiáng)學(xué)校綜合實力和核心競爭力，通過學(xué)部開展相關(guān)學(xué)科發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行相關(guān)學(xué)科學(xué)術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。

（四）完善機(jī)關(guān)管理服務(wù)體系建設(shè)

根據(jù)教育部等部門提出的“放管服”的改革總要求，對標(biāo)高校“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承”等四項基本職能，從“規(guī)范、服務(wù)、監(jiān)督、評估”四個層次，做好高校機(jī)關(guān)管理服務(wù)工作，加強(qiáng)機(jī)關(guān)管理服務(wù)體系建設(shè)，不斷提升管理效率，推動實現(xiàn)加快雙一流建設(shè)和高校內(nèi)涵式發(fā)展的目標(biāo)。

一是抓“規(guī)范”。以大學(xué)章程為核心的制度體系建設(shè)是治理體系的表現(xiàn)形式，是實行依法治校的必由之路。尤其是隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大，兩級管理體制改革的不斷深入，各種職責(zé)權(quán)利下放到二級單位，為了進(jìn)行有效的監(jiān)管，必須對各種權(quán)利的使用、各種政策的執(zhí)行進(jìn)行規(guī)范，全面推行依法治校，加快健全落實以章程為主線的制度體系建設(shè)。

二是抓“服務(wù)”。一流的大學(xué)、一流的學(xué)科，必須有一流的管理服務(wù)。服務(wù)是機(jī)關(guān)職能部門的一項重要職責(zé)，可以說是職能部門的“生命”。管理服務(wù)工作是機(jī)關(guān)治理能力現(xiàn)代化的最好體現(xiàn)。機(jī)關(guān)要堅持服務(wù)師生，提高管理效能，需要堅持以師為本、以生為本的工作理念，努力實現(xiàn)機(jī)關(guān)工作從“管理型機(jī)關(guān)”向“服務(wù)型機(jī)關(guān)”的轉(zhuǎn)變。

三是抓“監(jiān)管”。加強(qiáng)監(jiān)管是保證二級單位有效運用權(quán)力和責(zé)任的重要措施。比如高校明確了職務(wù)評聘的程序、二級黨委“三重一大”的規(guī)定等等，二級單位若沒有按照規(guī)定的程序?qū)嵤?，學(xué)校就要實施監(jiān)管和問責(zé)。監(jiān)管同時也是高校治理體系建設(shè)的重要組成部分，是高校事業(yè)順利發(fā)展的必然要求，也是當(dāng)前落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的要求。

四是抓“評估”，即績效評估。當(dāng)前，國家雙一流建設(shè)如火如荼，教育部通過績效評估進(jìn)行雙一流學(xué)科的動態(tài)調(diào)整。高校自身管理也可以借鑒教育部績效評估的思路，各學(xué)院在學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等方面的辦學(xué)水平和層次要通過科學(xué)的績效評估反映出來，并作為學(xué)校各種資源分配的重要依據(jù)。通過績效評估激勵學(xué)院想干事、能干事、干成事，促進(jìn)一流學(xué)科快速發(fā)展。

五是抓“信息化”。習(xí)近平總書記指出：“沒有信息化，就沒有現(xiàn)代化?！睂τ诟咝碚f，沒有信息化，就沒有高校的治理能力現(xiàn)代化。高校應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過流程再造、數(shù)據(jù)融通，打造信息技術(shù)賦能高校治理的新生態(tài)：① 加強(qiáng)頂層設(shè)計，全面布局學(xué)校信息化戰(zhàn)略，繪制“智慧校園”建設(shè)藍(lán)圖；② 整合平臺，以服務(wù)理念構(gòu)建線上服務(wù)平臺，大力推進(jìn)高校信息化工作的“五個一工程”，即一個單點登錄入口、一個網(wǎng)上辦事大廳、一個企業(yè)微信平臺、一張表流程、一個數(shù)據(jù)決策平臺，消除校內(nèi)信息孤島，實現(xiàn)校內(nèi)數(shù)據(jù)共享，以服務(wù)的形式向師生提供優(yōu)質(zhì)的信息化服務(wù)；③ 實施流程再造，實現(xiàn)管理服務(wù)升級。信息化工作要按照“數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、流程為關(guān)鍵、服務(wù)為核心”的原則，實現(xiàn)管理服務(wù)分離和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)學(xué)校管理流程再造與重組，通過信息化助推學(xué)校雙一流建設(shè)和內(nèi)涵式發(fā)展，通過信息化實現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化。

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