統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

王永龍

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，引起了政界、學(xué)界，乃至社會各界的不同思考。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是否意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不再往城市轉(zhuǎn)移而是扎根農(nóng)村，實現(xiàn)“共同富?！钡哪繕?？這是否意味著與一直在推進的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背道而馳——新時代，國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不再重要了？這樣模糊甚至矛盾的認識來自于國際上城市偏向的思想和我國長期以來的“城鄉(xiāng)兩策，重城抑鄉(xiāng)”的戰(zhàn)略，以及與之相應(yīng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實。不澄清這個認識，勢必會妨礙新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也會使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略受到影響，甚至難以達到預(yù)期的效果。

與之相關(guān)的研究以及國內(nèi)外的發(fā)展歷程尤其是蘇南地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的實踐探索，讓我們看到了希望——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略完全可以達到協(xié)調(diào)發(fā)展的。因此研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展機制，既有新時代促進鄉(xiāng)村早日振興，扎實推進共同富裕，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實意義，也有助力實現(xiàn)“第二個百年目標”。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)關(guān)系

從系統(tǒng)論的角度看，城市和鄉(xiāng)村本是一個整體，城鄉(xiāng)在經(jīng)濟社會文化等領(lǐng)域相互聯(lián)系、相互滲透、相互融合，使時空資源得到最優(yōu)利用。任何一方發(fā)展如何，都直接影響著國家的整體發(fā)展，往往落后的短板影響更大。這也符合管理學(xué)上的木桶原理。美國著名城市地理學(xué)家芒福德指出，城與鄉(xiāng)不能截然分開，它們同等重要，應(yīng)該有機地結(jié)合起來［1］。近現(xiàn)代首先系統(tǒng)提出城鄉(xiāng)一體化思想的霍華德（Ebenezer Howard，1850-1928）設(shè)想用改進現(xiàn)行城市環(huán)境和城市結(jié)構(gòu)的辦法找到一條社會公正、人人平等的和平發(fā)展道路，在城市和鄉(xiāng)村之間找到二者的最佳結(jié)合，揚長避短，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。

歷史發(fā)展與研究證明，城鄉(xiāng)關(guān)系一般歷經(jīng)城鄉(xiāng)依存、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)一體化五個階段。其城鎮(zhèn)化率相應(yīng)分別為10%以下、10%—30%、30%—50%、50%—70%、70%以上［2］。其實，馬克思恩格斯早就指出，正如當(dāng)初城鄉(xiāng)對立是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物一樣，隨著大工業(yè)的發(fā)展，“把每個人的生產(chǎn)力提高到能生產(chǎn)出夠兩個人、三個人、四個人、五個人或六個人消費的產(chǎn)品，那么，城市工業(yè)就能夠騰出足夠的人員，給農(nóng)業(yè)提供同以前完全不同的力量；科學(xué)終于也將大規(guī)模地，像在工業(yè)中一樣徹底地用于農(nóng)業(yè)”［3］。由于經(jīng)濟的發(fā)展“產(chǎn)生了空前大規(guī)模的資本和生產(chǎn)力，并且具備了能在短期內(nèi)無限提供這些生產(chǎn)力的手段”，這時，社會將生產(chǎn)出足夠的產(chǎn)品，可以組織分配滿足全體人員的需要。因此，社會劃分為各個不同的相互敵對的階級就是多余的了，“城市和鄉(xiāng)村之間的對立也將消失”［4］，融合將隨之發(fā)生。

1956年毛澤東提出了注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的思想，此后政府和學(xué)術(shù)界開始重視二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)問題。從毛澤東的“彈鋼琴”思想到鄧小平的“兩手”論，從胡錦濤的“統(tǒng)籌”論到習(xí)近平的“全面”觀，中國共產(chǎn)黨統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和方法論不僅得到良好的繼承，同時又得到與時俱進的發(fā)展。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村也逐漸變化。農(nóng)業(yè)人口比重較大，勞動力不斷出現(xiàn)剩余，必然要分化，再一次進行大分工。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口要脫離農(nóng)業(yè)，進入城鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)從事第二三產(chǎn)業(yè)工作，逐漸變成市民。留在鄉(xiāng)村的要么蛻變成職業(yè)農(nóng)民，要么成為兼業(yè)農(nóng)民或流動工人。

誠然，加速農(nóng)業(yè)人口合理分化，須要通過兩個戰(zhàn)略實現(xiàn)。一是通過推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使農(nóng)村變得“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保罱K達到城鄉(xiāng)一體化的境界。當(dāng)然，上述愿望實現(xiàn)的前提是：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須互促互進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

協(xié)調(diào)發(fā)展就是以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目的，通過區(qū)域內(nèi)的人口、社會、經(jīng)濟、科技、環(huán)境、資源等六個系統(tǒng)及各系統(tǒng)內(nèi)部各元素間相互協(xié)作、相互配合、相互促進而形成的社會發(fā)展的良性循環(huán)態(tài)勢。新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是辯證關(guān)系，應(yīng)該把它們看作有機整體，既要聯(lián)系新型城鎮(zhèn)化解決新農(nóng)村建設(shè)問題，又要聯(lián)系新農(nóng)村建設(shè)促進新型城鎮(zhèn)化，使二者相互促進，良性互動［5］。

實踐中，鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化的關(guān)系常常經(jīng)歷一段艱難曲折的過程。倘若方法得當(dāng)，相互協(xié)調(diào)的關(guān)系就會早日出現(xiàn)。一方面，通過推進新型城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化；吸收農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入；擴大城市文明向農(nóng)村擴散，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。另一方面，通過推進鄉(xiāng)村建設(shè)，擴大內(nèi)需潛力，使內(nèi)需潛力轉(zhuǎn)化為強大的消費力；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為城鎮(zhèn)提供勞動力資源；促進農(nóng)村發(fā)展，為城鎮(zhèn)發(fā)展夯實穩(wěn)定的基礎(chǔ)，促進新型城鎮(zhèn)化。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高是必然的趨勢，這個趨勢也必然帶來農(nóng)業(yè)勞動力的剩余，而通過新型城鎮(zhèn)化能有效吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力，間接促進鄉(xiāng)村發(fā)展。從這個角度看，新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的助推器［6］。

從國家戰(zhàn)略意圖而言，推進新型城鎮(zhèn)化并不是要“去農(nóng)村化”，而是通過新型城鎮(zhèn)化促進鄉(xiāng)村振興，在基本公共服務(wù)逐步均等化的基礎(chǔ)上促進新型城鎮(zhèn)化，兩者需要在協(xié)調(diào)中共同統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展［7］。反觀之，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是否定城鎮(zhèn)化，而是重新檢視、充分肯定鄉(xiāng)村的諸多價值，防止鄉(xiāng)村人口過度流失、走向衰敗，因而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略兩者不是非此即彼關(guān)系。經(jīng)濟學(xué)家托達羅指出，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民收入是解決城市失業(yè)和“城市病”及“農(nóng)村病”的根本途徑［8］。與發(fā)達國家80%以上的城鎮(zhèn)化率相比，我國的城鎮(zhèn)化還有很長的路要走。在新型城鎮(zhèn)化沒有完成之前，我國總體上仍處于通過“減少農(nóng)民來富裕農(nóng)民”的階段。從這個角度看，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有助于推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問題

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)

我國城鄉(xiāng)人均收入比由2008 年的3.32 縮小為2017 年的2.71，但與高收入國家差距依然較大。如果把城鄉(xiāng)居民之間公共服務(wù)差距考慮進去，那么實際收入差距更大。從消費來看，全國居民人均消費支出18322 元，城鎮(zhèn)居民人均消費支出24445 元，而農(nóng)村居民人均消費支出10955 元，不僅低于城鎮(zhèn)居民人均消費支出，也低于全國平均水平。

從農(nóng)民工來看，2017 年全國農(nóng)民工總量是28652 萬人，約占全國人口的21%。其人均月收入為3485元，雖然高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，也比農(nóng)民收入高，但是他們生活在城鎮(zhèn)，相比較的對象應(yīng)該是城鎮(zhèn)居民。雖然其消費低于城鎮(zhèn)居民但遠高于農(nóng)村，還難以享受城鎮(zhèn)各種福利和公共服務(wù)，因而其“可支配收入”實際很低。從我國人口與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為7.9%，而農(nóng)村人口按照常住人口計算為41.48%，若按戶籍人口為57.65%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占全部從業(yè)人口的比重高達27.7%，而發(fā)達國家農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占全部從業(yè)人員的比例大都低于10%。我國農(nóng)業(yè)人口的人均占有資源偏低，這是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低（低于二三產(chǎn)業(yè)）的重要原因之一［9］。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)依然是短板。當(dāng)前正處于新舊動能轉(zhuǎn)換之際，農(nóng)業(yè)成本不斷上升使得農(nóng)業(yè)收益小和競爭力不強，“三農(nóng)”問題仍然沒有得到根本改變。鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分現(xiàn)象依然突出，農(nóng)村空心化、人口老齡化、農(nóng)業(yè)邊緣化現(xiàn)象比較嚴重。

不可否認的是，城市并沒有步入健康可持續(xù)的發(fā)展，“城市病”依然不同程度的存在。從中國國情看，單純通過提高城鎮(zhèn)化率并不能解決中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題。世界范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村落后、衰退，都是源于偏重城市的發(fā)展路徑。在西方現(xiàn)代化進程中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，因為根據(jù)現(xiàn)代化經(jīng)典理論，現(xiàn)代化便意味著工業(yè)化和城市化，意味著城市和鄉(xiāng)村的中心—邊緣、支配—被支配的關(guān)系［10］。如果按照上述理論發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展必然不協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村發(fā)展不好，城市也難以健康發(fā)展。

（二）生產(chǎn)要素配置不夠合理

城鎮(zhèn)化快速推進加速了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地的占用以及農(nóng)村資金的“流失”，導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)“人、地、錢的問題”更加突出［11］。

1.人口轉(zhuǎn)移。2017 年全國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有42.35%。全國農(nóng)民工總量28652 萬人,其中，外出農(nóng)民工17185 萬人，本地農(nóng)民工11467 萬人。農(nóng)村青壯年勞動力大量外流導(dǎo)致農(nóng)村空心化、人口老齡化，更給“誰來振興鄉(xiāng)村”帶來挑戰(zhàn)。振興鄉(xiāng)村必須要“以農(nóng)民為主體”，這需要留住一些熱愛農(nóng)村農(nóng)業(yè)的青壯年農(nóng)民。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是必然趨勢，是當(dāng)前重要任務(wù)。這就需要摒棄原來的以物為本的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。由此推出，既要推進新型城鎮(zhèn)化，減少鄉(xiāng)村人口，又要振興鄉(xiāng)村，留住鄉(xiāng)村人口，如何看待和解決這一矛盾，成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新興城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略面臨的一道難題。

2.土地利用。土地是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要素。村民上訪反映最集中的問題是土地問題，主要有土地征用、承包地流轉(zhuǎn)和宅基地等問題。其根本原因是我國城鄉(xiāng)土地市場仍處在一種分割狀態(tài)，農(nóng)村和城市土地并不能實現(xiàn)“同權(quán)同價”。目前的狀況有所改善，但依然是突出問題。一方面，城市用地的粗放式利用，造成一些閑置用地；城市的住宅用地依然緊張；城市攤大餅式發(fā)展導(dǎo)致占用指標過多，使得小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地緊張。另一方面，農(nóng)村大量建設(shè)用地處于低效利用中，“一戶多宅”和“空心村”現(xiàn)象普遍。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化了，其宅基地沒有得到有效處置。反過來，宅基地不能得到有效處置也制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。此外，承包地流轉(zhuǎn)難、集體林地權(quán)益轉(zhuǎn)讓退出難等等，都存在一些亟待解決的問題，既影響鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，也制約新型城鎮(zhèn)化的前進步伐。

3.資本配置。金融部門一般都有逐利傾向。城市具有天然優(yōu)勢，資金使用效率高，資本邊際收益率明顯高于農(nóng)村，而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險低收益與資金運營的安全收益原則是不相容的，導(dǎo)致農(nóng)村資本持續(xù)流向城鎮(zhèn)。農(nóng)村資金嚴重外流，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村居民收入自然增長緩慢。

城鎮(zhèn)化背景下“重工輕農(nóng)”的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入不足、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟低效、土地收益減少。2017 年全國全部金融機構(gòu)本外幣各項貸款余額125.6萬億元，增加13.6萬億元，其中人民幣各項貸款余額120.1 萬億元，增加13.5 萬億元。而主要農(nóng)村金融機構(gòu)（農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行）人民幣貸款余額14.98 億元，比年初增加1.56 億元。雖然對農(nóng)村的金融支持呈現(xiàn)上升趨勢，但是貸款余額僅占全國12.47%，增加額也僅占全國11.56%。表現(xiàn)為中西部小城鎮(zhèn)建設(shè)落后，中心村建設(shè)更是星星點點，并沒有形成普遍開花之勢。目前仍然存在城鎮(zhèn)資金“四處找人”而農(nóng)村“多處缺錢”這樣一種不協(xié)調(diào)狀況。

（三）公共品供給不夠平衡

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題比較突出，鄉(xiāng)村發(fā)展整體水平亟待提升。孫勤和陳啟瀧通過比較江蘇省南通市2011年小學(xué)生的入學(xué)率和輟學(xué)率發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民在教育起點上就受到差異對待，城鄉(xiāng)教育差異包括硬環(huán)境和軟環(huán)境兩方面的差異，農(nóng)村戶口者接受高中階段教育的概率比城鎮(zhèn)低20個百分點，能夠進入高校的農(nóng)村家庭學(xué)生在總體中所占比例更?。?2］。農(nóng)村學(xué)校的硬件設(shè)施顯著改善，但是師資、管理等軟件并未明顯改善。目前，我國鄉(xiāng)村教師還普遍存在“下不去”“留不住”“教不好”的問題［13］。有些地方竟以辦好縣城高中教育、促進縣城發(fā)展為目的，通過“以考進城”抽走了農(nóng)村大批優(yōu)質(zhì)教師，雖然帶動了縣城人口的集聚（比如家長陪讀）和發(fā)展，但是人為地造成了農(nóng)村高中教育的衰退，不僅使農(nóng)村家庭增加了負擔(dān)，更可怕的是加速了農(nóng)村的空心化。有人由此提出“農(nóng)村教育的希望不在鄉(xiāng)下在城鎮(zhèn)”，應(yīng)“推進農(nóng)村初中縣城化”的觀點［14］。這種簡單地把“城鄉(xiāng)教育一體化”等同于“教育城鎮(zhèn)化”的做法，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)超大規(guī)模學(xué)校和超大班額現(xiàn)象，還使居住偏遠的農(nóng)村弱勢群體承擔(dān)了教育集中化所帶來的額外交通、食宿成本，這既損害了農(nóng)民的教育利益，也違背了教育自身的發(fā)展規(guī)律［15］。這種觀點既不利于鄉(xiāng)村振興，也不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其根源在于忽視了鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動作用。

此外，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面與城市差距明顯。城鎮(zhèn)化對土地、人力、資本、技術(shù)等的需求造成的生產(chǎn)要素自農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動，改變了農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和價值觀，削弱了農(nóng)村家庭的養(yǎng)老保障功能，制約了農(nóng)村發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)發(fā)展機制建設(shè)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之間是協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，通過建立協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）建立健全政府管理協(xié)同機制

一是統(tǒng)一地方新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌發(fā)展。打造整體性政府，推進整體性治理。辦事機構(gòu)可以分開，但應(yīng)“分工不分家”。辦事機構(gòu)應(yīng)該互通有無、注重協(xié)調(diào)、合作共贏。切忌封閉發(fā)展，“老死不相往來”，或相互掣肘，從而制約新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促共進、協(xié)調(diào)發(fā)展。二是完善政策協(xié)同機制。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)調(diào)發(fā)展不能簡單地依賴某一政策的推進，而必須得到政策體系的保障［16］，防止出現(xiàn)“中梗阻”“最后一公里問題”，因而合理選擇與應(yīng)用政策工具顯得特別重要。通過融資性政策工具如項目資金整合；組織性政策工具如設(shè)立協(xié)調(diào)機制；執(zhí)行性政策工具如規(guī)劃編制；激勵性政策工具如以獎代補；監(jiān)督性政策工具如考核等推進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，在實際工作中，不僅需要針對不同的功能，選擇不同效用的政策工具，而且還需要注重政策工具之間的組合應(yīng)用，發(fā)揮政策工具之間的協(xié)同效應(yīng)。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃。尤其要銜接好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。科學(xué)建立“自然村—中心村（新型農(nóng)村社區(qū)）—城鎮(zhèn)（重點鎮(zhèn)）—縣市區(qū)政府所在地—中心城市”層級清晰的人口承載體系，重點打造中心村（新型農(nóng)村社區(qū)）和重點鎮(zhèn)，以便人們根據(jù)自身承載能力和喜好，選擇不同的載體安家落戶，進而促進人口合理流動。

（二）建立生產(chǎn)要素合理配置機制

充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用，這是生產(chǎn)要素合理配置的首要前提，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的經(jīng)驗啟示。通過深化改革，爭取達到：凡是市場能做到的讓市場去做，政府的責(zé)任在于彌補“市場失靈”，讓一切生產(chǎn)要素迸發(fā)出活力。一是引導(dǎo)人口合理流動，并適當(dāng)集中，重點做好“一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”工作。根據(jù)上述人口分流規(guī)律，排除政策障礙，保障農(nóng)民在農(nóng)村的“三項權(quán)利”，積極穩(wěn)妥推進依法自愿有償退出工作。合理引導(dǎo)、支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，同時大力振興鄉(xiāng)村，讓愿意在農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)民照樣過上“美好生活”。中心村建設(shè)尤其要根據(jù)常住人口情況，合理建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)或美麗宜居村莊，嚴防“空心村現(xiàn)象”。二是建立土地合理使用協(xié)調(diào)機制。鼓勵土地流轉(zhuǎn)，或以經(jīng)營權(quán)入股等方式適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。加快探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，適當(dāng)放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。支持利用出租、聯(lián)營、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房。在保證農(nóng)村發(fā)展的情況下（一般不低于全省建設(shè)用地指標的10%），合理調(diào)配農(nóng)村多余的建設(shè)用地，保障進城落戶人口用地需求。鼓勵企業(yè)與村莊合作開展集中搬遷安置，并與企業(yè)用地指標、居民就業(yè)和新居建設(shè)資金結(jié)合起來，實現(xiàn)合作共贏。三是建立投融資協(xié)調(diào)機制。目前城鎮(zhèn)資金尋找使用者，而農(nóng)村缺乏資金支持?；诖耍瑧?yīng)引導(dǎo)城市工商資本主動下鄉(xiāng)，創(chuàng)新融合發(fā)展方式，支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)金融機構(gòu)支持鄉(xiāng)村振興，確保涉農(nóng)貸款持續(xù)增長。支持涉農(nóng)企業(yè)帶領(lǐng)合作社、農(nóng)戶建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體并提供資金、服務(wù)等支持。積極穩(wěn)妥、規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織。政府進行常態(tài)化考核并予以獎勵支持。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實際進城落戶以及各地提供基本公共服務(wù)情況，并適當(dāng)考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動、城市規(guī)模等因素安排財政轉(zhuǎn)移支付資金，用于獎勵任務(wù)完成情況較好的地區(qū)（含市縣區(qū)、重點鎮(zhèn)）。

（三）推進基本公共服務(wù)均等化

按照“以城帶鄉(xiāng)，以工助農(nóng)”的原則推進城鄉(xiāng)同步發(fā)展。一是落實租售同舉的政策，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女享有義務(wù)教育就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益。二是進一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障體系，做大城鄉(xiāng)養(yǎng)老金總盤子。鼓勵支持并監(jiān)督用人單位，依法與農(nóng)民工建立勞動關(guān)系，并納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本醫(yī)療保險，支持農(nóng)民工以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，建立有利于促進就業(yè)的失業(yè)保險政策［17］。三是將穩(wěn)定就業(yè)的進城農(nóng)民納入住房公積金繳存范圍，并納入城鎮(zhèn)住房保障體系。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對進城農(nóng)民購房的信貸支持，最低首付款比例不能高于城鎮(zhèn)居民。建立銀行與擔(dān)保機構(gòu)之間的貸款風(fēng)險分擔(dān)機制，由購房所在地政府為進城農(nóng)民購房貸款向擔(dān)保機構(gòu)購買擔(dān)保服務(wù)。進城農(nóng)民購房貸款出現(xiàn)不良，處置抵押物變現(xiàn)所得價款不足以清償?shù)牟糠?，由政府和貸款銀行、擔(dān)保機構(gòu)按照四三三比例分擔(dān)。四是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給。通過推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，尤其是加大重點鎮(zhèn)高中教育以及農(nóng)村幼兒教育建設(shè)，推進縣（區(qū)）師資統(tǒng)一調(diào)配均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)學(xué)校硬件建設(shè)標準化，解決城市“班大生多”，教學(xué)難以更好發(fā)展的困境，不僅實現(xiàn)義務(wù)教育均衡化，還要讓高中教育以及農(nóng)村幼兒教育服務(wù)好農(nóng)村長期發(fā)展。這樣不僅減輕農(nóng)民教育負擔(dān)，更重要的是促進人口合理流動。建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心或向社會購買居家養(yǎng)老服務(wù)。如此采取措施，讓農(nóng)村居民依法享有與城市居民大致相等的基本公共服務(wù)。

（四）建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制

宏觀而言，應(yīng)該推動城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)村人融合、農(nóng)村生態(tài)生產(chǎn)生活文化融合、農(nóng)林牧漁融合、農(nóng)旅融合發(fā)展。培育多元化產(chǎn)業(yè)融合主體、發(fā)展多類型產(chǎn)業(yè)融合方式、建立多形式利益聯(lián)結(jié)機制，激發(fā)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展內(nèi)生動力。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，引導(dǎo)鄉(xiāng)村適度發(fā)展城市配套產(chǎn)業(yè)。微觀來看，應(yīng)該引導(dǎo)龍頭企業(yè)包括城市企業(yè)，帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)與制造業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和旅游等業(yè)態(tài)的融合，打造一村一品。延長產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)上游的研發(fā)、篩選和下游的銷售，防止出現(xiàn)“糧豐谷賤”的惡性循環(huán)。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下物流體系建設(shè)的投入，加強指導(dǎo)，加速農(nóng)業(yè)主體與電商的全面對接；推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游等產(chǎn)業(yè)的深度融合，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿、養(yǎng)生、養(yǎng)老基地。推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作，鄉(xiāng)村適當(dāng)發(fā)展無污染綠色的新型工業(yè)，尤其要積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)于工業(yè)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。重點建設(shè)重點鎮(zhèn)和中心村，盡力把中心村建成承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新型農(nóng)村社區(qū)，成為新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的融合點。

四、結(jié)論與政策建議

我國長期存在“重城抑鄉(xiāng)”的傾向，單項的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略暴露出“城市病”等許多弊端，也引起了鄉(xiāng)村衰落；已經(jīng)開展的新農(nóng)村建設(shè)也只是局部的改善了“三農(nóng)”狀況。城鄉(xiāng)居民收入消費、生產(chǎn)要素配置以及公共產(chǎn)品供給等存在不夠協(xié)調(diào)的問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在。實踐證明，但凡鄉(xiāng)村發(fā)展好的，新型城鎮(zhèn)化進展快，反之，只抓城鎮(zhèn)化的，鄉(xiāng)村也不好。實際上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略猶如車之雙輪，鳥之雙翼，具有互促互進、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，通過建立健全政府管理協(xié)同機制、生產(chǎn)要素合理配置機制、推進基本公共服務(wù)均等化以及建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化、社會主義現(xiàn)代化才會早日實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上提出三點建議。

（一）以統(tǒng)籌規(guī)劃為總攬，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)本身是一個整體。只有整體性發(fā)展、系統(tǒng)性生長，才能和諧共生、生生不息。然而我國過去由于生產(chǎn)力落后加上主觀原因，造成城市相對繁榮、農(nóng)村相對落后，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，制約了經(jīng)濟社會發(fā)展。破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，推進城鄉(xiāng)一體化［18］。由此推之，鄉(xiāng)村振興，要害在鄉(xiāng)村外，不在鄉(xiāng)村內(nèi)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同等重要，不可“厚此薄彼”。為此要從規(guī)劃入手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)縣域規(guī)劃“多規(guī)合一”，加大政策協(xié)同，統(tǒng)一政府管理，推進整體式治理，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

（二）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

無論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)興旺都是重點。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。沒有產(chǎn)業(yè)，就沒有就業(yè)，人口不能集聚，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)就不能發(fā)展，“生活富?！本筒荒軐崿F(xiàn)，社會治理、鄉(xiāng)村風(fēng)氣、生活環(huán)境就難以改善，城鄉(xiāng)差距就難以縮小，現(xiàn)代化建設(shè)必然受到制約。延長城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈和價值鏈，帶動農(nóng)村發(fā)展，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中分享利益。促進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售與健康、旅游、文化、兒童教育等融合發(fā)展，拓展價值鏈、利益鏈。推進互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)生產(chǎn)生活文化融合、農(nóng)林牧漁融合、農(nóng)旅融合，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。支持涉農(nóng)企業(yè)帶領(lǐng)合作社、家庭農(nóng)場、小農(nóng)戶組成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，使小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接，發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟，促進共同富裕。值得借鑒的是，安徽省宿州市創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，取得了令人滿意的效益和效果。

（三）以人為出發(fā)點和落腳點，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化的核心是人（農(nóng)民），只有保障農(nóng)民的權(quán)益，城鎮(zhèn)“讓人們生活更美好”，農(nóng)民才會主動市民化，同樣，鄉(xiāng)村振興的受益者主要是農(nóng)民，因而鄉(xiāng)村振興的主體也應(yīng)該是農(nóng)民。以人為本，不只是“為了人”，還有“通過人”“借助人”的內(nèi)涵要義，把人當(dāng)作主人，緊扣農(nóng)民的需求，農(nóng)民才會做出進城還是留鄉(xiāng)的合理決定，人的作用才會發(fā)揮出來。社會是多元的。政府只是多元主體中的一元，充其量能發(fā)揮出“多元治理”中“元治理”的作用，即具有領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)農(nóng)民、鄉(xiāng)賢、企業(yè)以及社會組織等主體參與建設(shè)的作用，發(fā)揮經(jīng)濟社會各個主體的作用，共同參與城鄉(xiāng)發(fā)展。也只有農(nóng)民等主體積極主動參與鄉(xiāng)村建設(shè)，對直接受益的鄉(xiāng)村公共品進行投工投勞、參與監(jiān)督等，鄉(xiāng)村振興才會早見效果，農(nóng)業(yè)才會較快成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民才會較快成為有吸引力的職業(yè)，農(nóng)村才會較快成為安居樂業(yè)的美麗家園。如此以往，不久的將來，無論是生活在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，都能“讓生活更加美好”，早日實現(xiàn)同富裕。