跨越數(shù)字鴻溝：老年人智慧出行的政策執(zhí)行困境及其落地之策

李睿 郭慶

[摘? ? 要] 當(dāng)前，在人口老齡化、信息化、智慧化大趨勢(shì)下，我國(guó)老年數(shù)字鴻溝問(wèn)題日益凸顯，對(duì)此政府雖出臺(tái)了相關(guān)政策以緩解老年人出行困難，但相關(guān)政策在執(zhí)行過(guò)程中仍面臨著政策體系與部門(mén)間信息傳輸中科層悖論的制度性困境、多元主體間互動(dòng)共治責(zé)任缺失的結(jié)構(gòu)性困境和“傳統(tǒng)”與“智能”間沖突的調(diào)試性困境，加之政策體系在各部門(mén)之間運(yùn)作中出現(xiàn)的信息失真、信息壁壘、信息泄露問(wèn)題，政府、企業(yè)、社會(huì)等主體在互動(dòng)共治中暴露的權(quán)責(zé)體系不明確、政策共識(shí)未形成、服務(wù)保障不充足的問(wèn)題，老年人使用智能設(shè)備遇到的觀念沖突、習(xí)慣依賴、費(fèi)用顧慮、操作障礙問(wèn)題，大大制約了老年人智慧出行政策的落地實(shí)施。因此，可通過(guò)建立政府部門(mén)間信息協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，讓各個(gè)部門(mén)能夠相互協(xié)作，共同推進(jìn)老年人智慧出行政策的實(shí)施；構(gòu)建老年人專屬智慧出行服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)智能化技術(shù)提供更加便捷的出行服務(wù)，滿足老年人的出行需求；實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)”與“智能”并行，讓老年人既能夠使用傳統(tǒng)的出行方式，也能夠享受智慧出行的便利。

[關(guān)鍵詞] 數(shù)字鴻溝；老年人；智慧出行；人口老齡化；出行服務(wù)

[中圖分類(lèi)號(hào)] C913.6? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2023）06-0060-09

一、問(wèn)題的提出與研究現(xiàn)狀

所謂“數(shù)字鴻溝”（Digital Divide），是指在數(shù)字化進(jìn)程中，因信息量的爆發(fā)與人們信息接收理解能力貧乏所造成的信息擁有程度差距。本文所指的“數(shù)字鴻溝”，主要是指涉及我國(guó)老年人生活中需要使用智能設(shè)備、運(yùn)用智能技術(shù)的高頻事項(xiàng)，包括亮碼通行、政府服務(wù)、購(gòu)物繳費(fèi)、掛號(hào)看病、文娛體育等。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)[1]顯示我國(guó)65歲以上老年人口已經(jīng)超過(guò)1.9億，占總?cè)丝跀?shù)的13.5%，意味著我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，因此，老年數(shù)字鴻溝問(wèn)題是一個(gè)亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。

新冠疫情暴發(fā)后，老年數(shù)字鴻溝再次引起廣泛關(guān)注。2020年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難便利老年人日常交通出行的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求各部門(mén)密切關(guān)注老年人日常生活中的高頻事務(wù)和公共服務(wù)，有效解決老年人在使用智能技術(shù)時(shí)遇到的突出問(wèn)題。此后各部門(mén)積極響應(yīng)，如交通運(yùn)輸部推出“刷臉”進(jìn)站服務(wù)，并于2021年實(shí)現(xiàn)20個(gè)省份普及電子客票服務(wù)等部署。此外，地方各級(jí)政府也積極貫徹落實(shí)惠老政策，如北京在20個(gè)社區(qū)設(shè)立助老打車(chē)站，給有需要的老年人提供打車(chē)服務(wù)；上海啟用“一鍵叫車(chē)智慧屏”，讓老年人可以通過(guò)街邊電話亭配備的屏幕輕松預(yù)約打車(chē)；深圳60歲以上老人可以刷臉乘坐地鐵等。這些措施有助于提高城市交通的便捷程度，以保障老年人出行順利便捷。

學(xué)界對(duì)“老年數(shù)字鴻溝”有比較豐碩的學(xué)術(shù)成果，通過(guò)案例分析、對(duì)比研究等方式對(duì)老年數(shù)字鴻溝現(xiàn)象展開(kāi)探討，重點(diǎn)對(duì)老年數(shù)字鴻溝現(xiàn)狀、影響因素以及彌合措施進(jìn)行分析研究。其核心觀點(diǎn)有：由于老年人在年齡增長(zhǎng)過(guò)程中存在心理、生理、認(rèn)知方面的諸多變化，相較于年輕人，老年群體在互聯(lián)網(wǎng)的接入端、使用端和知識(shí)端均存在不同程度差異，因此各項(xiàng)智能技術(shù)的深度應(yīng)用與創(chuàng)新使老年人面臨巨大的“數(shù)字鴻溝”，并逐步發(fā)展為代際差異。對(duì)于老年數(shù)字鴻溝的消弭，必須要整合多方力量[2]。宏觀層面應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)扶持、立法保障；中觀層面應(yīng)通過(guò)促進(jìn)企業(yè)研發(fā)適老產(chǎn)品、公益事業(yè)單位承擔(dān)相關(guān)責(zé)任與義務(wù)、社區(qū)開(kāi)展交流互助；微觀層面應(yīng)促進(jìn)家庭反哺、老年人個(gè)體積極性、被求助的陌生人三個(gè)層面對(duì)老年數(shù)字鴻溝進(jìn)行深度彌合。

當(dāng)前，公共交通仍是老年群體的主要出行工具，但存在著老年群體對(duì)公交服務(wù)要求增多、智能化出行需求增多、公交惠老卡局限性凸顯、惠民政策發(fā)放精準(zhǔn)性不足等問(wèn)題。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為要從老年人的出行需求、交通需求和社會(huì)關(guān)愛(ài)角度出發(fā)，對(duì)公共交通在乘車(chē)智能化、班次合理化、行車(chē)安全化方面進(jìn)行優(yōu)化。此外，應(yīng)結(jié)合生理學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科知識(shí)，設(shè)計(jì)老年人出行產(chǎn)品，加快老年人對(duì)信息化、數(shù)字化時(shí)代的融入與適應(yīng)[3]。同時(shí)，針對(duì)老年人智慧出行難題，國(guó)家多個(gè)部門(mén)出臺(tái)了多項(xiàng)政策積極應(yīng)對(duì)（如圖1）。

公共政策執(zhí)行是政策過(guò)程的實(shí)踐環(huán)節(jié)，是將公共政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)路徑。政策的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜多變的過(guò)程，各種相關(guān)要素都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生一定影響[4]。其中，政策執(zhí)行者最為關(guān)鍵，因?yàn)楣舱吣繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅依賴于政府制定的政策內(nèi)容，還依賴于政策執(zhí)行者的有效執(zhí)行[5]，政策執(zhí)行者又受到政治社會(huì)化機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等多種深層機(jī)制的制約[6]。在我國(guó)，地方政府是公共政策執(zhí)行主體，但執(zhí)行主體在執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)政策照搬、政策敷衍等異化現(xiàn)象。對(duì)此，政策執(zhí)行問(wèn)題要結(jié)合“壓力型體制”和“集體主義文化”這兩種中國(guó)情境進(jìn)行研究[7]?？梢岳弥袊?guó)特色制度，通過(guò)層級(jí)治理和多屬性治理來(lái)解決中央與地方、部門(mén)之間的貫徹落實(shí)問(wèn)題[8]。

總的來(lái)說(shuō)，盡管各級(jí)政府積極應(yīng)對(duì)，學(xué)界積極研討，但在當(dāng)前制度環(huán)境下，老年人出行政策的執(zhí)行仍然面臨諸多困難，包括在政策執(zhí)行過(guò)程中的制度性困境、結(jié)構(gòu)性困境和調(diào)試性困境。因此，本文以老年人智慧出行問(wèn)題為切入點(diǎn)，討論和分析當(dāng)前便利老年人智慧出行政策存在的問(wèn)題及原因，并提出相應(yīng)的措施和建議。

二、老年人智慧出行的政策執(zhí)行困境及其原因分析

政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，利用各種政策資源，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程[9]。一項(xiàng)好的政策，其執(zhí)行過(guò)程很大程度上決定了整個(gè)政策執(zhí)行的效果。通過(guò)梳理現(xiàn)有的與老年人智慧出行相關(guān)的政策，對(duì)其執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題。

（一）制度性困境：政策體系與部門(mén)間信息傳輸?shù)目茖鱼Ｕ?/p>

從政策體系與部門(mén)之間的視角考察，中央在政策過(guò)程中處于權(quán)威地位，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)的公共治理，各部門(mén)則根據(jù)自己的職能范圍落實(shí)中央政府政策[10]。中央政府在決策過(guò)程中，針對(duì)“大問(wèn)題”的公共決策在政策目標(biāo)上往往表現(xiàn)出清晰性、明確性，但為了平衡公共權(quán)力自上而下分配與公共服務(wù)自下而上需求，在文本表述上頂層設(shè)計(jì)的公共決策不得不體現(xiàn)模糊性[11]。在中央決策的大框架下，地方政府享有一定的“轉(zhuǎn)譯權(quán)”[12]。因此，在老年人智慧出行的政策執(zhí)行過(guò)程中，交通運(yùn)輸部等相關(guān)部門(mén)要根據(jù)中央對(duì)老年人智慧出行政策的解釋和自身對(duì)政策的理解，結(jié)合本部門(mén)實(shí)際情況制定更為細(xì)化的、符合本部門(mén)職能要求、切實(shí)可行的方案。例如，工信部提出保留傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)渠道即是對(duì)《通知》提出的設(shè)立線下辦事渠道的細(xì)化方案，而智能終端產(chǎn)品適老化改造則是對(duì)《通知》提出的擴(kuò)大適老化智能終端產(chǎn)品供給的具體方案[13]。不過(guò)，由于受科層結(jié)構(gòu)的制約，政策體系在各部門(mén)之間的運(yùn)作存在著梗阻，表現(xiàn)為信息失真、信息壁壘和信息泄露等問(wèn)題。

一是政府部門(mén)間的信息失真。在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府往往將信息自上而下逐級(jí)傳遞，通過(guò)將政策目標(biāo)細(xì)化成各種指標(biāo)下發(fā)到各部門(mén)，通過(guò)考核各部門(mén)的指標(biāo)完成情況，來(lái)量化老年人智慧出行政策的貫徹執(zhí)行情況。在指標(biāo)下發(fā)與傳遞過(guò)程中，各部門(mén)會(huì)制定出一系列符合本部門(mén)情境的細(xì)化措施，但由于受自身利益、知識(shí)、能力等因素的限制，各部門(mén)制定的細(xì)化措施可能存在偏離原始政策目標(biāo)的情況，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

二是政府部門(mén)間存在信息壁壘。信息時(shí)代數(shù)據(jù)的爆發(fā)式增長(zhǎng)，使各部門(mén)間信息資源共享已然成為社會(huì)發(fā)展的必然要求，但目前各部門(mén)內(nèi)部在信息互聯(lián)與共享方面仍存在信息壁壘，共享信息資源難以達(dá)成共識(shí)。這一方面是因?yàn)楣蚕硇畔①Y源會(huì)減少部門(mén)自身的既得利益；另一方面，各部門(mén)在信息存儲(chǔ)過(guò)程中，各自為政，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、加大了數(shù)據(jù)共享的難度。此外，由于中央政策的制定是以最廣泛的民意為基礎(chǔ)，因此政府在考察老年人智慧出行政策執(zhí)行的有效性時(shí)，首先應(yīng)立足于老年人的出行訴求是否得到及時(shí)回應(yīng)，對(duì)老年人真實(shí)訴求的了解是老年人智慧出行政策制定的關(guān)鍵。但在執(zhí)行過(guò)程中，由于各部門(mén)系統(tǒng)間相對(duì)獨(dú)立、資源分散，使得老年人的訴求回應(yīng)機(jī)制常常受到科層結(jié)構(gòu)的制約，致使老年人智慧出行政策的執(zhí)行效果與政策目標(biāo)之間存在偏差。

三是信息共享過(guò)程中的信息泄露。在信息共享過(guò)程中，因系統(tǒng)漏洞受到木馬、黑客等攻擊，導(dǎo)致信息泄露，因此信息共享既要克服內(nèi)部的信息壁壘，還要防止外部信息泄露。從協(xié)同治理的視角來(lái)看，信息安全隱患主要是部門(mén)間未進(jìn)行必要的溝通與協(xié)商，未形成統(tǒng)一的信息資源共享體系、沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)章制度與評(píng)估體系，以及缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制。這就使得信息共享無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性的突破，行政效率也隨之降低，也直接或間接導(dǎo)致老年人出門(mén)辦事要輾轉(zhuǎn)多地、流程復(fù)雜、浪費(fèi)時(shí)間，更背離了便利老年人日常出行的政策初衷，降低了公共政策的權(quán)威性。

（二）結(jié)構(gòu)性困境：多元主體間協(xié)同共治的責(zé)任缺失

公共政策以國(guó)家權(quán)力為支撐，具有極強(qiáng)的公共權(quán)威和廣泛的社會(huì)影響力[14]。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，老年人智慧出行政策作為公共政策的重要組成部分，政策成效好壞高低，在一定程度上受其結(jié)構(gòu)和各行為主體間的協(xié)同共治影響。我國(guó)老年人智慧出行政策的執(zhí)行主體主要有政府、企業(yè)和社會(huì)，而這些主體間互動(dòng)共治責(zé)任的缺失極大影響著老年人智慧出行政策的執(zhí)行效果。

從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，地方政府因要謀求自身發(fā)展往往會(huì)將工作重心放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，而忽略其他工作，這難免造成類(lèi)似老年人智慧出行等關(guān)懷型政策被象征性執(zhí)行。主要體現(xiàn)為：以召開(kāi)會(huì)議代替執(zhí)行，以政策宣傳代替執(zhí)行，以制作文件材料代替執(zhí)行，以檢查和考核代替執(zhí)行等。例如老年人不會(huì)使用智能手機(jī)購(gòu)買(mǎi)火車(chē)票，到現(xiàn)場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)卻被告知票已售罄。此類(lèi)事件說(shuō)明，老年人智慧出行政策執(zhí)行的深度和廣度還有待進(jìn)一步深化。

對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理而言，在老年人智慧出行政策執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)企業(yè)利益、愿望遭受損害時(shí)，政策執(zhí)行往往會(huì)向企業(yè)更愿意接受的方向轉(zhuǎn)變。一些企業(yè)就會(huì)在利益最大化經(jīng)營(yíng)理念的驅(qū)使下，罔顧社會(huì)責(zé)任，對(duì)于便利老年人智慧出行等公益屬性消極對(duì)待?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的服務(wù)對(duì)象以年輕人為主，其產(chǎn)品的設(shè)計(jì)趨向于年輕化和現(xiàn)代化；智能設(shè)備顯示的字體太小、條款復(fù)雜、流程過(guò)于繁瑣，尤其是在疫情時(shí)，需要不斷出示健康碼、行程碼、網(wǎng)上預(yù)約等智慧操作，這些都不符合老年人的審美和使用習(xí)慣。此外，有的公共交通存在車(chē)輛班次少、候車(chē)點(diǎn)少、候車(chē)時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題，這無(wú)疑是不合理的。老年人“最后一公里”問(wèn)題也一直沒(méi)有得到有效解決。再如打車(chē)平臺(tái)進(jìn)入大眾生活，這在一定程度上緩解了傳統(tǒng)公共交通運(yùn)輸壓力，但卻使得老年人路邊打車(chē)愈加困難，“空車(chē)拒載”現(xiàn)象頻繁發(fā)生，而打車(chē)軟件的復(fù)雜操作又讓老年人望而卻步。企業(yè)對(duì)于便利老年人出行政策的重視程度低，相關(guān)技術(shù)的研發(fā)與整合也就缺乏動(dòng)力，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的缺失為老年人智慧出行政策的執(zhí)行再添困難。

從社會(huì)發(fā)展來(lái)看，公民的社會(huì)責(zé)任感需要加強(qiáng)。社會(huì)責(zé)任感是個(gè)體與社會(huì)之間的關(guān)系，是國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)中責(zé)任感呈現(xiàn)出向個(gè)體利益傾斜的特點(diǎn)[15]。在各種“因扶老年人被訛詐”類(lèi)似事件報(bào)道以后，人們?cè)谌穗H關(guān)系處理中開(kāi)始變得冷漠，即使能夠提供力所能及的幫助，但出于擔(dān)心被無(wú)理糾纏，也會(huì)選擇袖手旁觀[16]。人們以自己利益為出發(fā)點(diǎn)，不愿意主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在這種情況下，政策執(zhí)行主體就難以獲取足夠的社會(huì)力量去克服困難、化解阻力，嚴(yán)重阻礙了老年人智慧出行政策的執(zhí)行。

當(dāng)前，我國(guó)政策執(zhí)行依靠“自上而下”與“自下而上”兩種模式共同推動(dòng)，即先開(kāi)展政策試點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)事求是原則對(duì)政策調(diào)試完善，再進(jìn)行全面推廣。在整個(gè)政策執(zhí)行的過(guò)程中，政策主體和客體的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的上下互動(dòng)過(guò)程。為解決老年人智能技術(shù)運(yùn)用難題，中央政府從宏觀戰(zhàn)略層面制定了一系列切實(shí)解決老年人智慧出行難題的實(shí)施方案。但在實(shí)際執(zhí)行中由于地方政府在權(quán)責(zé)體系、社會(huì)共識(shí)、服務(wù)保障三個(gè)方面存在不同程度困境，導(dǎo)致老年人智慧出行政策的執(zhí)行受到阻礙。

首先，權(quán)責(zé)體系不明確。地方政府權(quán)力的分配、使用、界定等往往由中央直接或間接制定。由于受信息、技術(shù)和精力等因素的制約，中央難以準(zhǔn)確掌握各地的具體情況，加之地方政府對(duì)中央界定的相關(guān)權(quán)責(zé)理解得不夠透徹。導(dǎo)致“老年人出行辦事需要輾轉(zhuǎn)十幾個(gè)部門(mén)”“蓋了十幾個(gè)章，還是不能用”“誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)老年人的出行”等權(quán)責(zé)不明晰問(wèn)題仍然存在，從而大大降低了政策執(zhí)行效果。

其次，“政策共識(shí)”未充分形成。在現(xiàn)實(shí)中，老年人智慧出行政策的執(zhí)行還受到“政策共識(shí)”的制約，即各地方政府在對(duì)“該不該重視老年人智慧出行”之問(wèn)題上還存在著“認(rèn)識(shí)偏差”。有的地方政府認(rèn)為老年人智慧出行問(wèn)題是關(guān)乎民生的社會(huì)問(wèn)題，必須重視并盡快予以解決。有的地方政府，在以“經(jīng)濟(jì)為主”的理念影響下，對(duì)老年人出行問(wèn)題未給予充分重視，認(rèn)為可以邊緣性或象征性執(zhí)行?！罢吖沧R(shí)”的缺失，使得各地方政府、各部門(mén)之間功能發(fā)揮不充分。

最后，服務(wù)保障供給不足。適量的服務(wù)保障是政策取得成功的必要條件[17]，在老年人智慧出行政策執(zhí)行過(guò)程中，資金、技術(shù)以及人員的供給不足會(huì)極大影響執(zhí)行效果。唯有三者相互關(guān)聯(lián)，共同發(fā)揮作用，才能為政策執(zhí)行提供更好的支持與保障。

（三）調(diào)試性困境：“傳統(tǒng)”與“智能”間的沖突

所謂政策執(zhí)行對(duì)象的適用性，是指特定政策只適用于特定對(duì)象（政策對(duì)象亦稱目標(biāo)群體）[18]。老年群體作為智慧出行政策的直接對(duì)象，現(xiàn)階段主要使用傳統(tǒng)公共交通方式出行，但伴隨著數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，傳統(tǒng)的出行方式已經(jīng)不能夠滿足人們的出行需求。線上操作、智能識(shí)別、電子支付等在日常出行中被頻繁使用?！皞鹘y(tǒng)”出行受“智能”便捷出行的沖擊，使得老年群體在出行過(guò)程中存在一定的困難，并突出體現(xiàn)在思維、習(xí)慣、費(fèi)用、操作難易程度四個(gè)方面。

一是觀念沖突。部分老年人從主觀上抗拒智能設(shè)備，覺(jué)得沒(méi)有必要學(xué)習(xí)新事物，加之老年遺忘癥也會(huì)使老年人對(duì)智能設(shè)備產(chǎn)生抵觸，更傾向于選擇傳統(tǒng)出行方式。多數(shù)老年人在退休之后會(huì)逐漸脫離社會(huì)減少社交，很多事務(wù)都交由子女代為辦理，從而使老年人對(duì)智能設(shè)備的可操作性產(chǎn)生感知缺失，并加深了其對(duì)新設(shè)備的刻板印象。

二是習(xí)慣依賴。許多老年人在多年的外出過(guò)程中養(yǎng)成了固定的出行習(xí)慣，隨著年齡的增長(zhǎng)這些習(xí)慣不斷得以強(qiáng)化，因此在面對(duì)新興智慧出行方式時(shí)，往往堅(jiān)持自己的習(xí)慣與觀點(diǎn)，不愿接受新的出行方式。與此同時(shí)，隨著年齡的增長(zhǎng)，記憶力下降、學(xué)習(xí)能力不斷減弱、身體機(jī)能逐漸衰退，學(xué)習(xí)新型智能產(chǎn)品比較吃力，容易產(chǎn)生挫敗感，也使得老年人對(duì)智能產(chǎn)品的使用產(chǎn)生畏難心情。

三是費(fèi)用顧慮。因?yàn)槔夏耆藢?duì)年輕時(shí)候經(jīng)歷過(guò)的苦難記憶深刻，晚年獲取財(cái)富的能力又有限（主要來(lái)源為退休金、政府補(bǔ)貼、子女親友饋贈(zèng)等）因此相對(duì)于年輕人而言較為節(jié)儉。而智能設(shè)備相較于老年機(jī)價(jià)格較為昂貴，通信費(fèi)用也更高，因此也是老年人不愿意接受智能設(shè)備的原因之一。

四是操作障礙。因智能設(shè)備字體小、步驟多、切換界面復(fù)雜等，加之大多數(shù)老年人受教育程度較低，沒(méi)有熟練使用智能設(shè)備的能力，導(dǎo)致老年人容易放棄或排斥對(duì)智能設(shè)備的使用。即便一些地區(qū)開(kāi)設(shè)有計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)的使用課程，但相對(duì)老年群體而言，其覆蓋面過(guò)小，對(duì)整體性提升的作用還不夠?？萍及l(fā)展為我們提供便利，卻也使老年人陷入數(shù)字鴻溝，“傳統(tǒng)”與“智能”的沖突在社會(huì)發(fā)展中愈發(fā)激烈，使得老年人智能出行公共政策執(zhí)行受阻。

三、跨越數(shù)字鴻溝：老年人智慧出行政策的落地之策

要跨越老年人智慧出行面臨的數(shù)字鴻溝，不僅要建立政府部門(mén)間的信息協(xié)同機(jī)制，還需要建立“政府—企業(yè)—社會(huì)”的協(xié)同共治模式，在實(shí)行“傳統(tǒng)”與“智慧”并行的政策中服務(wù)于老年人的智慧出行。

（一）建立政府部門(mén)間信息協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政府部門(mén)間信息協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指，通過(guò)在政府與政府之間、政府與部門(mén)之間、部門(mén)與部門(mén)之間共享資源、信息和數(shù)據(jù)等，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)、各部門(mén)廣泛參與，形成信息協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高政策執(zhí)行過(guò)程的運(yùn)行效率，從而推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)政策體系和各部門(mén)之間的復(fù)雜科層結(jié)構(gòu)問(wèn)題，提出如下建議。

一是要建立社保、交通、財(cái)稅等各部門(mén)之間長(zhǎng)期的信息互通協(xié)調(diào)機(jī)制。要建立面向老年人的信息協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，讓每個(gè)行為主體在公開(kāi)、平等、合理對(duì)話的基礎(chǔ)上，不斷增進(jìn)彼此的信任和理解，相關(guān)部門(mén)要想辦法滿足老年群體在交通出行中產(chǎn)生的新需求。多部門(mén)聯(lián)動(dòng)是當(dāng)前提高行政效率的有效手段，要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，在不改變部門(mén)職責(zé)、權(quán)限和管理程序的前提下，加強(qiáng)橫向與縱向的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成各司其職、聯(lián)合管理、高效運(yùn)作的新工作格局[19]。同時(shí)，要積極研發(fā)加密技術(shù)，嚴(yán)格管控政務(wù)數(shù)據(jù)的操作與傳輸，做到有效防止個(gè)人信息的泄露。只有建立合理高效的多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能有效解決老年人出行需求。

二是要建立老年人服務(wù)檔案，打破信息壁壘。以政務(wù)服務(wù)、公共交通、政策補(bǔ)貼等方式為信息源，建立老年人服務(wù)檔案，對(duì)信息進(jìn)行梳理，建立相關(guān)的信息平臺(tái)，以滿足老年人對(duì)出行和公共資源的需求。此外，還要充分發(fā)揮服務(wù)檔案的功能，提高對(duì)老年群體服務(wù)的效率和質(zhì)量，這有利于政府的科學(xué)管理，也有利于為國(guó)家決策提供參考。最后，要采取有效的防范措施，強(qiáng)化技術(shù)監(jiān)督，對(duì)非法獲取個(gè)人信息的行為進(jìn)行懲戒，切實(shí)保障老年人的信息安全。

三是要精準(zhǔn)投放惠老公共服務(wù)。建立老年人服務(wù)檔案后，要根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，精準(zhǔn)識(shí)別老年人出行服務(wù)需求，精準(zhǔn)定位相關(guān)出行機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，充分發(fā)揮政府職能。在最大限度利用現(xiàn)有公共服務(wù)資源的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新管理模式，為老年人提供精細(xì)化、集約化的出行服務(wù)，滿足老年群體的出行需求。同時(shí)，對(duì)有不良記錄的老人應(yīng)采取規(guī)勸或限制措施，逐步形成規(guī)范化的社會(huì)服務(wù)模式。要完善養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管，規(guī)范補(bǔ)助發(fā)放辦法，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、公共資源的精準(zhǔn)投放，使老年人獲得優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)。

（二）構(gòu)建“政府-企業(yè)-社會(huì)”的協(xié)同共治模式

政府是公共政策的重要主體，公共政策是政府實(shí)現(xiàn)其職能的工具[20]。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政府也不再是公共政策的唯一執(zhí)行主體。從構(gòu)成要素、參與形式和價(jià)值目標(biāo)等方面來(lái)看，我國(guó)老年人智慧出行政策的執(zhí)行主體主要有政府、企業(yè)和社會(huì)。針對(duì)這些主體之間協(xié)同共治的責(zé)任缺失，現(xiàn)階段，要推動(dòng)構(gòu)建“政府-企業(yè)-社會(huì)”的三方聯(lián)動(dòng)共治模式，實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。這也是最契合中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展特征的公共治理模式。

一是發(fā)揮政府在互動(dòng)共治過(guò)程中的引導(dǎo)作用。在老年人智慧出行政策的執(zhí)行過(guò)程中，政府仍然是協(xié)同共治的主導(dǎo)角色。一方面，當(dāng)下老年人是一個(gè)龐大的群體，養(yǎng)老問(wèn)題是當(dāng)前較為緊迫的社會(huì)問(wèn)題，因此政府不得不承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)；另一方面，智能助老市場(chǎng)服務(wù)消費(fèi)能力較弱，是影響市場(chǎng)主體積極性的主要因素之一，如果消費(fèi)者的支付能力較低，市場(chǎng)需求會(huì)相應(yīng)減少，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體缺乏足夠的動(dòng)力進(jìn)入市場(chǎng)。而幫助老年人出行的社會(huì)組織力量也較為薄弱，無(wú)法承擔(dān)牽頭責(zé)任。因此，政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，動(dòng)員各方力量參與共治。具體而言，第一，政府應(yīng)牽頭以公共交通為主，其他各類(lèi)非公共交通為補(bǔ)充，開(kāi)發(fā)老年人智慧出行應(yīng)用程序。該程序應(yīng)基于大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，對(duì)交通信息進(jìn)行綜合分析、實(shí)時(shí)推送。第二，整合和收集城市道路、公共交通等大數(shù)據(jù)資源，統(tǒng)一對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行維護(hù)和處理，使其達(dá)到可發(fā)布、可共享的規(guī)范要求。第三，公共交通服務(wù)要更加精準(zhǔn)化、個(gè)性化、智能化。能根據(jù)老年人出行習(xí)慣和實(shí)時(shí)路況，推送個(gè)性化出行方案，能根據(jù)出行目的地自動(dòng)生成多個(gè)優(yōu)化的出行方案，縮減老年人出行等候時(shí)間。第四，平臺(tái)采集的數(shù)據(jù)應(yīng)能夠真實(shí)反映老年人出行狀況，將數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，挖掘其深層次的信息，便于政府作出更科學(xué)的決策?？傊挥邪l(fā)揮政府在互動(dòng)共治過(guò)程中的引導(dǎo)作用，才能更好地貫徹落實(shí)老年人智慧出行政策。

二是提升企業(yè)與社會(huì)的協(xié)同共治能力。我國(guó)老年群體人口基數(shù)大，在解決老年群體智慧出行問(wèn)題上，政府應(yīng)搭建平臺(tái)，吸引和鼓勵(lì)更多的企業(yè)和社會(huì)力量協(xié)同共治，以更好地滿足老年人的出行需求；利用現(xiàn)有資源，鼓勵(lì)有能力的企業(yè)和社會(huì)力量為老年群體提供更專業(yè)的服務(wù)。比如在滴滴出行、曹操出行、T3出行等約車(chē)軟件上，新增“一鍵叫車(chē)”功能方便老年人使用；依托95128預(yù)約服務(wù)，加快在全國(guó)各大網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)開(kāi)通電話叫車(chē)業(yè)務(wù)；網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，優(yōu)先為老年人派單。

三是不斷提高協(xié)同共治效率，降低治理成本。技術(shù)和制度是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素，信息數(shù)據(jù)作為一種治理技術(shù)可以有效提高治理效率。目前在老年人智慧出行政策執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)政府、各部門(mén)雖能都逐漸建立起了自己的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，但這些數(shù)據(jù)存在碎片化的問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)多場(chǎng)景的互聯(lián)互通。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)互動(dòng)共治促進(jìn)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，以數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)優(yōu)化互動(dòng)共治可以雙向推進(jìn)。在制度設(shè)計(jì)方面，要確保主體參與，逐步形成共治目標(biāo)的清晰認(rèn)識(shí)，有助于各部門(mén)間達(dá)成共識(shí)、建立信任和推動(dòng)協(xié)同合作。

（三）實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)”與“智能”服務(wù)并行的惠老政策

隨著技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)品化，智慧化出行應(yīng)運(yùn)而生。智慧化出行是指利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，對(duì)交通出行進(jìn)行智能化升級(jí)，以提高出行效率、降低成本、改善用戶體驗(yàn)和減少環(huán)境污染。智能化出行與傳統(tǒng)出行的融合，本質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)出行方式的解構(gòu)，是新的智慧出行方式的建構(gòu)。因此，在這個(gè)日益開(kāi)放和多元化的時(shí)代，在推進(jìn)社會(huì)和諧的過(guò)程中塑造和確立傳統(tǒng)與智能的共通性，才能為“惠老”發(fā)展?fàn)I造更好的內(nèi)外環(huán)境。

一方面，堅(jiān)持“傳統(tǒng)”和“智能”兩條腿走路原則?？萍紤?yīng)以人為本，在技術(shù)開(kāi)發(fā)上考慮到老年群體的需求，讓技術(shù)適應(yīng)老年人，而非制造過(guò)高的學(xué)習(xí)門(mén)檻。要推動(dòng)政務(wù)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社交通信等高頻服務(wù)的“線上+線下”兩條腿走路模式，堅(jiān)持“線上+線下”相結(jié)合，既要鼓勵(lì)智能技術(shù)的有效推廣和應(yīng)用，同時(shí)又要合理地保留老年群體所熟知的傳統(tǒng)服務(wù)方式，便利老年人日常交通出行?！皟蓷l腿走路”就是要兜底、能兼容。所謂“兜底”，是既要鼓勵(lì)推廣新技術(shù)，又要保留老年人熟悉的傳統(tǒng)出行模式；所謂“兼容”，是相關(guān)部門(mén)、企業(yè)要優(yōu)化、提升軟硬件的設(shè)計(jì)，讓“傳統(tǒng)”與“智能”雙軌運(yùn)作，充分兼顧不同群體（尤其是老年人群體）的需求。

另一方面，堅(jiān)持線下人工服務(wù)的協(xié)作。在運(yùn)用智能技術(shù)的同時(shí)，要求醫(yī)療、交通、社保、民政等高頻業(yè)務(wù)也要保留傳統(tǒng)的服務(wù)模式。各企業(yè)、部門(mén)應(yīng)保留線下的辦事渠道，并進(jìn)一步向基層延伸，滿足老年人的使用習(xí)慣。第一類(lèi)就是要保留傳統(tǒng)的紙質(zhì)憑證，例如社區(qū)、醫(yī)院等高頻服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以向不會(huì)掃碼的老年人提供紙質(zhì)證件。同時(shí)，要盡快打通信息壁壘，逐步拓寬身份證、社會(huì)保障卡、老年卡等證件的使用范圍。第二類(lèi)是建立老年人特殊服務(wù)渠道，包括各類(lèi)政務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)的綠色通道等。第三類(lèi)是保留人工咨詢專線、現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)人員、人工窗口等，直接為老年人提供服務(wù)。第四類(lèi)是保留現(xiàn)金支付，不能出現(xiàn)以無(wú)零錢(qián)等借口拒收現(xiàn)金的現(xiàn)象，從而進(jìn)一步改善老年人出行體驗(yàn)。

綜上所述，推進(jìn)老年人智慧出行政策的落地執(zhí)行，絕不僅僅是政府的責(zé)任，還需企業(yè)與社會(huì)多方力量的共同參與。因此，通過(guò)推動(dòng)建立政府部門(mén)間信息協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制、構(gòu)建“政府-企業(yè)-社會(huì)”的互動(dòng)共治模式、實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)”與“智能”并行的惠老政策措施，能夠進(jìn)一步滿足老年人出行的個(gè)性化需求，打造更加智慧化的老年人出行服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)老年人智慧出行政策的切實(shí)落地并取得良好效果。

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