莊浪縣耕地保護(hù)及土地使用管理措施

劉雄杰

摘 要 保障國家糧食安全是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大問題，糧食生產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，必須嚴(yán)守耕地這個(gè)根基。為了加強(qiáng)甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣耕地保護(hù)，將莊浪縣第三次國土調(diào)查耕地?cái)?shù)據(jù)與2018年度全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)及第二次全國國土調(diào)查相比，分析了莊浪縣耕地變化情況，提出了從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地行為、嚴(yán)格耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和生態(tài)保護(hù)、堅(jiān)決防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)占用耕地行為5點(diǎn)加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)格土地用途管制的措施，并提出了強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、強(qiáng)化問責(zé)問效、強(qiáng)化監(jiān)管體系3方面保障措施，保障耕地保護(hù)措施得以有效落實(shí)。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；用途管制；措施；甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣

中圖分類號：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.02.075

甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣耕地總量少，耕地質(zhì)量較低，耕地后備資源不足，部分耕地地力貧瘠、生產(chǎn)道路不通、地塊零碎、耕種條件差。當(dāng)?shù)卮蟛糠智鄩涯陝趧恿ΤＤ晖獬鰟?wù)工，留在農(nóng)村的人員多為老人、婦女和兒童，這些勞動力不足以滿足生產(chǎn)需要，造成部分耕地撂荒。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化建設(shè)，耕地流向林地、園地、草地和建設(shè)用地的面積逐漸增加，用于種植谷類、小麥、玉米的永久基本農(nóng)田，用于種植糧食和油料、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料的一般耕地面積減少，糧食安全難以保障[1]。

1 莊浪縣耕地流量變化分析

根據(jù)第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）匯總數(shù)據(jù)，莊浪縣共有耕地613 79.89 hm2，與2018年度全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)相比，莊浪縣耕地面積凈減少17 190.4 hm2（見表1）。

1.1 耕地減少的原因

第二次全國國土調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）以來的年度變更調(diào)查只變更國家提取下發(fā)的建設(shè)用地和設(shè)施用地圖斑，對農(nóng)用地內(nèi)部耕地變?yōu)閳@地、林地、草地等變化情況未做變更，“三調(diào)”與2018年度全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫相比變化較大，主要是耕地流入園地、林地、草地、建設(shè)用地、水域和農(nóng)村道路等共計(jì)

24 366.99 hm2。耕地流出主要有以下4點(diǎn)原因。1）農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。市場驅(qū)動、地方政府主導(dǎo)或農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，導(dǎo)致16 638.47 hm2耕地流入林地（種植樹苗）、園地、坑塘水面、養(yǎng)殖用地等。2）國土綠化等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目占用減少耕地4 338.78 hm2。

3）城鎮(zhèn)化建設(shè)、“下山入川”生態(tài)移民工程、異地扶貧搬遷及道路升級建設(shè)占用減少耕地3 058.49 hm2。4）“三調(diào)”提升了調(diào)查精度，提高了上圖面積標(biāo)準(zhǔn)，將“二調(diào)”耕地331.25 hm2的零星建設(shè)用地、林地、草地、溝渠和坑塘水面等地類細(xì)化調(diào)查為相應(yīng)地類，耕地減少而其他地類面積相應(yīng)產(chǎn)生變化。

1.2 其他地類發(fā)生變化，耕地面積有所增加

與“二調(diào)”相比，“三調(diào)”的園地、林地、草地、水域、建設(shè)用地和其他土地等流入耕地7 176.43 hm2。耕地流入主要有以下3點(diǎn)原因。1）由農(nóng)民自主復(fù)墾及各部門實(shí)施的土地整治項(xiàng)目從其他土地、草地、園地、建設(shè)用地流入耕地4 035.98 hm2。2）林地流入耕地

1 601.42 hm2。3）“三調(diào)”將城鎮(zhèn)村莊細(xì)化調(diào)查，將“二調(diào)”城鎮(zhèn)村及工礦用地范圍內(nèi)實(shí)際耕種的夠上圖面積土地變更為耕地13 56.92 hm2。4）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將人工牧草地、設(shè)施農(nóng)用地調(diào)整為耕地175.11 hm2。

2 加強(qiáng)耕地保護(hù)措施

加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)，按照“嚴(yán)保嚴(yán)管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新”原則，完善“責(zé)任+激勵、行政+市場”新機(jī)制，落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有所提升、生態(tài)逐步改善。嚴(yán)格落實(shí)亂占耕地建房專項(xiàng)整治，對新增違法用地實(shí)施“零容忍”，堅(jiān)決整改到位，形成保護(hù)更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護(hù)新格局[2]。

2.1 從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地行為

2.1.1 全面加強(qiáng)耕地規(guī)劃管控

充分發(fā)揮莊浪縣國土空間規(guī)劃的整體管控作用，合理劃定生活、生產(chǎn)、生態(tài)三類空間，嚴(yán)控建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田。統(tǒng)籌安排新增、流量和存量用地計(jì)劃，將用地計(jì)劃安排與土地節(jié)約集約利用、補(bǔ)充耕地、批而未供和閑置土地處置等工作相掛鉤，實(shí)行差別化配置。

2.1.2 提升節(jié)地水平和產(chǎn)出效益

實(shí)行有保有控的產(chǎn)業(yè)用地政策，堅(jiān)決遏制產(chǎn)能過剩行業(yè)用地，著力盤活存量建設(shè)用地，加大批而未供和閑置土地處置力度，因地制宜開展低效用地再開發(fā)。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等手段，深度整合農(nóng)村土地資源，有效推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化。實(shí)施建設(shè)用地總量和開發(fā)強(qiáng)度“雙控”，嚴(yán)格執(zhí)行并不斷提高建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 嚴(yán)格耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)

2.2.1 嚴(yán)格耕地保護(hù)制度

為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，2022年2月24日，莊浪縣委書記主持召開的縣委十七屆七次常委會會議，討論審定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)的實(shí)施意見》

《關(guān)于進(jìn)一步遏制亂占耕地建房切實(shí)保護(hù)耕地的實(shí)施意見》等相關(guān)耕地保護(hù)規(guī)范性文件，將耕地保護(hù)納入制度化管理，形成“縣委、縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）協(xié)同，全社會參與，上下聯(lián)動”的耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制體系。

2.2.2 落實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任

按照中華人民共和國自然資源部印發(fā)的《關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》和《甘肅省自然資源廳關(guān)于印發(fā)〈甘肅省“三區(qū)三線”劃定工作技術(shù)細(xì)則（試行）〉的通知》要求，全面啟動開展了莊浪縣“三區(qū)三線”劃定工作。劃定形成莊浪縣耕地保護(hù)面積6.05萬hm2、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積5.48萬hm2。依據(jù)數(shù)據(jù)庫面積，縣人民政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂《永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書》和《耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任書》。

2.2.3 規(guī)范永久基本農(nóng)田農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

嚴(yán)格規(guī)范永久基本農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，禁止占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒廢永久基本農(nóng)田。

2.3 推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和生態(tài)保護(hù)

2.3.1 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，緩解占補(bǔ)平衡指標(biāo)壓力

通過鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、全域無垃圾專項(xiàng)治理、農(nóng)村閑置危房清零、增減掛鉤拆舊復(fù)墾整理等多項(xiàng)業(yè)務(wù)的同步開展，莊浪縣村容村貌大幅改觀，農(nóng)村建設(shè)用地布局集中合理、土地集約節(jié)約利用程度明顯提高。正在實(shí)施的莊浪縣南坪鎮(zhèn)、臥龍鎮(zhèn)等18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目驗(yàn)收新增耕地59.27 hm2，用于跨省域交易，預(yù)計(jì)收益交易資金2.67億元。通過跨省交易助力鄉(xiāng)村振興，解決了鄉(xiāng)村振興資金難題，保障了跨區(qū)域土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)了土地資源大平衡。

2.3.2 強(qiáng)化耕地質(zhì)量監(jiān)測，實(shí)行技術(shù)性保護(hù)

在積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，加大補(bǔ)充耕地力度和資金投入額度，有序推進(jìn)宜耕后備資源359.69 hm2。

因地制宜開展秸稈快速腐熟還田、增施有機(jī)肥等工作，提高耕地基礎(chǔ)地力。推廣深耕深松技術(shù)，實(shí)施測土配方施肥，構(gòu)建合理耕作層，提高資源利用率。采取地力定向培育、強(qiáng)化土壤投入品監(jiān)管、管理污肥污水施用等措施，預(yù)防和消除土壤污染。建立完善的耕地質(zhì)量監(jiān)測體系，完成了耕地質(zhì)量等年度更新評價(jià)和補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級評定工作。有序?qū)嵤└馗鲗油寥绖冸x，用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的

土壤改良。

2.3.3 持續(xù)推進(jìn)耕地質(zhì)量提升

大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地綜合整治，編制莊浪縣“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，力爭高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積占耕地面積比重穩(wěn)定在60%以上。在土地整理項(xiàng)目驗(yàn)收前，進(jìn)行嚴(yán)格的補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)數(shù)量、質(zhì)量雙提升[3]。

2.4 堅(jiān)決防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”

2.4.1 堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為

按照平?jīng)鍪凶匀毁Y源局《全市自然資源系統(tǒng)開展土地違法違規(guī)問題大清查大整治專項(xiàng)行動實(shí)施方案》的通知，結(jié)合莊浪縣自然資源管理工作實(shí)際，持續(xù)推進(jìn)“大棚房”“違建別墅”等土地違法違規(guī)問題清查整治、落實(shí)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查過年工作，采取“日常、重點(diǎn)、集中”的方式開展動態(tài)巡查監(jiān)管，常態(tài)化開展“回頭看”行動。莊浪縣共摸排違法違規(guī)問題409宗、土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑149個(gè)、立案查處違法案件5起、收繳罰款236 751.6元，有效遏制了耕地“非農(nóng)化”行為。

2.4.2 開展撂荒耕地綜合整治行動

根據(jù)莊浪縣人民政府印發(fā)的《關(guān)于成立莊浪縣撂荒地專項(xiàng)整治工作的通知》，莊浪縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、莊浪縣自然資源局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)禁耕地撂荒和加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的公告》，以及甘肅省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、甘肅省自然資源廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好撂荒地核實(shí)排查整治工作的通知》等文件，將“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫中耕地未耕種、永久基本農(nóng)田、確權(quán)承包權(quán)等圖斑逐村逐戶逐地塊地組織開展核實(shí)排查，采取納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造、土地流轉(zhuǎn)、購買社會化服務(wù)、親友代種、農(nóng)戶自種等方式，將莊浪縣清理清查的5 166.13 hm2撂荒耕地結(jié)合春耕生產(chǎn)邊排摸邊整改，按照“宜糧則糧、宜特則特”和“六個(gè)一批”復(fù)耕措施，因地制宜、分類施策。目前莊浪縣共整治5 040.06 hm2，占總?cè)蝿?wù)的97.56%，為穩(wěn)定糧食播種面積、增加糧食產(chǎn)量奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.4.3 開展耕地苗木清理整治行動

穩(wěn)妥推進(jìn)耕地復(fù)耕和苗木整治，建立了摸排整治臺賬，實(shí)行動態(tài)銷號管理制度。充分尊重農(nóng)民意愿，以有計(jì)劃、有目標(biāo)、有節(jié)奏、實(shí)事求是及維護(hù)群眾合法權(quán)益為原則開展整治工作。目前，莊浪縣共摸排荒廢苗木亂占耕地559.00 hm2，通過綠化消化、市場銷售、農(nóng)戶自行清理、依法依規(guī)清理等方式完成整治恢復(fù)耕地433.13 hm2，力爭做到苗木不占用耕地、不與糧爭地。

2.4.4 嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”

堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整不得改變耕地用途、不能破壞耕作層的原則，嚴(yán)禁撂荒、閑置、改變耕地用途及其他破壞耕地的行為。引導(dǎo)在可墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木，發(fā)展林果業(yè)，逐步退出基本農(nóng)田上的果樹，恢復(fù)耕地屬性。分類處置耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，杜絕增量、消化存量、嚴(yán)治拋荒，確保耕地?cái)?shù)量不減、質(zhì)量不降、產(chǎn)能提升，并將糧食生產(chǎn)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略考核。

2.5 嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)占用耕地行為

2.5.1 遏制亂占耕地建房行為，切實(shí)保護(hù)耕地

按照“政府主導(dǎo)、綜合施策、依法依規(guī)、鐵腕遏制”的原則，結(jié)合城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治及“拆危治亂”攻堅(jiān)行動，堅(jiān)決遏制農(nóng)村亂占耕地建房行為[4]。加大鄉(xiāng)村全域閑置校舍、廠房、宅基地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地及廢棄地等建設(shè)用地的集中整治力度，復(fù)墾整治的建設(shè)用地指標(biāo)可在縣域內(nèi)統(tǒng)籌安排，保障鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目用地。對正在發(fā)生的亂占耕地建房行為“零容忍”，采取全天候蹲守制止、截?cái)嘟ú膩碓?、勸阻施工人員等措施，符合沒收標(biāo)準(zhǔn)的堅(jiān)決沒收，對移交不到位的進(jìn)行落實(shí)查封、關(guān)閉、拆除等頂格處罰，將違法行為遏制消滅在萌芽狀態(tài)。

2.5.2 持續(xù)加大對土地違法行為的監(jiān)理力度

1）加大巡查力度，實(shí)施智能監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管，構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早制止”工作機(jī)制，堅(jiān)持“露頭就打”和一案雙查，既查事又查人。

2）積極落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任，全面實(shí)施聯(lián)合懲處和重點(diǎn)執(zhí)法檢查工作模式，堅(jiān)持剛性執(zhí)法和精準(zhǔn)打擊，特別是嚴(yán)查嚴(yán)打違法占用耕地和永久基本農(nóng)田行為。采取掛牌督辦、發(fā)函督辦、交叉互查或直接查處的方式，確保重大案件查處到位，并及時(shí)通報(bào)曝光。

3 保障措施

3.1 強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識耕地保護(hù)工作的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機(jī)制，確保耕地保護(hù)各項(xiàng)政策落到實(shí)處。縣、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)是莊浪縣行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主要領(lǐng)導(dǎo)是耕地保護(hù)的主管責(zé)任人，要切實(shí)履行好各自的工作責(zé)任，對本轄區(qū)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)負(fù)總責(zé)。

3.2 強(qiáng)化問責(zé)問效

嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，對不履行法定職責(zé)，造成土地管理秩序混亂、耕地或永久基本農(nóng)田受到嚴(yán)重破壞的公職人員嚴(yán)肅問責(zé)，涉嫌違法犯罪的依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。嚴(yán)格政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核并列入高質(zhì)量發(fā)展考核，建立激勵機(jī)制，統(tǒng)籌財(cái)政資金，對村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補(bǔ)[5]。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)管體系

進(jìn)一步加大巡查力度，以“天上看、地上查、網(wǎng)上管”為抓手，全覆蓋監(jiān)測耕地利用情況。充分發(fā)揮行政執(zhí)法、群眾監(jiān)督和社會輿論作用，完善向司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問題線索機(jī)制，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的耕地保護(hù)監(jiān)管體系。

4 結(jié)語

以“長牙齒”“零容忍”的態(tài)度實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的整體管控作用，合理劃定生活、生產(chǎn)、生態(tài)三類空間，強(qiáng)化用途管制，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，落實(shí)重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障國家糧食安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：張春雨）