工業(yè)上樓都市工業(yè)載體空間新模式

張輝 陳星雨

制造業(yè)是國家經濟命脈所系，是立國之本、強國之基。伴隨著新型城鎮(zhèn)化進入到快速發(fā)展的中后期，部分城市特別是超大特大城市的新型工業(yè)化進程與有限城市空間之間矛盾日益凸顯，工業(yè)用地緊張問題日益突出，畝均產出效益亟待提升，產業(yè)工人對就業(yè)環(huán)境的需求不斷升級。為解決這些問題，部分城市積極探索都市工業(yè)載體空間新模式——“工業(yè)上樓”。

“工業(yè)上樓”拓展工業(yè)發(fā)展空間

“工業(yè)上樓”是一種讓企業(yè)在高層樓房中進行工業(yè)生產的新型產業(yè)空間模式。新加坡與香港于上世紀50年代較早開始探索“工業(yè)上樓”，2005年左右“工業(yè)上樓”模式被引入珠三角地區(qū)，佛山市、東莞市、深圳市等城市率先示范應用，繼而在長三角地區(qū)的上海市、蘇州市以及環(huán)渤海地區(qū)的青島市等城市紛紛落地。其中，深圳市尤其重視推進“工業(yè)上樓”，于2021年底，開始全市“工業(yè)上樓”頂層設計工作，2022年底，正式提出每年建設不少于2000萬平方米、五年1億平方米廠房空間計劃，今年印發(fā)出臺了《深圳市“工業(yè)上樓”項目審批實施方案》，把工業(yè)樓宇作為城市基礎設施加以保障，打造生產、生活、生態(tài)“三生融合”，創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)投“三創(chuàng)結合”的高品質產業(yè)空間，以“向上的力量”推動工業(yè)做大做優(yōu)做強。

根據(jù)國內城市已出臺的相關政策，“工業(yè)上樓”模式的特征包括：用地屬性屬于工業(yè)用地；工業(yè)廠房高度一般超過24米，或者樓層數(shù)達到6層及以上；上樓對象一般為輕型生產、環(huán)保型和低能耗型的高端制造業(yè)，如新一代信息技術、生物醫(yī)藥、智能制造、工業(yè)互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等戰(zhàn)略性新興產業(yè)?！肮I(yè)上樓”模式帶來的好處顯而易見，不僅可以提升土地畝均產出、降低企業(yè)用地成本，也能有效緩解城市增量發(fā)展和建設用地供應緊張之間的矛盾，保障城市的制造業(yè)發(fā)展空間，比如深圳市南山智造紅花嶺基地項目，計劃將總高3層至6層不等的傳統(tǒng)廠房改造成16層，建成后能將建筑面積由27萬平方米擴展到70萬平方米。此外，由于適宜上樓的產業(yè)主要具有輕型化、科技型、智能化等特點，在城市的中心城區(qū)推進“工業(yè)上樓”，也有助于倒逼產業(yè)“騰籠換鳥”、轉型升級，契合超大特大城市轉型發(fā)展要求。同時，推進“工業(yè)上樓”、發(fā)展都市工業(yè)，還可以通過建設更加高端、更具品質的“工業(yè)樓宇”，創(chuàng)造更加舒適體面的辦公氛圍和環(huán)境，吸引更多高素質新型產業(yè)工人就業(yè)，緩解“招工難、就業(yè)難”結構性就業(yè)矛盾。這些，對于超大特大城市推動經濟社會高質量發(fā)展有著很強的現(xiàn)實意義。

對于成都而言，2022年11月，成都市推進制造強市建設大會召開，市委市政府明確提出要“把制造強市目標立起來、措施實起來、合力匯起來”，力爭到2025年實現(xiàn)制造業(yè)規(guī)模總量躍升、創(chuàng)新能力躍升、產業(yè)集群躍升、產業(yè)生態(tài)躍升。成都要繼續(xù)走好新型工業(yè)化之路、邁向制造強市新征程，在“存量時代”拓展工業(yè)發(fā)展空間具有明顯的必要性緊迫性。目前成都中心城區(qū)開發(fā)強度已超過70%，存量工業(yè)用地逐漸減少、建設用地指標緊缺、土地成本不斷攀升。推進“工業(yè)上樓”、大力發(fā)展都市工業(yè)，把有限的工業(yè)用地資源最大程度轉化為工業(yè)發(fā)展規(guī)模質效，成為成都夯實制造業(yè)基礎、推動先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)加快發(fā)展的關鍵一招，成為成都推動高質量發(fā)展的重要內容。

“工業(yè)上樓”推動城市工業(yè)經濟“立體生長”

目前，成都市積極謀劃推進“工業(yè)上樓”，即將出臺《關于推動“工業(yè)上樓”的實施意見》。從其他城市已有實踐來看，?首先，“工業(yè)上樓”模式并非是“一招鮮”，并不適用于所有產業(yè)，比如重工業(yè)由于重體量運作就不適宜“上樓”。其次，能夠“上樓”的不同產業(yè)所需的平層面積、層高、承重、避震、垂直交通等建筑設計指標以及周邊配套都有所不同。再次，不同區(qū)域的工業(yè)用地“價值”也存在一定差異，實施“工業(yè)上樓”項目的經濟性、迫切性也有不同。因此，在具體推進“工業(yè)上樓”項目實施中，成都應當根據(jù)不同區(qū)域實際和產業(yè)發(fā)展階段有序推行，加強全市層面的統(tǒng)籌和監(jiān)管，將重點片區(qū)打造與“工業(yè)上樓”項目推進有機結合，科學論證機制創(chuàng)新、政策突破、項目點位選取、租金標準等，確保政策出臺有的放矢，推動城市工業(yè)經濟“立體生長”。

實施差異化發(fā)展策略，確保資源利用高效率。一是突出區(qū)域差異化。在摸清全市各個區(qū)域用地現(xiàn)狀和產業(yè)需求的基礎上，采取分區(qū)域分產業(yè)的差異化發(fā)展策略，比如，對于開發(fā)強度大、產業(yè)基礎好并且工業(yè)用地緊張的中心城區(qū)，可以從市、區(qū)（市）縣兩級出臺配套政策進行鼓勵引導，大力扶持上樓項目；對于產業(yè)結構適宜上樓但現(xiàn)階段工業(yè)用地不緊張的郊區(qū)新城等區(qū)域，應當采取樹立標桿項目的方法逐步推廣。同時，要采取嚴格措施，堅決防止工業(yè)用地“房地產化”等市場過度逐利行為。二是突出用地差異化。在原有用地政策基礎上拓寬工業(yè)上樓用地保障途徑，鼓勵通過“項目清退、土地收回、資產收購、合作開發(fā)、分割轉讓”等方式優(yōu)先保障“工業(yè)上樓”項目用地，并允許突破現(xiàn)行基準容積率標準和上限標準。探索建立不同產業(yè)用地類型合理轉換機制，積極推行工業(yè)上樓、混合用地模式，允許同一宗地按照不同用途約定具體年限，實現(xiàn)土地利用效率最大化。鼓勵專精特新中小企業(yè)通過“聯(lián)合拿地、共建共享”等模式開發(fā)建設“上樓項目”，創(chuàng)新探索完善“聯(lián)合體”連帶責任認定、個體退出機制、分證登記制度等，全面推廣“產業(yè)監(jiān)管協(xié)議”，明確“畝均達產標準”等，不斷提高土地利用效率。三是突出設計差異化。結合項目意向招商企業(yè)的訴求，對工業(yè)樓宇的廠房建筑、園區(qū)配套、公共空間等進行差異化設計，以項目的“定制化”提高空間的“適配性”；同時保持適度前瞻設計，預留一定拓展區(qū)間，方便企業(yè)二次改造，實現(xiàn)投資可分期、進度可分段、功能可延展。

精準匹配市場主體需求，確保企業(yè)上樓有動力。一是研究制定工作指引。研究出臺市級都市工業(yè)發(fā)展工作指引，細化重點產業(yè)項目用地底價出讓、聯(lián)合用地優(yōu)惠、戰(zhàn)略性新型產業(yè)發(fā)展導向優(yōu)惠、產權分割等政策，針對不同產業(yè)特征，按照安全、環(huán)保、荷載、工業(yè)等要素進行綜合評估，精準遴選“上樓”企業(yè)。二是多措并舉進行引導。結合當前調研工作，積極開展全市工業(yè)企業(yè)上樓意愿普查，收集分析企業(yè)提出的現(xiàn)實困難問題，真實掌握全市適宜工業(yè)上樓企業(yè)情況并提出有針對性的辦法措施，科學引導企業(yè)“上樓”、為企業(yè)“釋疑答惑”。設立“工業(yè)上樓”專項資金，扭住“鏈主”企業(yè)這個關鍵，重點獎勵鏈主型上樓企業(yè)，并針對“上樓”意愿不強的鏈屬企業(yè)給予適當租金補貼。定期發(fā)布工業(yè)樓宇空間成交指導價、租賃參考價等，科學引導價格預期、維持價格穩(wěn)定。三是構建完善服務體系。建立市級、區(qū)（市）縣級“工業(yè)上樓”服務工作專班，加強規(guī)劃、經信、科技、國資等多部門協(xié)作，共同做好企業(yè)服務。積極培育、引入專業(yè)第三方運營商，為企業(yè)提供高效、智能的服務，實現(xiàn)專業(yè)人干專業(yè)事。可以按照“管委會+運營公司”的模式，積極引入上下游產業(yè)配套項目及公共服務項目，在廠房租金、公攤面積、水費電費、電力增容、電梯使用等方面靠前服務。

拓寬資金來源渠道，確保項目供給可持續(xù)。一是明確項目投建模式。現(xiàn)階段成都實施“工業(yè)上樓”項目可以實行“政府主導+國企引導+利益統(tǒng)籌+市場運作”模式，加快研究出臺以項目投資額、投資強度、年產值及稅收強度等為核心指標的工業(yè)上樓項目考核體系，充分調動國資國企投資參建運營的積極性，在保障國資自持比例基礎上引入社會資本，確保項目公共產品性質不發(fā)生改變。二是強化項目資產資本化屬性。從先進城市經驗看，“工業(yè)上樓”項目一般收益較為穩(wěn)定，資產資本化潛力比較突出，特別是新建項目產權清晰、資產流動性較好、升值潛力較大。成都可以鼓勵引導重點工業(yè)上樓項目試點運用政府專項債、不動產投資信托基金（REITs）等融資工具，通過租金收入、變現(xiàn)分紅等方式募集更多市場資金，實現(xiàn)“資源—資產—資本—資金”良性循環(huán)。三是加強政銀、政企合作。支持政策性開發(fā)銀行、大型商業(yè)銀行參與“工業(yè)上樓”項目新改建，鼓勵金融機構優(yōu)化信用貸款、貼息貸款、擔保等業(yè)務，創(chuàng)新供應鏈金融、反擔保、抵質押等金融產品和服務模式，降低“工業(yè)上樓”項目融資成本，提高市場化融資規(guī)模。積極探索開展“工業(yè)上樓”國資項目資產證券化的可行性研究，探索通過政府分期采購模式和政府分期回購模式等開展融資，拓寬項目建設投資來源渠道。

（作者單位：張輝，成都高質量發(fā)展研究院發(fā)展研究部；陳星雨，成都市人民政府研究室研究二處）

動能

二問

先鋒：新型工業(yè)化更加注重內涵式發(fā)展，主要依靠創(chuàng)新驅動來提高質量和競爭力。怎么看成都提出前瞻布局元宇宙、類腦智能、量子計算等新領域新賽道？成都如何通過創(chuàng)新驅動提供發(fā)展動能，前瞻布局新領域新賽道搶占未來產業(yè)發(fā)展制高點，打造一批新的增長引擎？