如何破解行政與自治的兩難
——賦能式公共物品供給在鄉(xiāng)村振興中的建構(gòu)與嵌入

白天成，賈丹丹

（1.華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院，上海 201620；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，河北 保定 071000）

一、鄉(xiāng)村振興中行政與自治的兩難困境

鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)一方面需要通過(guò)國(guó)家力量給予積極支持，另一方面則要激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使得基層群眾自治制度能夠真正發(fā)揮價(jià)值。鄉(xiāng)村振興需要國(guó)家力量與基層自治之間的合作，但現(xiàn)階段鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了一種困境，即國(guó)家與社會(huì)之間的力量不對(duì)等。國(guó)家力量相較于鄉(xiāng)村社會(huì)力量具有顯著優(yōu)勢(shì)，因此很多地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展完全由政府主導(dǎo)，這容易惡化鄉(xiāng)村社會(huì)力量羸弱的局面，但如果依靠自治力量又不足以支持鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，因此鄉(xiāng)村振興陷入到一種行政與自治的兩難困境。公共物品在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而公共物品由于投入成本較高的特征又成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品的建設(shè)與使用情況能夠直接反應(yīng)出一地區(qū)發(fā)展過(guò)程中行政與自治的力量對(duì)比。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的投入度不斷增加，在很多地區(qū)地方政府將公共物品納入到財(cái)政支出范疇，期望通過(guò)政府財(cái)政為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供更大動(dòng)力。這種治理方式的初衷在于提升鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展水平、盡快滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求，同時(shí)具有高效的治理優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)踐過(guò)程中，這種輸入性供給也存在著一定問(wèn)題，比如項(xiàng)目制建設(shè)過(guò)程中存在的“馬太效應(yīng)”［1］、基層政府出現(xiàn)的尋租問(wèn)題、未被納入支出目錄的公共物品短缺等等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)與科層制運(yùn)行弊端存在密切聯(lián)系，在很多情況下政府部門難以了解人民群眾真實(shí)需求，造成決策失真，一些政府不作為導(dǎo)致的一刀切也會(huì)使得鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給處于一種非良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。更為主要的是，政府在鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品上的主導(dǎo)性地位會(huì)造成鄉(xiāng)村自治主體的缺位，出現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)自我供給的擠出效應(yīng)，還會(huì)使得鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生對(duì)國(guó)家力量的依賴，長(zhǎng)久來(lái)看這并不利于鄉(xiāng)村振興的真正實(shí)現(xiàn)。針對(duì)行政力量在鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給中存在的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界都將以自治為基礎(chǔ)的公共物品供給作為有效的替代性方案。自治模式的鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給，能夠?qū)崿F(xiàn)供給方與需求方的一致性，使得人民群眾的真實(shí)訴求被有效反映，同時(shí)隨著公共物品供給能力的提升，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力也得到鍛煉與提升。一事一議是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)處理的重要制度安排，一事一議與公共物品供給相結(jié)合時(shí)，有助于提升鄉(xiāng)村社會(huì)成員在公共物品供給上的集體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共物品供給的供需對(duì)稱與基層群眾自治有序發(fā)展。但由基層自治主導(dǎo)的公共物品供給同樣存在著諸多問(wèn)題，一方面村民代表和村民在更多情況下處于一種分散狀態(tài)，使得議事成本、協(xié)商成本顯著增加，降低了決策效率；另一方面，政府為激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給積極性，采取了財(cái)政激勵(lì)的刺激手段，這有可能使得鄉(xiāng)村社會(huì)中的富人、強(qiáng)人占據(jù)先機(jī)，基層自治異化為寡頭政治［2］，自治流于形式。鑒于村民自治公共物品供給過(guò)程中出現(xiàn)的亂象與低效，行政力量又被推出成為促進(jìn)公共物品供需對(duì)稱的方式，但這就使得鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給陷入一種負(fù)性循環(huán)。

實(shí)踐表明，僅靠行政或自治的力量都不能促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品良性供給，也不利于鄉(xiāng)村振興真正實(shí)現(xiàn)，解決行政與自治兩難困境的關(guān)鍵，也就是要促進(jìn)行政與自治的合作，創(chuàng)新公共物品供給方式。本研究提出賦能式公共物品供給概念，期望通過(guò)這一設(shè)計(jì)促使行政與自治之間的合作得以實(shí)現(xiàn)，以更好地為鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)動(dòng)力。

二、鄉(xiāng)村振興中的制度創(chuàng)新：賦能式公共物品供給分析

（一）賦能式公共物品供給對(duì)兩難困境的突破

行政與自治的兩難困境實(shí)則是一種單一論，是在“國(guó)家—社會(huì)”二元框架下展開(kāi)的論述，當(dāng)一方出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)會(huì)寄希望于另一方。這種看似尋常的此消彼長(zhǎng)關(guān)系卻并不符合實(shí)際狀況，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展既需要國(guó)家積極支持，也需要群眾自治基礎(chǔ)上的內(nèi)生發(fā)展，其中一方發(fā)生作用也同時(shí)意味著受到以及產(chǎn)生對(duì)另一方的影響，二者形成一種相互影響的密切關(guān)系。一些地方政府認(rèn)識(shí)到行政與自治的兩難困境，并對(duì)此進(jìn)行了制度創(chuàng)新。由基層政府、地方政府包辦鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給是不可取的，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興從根本上來(lái)說(shuō)依然需要鄉(xiāng)村社會(huì)的基層自治與自主合作，但鄉(xiāng)村自治主體又存在著能力不足、意識(shí)薄弱等問(wèn)題。因此，地方政府將原本投入到鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給的資源與精力，改投到鄉(xiāng)村自治主體的能力培育與意識(shí)提升方面，這既能夠?qū)崿F(xiàn)政府的支持作用，也能夠提升鄉(xiāng)村自治力量，以行政與自治之間的合作破除兩難困境。本研究將這種治理模式稱為賦能式公共物品供給，其并不完全依賴行政力量或基層自治，而是通過(guò)制度設(shè)計(jì)的途徑促進(jìn)行政與自治的力量疊加，旨在借助政府培育在鄉(xiāng)村社會(huì)中形成一種相互協(xié)商、積極互惠、民主合作的良性治理平臺(tái)，為鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）賦能式公共物品供給的理論基礎(chǔ)：社區(qū)賦能

賦能簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是賦予、培育能力，賦能理論來(lái)源于西方，隨著西方社會(huì)發(fā)展逐漸興起與完善，婦女解放運(yùn)動(dòng)、有色人種權(quán)力抗?fàn)幍榷际琴x能理論發(fā)展的重要?jiǎng)右?。賦能理論已深入到社會(huì)各個(gè)層面，其中社區(qū)賦能則是賦能理論與社區(qū)自治之間的有效融合。所謂社區(qū)賦能也就是社區(qū)在自組織能力薄弱、公共規(guī)則不完善的情況下如何使得社區(qū)提升自我管理、自我服務(wù)能力的過(guò)程。雖然國(guó)外并未有明確的基層自治制度，但西方國(guó)家社會(huì)中心主義的傳統(tǒng)也使得社區(qū)治理處于一種自我管理狀態(tài)，因此社區(qū)賦能理論情境與中國(guó)基層自治具有良好的契合性。社區(qū)賦能理論是對(duì)在基層自治能力不足、意識(shí)薄弱狀態(tài)下，如何促進(jìn)自治主體間有效合作的一種探索，其打破了行政力量強(qiáng)制干預(yù)和全程包辦的傳統(tǒng)模式，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力對(duì)自治能力的培育與建設(shè)，期望通過(guò)這一過(guò)程促成自治主體產(chǎn)生高質(zhì)量集體行動(dòng)，為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供持續(xù)內(nèi)生動(dòng)力。

社區(qū)賦能理論認(rèn)為，賦能包含個(gè)體與集體的雙重層面，從個(gè)體層面來(lái)說(shuō)，要提升鄉(xiāng)村社會(huì)成員的自主治理意識(shí)，提升其公共參與能力，使其能夠有效參與到自治活動(dòng)中。這一過(guò)程的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)自治主體的自覺(jué)性、能動(dòng)性、信息獲取與利用能力、決策技能、合作知識(shí)等進(jìn)行提升，從根本上來(lái)說(shuō)也就是增強(qiáng)個(gè)體公共意識(shí)、公共參與能力，為自治主體之間的持續(xù)性合作奠定基礎(chǔ)。從集體層面來(lái)說(shuō)，最為關(guān)鍵的是構(gòu)建自治場(chǎng)域內(nèi)的公共規(guī)則，包括自治主體參與集體活動(dòng)、決策過(guò)程的一般性程序、對(duì)于自治主體的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰規(guī)定，以及自治體發(fā)展目標(biāo)與理念等等，促使自治場(chǎng)域內(nèi)部資源整合性的不斷提升，并為自治主體提供相應(yīng)行動(dòng)指導(dǎo)。在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給情境下，社區(qū)賦能也就演變?yōu)閷?duì)鄉(xiāng)村社會(huì)成員和村組織的賦能，而賦能的主體則是基層政府以及上級(jí)政府，其以引導(dǎo)者的身份不斷提升鄉(xiāng)村自治力量，以行政與自治的良性合作破解兩難難題。

（三）賦能式公共物品供給的制度建設(shè)

賦能式公共物品供給并不是基層政府給予鄉(xiāng)村自治的隨機(jī)性幫扶，其存在著一整套制度作為運(yùn)行支撐，這些制度使得鄉(xiāng)村社會(huì)與行政力量之間建立了密切聯(lián)系。

1.實(shí)施公共價(jià)值與行為培育?；鶎诱畬?duì)自治主體的能力、意識(shí)培訓(xùn)是賦能式公共物品供給的先決條件，同時(shí)也是這一發(fā)展模式得以運(yùn)行的基礎(chǔ)所在。首先，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)成員公共價(jià)值的提升過(guò)程中?；鶎诱畱?yīng)加強(qiáng)對(duì)于公共價(jià)值的宣傳與教育，使得廣大村民認(rèn)識(shí)到自身是鄉(xiāng)村社會(huì)的主人，公共物品的建設(shè)情況直接與自身生活水平、生活質(zhì)量密切相關(guān)，要激發(fā)村民在鄉(xiāng)村治理中的自主性，通過(guò)自己的雙手創(chuàng)造美好生活。網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等諸多媒介都可成為基層政府進(jìn)行價(jià)值宣傳的手段，同時(shí)基層政府也可開(kāi)展專項(xiàng)教育活動(dòng)，鼓勵(lì)村民參與，使其認(rèn)識(shí)到自身在鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給中的重要性。其次，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)成員參與能力的提升過(guò)程中。能力培育是一個(gè)實(shí)踐過(guò)程，在基層自治過(guò)程中基層政府應(yīng)有意識(shí)地介入到村民行動(dòng)過(guò)程中，引導(dǎo)村民之間進(jìn)行協(xié)商與合作，幫助其解決自治過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，逐漸增強(qiáng)其公共參與能力。

2.制定協(xié)商決策的基本規(guī)范。在基層政府給予賦能的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給從根本上來(lái)說(shuō)是一種自我需求滿足過(guò)程，這種自我需求指的是鄉(xiāng)村社會(huì)的整體性需求，當(dāng)具體到個(gè)人時(shí)需求就呈現(xiàn)出多元差異，因此將差異性需求匯集成整體性需求也就成為賦能式公共物品供給的重要內(nèi)容，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于協(xié)商。村民之間要在平等、民主的基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商與溝通對(duì)多元利益進(jìn)行均衡，促使公共物品供給決策有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)整體利益最大化。要保障民主協(xié)商達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就要求村民堅(jiān)持在理性原則下進(jìn)行討論，同樣這種理性也應(yīng)是公共理性，村民之間要通過(guò)說(shuō)服與妥協(xié)形成共識(shí)，而非強(qiáng)權(quán)或暴力壓迫。當(dāng)村民之間形成某種共識(shí)時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)就構(gòu)建出基于一定契約而出現(xiàn)的治理共同體，在共同體中成員在享有一定權(quán)利的同時(shí)也要履行相應(yīng)義務(wù)，自覺(jué)在公共物品供給中貢獻(xiàn)自身力量，以逐漸積累公共性治理技能。

3.科層化組織載體水平遷移。村民之間的民主協(xié)商屬于完全意義上的自治屬性，但其與科層制運(yùn)行具有顯著差異。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)的不斷增加，需要村民之間進(jìn)行協(xié)商的內(nèi)容逐漸增多，這就需要相應(yīng)的組織載體予以支撐，保障自治協(xié)商的有效性與規(guī)范性。科層制對(duì)此給予了相應(yīng)借鑒，一些地區(qū)在村民自治協(xié)商過(guò)程中，在協(xié)商身份、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)程序、會(huì)議記錄、決策公示等方面進(jìn)行了科層化的制度規(guī)定，這些組織載體的運(yùn)行給予了村民很強(qiáng)的儀式感，能夠提升其對(duì)于公共事務(wù)討論的重視程度。同時(shí)，鄉(xiāng)村自治中科層化組織載體的構(gòu)建，有助于建立村組織與基層政府之間更為緊密的聯(lián)系，便于基層政府為鄉(xiāng)村自治提供更為有效的指導(dǎo)。鄉(xiāng)村自治過(guò)程中建立的規(guī)范旨在建立一種介于村民與國(guó)家之間的非正式運(yùn)行規(guī)則，既能夠保障鄉(xiāng)村治理有序發(fā)展，又避免鄉(xiāng)村政治過(guò)度行政化，提升公共物品集體供給能力。

4.配置公共物品實(shí)質(zhì)性資源。雖然鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給以村民協(xié)商自治為基本途徑，但這僅是集體行動(dòng)的初始環(huán)節(jié)，公共物品供給還需要具體性建設(shè)與維護(hù)行為，這正是鄉(xiāng)村自治的癥結(jié)所在。一些地區(qū)缺乏足夠的支撐性資源導(dǎo)致公共物品供給決策難以落地，此時(shí)就需要通過(guò)行政力量配置能夠推定鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給的實(shí)質(zhì)性資源。對(duì)于公共物品供給項(xiàng)目，基層政府要給予相應(yīng)的資金投入，并跟隨配套項(xiàng)目，使得村民討論出的公共物品供給方案能夠順利實(shí)施。以農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施為例，一些地區(qū)基層政府在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中投入了相應(yīng)的資源支持，這不僅促使農(nóng)田水利工程質(zhì)量不斷提升，并在很大程度上對(duì)村民之間的合作供給起到了推動(dòng)作用，使得更多村民加入到合作供給過(guò)程中［3］。通過(guò)行政力量給予鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給進(jìn)行資源支持，這一過(guò)程本身就是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)自我供給提升的一種激勵(lì)，有助于打破鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品供給在合作過(guò)程中的高成本、低效率困境。

三、嵌入理論視角下賦能式公共物品供給的完善路徑

賦能式公共物品供給能夠扭轉(zhuǎn)行政主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，促使基層自治展現(xiàn)出更強(qiáng)的生機(jī)與活力，因此完善與優(yōu)化賦能式公共物品供給成為鄉(xiāng)村振興的重要路徑。賦能式公共物品供給的制度建設(shè)并不同于科層制制度建設(shè)，其并不是構(gòu)建一種強(qiáng)權(quán)威下的干預(yù)力量，否則其又會(huì)異化為行政力量主導(dǎo)的老路。賦能式公共物品供給更加傾向于一種柔性治理模式，其通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)成員的意愿進(jìn)行引導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)扭轉(zhuǎn)村民行為的目的。為此，制度嵌入在賦能式公共物品供給發(fā)展過(guò)程中具有重要作用，即制度建設(shè)與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際情境之間的嵌入程度會(huì)直接影響賦能式公共物品供給的發(fā)展進(jìn)程與運(yùn)行質(zhì)量。

嵌入理論最早由政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家波蘭尼等人論述，描述了制度與場(chǎng)域之間的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)一種文化、習(xí)俗對(duì)另外一種文化、結(jié)構(gòu)的影響［4］。在鄉(xiāng)村治理相關(guān)研究中，嵌入理論得到了廣泛運(yùn)用，嵌入的過(guò)程正是行政力量與自治力量之間的一種有效銜接，這與本文的研究主題高度契合。鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品賦能式供給同樣存在著很高要求的嵌入度問(wèn)題，這是因?yàn)橘x能式公共物品供給制度建構(gòu)受到鄉(xiāng)村社會(huì)不同情境的影響，賦能式公共物品供給的良性發(fā)展即制度建構(gòu)有效嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)各種情境中，這也是賦能式公共物品供給的重要完善路徑。

（一）以村委會(huì)為中介的雙重合作

賦能式公共物品供給對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)來(lái)說(shuō)是一種外在制度，這一制度要在鄉(xiāng)村社會(huì)中深扎根系就需要提升其合法性，贏得鄉(xiāng)村社會(huì)成員的廣泛支持。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要完成行政與自治之間的合作、自治主體之間的合作，這一過(guò)程需要以村委作為中介，這是因?yàn)榇逦瘯?huì)是鄉(xiāng)村社會(huì)的原生性權(quán)力核心，其能夠?qū)χ贫葮?gòu)建以及村民合作起到重要推進(jìn)作用。為此，基層政府要對(duì)管轄范圍內(nèi)的各村委會(huì)進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，使其了解到賦能式公共物品供給的優(yōu)越性，進(jìn)而獲得村委會(huì)支持。在村委會(huì)的作用下，政府的宣傳與鼓勵(lì)能夠更好地傳遞于村民，促使村民更好地理解與參與到賦能式公共物品供給過(guò)程中。同時(shí)，村委會(huì)也應(yīng)起到帶頭示范作用，引導(dǎo)村民之間進(jìn)行合作，從而使得賦能式公共物品供給有序開(kāi)展。

（二）制度建構(gòu)與地方規(guī)則的融合

地方規(guī)則是村民在長(zhǎng)期生活過(guò)程中逐漸形成的一種倫理和方式，既是鄉(xiāng)村社會(huì)整體認(rèn)知框架的一部分，也是共同體意識(shí)的重要組成，是鄉(xiāng)村社會(huì)成員行為導(dǎo)向的重要力量與標(biāo)準(zhǔn)。賦能式公共物品供給的合法性程度與地方規(guī)則的一致性正相關(guān)，因此賦能式公共物品供給制度建構(gòu)需要服從、貼合當(dāng)?shù)卮迕竦纳盍?xí)慣、文化規(guī)則，從而使得賦能式公共物品供給能夠得到鄉(xiāng)村社會(huì)成員的認(rèn)同。例如，有些地區(qū)存在著傳統(tǒng)節(jié)日修路的習(xí)慣，這本身就是一種公共物品的合作供給，賦能式公共物品供給制度構(gòu)建可延續(xù)這一地方規(guī)則，將鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共物品供給賦予相應(yīng)意義，增強(qiáng)村民對(duì)自主型公共物品供給的參與熱情，就公共物品供給積極進(jìn)行協(xié)商與溝通，在達(dá)成合作共識(shí)的基礎(chǔ)上展開(kāi)集體行動(dòng)。

（三）行政資源與社會(huì)資源的配合

基于行政力量的資源配置是推定鄉(xiāng)村社會(huì)賦能式公共物品供給的關(guān)鍵影響因素，但行政資源相對(duì)有限，如果平均分配則會(huì)在很大程度上削弱行政資源的應(yīng)有作用；如果重點(diǎn)扶持則又容易造成公共物品供給的馬太效應(yīng)。在這種情況下，以新鄉(xiāng)賢為代表的社會(huì)資源能夠?yàn)檫@一問(wèn)題的解決提供重要方案，為此基層政府要積極引導(dǎo)、號(hào)召、鼓勵(lì)新鄉(xiāng)賢參與到公共物品供給過(guò)程中，拓寬實(shí)質(zhì)性資源的供給來(lái)源。新鄉(xiāng)賢相比政府而言，與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系更為緊密，因此其對(duì)于村民來(lái)說(shuō)有著更高的認(rèn)可度。社會(huì)資源下鄉(xiāng)需要地方政府制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，比如給予新鄉(xiāng)賢經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠政策、精神上的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等，調(diào)動(dòng)新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村社會(huì)賦能式公共物品供給中的主動(dòng)性。