統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

王永龍

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，引起了政界、學(xué)界，乃至社會(huì)各界的不同思考。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是否意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不再往城市轉(zhuǎn)移而是扎根農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡哪繕?biāo)？這是否意味著與一直在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背道而馳——新時(shí)代，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不再重要了？這樣模糊甚至矛盾的認(rèn)識(shí)來(lái)自于國(guó)際上城市偏向的思想和我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的“城鄉(xiāng)兩策，重城抑鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略，以及與之相應(yīng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)。不澄清這個(gè)認(rèn)識(shí)，勢(shì)必會(huì)妨礙新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也會(huì)使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略受到影響，甚至難以達(dá)到預(yù)期的效果。

與之相關(guān)的研究以及國(guó)內(nèi)外的發(fā)展歷程尤其是蘇南地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐探索，讓我們看到了希望——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略完全可以達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的。因此研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，既有新時(shí)代促進(jìn)鄉(xiāng)村早日振興，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)意義，也有助力實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)百年目標(biāo)”。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)關(guān)系

從系統(tǒng)論的角度看，城市和鄉(xiāng)村本是一個(gè)整體，城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等領(lǐng)域相互聯(lián)系、相互滲透、相互融合，使時(shí)空資源得到最優(yōu)利用。任何一方發(fā)展如何，都直接影響著國(guó)家的整體發(fā)展，往往落后的短板影響更大。這也符合管理學(xué)上的木桶原理。美國(guó)著名城市地理學(xué)家芒福德指出，城與鄉(xiāng)不能截然分開(kāi)，它們同等重要，應(yīng)該有機(jī)地結(jié)合起來(lái)［1］。近現(xiàn)代首先系統(tǒng)提出城鄉(xiāng)一體化思想的霍華德（Ebenezer Howard，1850-1928）設(shè)想用改進(jìn)現(xiàn)行城市環(huán)境和城市結(jié)構(gòu)的辦法找到一條社會(huì)公正、人人平等的和平發(fā)展道路，在城市和鄉(xiāng)村之間找到二者的最佳結(jié)合，揚(yáng)長(zhǎng)避短，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。

歷史發(fā)展與研究證明，城鄉(xiāng)關(guān)系一般歷經(jīng)城鄉(xiāng)依存、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對(duì)立、城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化五個(gè)階段。其城鎮(zhèn)化率相應(yīng)分別為10%以下、10%—30%、30%—50%、50%—70%、70%以上［2］。其實(shí)，馬克思恩格斯早就指出，正如當(dāng)初城鄉(xiāng)對(duì)立是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物一樣，隨著大工業(yè)的發(fā)展，“把每個(gè)人的生產(chǎn)力提高到能生產(chǎn)出夠兩個(gè)人、三個(gè)人、四個(gè)人、五個(gè)人或六個(gè)人消費(fèi)的產(chǎn)品，那么，城市工業(yè)就能夠騰出足夠的人員，給農(nóng)業(yè)提供同以前完全不同的力量；科學(xué)終于也將大規(guī)模地，像在工業(yè)中一樣徹底地用于農(nóng)業(yè)”［3］。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展“產(chǎn)生了空前大規(guī)模的資本和生產(chǎn)力，并且具備了能在短期內(nèi)無(wú)限提供這些生產(chǎn)力的手段”，這時(shí)，社會(huì)將生產(chǎn)出足夠的產(chǎn)品，可以組織分配滿足全體人員的需要。因此，社會(huì)劃分為各個(gè)不同的相互敵對(duì)的階級(jí)就是多余的了，“城市和鄉(xiāng)村之間的對(duì)立也將消失”［4］，融合將隨之發(fā)生。

1956年毛澤東提出了注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的思想，此后政府和學(xué)術(shù)界開(kāi)始重視二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的城鄉(xiāng)問(wèn)題。從毛澤東的“彈鋼琴”思想到鄧小平的“兩手”論，從胡錦濤的“統(tǒng)籌”論到習(xí)近平的“全面”觀，中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和方法論不僅得到良好的繼承，同時(shí)又得到與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村也逐漸變化。農(nóng)業(yè)人口比重較大，勞動(dòng)力不斷出現(xiàn)剩余，必然要分化，再一次進(jìn)行大分工。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口要脫離農(nóng)業(yè)，進(jìn)入城鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)從事第二三產(chǎn)業(yè)工作，逐漸變成市民。留在鄉(xiāng)村的要么蛻變成職業(yè)農(nóng)民，要么成為兼業(yè)農(nóng)民或流動(dòng)工人。

誠(chéng)然，加速農(nóng)業(yè)人口合理分化，須要通過(guò)兩個(gè)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)。一是通過(guò)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使農(nóng)村變得“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保罱K達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的境界。當(dāng)然，上述愿望實(shí)現(xiàn)的前提是：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須互促互進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

協(xié)調(diào)發(fā)展就是以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目的，通過(guò)區(qū)域內(nèi)的人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境、資源等六個(gè)系統(tǒng)及各系統(tǒng)內(nèi)部各元素間相互協(xié)作、相互配合、相互促進(jìn)而形成的社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)態(tài)勢(shì)。新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是辯證關(guān)系，應(yīng)該把它們看作有機(jī)整體，既要聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化解決新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題，又要聯(lián)系新農(nóng)村建設(shè)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，使二者相互促進(jìn)，良性互動(dòng)［5］。

實(shí)踐中，鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化的關(guān)系常常經(jīng)歷一段艱難曲折的過(guò)程。倘若方法得當(dāng)，相互協(xié)調(diào)的關(guān)系就會(huì)早日出現(xiàn)。一方面，通過(guò)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化；吸收農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入；擴(kuò)大城市文明向農(nóng)村擴(kuò)散，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。另一方面，通過(guò)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)需潛力，使內(nèi)需潛力轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的消費(fèi)力；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為城鎮(zhèn)提供勞動(dòng)力資源；促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，為城鎮(zhèn)發(fā)展夯實(shí)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高是必然的趨勢(shì)，這個(gè)趨勢(shì)也必然帶來(lái)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的剩余，而通過(guò)新型城鎮(zhèn)化能有效吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，間接促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。從這個(gè)角度看，新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的助推器［6］。

從國(guó)家戰(zhàn)略意圖而言，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化并不是要“去農(nóng)村化”，而是通過(guò)新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在基本公共服務(wù)逐步均等化的基礎(chǔ)上促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，兩者需要在協(xié)調(diào)中共同統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展［7］。反觀之，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是否定城鎮(zhèn)化，而是重新檢視、充分肯定鄉(xiāng)村的諸多價(jià)值，防止鄉(xiāng)村人口過(guò)度流失、走向衰敗，因而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略兩者不是非此即彼關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅指出，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入是解決城市失業(yè)和“城市病”及“農(nóng)村病”的根本途徑［8］。與發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的城鎮(zhèn)化率相比，我國(guó)的城鎮(zhèn)化還有很長(zhǎng)的路要走。在新型城鎮(zhèn)化沒(méi)有完成之前，我國(guó)總體上仍處于通過(guò)“減少農(nóng)民來(lái)富裕農(nóng)民”的階段。從這個(gè)角度看，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)

我國(guó)城鄉(xiāng)人均收入比由2008 年的3.32 縮小為2017 年的2.71，但與高收入國(guó)家差距依然較大。如果把城鄉(xiāng)居民之間公共服務(wù)差距考慮進(jìn)去，那么實(shí)際收入差距更大。從消費(fèi)來(lái)看，全國(guó)居民人均消費(fèi)支出18322 元，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出24445 元，而農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出10955 元，不僅低于城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出，也低于全國(guó)平均水平。

從農(nóng)民工來(lái)看，2017 年全國(guó)農(nóng)民工總量是28652 萬(wàn)人，約占全國(guó)人口的21%。其人均月收入為3485元，雖然高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，也比農(nóng)民收入高，但是他們生活在城鎮(zhèn)，相比較的對(duì)象應(yīng)該是城鎮(zhèn)居民。雖然其消費(fèi)低于城鎮(zhèn)居民但遠(yuǎn)高于農(nóng)村，還難以享受城鎮(zhèn)各種福利和公共服務(wù)，因而其“可支配收入”實(shí)際很低。從我國(guó)人口與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)的增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為7.9%，而農(nóng)村人口按照常住人口計(jì)算為41.48%，若按戶籍人口為57.65%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占全部從業(yè)人口的比重高達(dá)27.7%，而發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占全部從業(yè)人員的比例大都低于10%。我國(guó)農(nóng)業(yè)人口的人均占有資源偏低，這是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低（低于二三產(chǎn)業(yè)）的重要原因之一［9］。我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是短板。當(dāng)前正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換之際，農(nóng)業(yè)成本不斷上升使得農(nóng)業(yè)收益小和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，“三農(nóng)”問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本改變。鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分現(xiàn)象依然突出，農(nóng)村空心化、人口老齡化、農(nóng)業(yè)邊緣化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

不可否認(rèn)的是，城市并沒(méi)有步入健康可持續(xù)的發(fā)展，“城市病”依然不同程度的存在。從中國(guó)國(guó)情看，單純通過(guò)提高城鎮(zhèn)化率并不能解決中國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題。世界范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村落后、衰退，都是源于偏重城市的發(fā)展路徑。在西方現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)代化經(jīng)典理論，現(xiàn)代化便意味著工業(yè)化和城市化，意味著城市和鄉(xiāng)村的中心—邊緣、支配—被支配的關(guān)系［10］。如果按照上述理論發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展必然不協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村發(fā)展不好，城市也難以健康發(fā)展。

（二）生產(chǎn)要素配置不夠合理

城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)加速了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地的占用以及農(nóng)村資金的“流失”，導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)“人、地、錢的問(wèn)題”更加突出［11］。

1.人口轉(zhuǎn)移。2017 年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有42.35%。全國(guó)農(nóng)民工總量28652 萬(wàn)人,其中，外出農(nóng)民工17185 萬(wàn)人，本地農(nóng)民工11467 萬(wàn)人。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流導(dǎo)致農(nóng)村空心化、人口老齡化，更給“誰(shuí)來(lái)振興鄉(xiāng)村”帶來(lái)挑戰(zhàn)。振興鄉(xiāng)村必須要“以農(nóng)民為主體”，這需要留住一些熱愛(ài)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的青壯年農(nóng)民。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是必然趨勢(shì)，是當(dāng)前重要任務(wù)。這就需要摒棄原來(lái)的以物為本的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。由此推出，既要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，減少鄉(xiāng)村人口，又要振興鄉(xiāng)村，留住鄉(xiāng)村人口，如何看待和解決這一矛盾，成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新興城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略面臨的一道難題。

2.土地利用。土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要素。村民上訪反映最集中的問(wèn)題是土地問(wèn)題，主要有土地征用、承包地流轉(zhuǎn)和宅基地等問(wèn)題。其根本原因是我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)仍處在一種分割狀態(tài)，農(nóng)村和城市土地并不能實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”。目前的狀況有所改善，但依然是突出問(wèn)題。一方面，城市用地的粗放式利用，造成一些閑置用地；城市的住宅用地依然緊張；城市攤大餅式發(fā)展導(dǎo)致占用指標(biāo)過(guò)多，使得小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地緊張。另一方面，農(nóng)村大量建設(shè)用地處于低效利用中，“一戶多宅”和“空心村”現(xiàn)象普遍。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化了，其宅基地沒(méi)有得到有效處置。反過(guò)來(lái)，宅基地不能得到有效處置也制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。此外，承包地流轉(zhuǎn)難、集體林地權(quán)益轉(zhuǎn)讓退出難等等，都存在一些亟待解決的問(wèn)題，既影響鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，也制約新型城鎮(zhèn)化的前進(jìn)步伐。

3.資本配置。金融部門一般都有逐利傾向。城市具有天然優(yōu)勢(shì)，資金使用效率高，資本邊際收益率明顯高于農(nóng)村，而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)低收益與資金運(yùn)營(yíng)的安全收益原則是不相容的，導(dǎo)致農(nóng)村資本持續(xù)流向城鎮(zhèn)。農(nóng)村資金嚴(yán)重外流，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村居民收入自然增長(zhǎng)緩慢。

城鎮(zhèn)化背景下“重工輕農(nóng)”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入不足、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)低效、土地收益減少。2017 年全國(guó)全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)貸款余額125.6萬(wàn)億元，增加13.6萬(wàn)億元，其中人民幣各項(xiàng)貸款余額120.1 萬(wàn)億元，增加13.5 萬(wàn)億元。而主要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行）人民幣貸款余額14.98 億元，比年初增加1.56 億元。雖然對(duì)農(nóng)村的金融支持呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但是貸款余額僅占全國(guó)12.47%，增加額也僅占全國(guó)11.56%。表現(xiàn)為中西部小城鎮(zhèn)建設(shè)落后，中心村建設(shè)更是星星點(diǎn)點(diǎn)，并沒(méi)有形成普遍開(kāi)花之勢(shì)。目前仍然存在城鎮(zhèn)資金“四處找人”而農(nóng)村“多處缺錢”這樣一種不協(xié)調(diào)狀況。

（三）公共品供給不夠平衡

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題比較突出，鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平亟待提升。孫勤和陳啟瀧通過(guò)比較江蘇省南通市2011年小學(xué)生的入學(xué)率和輟學(xué)率發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民在教育起點(diǎn)上就受到差異對(duì)待，城鄉(xiāng)教育差異包括硬環(huán)境和軟環(huán)境兩方面的差異，農(nóng)村戶口者接受高中階段教育的概率比城鎮(zhèn)低20個(gè)百分點(diǎn)，能夠進(jìn)入高校的農(nóng)村家庭學(xué)生在總體中所占比例更小［12］。農(nóng)村學(xué)校的硬件設(shè)施顯著改善，但是師資、管理等軟件并未明顯改善。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村教師還普遍存在“下不去”“留不住”“教不好”的問(wèn)題［13］。有些地方竟以辦好縣城高中教育、促進(jìn)縣城發(fā)展為目的，通過(guò)“以考進(jìn)城”抽走了農(nóng)村大批優(yōu)質(zhì)教師，雖然帶動(dòng)了縣城人口的集聚（比如家長(zhǎng)陪讀）和發(fā)展，但是人為地造成了農(nóng)村高中教育的衰退，不僅使農(nóng)村家庭增加了負(fù)擔(dān)，更可怕的是加速了農(nóng)村的空心化。有人由此提出“農(nóng)村教育的希望不在鄉(xiāng)下在城鎮(zhèn)”，應(yīng)“推進(jìn)農(nóng)村初中縣城化”的觀點(diǎn)［14］。這種簡(jiǎn)單地把“城鄉(xiāng)教育一體化”等同于“教育城鎮(zhèn)化”的做法，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)超大規(guī)模學(xué)校和超大班額現(xiàn)象，還使居住偏遠(yuǎn)的農(nóng)村弱勢(shì)群體承擔(dān)了教育集中化所帶來(lái)的額外交通、食宿成本，這既損害了農(nóng)民的教育利益，也違背了教育自身的發(fā)展規(guī)律［15］。這種觀點(diǎn)既不利于鄉(xiāng)村振興，也不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其根源在于忽視了鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

此外，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面與城市差距明顯。城鎮(zhèn)化對(duì)土地、人力、資本、技術(shù)等的需求造成的生產(chǎn)要素自農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)，改變了農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀，削弱了農(nóng)村家庭的養(yǎng)老保障功能，制約了農(nóng)村發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制建設(shè)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之間是協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，通過(guò)建立協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）建立健全政府管理協(xié)同機(jī)制

一是統(tǒng)一地方新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌發(fā)展。打造整體性政府，推進(jìn)整體性治理。辦事機(jī)構(gòu)可以分開(kāi)，但應(yīng)“分工不分家”。辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)該互通有無(wú)、注重協(xié)調(diào)、合作共贏。切忌封閉發(fā)展，“老死不相往來(lái)”，或相互掣肘，從而制約新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。二是完善政策協(xié)同機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)調(diào)發(fā)展不能簡(jiǎn)單地依賴某一政策的推進(jìn)，而必須得到政策體系的保障［16］，防止出現(xiàn)“中梗阻”“最后一公里問(wèn)題”，因而合理選擇與應(yīng)用政策工具顯得特別重要。通過(guò)融資性政策工具如項(xiàng)目資金整合；組織性政策工具如設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制；執(zhí)行性政策工具如規(guī)劃編制；激勵(lì)性政策工具如以獎(jiǎng)代補(bǔ)；監(jiān)督性政策工具如考核等推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，在實(shí)際工作中，不僅需要針對(duì)不同的功能，選擇不同效用的政策工具，而且還需要注重政策工具之間的組合應(yīng)用，發(fā)揮政策工具之間的協(xié)同效應(yīng)。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。尤其要銜接好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃?？茖W(xué)建立“自然村—中心村（新型農(nóng)村社區(qū)）—城鎮(zhèn)（重點(diǎn)鎮(zhèn)）—縣市區(qū)政府所在地—中心城市”層級(jí)清晰的人口承載體系，重點(diǎn)打造中心村（新型農(nóng)村社區(qū)）和重點(diǎn)鎮(zhèn)，以便人們根據(jù)自身承載能力和喜好，選擇不同的載體安家落戶，進(jìn)而促進(jìn)人口合理流動(dòng)。

（二）建立生產(chǎn)要素合理配置機(jī)制

充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用，這是生產(chǎn)要素合理配置的首要前提，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示。通過(guò)深化改革，爭(zhēng)取達(dá)到：凡是市場(chǎng)能做到的讓市場(chǎng)去做，政府的責(zé)任在于彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，讓一切生產(chǎn)要素迸發(fā)出活力。一是引導(dǎo)人口合理流動(dòng)，并適當(dāng)集中，重點(diǎn)做好“一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”工作。根據(jù)上述人口分流規(guī)律，排除政策障礙，保障農(nóng)民在農(nóng)村的“三項(xiàng)權(quán)利”，積極穩(wěn)妥推進(jìn)依法自愿有償退出工作。合理引導(dǎo)、支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，同時(shí)大力振興鄉(xiāng)村，讓愿意在農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)民照樣過(guò)上“美好生活”。中心村建設(shè)尤其要根據(jù)常住人口情況，合理建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)或美麗宜居村莊，嚴(yán)防“空心村現(xiàn)象”。二是建立土地合理使用協(xié)調(diào)機(jī)制。鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，或以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股等方式適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加快探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，適當(dāng)放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。支持利用出租、聯(lián)營(yíng)、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房。在保證農(nóng)村發(fā)展的情況下（一般不低于全省建設(shè)用地指標(biāo)的10%），合理調(diào)配農(nóng)村多余的建設(shè)用地，保障進(jìn)城落戶人口用地需求。鼓勵(lì)企業(yè)與村莊合作開(kāi)展集中搬遷安置，并與企業(yè)用地指標(biāo)、居民就業(yè)和新居建設(shè)資金結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。三是建立投融資協(xié)調(diào)機(jī)制。目前城鎮(zhèn)資金尋找使用者，而農(nóng)村缺乏資金支持。基于此，應(yīng)引導(dǎo)城市工商資本主動(dòng)下鄉(xiāng)，創(chuàng)新融合發(fā)展方式，支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持鄉(xiāng)村振興，確保涉農(nóng)貸款持續(xù)增長(zhǎng)。支持涉農(nóng)企業(yè)帶領(lǐng)合作社、農(nóng)戶建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體并提供資金、服務(wù)等支持。積極穩(wěn)妥、規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織。政府進(jìn)行常態(tài)化考核并予以獎(jiǎng)勵(lì)支持。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)際進(jìn)城落戶以及各地提供基本公共服務(wù)情況，并適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)、城市規(guī)模等因素安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)任務(wù)完成情況較好的地區(qū)（含市縣區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)）。

（三）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

按照“以城帶鄉(xiāng)，以工助農(nóng)”的原則推進(jìn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展。一是落實(shí)租售同舉的政策，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女享有義務(wù)教育就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益。二是進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障體系，做大城鄉(xiāng)養(yǎng)老金總盤子。鼓勵(lì)支持并監(jiān)督用人單位，依法與農(nóng)民工建立勞動(dòng)關(guān)系，并納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，支持農(nóng)民工以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立有利于促進(jìn)就業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)政策［17］。三是將穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民納入住房公積金繳存范圍，并納入城鎮(zhèn)住房保障體系。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)房的信貸支持，最低首付款比例不能高于城鎮(zhèn)居民。建立銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由購(gòu)房所在地政府為進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)房貸款向擔(dān)保機(jī)構(gòu)購(gòu)買擔(dān)保服務(wù)。進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)房貸款出現(xiàn)不良，處置抵押物變現(xiàn)所得價(jià)款不足以清償?shù)牟糠郑烧唾J款銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照四三三比例分擔(dān)。四是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給。通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，尤其是加大重點(diǎn)鎮(zhèn)高中教育以及農(nóng)村幼兒教育建設(shè)，推進(jìn)縣（區(qū)）師資統(tǒng)一調(diào)配均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)學(xué)校硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，解決城市“班大生多”，教學(xué)難以更好發(fā)展的困境，不僅實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化，還要讓高中教育以及農(nóng)村幼兒教育服務(wù)好農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展。這樣不僅減輕農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)，更重要的是促進(jìn)人口合理流動(dòng)。建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心或向社會(huì)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。如此采取措施，讓農(nóng)村居民依法享有與城市居民大致相等的基本公共服務(wù)。

（四）建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制

宏觀而言，應(yīng)該推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)村人融合、農(nóng)村生態(tài)生產(chǎn)生活文化融合、農(nóng)林牧漁融合、農(nóng)旅融合發(fā)展。培育多元化產(chǎn)業(yè)融合主體、發(fā)展多類型產(chǎn)業(yè)融合方式、建立多形式利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，激發(fā)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，引導(dǎo)鄉(xiāng)村適度發(fā)展城市配套產(chǎn)業(yè)。微觀來(lái)看，應(yīng)該引導(dǎo)龍頭企業(yè)包括城市企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與制造業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和旅游等業(yè)態(tài)的融合，打造一村一品。延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)上游的研發(fā)、篩選和下游的銷售，防止出現(xiàn)“糧豐谷賤”的惡性循環(huán)。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下物流體系建設(shè)的投入，加強(qiáng)指導(dǎo)，加速農(nóng)業(yè)主體與電商的全面對(duì)接；推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游等產(chǎn)業(yè)的深度融合，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿、養(yǎng)生、養(yǎng)老基地。推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作，鄉(xiāng)村適當(dāng)發(fā)展無(wú)污染綠色的新型工業(yè)，尤其要積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)于工業(yè)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。重點(diǎn)建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心村，盡力把中心村建成承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新型農(nóng)村社區(qū)，成為新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的融合點(diǎn)。

四、結(jié)論與政策建議

我國(guó)長(zhǎng)期存在“重城抑鄉(xiāng)”的傾向，單項(xiàng)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略暴露出“城市病”等許多弊端，也引起了鄉(xiāng)村衰落；已經(jīng)開(kāi)展的新農(nóng)村建設(shè)也只是局部的改善了“三農(nóng)”狀況。城鄉(xiāng)居民收入消費(fèi)、生產(chǎn)要素配置以及公共產(chǎn)品供給等存在不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在。實(shí)踐證明，但凡鄉(xiāng)村發(fā)展好的，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)展快，反之，只抓城鎮(zhèn)化的，鄉(xiāng)村也不好。實(shí)際上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略猶如車之雙輪，鳥(niǎo)之雙翼，具有互促互進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，通過(guò)建立健全政府管理協(xié)同機(jī)制、生產(chǎn)要素合理配置機(jī)制、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化以及建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化、社會(huì)主義現(xiàn)代化才會(huì)早日實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上提出三點(diǎn)建議。

（一）以統(tǒng)籌規(guī)劃為總攬，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)本身是一個(gè)整體。只有整體性發(fā)展、系統(tǒng)性生長(zhǎng)，才能和諧共生、生生不息。然而我國(guó)過(guò)去由于生產(chǎn)力落后加上主觀原因，造成城市相對(duì)繁榮、農(nóng)村相對(duì)落后，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化［18］。由此推之，鄉(xiāng)村振興，要害在鄉(xiāng)村外，不在鄉(xiāng)村內(nèi)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同等重要，不可“厚此薄彼”。為此要從規(guī)劃入手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)縣域規(guī)劃“多規(guī)合一”，加大政策協(xié)同，統(tǒng)一政府管理，推進(jìn)整體式治理，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

（二）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

無(wú)論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺都是重點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，就沒(méi)有就業(yè)，人口不能集聚，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)就不能發(fā)展，“生活富裕”就不能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)治理、鄉(xiāng)村風(fēng)氣、生活環(huán)境就難以改善，城鄉(xiāng)差距就難以縮小，現(xiàn)代化建設(shè)必然受到制約。延長(zhǎng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈和價(jià)值鏈，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中分享利益。促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售與健康、旅游、文化、兒童教育等融合發(fā)展，拓展價(jià)值鏈、利益鏈。推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)生產(chǎn)生活文化融合、農(nóng)林牧漁融合、農(nóng)旅融合，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。支持涉農(nóng)企業(yè)帶領(lǐng)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、小農(nóng)戶組成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，使小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)共同富裕。值得借鑒的是，安徽省宿州市創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，取得了令人滿意的效益和效果。

（三）以人為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化的核心是人（農(nóng)民），只有保障農(nóng)民的權(quán)益，城鎮(zhèn)“讓人們生活更美好”，農(nóng)民才會(huì)主動(dòng)市民化，同樣，鄉(xiāng)村振興的受益者主要是農(nóng)民，因而鄉(xiāng)村振興的主體也應(yīng)該是農(nóng)民。以人為本，不只是“為了人”，還有“通過(guò)人”“借助人”的內(nèi)涵要義，把人當(dāng)作主人，緊扣農(nóng)民的需求，農(nóng)民才會(huì)做出進(jìn)城還是留鄉(xiāng)的合理決定，人的作用才會(huì)發(fā)揮出來(lái)。社會(huì)是多元的。政府只是多元主體中的一元，充其量能發(fā)揮出“多元治理”中“元治理”的作用，即具有領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)農(nóng)民、鄉(xiāng)賢、企業(yè)以及社會(huì)組織等主體參與建設(shè)的作用，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)主體的作用，共同參與城鄉(xiāng)發(fā)展。也只有農(nóng)民等主體積極主動(dòng)參與鄉(xiāng)村建設(shè)，對(duì)直接受益的鄉(xiāng)村公共品進(jìn)行投工投勞、參與監(jiān)督等，鄉(xiāng)村振興才會(huì)早見(jiàn)效果，農(nóng)業(yè)才會(huì)較快成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民才會(huì)較快成為有吸引力的職業(yè)，農(nóng)村才會(huì)較快成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。如此以往，不久的將來(lái)，無(wú)論是生活在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，都能“讓生活更加美好”，早日實(shí)現(xiàn)同富裕。