法治社會建設(shè)背景下涉藏農(nóng)牧區(qū)草山糾紛治理與共同體法律文化基礎(chǔ)鑄牢

[摘要]

青藏高原農(nóng)牧區(qū)草山糾紛問題對社會正常秩序影響巨大，經(jīng)由“社會建設(shè)”的法治化是解決這一現(xiàn)象的重要保障。一方面，法治社會建設(shè)有助于增進農(nóng)牧民自覺遵守法定權(quán)屬線，減少草山糾紛，并由此促成農(nóng)牧區(qū)對法律的認同，達成法律文化基礎(chǔ)的鑄牢。另一方面，經(jīng)由草山糾紛依法解決、法律文化基礎(chǔ)日益增進，也更利于促進法治社會建設(shè)。社會建設(shè)法治化的推進，對草原邊界依法維持、法律文化基礎(chǔ)鑄牢產(chǎn)生積極作用的同時，也面臨行為規(guī)范、社會組織、社會解紛機制建設(shè)的諸多問題。本文擬探尋、總結(jié)法治社會建設(shè)背景下加強草原權(quán)屬界線社會公信力、鑄牢法律文化基礎(chǔ)的路徑及經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]

草山糾紛；法治社會；中華民族共同體；法律文化基礎(chǔ)

中圖分類號：C957? 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）01-0103-09

作者簡介：康濤，

女，西南民族大學法學院教授，法學博士，研究方向：民族地區(qū)社會治理。四川? 成都? 610041

黨的二十大明確提出推進法治社會建設(shè)。如果行為規(guī)范、社會組織、社會解紛機制等“維度”的建設(shè)是建成法治社會路徑的話，以此路徑達成人們對法律的認同和自覺遵守，鑄牢法律文化基礎(chǔ)，才是法治社會建設(shè)的最后落腳點。社會秩序總有其形成的文化價值取向，法律文化的發(fā)展與法律秩序的形成有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。草山糾紛自古是涉藏農(nóng)牧區(qū)的主要糾紛形式，主要表現(xiàn)為農(nóng)牧民跨越草原法定權(quán)屬線，或權(quán)屬線不清晰等情形下引發(fā)的對邊界草原權(quán)屬的爭議。草原廣大，國家強制力不總能在場，最終需要從“社會”層面達成對草原權(quán)屬線的認同和遵守，通過鑄牢法律文化基礎(chǔ)以改變落后習俗，才能真正減少糾紛。

一、農(nóng)牧區(qū)草山糾紛對涉藏地區(qū)社會影響及相關(guān)研究現(xiàn)狀

（一）草山糾紛對農(nóng)牧區(qū)的社會影響

涉藏地區(qū)草山?jīng)_突是一種古老的沖突形式。沖突中部落雙方生靈涂炭、哀鴻遍野。自民主改革后這種糾紛有所減少，但隨著90年代行政邊界勘界的推行以及草山承包到戶制改革的實施，這種古老的沖突開始劇增。沖突常常表現(xiàn)出組織性，通常以群體性的方式爆發(fā)，造成當?shù)厝藛T傷亡、財產(chǎn)損失嚴重，同時對生產(chǎn)、生活秩序形成嚴重沖擊。2015年左右以來，困擾牧區(qū)多年的群體性、暴力性沖突普遍減弱，且逐年減少。

今天，雖然群體性、暴力性沖突大幅減少，但受歷史、社會、習俗等傳統(tǒng)因素影響，在實踐中仍然存在不少草原權(quán)屬爭議，是農(nóng)牧區(qū)最常見的糾紛形式。司法局是通過非訴訟方式解決農(nóng)牧區(qū)糾紛的重要機構(gòu)，且在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都下設(shè)了司法所。2021年、2022年筆者在四川、青海調(diào)研時，各農(nóng)牧區(qū)司法所反映草山糾紛仍占農(nóng)牧區(qū)糾紛總數(shù)50%-70%。

今天，草山糾紛類型①主要有兩種。一是戶與戶之間承包權(quán)界線的糾紛。之前雖然有的地方已頒發(fā)了牧戶草原承包證，對每戶草原承包權(quán)范圍進行了確認，在草原承包證上也予以明確記載。但相比農(nóng)村農(nóng)地，牧區(qū)草原面積大，四至邊界的確定難以像農(nóng)村農(nóng)地一樣精準。二是村與村之間的草原使用權(quán)界線清晰化的困境。涉藏農(nóng)牧區(qū)草原邊界有著復雜的歷史沿革，在確定村與村草原界線時，當時就必須面對這種復雜性，對邊界線混亂的歷史包袱照單全收。加之當時確定界線時技術(shù)等因素限制，導致一些村界存在丈量不準確的情況。今天，村與村的界線已經(jīng)由政府勘定，有一定的公信力，但是村與村之間草原界線的爭議卻從未停止過。

草山糾紛的發(fā)生從來不是只在糾紛雙方之間產(chǎn)生影響，其影響力往往就如在平靜的湖面投進一顆石頭，將掀起草原農(nóng)牧區(qū)陣陣漣漪。許多涉藏農(nóng)牧區(qū)海拔高峻，自然條件惡劣，人們對所在的生產(chǎn)集體往往具有強烈的依附。即便是戶與戶之間發(fā)生草原邊界爭議，如果處理不及時，往往爭議各方的親戚、朋友都可能挾裹其中，雙方各自構(gòu)成一個群體，甚至因此容易釀成群體性沖突。如果是涉及村與村之間的邊界爭議，將牽涉更多人。在一些涉及較大利益的糾紛中，因為各村落彼此對立，即便有親戚關(guān)系的家庭往往也被迫中斷往來。比如筆者在調(diào)研中了解到普布與阿旺兩家原是親戚，之前每年都有來往，他們自2012年村落之間發(fā)生沖突后多年互不走動。

對于草山糾紛，通常人們會認為只是一般意義的社會問題。但我們發(fā)現(xiàn)，在鼓動和挑唆中，群體性行動的非理性成分往往被擴大，導致沖突破壞力蔓延，在以往的一些案例中不穩(wěn)定性范圍已經(jīng)超出了產(chǎn)生沖突的牧村之間。一些沖突已構(gòu)成了對國家法律尊嚴的挑戰(zhàn)，甚至演變?yōu)閷⒚^直接指向政府及其有關(guān)部門。所以草山?jīng)_突在被人利用的情形下易于擴大化，嚴重影響地方社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

（二）相關(guān)研究現(xiàn)狀

雖然草山糾紛對社會秩序影響巨大，但相關(guān)研究文獻卻非常薄弱?，F(xiàn)有資料主要有：一是對草山糾紛形成的原因的研究。楊多才旦（2001）認為，地界不明、發(fā)展生產(chǎn)與資源不足的矛盾日益突出、因勘界引起矛盾沖突、管理力度不夠、長期放松對農(nóng)牧區(qū)群眾思想政治教育、對違法犯罪行為查處不力等原因，成為引發(fā)草山?jīng)_突的主要原因。[1]陳瑋（1991）認為，草資源不足、歷史上部落之間不團結(jié)因素等是引發(fā)草山?jīng)_突的原因。[2]二是對草山糾紛特點的研究。洪源等學者對草山糾紛的特點進行了總結(jié)，[3]有的學者還提出了草山糾紛具有反復性、歷史性、民族性的特點。此外，扎洛（2007）、馮海英（2010）、楊多才旦（2001）等學者還提出了一些解決草山糾紛的措施。從總體看，針對草山糾紛研究的文章數(shù)量十分有限，與其對涉藏農(nóng)牧區(qū)深刻影響相比，反差極大。有限的研究成果中，大多是從如何有效運用傳統(tǒng)習慣的視角展開研究，此外，還有相當數(shù)量的成果主要針對歷史上草山糾紛的研究。從“社會”層面，促進草山糾紛依法治理實現(xiàn)，達成共同體法律文化認同的鑄牢，增強草原權(quán)屬界線公信力的加強，這一方面的研究成果較少。鑒于此，筆者在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，探尋、總結(jié)法治社會建設(shè)背景下鑄牢法律文化基礎(chǔ)的路徑及經(jīng)驗，以引起學界對這方面的關(guān)注。

二、法治社會建設(shè)與減少涉藏農(nóng)牧區(qū)草山糾紛、鑄牢法律文化基礎(chǔ)的關(guān)系

為實現(xiàn)“全面依法治國”，黨的二十大特別提出“加快建設(shè)法治社會”目標，并再次強調(diào)“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。我國重要文件的法治建設(shè)方案中，都提出了“法治社會”建設(shè)目標，并在實踐中開始逐步探索法治社會建設(shè)路徑。

（一）法治社會建設(shè)的內(nèi)涵及路徑

法治社會建設(shè)是獨具中國特色的法治推行路徑，當前還沒有一套成熟而系統(tǒng)的理論和實踐可以借鑒。也正因為如此，學者朱景文（2016）、錢弘道（2017）、周尚君（2018）等指出， 國內(nèi)各種法治評估的指標設(shè)計幾乎都與法治社會建設(shè)發(fā)展狀況的評估不太對接。

法治社會建設(shè)的內(nèi)涵及路徑需要給予明確。關(guān)于法治社會的內(nèi)涵，龔廷泰、常文華認為，法治社會是“按照法律規(guī)范協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會糾紛、處理社會矛盾和決定社會公共事務(wù)的一種良性有序的社會狀態(tài)”。[4]相比“公眾法治意識建設(shè)”路徑，[5]筆者認為，“公眾法治意識”是法治社會建設(shè)實踐的結(jié)果，達成這一結(jié)果所采取的具體措施作為建設(shè)路徑才更恰當；相比將“社會治理路徑”等同于法治社會建設(shè)路徑，[6]筆者認為，“社會治理”雖強調(diào)社會力量的參與，卻是指向政府能效的實現(xiàn)。法治社會建設(shè)命題的提出，克服了把法治動力完全寄托于國家的單一性弊端，更強調(diào)社會依法自治達致和諧社會，而“社會”是抽象的主體，具體包括公民和法人、群眾性自治組織等社會組織，法治社會建設(shè)強調(diào)這些社會成員作為法治主體的意義。所以，筆者更傾向于專家姜明安以“社會”為視角“三個維度”建設(shè)路徑的理論歸納。姜明安認為，應(yīng)從既法治社會建設(shè)包括行為規(guī)范、社會組織、社會解紛機制“三個維度”的建設(shè)。[7]如果說違法或不符合現(xiàn)代社會習俗、慣例的改變是行為規(guī)范建設(shè)的話，社會組織、解紛機制則構(gòu)成其余兩個“維度”的建設(shè)。

（二）法治社會建設(shè)與鑄牢法律文化基礎(chǔ)的關(guān)系

一方面，法治社會建設(shè)有助于從社會觀念轉(zhuǎn)變、法律公信力加強等方面，增進民眾自覺遵守國家確定的權(quán)屬界線，減少草山糾紛，并由此達成農(nóng)牧區(qū)對法律的認同，鑄牢法律文化基礎(chǔ)。草山糾紛對農(nóng)牧區(qū)社會影響巨大，可以從該類糾紛的依法解決中尋求青藏高原法治建設(shè)的推進，以此增進農(nóng)牧區(qū)對法律文化的認可。馬長山教授認為，法治社會命題的提出，有助于現(xiàn)實的法治實踐更加貼近法治的核心要義。[8]

任何社會都有組織化、秩序化的需求。民主改革前，川甘青等涉藏農(nóng)牧區(qū)社會鮮有“公”的概念和認同，秩序僅存在部落之內(nèi)，部落利益至上、部落以外的人都是敵對的。在歷史學、人類學、民族學等人文學科中，一些學者對這樣的社會情況發(fā)表了一些頗具代表的專著和論文。如，周希武、任乃強以及李安宅、于式玉夫婦等在自己的作品中對當?shù)厣鐣婷埠蜕鐣苓M行了記載。此外，張濟民、楊士宏、格勒、洲塔等專家的作品也對此進行了記錄。學者星全成、馬連龍在其專著《藏族社會制度研究》中也提到了涉藏地區(qū)社會沖突頻繁問題，認為“一部藏族史就是一部戰(zhàn)爭史，藏族最早的沖突始于藏族部落戰(zhàn)爭?！盵9]總之，千百年來，涉藏農(nóng)牧區(qū)一直存在借由暴力爭取利益的習俗。法治社會建設(shè)，其中就包括要改變涉藏農(nóng)牧區(qū)這些歷史久遠的違法習俗，以新的法律文化改變傳統(tǒng)的部落文化。

另一方面，草山糾紛的依法解決、法律文化基礎(chǔ)的日益增進，也更利于促進法治社會建設(shè)。法律是對公共性的表達，這種公共性是蘊含在人類共同體之中、隱藏在各種利益紛爭之后的一種普遍抽象后的內(nèi)在公共性，其內(nèi)含著公益精神以及追求公平的價值觀。涉藏農(nóng)牧區(qū)地域遼闊，不是所有的事務(wù)都應(yīng)依俗而治，特別一些習俗并不符合法律的精神。面對不同習俗、不同語言的人群推行法治，就是以法律的這種公共性打破地域局限性，通過推行具有普適性的行為規(guī)則，引導社會接納法律文化，走向公共的秩序之中。

總之，在糾紛解決的過程中，可將法律隱含的價值觀、理念、原則具體化為應(yīng)遵循的行為，并因此逐漸固定這些觀念，達到規(guī)范的內(nèi)在化，促成農(nóng)牧民對法治秩序的認同。如果說民族習慣是民族“個性”的話，法律作為普遍性規(guī)則體現(xiàn)了各民族的“共性”。法治社會建設(shè)的推進，有助于鑄牢共同體法律文化基礎(chǔ)，增強各民族成員對國家法的認同。

（三）三個“維度”建設(shè)對法律文化基礎(chǔ)鑄牢的積極作用

草山糾紛的依法解決體現(xiàn)為：一是對沖突的控制。如果糾紛演變?yōu)槿后w暴力性沖突，不僅造成區(qū)域社會震蕩，也是對法律、政府政治權(quán)威的挑戰(zhàn)；二是對草原權(quán)屬界線的依法維持。2015年起，涉藏農(nóng)牧區(qū)對暴力群體性草山?jīng)_突的控制收效良好。[10]任何行為規(guī)范，其背后都以相應(yīng)的文化及價值為支柱。草山糾紛能夠依循法律規(guī)范得以解決，說明規(guī)范背后的法治文化已日漸滲入農(nóng)牧民意識，并逐步內(nèi)化為人的社會性。今天草山糾紛控制良好、法律文化基礎(chǔ)逐步鑄牢的成果，與“三個維度”的建設(shè)關(guān)系緊密。

1.行為規(guī)范的建立

草原權(quán)屬線是應(yīng)得到遵循的行為規(guī)范，其確立經(jīng)歷了艱辛的歷程。草原確權(quán)劃界是1990年代初開始展開的工作?？苯绲耐瓿?，使行政界線進行了一次全面勘測，行政邊界多數(shù)時候又是草原權(quán)屬線。從“放牧無界”到劃界定牧，成為草原權(quán)屬確定的重要轉(zhuǎn)型。因為勘界，以往毗鄰的省、州、縣之間牧村模糊的界線得以明確。此外，草原承包制使村內(nèi)各牧戶之間的草場權(quán)屬界線也被劃定。村與村之間草原權(quán)屬的確定、村內(nèi)各牧戶草場承包權(quán)范圍的確定，構(gòu)成草原產(chǎn)權(quán)制改革的重要內(nèi)容，并帶給牧區(qū)巨大的影響。這期間，暴力群體性草山?jīng)_突頻發(fā)，政府也解決了大量的沖突，并使民眾逐漸接受了草原法定權(quán)屬界線。雖然國家劃定權(quán)屬線在農(nóng)牧區(qū)今天還面臨著如何加強公信力的問題，但作為“正式制度”的行為規(guī)范，已在農(nóng)牧區(qū)社會生根發(fā)芽，相較以往，農(nóng)牧民對法律認可度日益增大，草原法定線的約束力正在農(nóng)牧區(qū)越來越普遍化。涉藏農(nóng)牧區(qū)自古從未有過草原產(chǎn)權(quán)的劃定，產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系是一種全新的社會秩序，新的秩序潛移默化地改變著農(nóng)牧區(qū)一些既有違法習俗，法律實施的基礎(chǔ)因此日益得到鞏固。

2.集體組織應(yīng)對機制的建立

涉藏地區(qū)社會治理的重點和難點都在基層，而民間組織是法治社會的核心要素和主要載體[8]。在涉藏農(nóng)牧區(qū)，社會組織是聯(lián)系地方政府與民眾的橋梁和紐帶[11]。牧區(qū)廣大，牧民、牧村才是界線遵守的親歷者和實踐者，草山界線的維持不可能總依靠政府強制力。草原邊界的依法維持、法律文化基礎(chǔ)的鑄牢與基層社會組織聯(lián)系緊密。

今天，村委會、村干部因與牧民聯(lián)系緊密，總是最先發(fā)現(xiàn)沖突苗頭的基層組織和人員，對于糾紛的控制，總能最先做出有效反應(yīng)，包括對糾紛當事人勸解、調(diào)解、批評等，并因此預防了許多小糾紛向大沖突演變。此外，糾紛的應(yīng)對過程也是對相關(guān)法律宣講、要求農(nóng)牧民遵守法律的過程。

3.糾紛解決機制的建立及完善

在涉藏農(nóng)牧區(qū)，草山糾紛必須要有合理的解決措施，否則沖突將愈演愈烈，產(chǎn)生嚴重的內(nèi)耗和傷害。而且糾紛的解決可以使受到嚴重損害的鄰村關(guān)系得到修復，使失范的秩序正常化。[10]而基層組織以及村干部在糾紛解決中作用巨大，一方面，其與村民具有最為直接的關(guān)聯(lián)，在牧民心中他們就是“自己人”，因為信任的紐帶，他們對牧民的勸說往往最有說服力。另一方面，基層組織以及村干部對自己所在一方的糾紛實際情況包括各種微妙細節(jié)都了如指掌，對本方?jīng)_突人員進行勸說和阻止時，往往能一語中的。正因為如此，絕大多數(shù)糾紛都主要依靠基層力量得以發(fā)現(xiàn)和解決。

2021年、2022年，筆者在四川、青海調(diào)研時了解到，涉藏地區(qū)近年來在增強公共法律服務(wù)方面也采取了大量舉措，當?shù)厣娌剞r(nóng)牧區(qū)糾紛解決機構(gòu)已達成了全覆蓋：不僅覆蓋到州、縣，其中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)置了司法所，且?guī)缀趺總€村鎮(zhèn)都建立了人民調(diào)解委員會。此外，還為偏遠地區(qū)群眾提供線上服務(wù)，實施一村（社區(qū)）一法律顧問，利用線上平臺，建立微信服務(wù)群，指導律師進行跟蹤服務(wù)。

糾紛解決機制的完善使鑄牢法律文化基礎(chǔ)有了工作系統(tǒng)的保障。在司法所、人民調(diào)解委員會、法律顧問的合力下，不僅有基層組織以及村干部等通過人民調(diào)解委員會據(jù)情據(jù)理地調(diào)解，還有司法所、法律顧問等法律專業(yè)人士對調(diào)解的合法性提供意見。

三、法治社會建設(shè)中草原權(quán)屬邊界依法維持、法律文化基礎(chǔ)鑄牢面臨的問題

今天，法律文化正日漸為農(nóng)牧區(qū)接受，但草原界線的依法維持，不僅面臨邊界清晰化的技術(shù)問題，在一個區(qū)域性微觀社會鑄牢法律文化，還存在更為艱巨的社會建設(shè)任務(wù)。邊界依法維持、法律文化基礎(chǔ)的鑄牢需面對“三個維度”建設(shè)時，當?shù)氐纳鐣A(chǔ)既是資源，但也存在需要克服的暗面。

（一）行為規(guī)范建設(shè)的困境：既有習俗的障礙

習俗也是一種行為規(guī)范。在涉藏農(nóng)牧區(qū)，一些與法律沖突的習俗有時仍以無法阻擋的強制力穿越時間阻隔，將其影響力投擲于今天。就如涂爾干說的那樣，“習慣統(tǒng)治著我們，因為它們?nèi)看嬖谟谖覀兠恳粋€人中”。[12]今天，一些習俗已成為法治社會建設(shè)的障礙。

一是涉藏地區(qū)邊界沖突自古就存在的群體性抗爭習俗。因部落、村落身份的認同穩(wěn)定而持久，在20世紀90年代至2014年的轉(zhuǎn)型期間，只要發(fā)生大型草山?jīng)_突，以群體方式爭奪草山的古老遺風總被延續(xù)。即便草山承包到戶政策實施多年，生產(chǎn)資料的個體化仍不總能將沖突限制在戶與戶之間的越疆犯界，沖突的形式仍很大程度上回歸于慣例和傳統(tǒng)習俗中。

二是以暴力解決糾紛的習俗。高原很多區(qū)域因地理因素帶來了當?shù)嘏c外界的天然險阻，這些地方便自成一體，在歷史上長期天高皇帝遠地處于無政府或者半無政府狀態(tài)，視盜搶為合理之事，且各據(jù)一方的地方勢力總以部落利益為本，并一致對外。搶奪草山雖然與搶奪其他財產(chǎn)有別，但也是以武力對資源的一種掠奪，且在盜搶中表現(xiàn)勇猛者往往受人擁戴。今天，沖突的爆發(fā)雖然得到較好的控制，但這些歷史久遠的習俗使未來的草山糾紛演變?yōu)槿后w暴力性沖突的幾率仍然遠遠大于其它案件。

三是“草場無主，放牧無界”的傳統(tǒng)觀念及習俗。民主革命前，草原在各部落之間是存在地理分界的，但分界卻難以得到保障，放牧行為常常突破界線，甚至視某些越界放牧行為為合理之事。

民主革命前，游牧生產(chǎn)方式下，牧人不可能在同一時間使用整片草場，而總是在特定的季節(jié)使用特定草山。游牧人群并不認為土地有意義，而只是土地上豐美的草資源才會受到青睞。就如巴菲爾德所說，對牧民而言，獨有的土地所有權(quán)很少有其內(nèi)在價值。[13]雖然一片草場屬于一個部落，但如果該部落因為人畜數(shù)量減少等原因，對這一草場并無利用，即便在名義上屬于它，該部落既缺少控制這塊草場的主觀動機，而且經(jīng)常遠離曾經(jīng)游牧的某片草場，將事實上處于對那片草場難以實際控制的現(xiàn)狀，而對那些長期無需使用的草原其控制力度更弱。而且草原的草總是隨四季而榮枯，在牧人的觀念中，沒有管理、看護的必要，因為已長成的草地不被利用也無法儲存。在草原，因為人口、牲畜數(shù)量的增減，常常存在同一草山被不同部落利用的歷史，從而造成草山界線人為變動的頻繁性。這種情況下，人們對于越界放牧視為合情合理之事。草原并無政府強制產(chǎn)權(quán)的保障，久而久之，誰在一片草場放牧，這片草場就是誰的，放牧行為不受原來草原界線的約束。

弱肉強食競爭規(guī)則下，各社會組織在無法和諧相處時，草原便成為各種地方勢力角逐的空間，在對峙中各部落勢力此消彼長引發(fā)邊界變動，人們并不認為部落之間的習慣界線具有強制約束力。以至于在牧區(qū)，形成了許多交叉放牧和習慣性的放牧界線，而且這些界線都是不精確的。

（二）組織建設(shè)的困境：基層干部法治素養(yǎng)的有待提升

在農(nóng)牧區(qū)，村干部本身就具有牧民的身份，與村民有最為直接的關(guān)聯(lián)，在牧民心中他們就是“自己人”。此外，駐各農(nóng)牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所工作人員也較多參與農(nóng)牧區(qū)糾紛解決。他們都熟悉當?shù)厍闆r，當糾紛解決時，往往能很快找到問題的關(guān)鍵點，高效處理。

但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多司法所都缺乏甚至沒有法律專業(yè)人才。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，法律服務(wù)工作者接受咨詢或調(diào)解糾紛過程中，容易陷入專業(yè)知識儲備不足的窘境， 導致明明對糾紛的基本事實已掌握透徹，但對具體法律應(yīng)用卻缺乏經(jīng)驗。而村干部長期生產(chǎn)、生活在農(nóng)牧區(qū)，更談不上對法律專業(yè)知識的掌握。

基層干部的法治素養(yǎng)水平是農(nóng)牧區(qū)基層組織建設(shè)的核心要素之一。對于觀念的力量，米塞斯早就進行過討論②。對于廣大農(nóng)牧民來說，其行為規(guī)范總會更多地追隨村干部等基層干部，村干部等是農(nóng)牧區(qū)的骨干。如果基層干部法治觀念欠缺，在糾紛解決實踐中并未嚴格依法對邊界糾紛及時、公正處理，而是在風俗習慣的引導下對糾紛各方進行調(diào)解，那么農(nóng)牧區(qū)與法律相沖突的習俗就更難改變。但如果基層干部對糾紛的解決都堅持以法律為依據(jù)，堅持國家確認的草原法定權(quán)屬線，那么對構(gòu)筑村民遵循法律、遵守法定線的法律意識將有莫大幫助。事實上，對于與法律沖突習俗的破除，只有觀念可以打敗觀念。

（三）糾紛解決機制的困境：寺院角色轉(zhuǎn)型、民間協(xié)議約束力保障的障礙

首先，沖突解決中面臨寺院角色轉(zhuǎn)型的問題。歷史上，藏傳佛教從未放棄其政治理想，表現(xiàn)之一就是宗教對法律的滲透，以至法律、宗教密不可分、水乳交融。民眾也幾乎全民信教，對群眾的文化心理影響至深。歷史上，寺院及高僧在草山?jīng)_突解決中一直發(fā)揮著重要作用，其對社會秩序的調(diào)整可謂舉足輕重。

但寺院所依據(jù)的舊有文化與新的價值觀和鄉(xiāng)村文化建設(shè)并不完全符合。在中央第七次西藏工作座談會上，習近平總書記首次提出推進藏傳佛教中國化。寺院及高僧作為基層社會治理法治化的參與者，在參與鄉(xiāng)村治理時合理轉(zhuǎn)變其角色十分必要，其中關(guān)于草原權(quán)屬法治知識、意識及素養(yǎng)的積累、養(yǎng)成，將有利于農(nóng)牧區(qū)基層草原法治秩序構(gòu)建。

而且隨著人口流動、市場化程度加大后，寺院對一些新型沖突的解決能力較弱。所以，通過政府將宗教人士納入民間調(diào)解的同時，從樹立法律權(quán)威以及長治久安看，弱化宗教人士糾紛解決功能，構(gòu)建以國家糾紛調(diào)解為主的多元調(diào)解機制應(yīng)是主流方向，但如何恰當轉(zhuǎn)型卻對社會法治秩序的穩(wěn)定影響重大。

其次，民間協(xié)議無法律強制執(zhí)行力，導致秩序穩(wěn)定性脆弱。通過調(diào)解達成邊界民間協(xié)議，一直是有效解決草山糾紛的方式。對于一些大型糾紛達成合意后，通常會舉行一定的儀式。一些地方將儀式分兩個部分，一部分是簽訂協(xié)議，另一部分是充滿宗教意味的儀式。在以往，因畏懼“食言”的后果，糾紛雙方通常都無條件遵守協(xié)議。但在歲月的流逝中，傳統(tǒng)力量的約束力受到較大沖擊，當面臨巨大利益爭議時，今天我們似乎越來越難以領(lǐng)略到“盟誓”的精髓了。

現(xiàn)實中我們看到的是當事人形成協(xié)議的權(quán)威屢屢受到挑戰(zhàn)。很多時候，當事人對法律、協(xié)議的遵守具有較大的功利性。如果認為能夠帶來利益，則極力主張法律、協(xié)議的遵守，反之，則希望打破曾經(jīng)的協(xié)議重新改寫利益分配方案。這種趨利避害的功利性，使大量調(diào)解工作之后達成的合意在日后一再被推翻。

四、法治社會建設(shè)中鞏固草原權(quán)屬線、鑄牢法律文化基礎(chǔ)的路徑及經(jīng)驗

涉藏農(nóng)牧區(qū)兼有西部地區(qū)、民族地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的特點，在社會法治化轉(zhuǎn)型過程中，表現(xiàn)出特定的困難性和復雜性，各地的法治實踐在逐步積累一些獨具特色的經(jīng)驗。

（一）行為規(guī)范建設(shè)

1.通過法治實踐逐漸改變既有習俗和觀念

習慣可以代表地域性頑固的固定特征，但習慣并不是僵化不變的行為尺度，會因相反力量的沖擊進而改變。事實上，僅因循風俗習慣漸進變遷、自然演化難以達到社會預防及解決糾紛的要求，有必要引入法律及其它機制，以在法治實踐中加速落后習俗的改變，擴大法律文化的影響力。在農(nóng)牧區(qū)，一些有效的法治實踐活動帶來了當?shù)剞D(zhuǎn)變。

一是借助項目逐漸化解沖突的暴力性、群體性。今天，國家政策提出基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化目標，因青藏高原生態(tài)地位的重要性，國家越來越多地通過項目制向農(nóng)牧區(qū)投入資源。而當資源下鄉(xiāng)時，標準、規(guī)范也因此同時下鄉(xiāng)。

資源的獲得條件除了完成項目任務(wù)、遵守項目程序要求外，也將農(nóng)牧村公共秩序是否安定作為考量。所以，防止草山?jīng)_突的發(fā)生雖是自上而下的要求，但農(nóng)牧村對沖突防止卻具有了內(nèi)在的動力和積極性，并因此促成邊界沖突群體性、暴力性習俗在農(nóng)牧區(qū)的極大改變。有的地方還因此探索出適合當?shù)鼗鶎又卫淼挠行Х绞?，如青海黃南州，90年代起至2014轉(zhuǎn)型期間，為阻止沖突，該州組織了具有成效的“三道防線”，其中由村里有威望的老人、村黨支部及村委會組成的第一道防線，被認為在防止沖突升級的作用方面，這一民間力量組成的屏障成為最重要、最有效的防線。③

資源下鄉(xiāng)后，在鄉(xiāng)村精英因勢利導帶動下，農(nóng)牧區(qū)社會習俗的改變獲得了較好效果。阻止暴力群體性沖突發(fā)生、遵守草原界線正獲得農(nóng)牧區(qū)社會越來越多的共識，對待糾紛的行為模式在悄然發(fā)生改變。

二是采取靠近本土知識的方式使法律下鄉(xiāng)以消解習俗和改變觀念。調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)“牧民不懂法律法規(guī)”仍是今天法治社會建設(shè)的重大障礙。常解決草山?jīng)_突的政府工作人員已達成了這樣的共識：“只要以宗教的語言和方式來闡釋政策，群眾就會對政策產(chǎn)生心理認同，認為政策內(nèi)容很貼切?！雹苁聦嵣?，當法律不能長驅(qū)直入為大家理解、接受時，這種靠近本土知識的法律宣講也是一種實現(xiàn)法律的迂回方式。除了法律宣講外，寺院高僧也進行道德宣講，并都結(jié)合一些群眾喜聞樂見的方式。如果以農(nóng)牧民已接受的價值觀作為前提，將道德、法律為什么是符合這種價值觀進行剖析后，農(nóng)牧民往往特別喜歡聽，對新知識接受很快。此外，對農(nóng)牧民關(guān)心的問題有針對性地宣講法律往往收效良好。以青海同德縣為例，近兩年普法工作中，在每年兩次大型法律宣講中，將全縣分為12個片區(qū)，對每個片區(qū)現(xiàn)實生活中突出法律問題梳理后，對癥下藥地宣講法律，其收效良好。

2.鞏固草原法定界線及法律認同

“草場無主，放牧無界”的觀念下，歷史中經(jīng)常上演武力爭奪草山的劇幕。傳統(tǒng)觀念中草原邊界是可以靈活處理的，并不具有現(xiàn)代意義的產(chǎn)權(quán)觀。在今天，情況已發(fā)生較大改變。2015年前后，農(nóng)牧區(qū)草山?jīng)_突得到更進一步控制，社會環(huán)境的改變成為今天我們繼續(xù)加強法定權(quán)屬界線約束力的有利時機。

法律通過對越界、使用暴力等違法行為制裁，以反面評價形式給予警示和告誡，同時，通過對遵守界線的合法行為予以保護，以正面評價方式樹立行為表率。通過這些途徑，將草原產(chǎn)權(quán)保護的價值、理念、原則具體化為應(yīng)遵循的行為，將其傳達給所有社會成員，并因此逐漸固定這些觀念，促成草原法定界線以及相關(guān)法律的認同。

未來糾紛解決時追求草原法定線的維持，以法定線為依據(jù)確定草場歸屬，應(yīng)確定為不可動搖的原則。相反，政府解決糾紛時，如果為獲得社會的暫時和平，犧牲法定線效力，將傳達給社會這樣的信息，即可以用機會主義的態(tài)度來對待法律的遵守，對“放牧無界”觀念的改變將是極為不利的。

事實上，規(guī)則之治是社會現(xiàn)代化的產(chǎn)物，但規(guī)則之治或法治的實現(xiàn)無法僅僅通過強調(diào)“規(guī)則必須遵守”而到來，而只能經(jīng)由社會自身重塑、整合等現(xiàn)代化工程以鑄牢法律文化基礎(chǔ)后才有希望實現(xiàn)。

（二）加強基層組織糾紛解決能力

如果基層調(diào)解組織糾紛解決能力強，能在牧民中樹立威望，發(fā)生矛盾后其意見往往更能獲得牧民認同?；鶎咏M織糾紛解決能力包括：

一是法律運用的能力。在一些地處偏僻的農(nóng)牧區(qū)，依靠民眾認可的權(quán)威送法下鄉(xiāng)，通過依法解決糾紛的有效路徑，成為迂回實現(xiàn)法治的方式。顯然，基層干部如果具備法治觀念且解決糾紛能力強，不僅可以因此影響糾紛解決方向，也可以加強法律的宣傳，引導農(nóng)牧民接受法律，擴大法律文化的影響力。

今天，面對直接參與農(nóng)牧區(qū)糾紛解決的公共法律人才數(shù)量少、法律素養(yǎng)亟待提高的現(xiàn)狀，需要加快觀念轉(zhuǎn)變，充分認識人才培養(yǎng)工作的緊迫感和責任感。 由于自然因素和社會因素的限制，吸引外部力量進入農(nóng)牧區(qū)公共法律服務(wù)人才隊伍在短期內(nèi)并不容易實現(xiàn)，單純靠引進人才的手段難以解決人才缺乏的現(xiàn)狀。在以政策、待遇等優(yōu)惠措施留住本土工作成員基礎(chǔ)上，提升其法律素養(yǎng)是更為現(xiàn)實解決問題的措施。從目前來看，組織基層“骨干”進行專題培訓、依法剖析案例等方式都是提高法律運用能力的經(jīng)驗。

當群眾信任的“骨干”能夠接受、理解法律時，作為糾紛解決人，在與糾紛當事人交涉、妥協(xié)、甚至爭論過程中，都更可能尋找到法律被群眾理解、接受的契機。法律文化基礎(chǔ)也就在這種潛移默化過程中日益得以鑄牢。

二是解決矛盾的能力。越界放牧、偷挖蟲草等在牧村總是難以避免并時常發(fā)生。大規(guī)模的草山?jīng)_突都是從這些小矛盾演化而來的。當矛盾還處于萌芽狀態(tài)，村里有威望的老人、村委班子組成的調(diào)解委員會如盡早開始調(diào)解，只要調(diào)解成功了，大的沖突就不可能再發(fā)生。要做到矛盾不出村，基層組織對小糾紛的關(guān)注及調(diào)解至關(guān)重要。 發(fā)生草原界線糾紛時，基層干部為了防止糾紛、解決問題，一些地方因地制宜地積累了可借鑒的經(jīng)驗。

青海黃南藏族自治州⑤每年蟲草季開始之前，許多鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間都會召開“聯(lián)盟友好會”，會上雙方共同協(xié)商邊界問題，包括對已有邊界問題怎樣解決等進行討論，也包括在5、6、7月蟲草采挖期間，如何維護邊界區(qū)域的社會穩(wěn)定，大家都坐下來精心地進行細節(jié)的研討，并將達成的共識以書面協(xié)議固定，并對協(xié)議進行進行公證，以加強約束力。這樣的“聯(lián)盟友好會”通常一年一次，因為每年面臨的問題都可能不一樣。

在青海調(diào)研時筆者了解到，有些曾經(jīng)草山?jīng)_突頻發(fā)的牧村，近幾年內(nèi)都沒有上交的案子，在防止、解決糾紛方面，做到了矛盾不出鄉(xiāng)村。

（三）糾紛解決機制的完善

1.寺院在糾紛解決體系中的角色定位及法治推進

草山?jīng)_突解決過程中寺院權(quán)威與國家權(quán)威的競爭，其實質(zhì)是法律、習慣法之間的權(quán)威較量。寺院的裁判依據(jù)為習慣法，同時習慣法也使寺院具有糾紛裁判權(quán)，而法律是糾紛解決中國家體系所持的依據(jù)。雖然習慣法為解決民族內(nèi)部糾紛起到了難以低估的作用，但當習慣法與國家法不一致時，習慣法也構(gòu)成對國家法甚至是國家權(quán)威的消減。

規(guī)則的統(tǒng)治是重要的，這幾乎可以說是現(xiàn)代法治的核心。[13]在涉藏農(nóng)牧區(qū)，法治的實現(xiàn)必須經(jīng)由國家建立的糾紛解決體系得以達成，因為制定、運用主體是國家體系。但在一些邊遠地區(qū)，法律資源難以到達時，因?qū)で蠓删葷槐悖诮探M織則成為最便捷的選擇。對傳統(tǒng)的改變很難通過強制、一蹴而就的方式。但法治的到來也并非是消極等待的過程，我們是可以有所作為的。

一是不應(yīng)承認寺院的審判行為。對沖突中涉及人民群眾生命的案件尤其要杜絕，應(yīng)以法院為惟一審判機關(guān)。對此，即便有的農(nóng)牧區(qū)不很認同，國家均需自上而下推行保護人民生命安全的法律制度。

二是提供偏遠農(nóng)牧區(qū)法律資源的供給。轉(zhuǎn)變寺院及僧人在沖突解決中的地位，需要加強國家法治資源的供給。治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)并不只是對傳統(tǒng)權(quán)威加以否認就可以達成。事實上，當社會條件發(fā)生變化后，人們不會因為是本民族傳統(tǒng)而一味堅持。許多涉藏農(nóng)牧區(qū)位于山區(qū)，出行不便，加之司法救濟不似寺院裁判便捷，從而限制了一些群眾尋求法律救濟。相反，寺院往往就在群眾身邊，較為便利。

三是加強法院對草山糾紛的解決。按照法律規(guī)定，土地所有權(quán)、使用權(quán)邊界登記后發(fā)生的土地侵權(quán)糾紛可直接向法院起訴，但法院對草山糾紛的解決曾經(jīng)幾乎難以作為。2014年調(diào)研時了解到，青海某法院這樣宣傳：“地方人民政府應(yīng)當加大……政策、法律宣傳力度和糾紛的解決力度，避免該類案件直接進入人民法院，造成當事人不必要的訴累。”③

這一現(xiàn)象近年出現(xiàn)改變，一些新發(fā)生的草山糾紛開始進入訴訟渠道，法院開始成為此類糾紛解決主體。這種新情況說明草山糾紛正漸漸演變?yōu)槌Ｒ?guī)化糾紛，即便沒有牧民熟悉、尊敬的宗教人士參與糾紛解決，由司法專業(yè)人員依法判決或調(diào)解，其結(jié)果也開始為大家接受。在1990年代初到2014年期間，政府主導的“大調(diào)解”模式下，因為可以迅速積聚社會各種資源，形成卓見成效的合力，使許多草山?jīng)_突得到了有效解決。但這一模式在實際運作過程中也表現(xiàn)出為了盡快熄滅沖突，調(diào)解中可能存在不維持法定線從而導致合法性不足的特點。今天，隨著草原權(quán)屬線的社會公信力加強，草原產(chǎn)權(quán)分界線越來越多地得到人們認可，社會觀念的轉(zhuǎn)變將促進未來糾紛解決日趨常規(guī)化。當司法機關(guān)作為該類案件處理主體時，無論判決或調(diào)解都必須堅持依法進行，必須維持法定權(quán)屬線。未來該類糾紛的處理，需更多地集中在依據(jù)法律，以糾紛或沖突內(nèi)含的是非作為案件的評價標準。

四是寺院僅作為國家體制中糾紛參與人參與糾紛解決。藏傳佛教的意識及活動至今都在當?shù)厝粘Ｉ钣绊懢薮?。草山?jīng)_糾紛的解決如遇到瓶頸，可以預測的是，地方政府還會委托民眾擁戴的寺院或僧人參與調(diào)解沖突。但寺院不是世俗權(quán)力機構(gòu)。在1990年代初至2014年沖突爆發(fā)期間就開始的法治實踐中，相較傳統(tǒng)時期，草山糾紛解決組織體系已有極大改善，糾紛調(diào)處機構(gòu)日益專業(yè)化，比如許多牧業(yè)區(qū)域成立了綜治辦、矛盾調(diào)解中心等機構(gòu)，宗教人士不再作為沖突解決主持人，而僅作為參與人參加沖突解決。當時正是為加速推動草山糾紛的解決，才留下了這些法治實踐經(jīng)驗。

2.依靠司法權(quán)威保證民間協(xié)議的法律約束力

在政府主持下經(jīng)由達成民間協(xié)議的方式，曾熄滅了許多大型草山?jīng)_突。如果這些協(xié)議的效力在未來得不到固定，其破壞力將是廣泛的。當推翻協(xié)議可以成為爭取利益最大化的途徑時，當事人謀求利益的企圖將會得到鼓勵，協(xié)議的定紛止爭功能則將面臨非常脆弱的境遇。

在傳統(tǒng)時期，雙方當事人通常能做到恪守協(xié)議，“一經(jīng)和息以后，仇殺遽止。甚重然諾，從無已受調(diào)解猶相仇殺者。”[14]協(xié)議的強大約束力與宗教信仰有密切關(guān)系，承諾和誓言的內(nèi)容對于承諾和發(fā)誓者來說是無法逃遁、無法破壞的神力約束。然而，時移勢易。在青海黃南州、四川甘孜州進行問卷調(diào)查時，在收回的315份有效問卷中，對于賺錢后的用途，農(nóng)牧民90%的人希望“用于改善生活”或“擴充生產(chǎn)所需”，只有10%的農(nóng)牧民希望“修建寺廟”。相對于傳統(tǒng)時期，今天宗教權(quán)威對糾紛解決的約束力各地的認識和實踐已有很大不同。在西藏調(diào)研時，與部分地方統(tǒng)戰(zhàn)、佛教協(xié)會等部門人員交流中，認為寺院、高僧在基層社會治理法治化以及糾紛處理方面作用不大。在甘肅、青海等地，卻仍認同寺院及高僧的作用。

民間協(xié)議約束力的保障，是協(xié)議界線獲得遵守、草原使用秩序得以穩(wěn)定的重要保證。合意要得到遵守，除雙方當事人意思表示一致外，還需要一個強大的第三方。在過往歷史中，這個第三方是神靈的存在。而今天，達成的民間協(xié)議即便有寺院參與或舉行了宗教儀式，其權(quán)威仍然屢屢受到挑戰(zhàn)，有的合意一再被推翻。

如何加強協(xié)議的約束力，青海海南藏族自治州同德縣等地積累了行之有效的經(jīng)驗。今天，政府以及法律權(quán)威在牧村日益得到鞏固和認可。當傳統(tǒng)權(quán)威難以保障協(xié)議約束力時，同德等地開始依靠司法權(quán)威，在一定條件下對民間協(xié)議采取司法確認的方式，以確保其約束力。條件包括：一是協(xié)議內(nèi)容必須合法。通常由法院等專業(yè)人士參與到人民調(diào)解中，以引導當事人達成內(nèi)容合法的協(xié)議；二是協(xié)議內(nèi)容必須是當事人真實意志的反映；三是協(xié)議司法確認的自愿性。調(diào)解人員將向當事人釋明民間協(xié)議司法確認后的強制執(zhí)行力，由當事人自愿決定是否申請司法確認。調(diào)解協(xié)議的司法確認，使人民調(diào)解成為矛盾化解的終點站。

千百年的生活、生產(chǎn)方式孕育的藏區(qū)習慣深深根植于這片土地，農(nóng)牧民有時對于法律規(guī)則似乎仍有相當?shù)木嚯x感，甚至持排斥態(tài)度。且因部落文化的影響，當糾紛發(fā)生時，總是以部落或村落利益為本，忽視公共秩序的遵守。鑄牢法律文化基礎(chǔ)，就是以法律的公共性打破地域局限性，破解以部落文化為基礎(chǔ)排斥外部秩序甚至自成一體的狀態(tài)，以使公共性得以達成。法治社會建設(shè)命題的提出，旨在克服將法治動力單一寄托于政府的弊端，強調(diào)通過鑄牢共同體法律文化基礎(chǔ)，經(jīng)由社會的建設(shè)達致和諧社會。草山糾紛從古至今都對涉藏農(nóng)牧區(qū)形成較大影響，如何在法治社會建設(shè)背景下，促成糾紛依法解決與鑄牢法律文化基礎(chǔ)之間的良性互動，其研究具有重要意義。

注釋：

①傳統(tǒng)時期，草山糾紛通常因不同部落之間為爭奪草場而爆發(fā)。隨著草原行政邊界的勘定以及草原承包到戶制的實施，今天草山糾紛主要表現(xiàn)為對草原權(quán)屬界線爭議。

②[奧]路德維?！ゑT·米塞斯：《社會主義：經(jīng)濟與社會學分析》，王建民、馮克利、崔樹義譯，商務(wù)印書館，2018年第1005頁。

③2014年通過座談、電話訪談等方式獲取的口述資料，經(jīng)整理形成以上內(nèi)容。

④常年解決草山?jīng)_突、在當?shù)匕傩罩芯哂休^高威信的某宗教局局長認為這是他們在實踐中很有效用的方法和經(jīng)驗。

⑤2015、2016年前，黃南州是涉藏地區(qū)沖突最多的地區(qū)之一。近幾年草山糾紛明顯下降，現(xiàn)在幾乎全州沒有進入縣級以上政府視野的糾紛了，被評為全國藏區(qū)社會穩(wěn)定模范示范區(qū)。

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收稿日期：2022-11-30 責任編輯：賈海霞