我國(guó)監(jiān)察與審計(jì)關(guān)系的歷史考察與現(xiàn)實(shí)啟示

李明輝

(南京大學(xué) 商學(xué)院, 江蘇 南京 210093)

一、 引 言

作為兩種重要的監(jiān)督制度,監(jiān)察與審計(jì)之間具有非常密切的聯(lián)系。從歷史來(lái)看,我國(guó)古代審計(jì)與監(jiān)察之間長(zhǎng)期合一,即便是短期的監(jiān)審分立,監(jiān)察機(jī)構(gòu)也往往具有部分審計(jì)職權(quán)。新中國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度以后,采用了監(jiān)審分立的制度,但審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間形成了良好的合作關(guān)系,審計(jì)在推進(jìn)廉政建設(shè)方面發(fā)揮了巨大作用。不過(guò),對(duì)于我國(guó)審計(jì)和監(jiān)察合并還是分立的問(wèn)題,一直存有爭(zhēng)論。2007年和2009年,深圳市坪山新區(qū)和佛山市順德區(qū)先后探索建立紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)“三合一”的體制,曾在一定范圍內(nèi)引發(fā)對(duì)監(jiān)審關(guān)系的討論。近年,隨著我國(guó)監(jiān)察體制改革的深入,尤其是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建,審計(jì)與監(jiān)察的合一與分立問(wèn)題再次引起爭(zhēng)論[1-5]。實(shí)際上,2016年11月,《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》印發(fā)后,就有不少關(guān)于審計(jì)是否要并入監(jiān)察委員會(huì)的爭(zhēng)論[2]。2021年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法〉的決定》保持我國(guó)審計(jì)基本制度不變,但這并不代表相關(guān)爭(zhēng)論就此停止。那么,在我國(guó)反腐敗體系中具有重要作用、與監(jiān)察具有緊密聯(lián)系的審計(jì),是否應(yīng)整合到監(jiān)察委員會(huì)之下,從而構(gòu)建起一個(gè)“監(jiān)審合一”的監(jiān)督體系?“以往鑒來(lái)”,對(duì)我國(guó)監(jiān)察與審計(jì)之間關(guān)系的歷史演變進(jìn)行回顧,有助于我們理解監(jiān)審關(guān)系的定位。因此,本文將在對(duì)我國(guó)審計(jì)與監(jiān)察之間關(guān)系進(jìn)行歷史回顧的基礎(chǔ)上,總結(jié)審計(jì)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置與演化的內(nèi)在規(guī)律,進(jìn)而就當(dāng)下二者應(yīng)當(dāng)分立還是合一進(jìn)行分析,以期對(duì)我國(guó)審計(jì)和監(jiān)察體制改革有所啟發(fā)。

二、 我國(guó)監(jiān)察與審計(jì)關(guān)系的歷史回顧

(一) 我國(guó)古代監(jiān)審關(guān)系的發(fā)展演變

在周代,“小宰”所屬的“宰夫”通過(guò)對(duì)官吏的考核來(lái)兼職從事審計(jì)活動(dòng)。宰夫具體通過(guò)對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)(府、都、縣、鄙)的考核以及對(duì)群吏“正歲會(huì)”“正月要”“正日成”來(lái)“掌治法”對(duì)官員予以誅賞[7]47[8]25-26,這實(shí)際上是將對(duì)官吏的政治監(jiān)察、政績(jī)考核與對(duì)官府財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)結(jié)合在一起。此外,負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行勾考、稽核的司會(huì)的職責(zé)包括“逆邦國(guó)都鄙官府之治……以逆群吏之治而聽(tīng)其會(huì)計(jì)”[8]21,這也是將對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)與對(duì)官員的監(jiān)督結(jié)合在一起。由此可見(jiàn),我國(guó)審計(jì)與監(jiān)察制度最初就是合一的。

在秦漢上計(jì)制度中,上計(jì)著重稽查考核官吏,包括對(duì)官吏財(cái)經(jīng)方面的政績(jī)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查并根據(jù)上計(jì)結(jié)果對(duì)官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲。負(fù)責(zé)糾察百官、彈劾檢舉的御史大夫會(huì)對(duì)上計(jì)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督,包括直接檢查賬目、確定賬簿記錄的真?zhèn)?即所謂“御史察計(jì)簿,按察虛實(shí)真?zhèn)巍?。御史監(jiān)察兼職執(zhí)行審計(jì)職能的模式因而基本定型[7]80。地方上,負(fù)責(zé)監(jiān)察的督郵的職責(zé)也包括“監(jiān)察審計(jì)”并揭發(fā)縣吏的貪贓枉法等犯罪行為[8]87。因此,在秦漢時(shí)期,審計(jì)職權(quán)主要掌握在監(jiān)察機(jī)構(gòu)手中。秦漢上計(jì)制度因封建皇權(quán)的確立和強(qiáng)化而盛,成為朝廷控制地方、考核官吏的有力手段,后亦因皇權(quán)的削弱而衰[8]69-72。

魏、晉、南北朝時(shí),上計(jì)制度逐漸淡出,不再有財(cái)政監(jiān)督功能[8]102。自魏開(kāi)始,設(shè)立比部負(fù)責(zé)審計(jì)(勾檢稽失),但在不同政權(quán)中,比部的歸屬不一。其中,北齊時(shí),比部設(shè)在都官曹,都官既管法治又管監(jiān)察[8]104,這在某種程度上意味著監(jiān)審合一。此一時(shí)期,御史中丞等負(fù)責(zé)監(jiān)察的官員也有一定的審計(jì)職能,尤其是在財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)方面。

隋唐時(shí)期,除在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置勾官對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督外,還在刑部下設(shè)比部專司審計(jì)職責(zé),但御史臺(tái)、司隸臺(tái)等監(jiān)察機(jī)構(gòu)在糾察官員貪贓枉法行為時(shí)也有一定的審計(jì)職能。如在唐代,監(jiān)察御史對(duì)戶部財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督,并會(huì)對(duì)司農(nóng)寺、太府寺出納進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。因此,盡管隋唐有專門的比部負(fù)責(zé)審計(jì),但監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍有部分審計(jì)職權(quán)。尤其是在唐后期,御史臺(tái)的勾稽審核職能有所發(fā)展,而比部的審計(jì)職能則被削弱[7]135[8]139。

北宋元豐改制前,在中央三司(鹽鐵、度支、戶部)內(nèi)部設(shè)立三部勾院、都磨勘司等審計(jì)機(jī)構(gòu),對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)及賬簿進(jìn)行審計(jì)。如三部勾院“掌勾稽天下所申三部金谷百物出納賬簿,以察其差殊而關(guān)防之”[8]175,并對(duì)官員經(jīng)濟(jì)方面的違法行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)。元豐改制后,廢三司,相關(guān)審計(jì)工作大部改歸刑部下設(shè)的比部(元祐后,比部改歸戶部)。比部負(fù)責(zé)審計(jì)中央及地方賬簿,所有官有財(cái)物出納均要接受比部勾考[8]180-181。此外,在太府寺下設(shè)立獨(dú)立的“諸軍諸司專勾司”,對(duì)軍隊(duì)、百官進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。南宋建炎元年五月,改“諸軍諸司專勾司”為“諸軍諸司審計(jì)司”,專司審計(jì)?！皩徲?jì)司”定名后,由以審計(jì)為名的機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督,審計(jì)很大程度上成為一種獨(dú)立的職責(zé),這被認(rèn)為是我國(guó)審計(jì)制度正式產(chǎn)生的標(biāo)志[8]185-186。之所以會(huì)在宋代出現(xiàn)較為獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu),很大程度上與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支的種類和規(guī)模有較大提高、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的重要性愈加突出等有關(guān)。從效果來(lái)看,宋代沒(méi)有像明清那樣出現(xiàn)較多經(jīng)濟(jì)大案,且在長(zhǎng)期強(qiáng)敵壓境之下國(guó)家財(cái)政沒(méi)有崩潰,與其重視審計(jì)不無(wú)關(guān)系。但宋代監(jiān)審之間的分離仍是不徹底的,監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍分享了部分審計(jì)權(quán)。如御史臺(tái)在對(duì)百官進(jìn)行糾彈時(shí),也包括對(duì)官員的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,其職責(zé)還包括對(duì)重大案件進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)、對(duì)任滿官員進(jìn)行稽考[7]208-210。在地方,負(fù)責(zé)監(jiān)察官員的監(jiān)司也有一定審計(jì)職權(quán)[7]211-218[8]188-194。

元代在中書(shū)省設(shè)檢校官,同時(shí)在地方最高行政機(jī)構(gòu)——行中書(shū)省下設(shè)檢校所,對(duì)賦稅、營(yíng)繕等事務(wù)進(jìn)行經(jīng)常性審計(jì)。“檢?！奔婢弑O(jiān)察和審計(jì)職責(zé)[7]286[8]220-222,監(jiān)審復(fù)又合一。以御史臺(tái)為中心的監(jiān)察系統(tǒng)也承擔(dān)了部分審計(jì)職能,御史負(fù)責(zé)照刷文卷、進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)終審,并對(duì)財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)負(fù)主要責(zé)任[7]299-304[8]225-226。在《憲臺(tái)格例》《察司合察事理》等監(jiān)察制度中,有許多涉及財(cái)經(jīng)審計(jì)[7]294-295。

明代建立了以都察院和六科給事中審計(jì)監(jiān)督為主的審計(jì)體制[8]244,監(jiān)審進(jìn)一步結(jié)合。都察院的職責(zé)包括糾合百司、考核百官、管理監(jiān)察御史、巡視監(jiān)察地方事務(wù),而監(jiān)察御史職責(zé)中的“察糾內(nèi)外百司之官邪”“巡視倉(cāng)場(chǎng)”“巡視內(nèi)庫(kù)”“巡鹽,茶馬,巡漕,巡關(guān)”“巡視倉(cāng)庫(kù),查算錢糧”則是典型的審計(jì)活動(dòng)[7]313[8]246-247。六科給事中同樣兼具審計(jì)與監(jiān)察職能,其審計(jì)職能主要體現(xiàn)在監(jiān)察六部等官署以及考核、考察官員方面。戶部在財(cái)政管理中也開(kāi)展審計(jì)活動(dòng),以作為對(duì)都察院、六科給事中所實(shí)施的與監(jiān)察相結(jié)合的審計(jì)活動(dòng)的補(bǔ)充[8]244。清襲明制,將科道合一,共同監(jiān)察(審計(jì))財(cái)政收支,審計(jì)活動(dòng)與監(jiān)察活動(dòng)融為一體[8]310。都察院六科負(fù)責(zé)對(duì)六部進(jìn)行對(duì)口審計(jì)[8]283-285,如戶科給事中擁有稽核捐項(xiàng)、稽核直省銀兩雜稅、稽核漕糧、稽核鹽課、稽核戶關(guān)、審計(jì)財(cái)政支付等六項(xiàng)與審計(jì)相關(guān)的權(quán)限[10]210;負(fù)責(zé)監(jiān)察地方的十五道監(jiān)察御史也兼具部分審計(jì)職責(zé),“在內(nèi)刷卷”“在外巡鹽、巡漕、巡倉(cāng)等”[8]286。有學(xué)者[9]55認(rèn)為,清代開(kāi)創(chuàng)了由監(jiān)察系統(tǒng)全面負(fù)責(zé)審計(jì)工作的體制。在明清科道審計(jì)制度下,財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)由都察院下的監(jiān)察御史和六科兼職執(zhí)行,其審計(jì)內(nèi)容幾乎涵蓋國(guó)家所有財(cái)政財(cái)務(wù)收支。明清兩代均沒(méi)有專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)[7]312,而是采用以科道審計(jì)為主的監(jiān)審合一制度,這在很大程度上與此時(shí)皇權(quán)達(dá)到空前高度有關(guān)。

縱觀我國(guó)古代審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置,大體分為設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)(以唐代比部為代表)、在財(cái)政部門下設(shè)置專職審計(jì)機(jī)構(gòu)(以宋代三部勾院和都磨勘司為代表)、監(jiān)察與審計(jì)合一(以明清都察院為代表)三種模式[8]6-7。但由于財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)是官員考核、稽查的重要內(nèi)容,即便部分時(shí)期專門設(shè)立獨(dú)立或隸屬于財(cái)政部門的審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)審計(jì),監(jiān)察部門往往仍具有一定的審計(jì)職責(zé)?？梢哉f(shuō),在我國(guó)古代,審計(jì)與監(jiān)察始終是緊密相連的。由于監(jiān)察部門最主要的職責(zé)是監(jiān)察百官,故審計(jì)只是其一附帶職權(quán)[11]。審計(jì)附屬于監(jiān)察、審計(jì)的重點(diǎn)亦側(cè)重于監(jiān)察官員,是監(jiān)審合一體制下容易出現(xiàn)的通病。

(二) 國(guó)民政府時(shí)期

南方革命政府時(shí)期,1925年8月,廣州革命政府依據(jù)《監(jiān)察院組織法》成立監(jiān)察院,審計(jì)作為監(jiān)察院下屬職能之一。南京政府時(shí)期,1928年3月通過(guò)的《審計(jì)院組織法》曾規(guī)定,審計(jì)院直屬于國(guó)民政府,負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、審核國(guó)家年度財(cái)政收支決算。但同年10月通過(guò)的《國(guó)民政府組織法》旋即規(guī)定,國(guó)民政府下設(shè)行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院,監(jiān)察院為最高監(jiān)察機(jī)關(guān),行使彈劾、審計(jì)權(quán),原審計(jì)院改組為監(jiān)察院審計(jì)部。依照《監(jiān)察院組織法》,監(jiān)察院的審計(jì)事項(xiàng)具體由審計(jì)部掌管,審計(jì)部負(fù)責(zé)審核政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)的計(jì)算決算及預(yù)算執(zhí)行、制定政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)收入命令及支付命令、稽查政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)冒領(lǐng)濫用及其他關(guān)系財(cái)政的不法或不忠于職務(wù)的行為。監(jiān)察院的監(jiān)察對(duì)象上至正副總統(tǒng),下至四院各部門,這與古代御史側(cè)重于監(jiān)察官吏已有本質(zhì)不同,此時(shí)審計(jì)對(duì)象也大大超出了審計(jì)官吏是否存在貪腐、違法行為的范疇。

總之,在南方革命政府及南京政府時(shí)期,雖然審計(jì)、監(jiān)察的目標(biāo)與古代有所差異,但在孫中山先生“五權(quán)憲法”思想下,審計(jì)權(quán)仍附屬于監(jiān)察權(quán),審計(jì)機(jī)關(guān)亦附屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)。審計(jì)院(部)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容,就是配合監(jiān)察院行使彈劾權(quán)而開(kāi)展稽察事務(wù),即“稽察政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)及財(cái)政上不法或不忠于職務(wù)之行為”。

(三) 土地革命和抗戰(zhàn)時(shí)期

中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)馬列主義國(guó)家監(jiān)督理論并依據(jù)中國(guó)的具體情況來(lái)設(shè)計(jì)監(jiān)察等監(jiān)督制度。1927年,黨的五大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》規(guī)定,“為鞏固黨的一致及權(quán)威起見(jiàn),在全國(guó)代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì)”。1928年黨的六大通過(guò)的《黨章》改“監(jiān)察委員會(huì)”為“審查委員會(huì)”,負(fù)責(zé)在黨內(nèi)進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查,審查委員會(huì)下設(shè)有審計(jì)委員。故此時(shí)黨內(nèi)監(jiān)察與審計(jì)是合一的,但這里的審計(jì)實(shí)際上是黨組織內(nèi)部的一種監(jiān)督機(jī)制,并非國(guó)家(政府)審計(jì)。隨著蘇維埃政府的建立及反對(duì)貪污浪費(fèi)的需要,黨提出了統(tǒng)一財(cái)政、強(qiáng)化財(cái)政管理、完善經(jīng)費(fèi)審查的要求,蘇維埃政府審計(jì)制度得以逐步建立。1932年中央人民委員會(huì)通過(guò)的《財(cái)政部暫行組織綱要》決定,在中央財(cái)政人民委員部下設(shè)審計(jì)處,在省財(cái)政部下設(shè)審計(jì)科,審計(jì)處、科代表上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。1933年9月,中央人民委員會(huì)決定設(shè)立獨(dú)立于財(cái)政部門的審計(jì)委員會(huì),專司審計(jì)職能,審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)得以從財(cái)政部門中獨(dú)立出來(lái)。同年12月,依據(jù)《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法(草案)》,省及中央直屬市蘇維埃執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì),隸屬于中央審計(jì)委員會(huì)。1934年《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》第四十一條規(guī)定,在中央執(zhí)行委員會(huì)下設(shè)中央審計(jì)委員會(huì),其職責(zé)包括“審核國(guó)家的歲入與歲出”“監(jiān)督國(guó)家預(yù)算之執(zhí)行”。就監(jiān)察而言,《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》第五十條規(guī)定,在人民委員會(huì)之下設(shè)工農(nóng)檢察委員會(huì)。由此可見(jiàn),在蘇維埃政權(quán),審計(jì)屬于中央執(zhí)行委員會(huì),監(jiān)察屬于人民委員會(huì),而人民委員會(huì)為中央執(zhí)行委員會(huì)之行政機(jī)關(guān),這意味著,審計(jì)與監(jiān)察二者是分立的。之所以土地革命時(shí)期會(huì)采取監(jiān)審分立的制度,很大程度上是為了適應(yīng)蘇維埃政府實(shí)施統(tǒng)一財(cái)政制度的要求。這一時(shí)期,黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)工作始終圍繞根據(jù)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和反“圍剿”軍事需要而展開(kāi)[13]13。

抗戰(zhàn)時(shí)期,解放區(qū)審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系幾經(jīng)變遷?；蛟谪?cái)政機(jī)關(guān)之下,或獨(dú)立于財(cái)政機(jī)關(guān),但與設(shè)立于黨委之下的“監(jiān)察委員會(huì)”之間仍是獨(dú)立的。其原因在于,審計(jì)監(jiān)督以財(cái)政監(jiān)督為目標(biāo),這與側(cè)重于黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)察有所不同。

(四) 新中國(guó)成立以來(lái)

新中國(guó)成立初期,審計(jì)工作延續(xù)了根據(jù)地和解放區(qū)的做法[13]159。根據(jù)1950年《中華人民共和國(guó)暫行審計(jì)條例(草案)》和《中央人民政府政務(wù)院為加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政管理嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政紀(jì)律令》,在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施財(cái)政審計(jì)監(jiān)督。不久,我國(guó)開(kāi)始學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),建立財(cái)政檢查(后改為財(cái)政監(jiān)察)制度,審計(jì)機(jī)構(gòu)遂被撤銷,審計(jì)工作被并入了財(cái)政監(jiān)察之中[13]162-164[14]23-28。1982年,我國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度,在政府之下設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。我國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度的初衷與打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律有一定關(guān)聯(lián),但主要是為了加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督[14]39-48。1982年《憲法》第九十一條明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)是“對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支,對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。這一定位,與監(jiān)察有著明顯不同,也為我國(guó)采用“監(jiān)審分立”制度提供了依據(jù)。就監(jiān)察而言,早在1949年,《中央人民政府組織法》就規(guī)定在政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì),負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員。1954年,國(guó)務(wù)院下建立監(jiān)察部,以取代人民監(jiān)察委員會(huì)。1955年,黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)改名中央監(jiān)察委員會(huì),以加強(qiáng)對(duì)黨組織和黨員干部的監(jiān)督。1958年前后,大部分地方的黨和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署或合并辦公[10]316。1959年,監(jiān)察部被撤銷。1986年12月,六屆人大常委會(huì)第18次會(huì)議決定恢復(fù)設(shè)立監(jiān)察部。1993年,監(jiān)察部與中紀(jì)委合署辦公。因此,對(duì)于監(jiān)察與審計(jì),新中國(guó)采用的是分別設(shè)立的做法,二者均為專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。不過(guò),《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)也規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)予以協(xié)助。因此,我國(guó)采用的實(shí)際上是“監(jiān)審分立、相互協(xié)作”的體制。

黨的十八大以后,我國(guó)提出“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制”,并對(duì)監(jiān)察制度進(jìn)行改革。根據(jù)2018年《憲法修正案》,監(jiān)察權(quán)成為與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列的重要國(guó)家權(quán)力,并形成了“一府一委兩院”的體制。2021年修訂的《審計(jì)法》在審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系上延續(xù)了之前的規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)仍屬于行政系統(tǒng)。因此,在新的監(jiān)察體系下,我國(guó)延續(xù)了此前監(jiān)審分立的制度安排,但審計(jì)與監(jiān)察之間形成一種新型的相互監(jiān)督、協(xié)同合作關(guān)系[5]。

三、 對(duì)我國(guó)監(jiān)審關(guān)系歷史發(fā)展的總結(jié)與評(píng)價(jià)

(一) 對(duì)我國(guó)監(jiān)審關(guān)系歷史演變規(guī)律的總結(jié)

由上分析可以看到,在我國(guó)古代乃至近代民國(guó)時(shí)期,除少數(shù)時(shí)期外,審計(jì)與監(jiān)察基本上都是合一的(表1)。但在蘇維埃政權(quán)及新中國(guó)成立以后,我國(guó)采用的則是監(jiān)審分立制度。

表1 我國(guó)審計(jì)與監(jiān)察關(guān)系演化簡(jiǎn)表

我國(guó)古代之所以會(huì)長(zhǎng)期實(shí)施監(jiān)審合一的制度,根本原因在于,在古代,監(jiān)察與審計(jì)二者目標(biāo)具有高度一致性。歷代王朝為了維護(hù)自身統(tǒng)治,都將監(jiān)察作為治吏的主要工具。而監(jiān)察、考課官吏的一個(gè)重要方面,即是對(duì)官吏所經(jīng)辦經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)查,以確定其是否存在貪腐失職行為,這必然要實(shí)施審計(jì),尤其是財(cái)政收支審計(jì)往往成為監(jiān)察的重要手段。而古代審計(jì)的目的主要是確定官吏在履行職務(wù)過(guò)程中是否存在貪腐失職等違法行為,以保證國(guó)家財(cái)政收入完整、支出有度、吏治清明。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)古代官?gòu)d審計(jì)制度產(chǎn)生的根本原因是為了滿足帝王和國(guó)家監(jiān)察各級(jí)官吏經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的需要[7]7[15]30。既然監(jiān)審具有天然的血緣關(guān)系,且目標(biāo)上具有高度一致性,采用監(jiān)審合一的制度安排也就成為自然了。將審計(jì)置于監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)轄之下作為治吏的一個(gè)重要方面,審計(jì)監(jiān)督與對(duì)官吏的考核、監(jiān)察相結(jié)合,是我國(guó)古代審計(jì)一大特色[7]6[8]5。古代的監(jiān)審合一體制雖有助于加強(qiáng)吏治,但也產(chǎn)生了許多不良后果:(1)審計(jì)未成為一種獨(dú)立的監(jiān)督制度。在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),審計(jì)都是一種附屬于監(jiān)察、對(duì)官吏實(shí)施監(jiān)察、考課功績(jī)的特殊手段[11],其作用是為監(jiān)察提供信息以便為后續(xù)的糾彈等行動(dòng)提供依據(jù),而不是一種獨(dú)立、全面、專業(yè)的財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督。(2)長(zhǎng)期未能建立起自上而下的獨(dú)立、專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)。即便一些朝代曾短暫設(shè)立專職審計(jì)機(jī)構(gòu),也普遍存在其他機(jī)構(gòu)分享審計(jì)職權(quán)、審計(jì)機(jī)構(gòu)頻繁更迭、專職審計(jì)官員位卑權(quán)輕的特點(diǎn)[16],未能得到長(zhǎng)期發(fā)展。如,古代相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)——比部,出現(xiàn)于魏、晉、南北朝時(shí),在隋唐時(shí)得到確立,但到了元朝就基本消失,其審計(jì)職能逐漸被御史監(jiān)察機(jī)構(gòu)所侵奪[16],這與根深蒂固的“監(jiān)審合一”傳統(tǒng)不無(wú)關(guān)系。此外,在古代監(jiān)審合一體系下,往往不會(huì)逐級(jí)建立審計(jì)機(jī)構(gòu),因而對(duì)地方相關(guān)事務(wù)的審計(jì)往往不足。(3)審計(jì)權(quán)威性低。在監(jiān)審合一體制下,即便存在專職的審計(jì)機(jī)構(gòu),監(jiān)察御史往往對(duì)專職審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果承擔(dān)終審職責(zé),故審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性較低。更重要的是,由于監(jiān)察很大程度上定位于監(jiān)察官員而非相關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù),帝王對(duì)相關(guān)官員的個(gè)人好惡會(huì)影響依附于監(jiān)察的審計(jì)的實(shí)施效果。(4)審計(jì)監(jiān)督的范圍和作用有限,同時(shí)亦阻礙了監(jiān)察的發(fā)展。審計(jì)職權(quán)歸屬于監(jiān)察機(jī)構(gòu)時(shí),由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)側(cè)重于對(duì)官吏的監(jiān)督,必然導(dǎo)致不能對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)支出及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)、全面、專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督,這對(duì)于審計(jì)職權(quán)的真正行使是極為不利的[11]。從監(jiān)察的角度來(lái)看,監(jiān)察兼職做審計(jì),要么由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)于集中,引致統(tǒng)治者的故意壓制,最終使得監(jiān)察權(quán)力被重新在多個(gè)部門分散配置,要么監(jiān)察機(jī)構(gòu)在糾彈、審計(jì)等多個(gè)事務(wù)間分身乏術(shù)而導(dǎo)致監(jiān)察作用無(wú)法有效發(fā)揮。因此,監(jiān)審合一體制雖能使監(jiān)察和審計(jì)無(wú)縫對(duì)接,但由于忽視了二者的差異,反而導(dǎo)致二者都未能良好地發(fā)展,從而降低了整個(gè)監(jiān)督體系的效率和效果。

國(guó)民政府時(shí)期,依照孫中山先生“五權(quán)憲法”思想,將審計(jì)權(quán)置于監(jiān)察權(quán)之下?！拔鍣?quán)憲法”思想中的監(jiān)察權(quán)思想是西方三權(quán)分立思想下立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)與我國(guó)古代監(jiān)察御史制度的結(jié)合[17],其中關(guān)于審計(jì)制度的設(shè)計(jì)明顯是對(duì)我國(guó)監(jiān)審合一傳統(tǒng)的延續(xù)。其優(yōu)點(diǎn)在于:(1)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于包括行政院在內(nèi)的其他四院,具有較高獨(dú)立性;(2)將審計(jì)院(部)置于監(jiān)察院之下,有利于審計(jì)與監(jiān)察的相互協(xié)作:就監(jiān)察而言,可以利用審計(jì)機(jī)關(guān)的工作成果,從而有針對(duì)性地對(duì)相關(guān)部門和官員實(shí)施彈劾、糾舉;就審計(jì)而言,可以通過(guò)監(jiān)察院實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)者的處罰,這對(duì)于促進(jìn)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用、提高審計(jì)權(quán)威性具有積極意義[18]。(3)審計(jì)機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置完備,形成了一個(gè)從上到下、組織嚴(yán)密、分工細(xì)致的完整審計(jì)體系[7]426。(4)從審計(jì)內(nèi)容來(lái)看,依據(jù)1928年《審計(jì)法》第4條,審計(jì)院應(yīng)對(duì)預(yù)算及收支計(jì)算審查,審計(jì)面亦由中央擴(kuò)展至省縣、由普通公務(wù)機(jī)關(guān)延伸至公有營(yíng)業(yè)事業(yè)單位,審計(jì)的目的已在很大程度上由對(duì)官員是否存在貪腐違法行為進(jìn)行審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)財(cái)政預(yù)算及企事業(yè)財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。因此,民國(guó)時(shí)期的監(jiān)審合一制度,雖然審計(jì)權(quán)也在監(jiān)察權(quán)之下,但在專業(yè)、獨(dú)立方面較古代有明顯進(jìn)步,審計(jì)成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的職能,而不再是一個(gè)高度依附于監(jiān)察的附帶職能。不過(guò),在監(jiān)察院下設(shè)“審計(jì)部”的做法仍存在諸多問(wèn)題。比如,監(jiān)察院的性質(zhì)和職權(quán)及審計(jì)機(jī)構(gòu)的歸屬多有爭(zhēng)議,對(duì)審計(jì)監(jiān)督的穩(wěn)定性和權(quán)威性提出了挑戰(zhàn);監(jiān)察院權(quán)力過(guò)于集中;難以滿足立法機(jī)構(gòu)等主體對(duì)審計(jì)監(jiān)督的需求。孫中山將監(jiān)察和審計(jì)兩種監(jiān)督權(quán)匯于監(jiān)察院一手的思想,雖期望貫通中西以綜合中西監(jiān)督制度的長(zhǎng)處,但其實(shí)質(zhì)是在尚未建立起對(duì)政府之有效監(jiān)督制度情況下的一種權(quán)宜之計(jì),并不是一種成熟、完善的制度設(shè)計(jì)。

土地革命和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,根據(jù)地或解放區(qū)審計(jì)的任務(wù)主要是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督,以保證經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)轉(zhuǎn)。就監(jiān)察而言,其與黨內(nèi)監(jiān)督很大程度上是重合的。多數(shù)時(shí)候,監(jiān)察機(jī)構(gòu)隸屬于黨委,且側(cè)重于政治監(jiān)督、廉政監(jiān)督,更類似于后來(lái)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。因此,著眼于財(cái)政監(jiān)督的審計(jì)與著眼于黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)察在監(jiān)督內(nèi)容、隸屬關(guān)系上都是不同的。

盡管新中國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度的初衷在一定程度上與加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部公權(quán)力運(yùn)用的限制有關(guān),但其主要目的是“加強(qiáng)對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督”[14]47,《憲法》和《審計(jì)法》界定的審計(jì)目的與監(jiān)察機(jī)關(guān)的目的有著明顯差異。

(二) 我國(guó)監(jiān)審關(guān)系演變的驅(qū)動(dòng)因素(基本規(guī)律)

驅(qū)動(dòng)監(jiān)審關(guān)系相關(guān)制度沿革、決定某一時(shí)期監(jiān)審關(guān)系定位的主要因素包括:

1．國(guó)家治理目標(biāo)及其對(duì)審計(jì)的需求。在古代,國(guó)家治理的目標(biāo)是維護(hù)君主專制統(tǒng)治,監(jiān)督官吏是否忠于君主、是否存在貪腐等不忠行為是治理的重要內(nèi)容。君主對(duì)官員考課、監(jiān)察的范圍十分廣泛,并不僅限于經(jīng)濟(jì)方面。盡管對(duì)官員在經(jīng)濟(jì)(如土地、賦稅)方面的業(yè)績(jī)、過(guò)失的評(píng)價(jià)主要通過(guò)審計(jì)實(shí)現(xiàn),但經(jīng)濟(jì)監(jiān)察只是監(jiān)察的一部分內(nèi)容,這決定了審計(jì)只能屬于監(jiān)察的一部分;同時(shí),古代財(cái)政收支規(guī)?？傮w較小、結(jié)構(gòu)較為單一,且沒(méi)有建立起一套完善的財(cái)政制度和相應(yīng)的監(jiān)督制度,官吏尤其是負(fù)責(zé)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的官吏的貪污腐敗情況較為嚴(yán)重,甚至可能會(huì)影響到封建王朝的統(tǒng)治。因此,檢查監(jiān)督官吏是否存在貪污、盜竊等違法犯罪行為,既是監(jiān)察的重要任務(wù),也是審計(jì)的重要內(nèi)容。這必然導(dǎo)致審計(jì)與監(jiān)察緊密地聯(lián)系在一起?！氨O(jiān)審合一”的傳統(tǒng)也與古代政治體制有著緊密的聯(lián)系。自秦漢以來(lái),我國(guó)古代一直都是封建專制主義中央集權(quán)制的國(guó)家。為了加強(qiáng)君主的有效統(tǒng)治,一方面將權(quán)力高度集中于中央,尤其是君主;另一方面采取多元多軌制,將同一性質(zhì)的事務(wù)分由幾種職官執(zhí)行,或一種職官執(zhí)行幾種不同性質(zhì)的事務(wù),以實(shí)現(xiàn)互相牽制之目的,避免權(quán)力過(guò)于集中。與此相適應(yīng),在中央,審計(jì)職能分散于御史監(jiān)察、官吏考核(如吏部)、司法(如刑部)、財(cái)經(jīng)管理(如戶部)等部門,尤其是御史監(jiān)察部門長(zhǎng)期擁有部分審計(jì)職權(quán);在地方,審計(jì)職能往往由各級(jí)行政長(zhǎng)官或高級(jí)屬吏兼掌,而不設(shè)專職部門[19]。因此,古代長(zhǎng)期實(shí)施監(jiān)審合一體制,很大程度上是與君主專制統(tǒng)治和中央集權(quán)制度相適應(yīng)的。明清之所以會(huì)實(shí)施監(jiān)審合一的科道審計(jì)制度,很大程度上與封建專制達(dá)到頂峰,君主需要加強(qiáng)對(duì)部門和官吏的監(jiān)督有關(guān)。在這一制度下,審計(jì)的主要目標(biāo)是對(duì)官員的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督,其理所當(dāng)然地屬于對(duì)官員的監(jiān)察的一部分。及至現(xiàn)代,國(guó)家治理對(duì)審計(jì)的需求已經(jīng)不再限于對(duì)政府官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督,而要求審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升方面發(fā)揮作用,包括提高財(cái)政資金使用效益、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)重大政策措施有效落實(shí),等等,這意味著,審計(jì)與監(jiān)察已經(jīng)明顯異化,監(jiān)審分離漸成趨勢(shì)。由此,監(jiān)審二者合一還是分立,與國(guó)家治理的目標(biāo)及其對(duì)審計(jì)的需求有很大關(guān)系。

2．財(cái)政監(jiān)督尤其是預(yù)算監(jiān)督的發(fā)展。隨著財(cái)政的發(fā)展,原先依附于監(jiān)察、側(cè)重于官員個(gè)人的審計(jì)制度已無(wú)法滿足加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的需要。此時(shí),必須要建立獨(dú)立的審計(jì)制度,對(duì)財(cái)政收入和支出及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。劉禹錫在《授比部郎中制》中寫(xiě)道“稽以簿書(shū),辨其名物。俾夫會(huì)算必得,經(jīng)費(fèi)無(wú)差”,這表明,在隋唐,比部審計(jì)是作為財(cái)政監(jiān)督的重要手段而存在的。及至安史之亂,比部審計(jì)制度所依賴的中央集權(quán)下的一元財(cái)政制度不復(fù)存在,比部審計(jì)遂形同虛設(shè)[8]131-132。北宋之所以會(huì)在熙寧五年設(shè)立專職的審計(jì)機(jī)關(guān)——提舉賬勾磨勘司,并在元豐改制后恢復(fù)比部制度,直至建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)——諸軍諸司專勾司(諸軍諸司審計(jì)司),很大程度上在于,隨著商品經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá),宋代財(cái)政收入和財(cái)政支出的規(guī)模巨大,苛捐雜稅繁多,財(cái)政分配也更為復(fù)雜,因而需要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督以維護(hù)財(cái)政安全。此外,宋代一直面臨較大的邊防壓力,加之實(shí)施募兵制,軍費(fèi)開(kāi)支規(guī)模巨大,故需要對(duì)巨額的軍費(fèi)支出加以監(jiān)督,以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡,防止發(fā)生嚴(yán)重的冒領(lǐng)俸祿、貪污軍費(fèi)現(xiàn)象。財(cái)政收支規(guī)模的增大,意味著依附于監(jiān)察的審計(jì)制度已經(jīng)難以滿足財(cái)政監(jiān)督的需要。此時(shí),不僅要在財(cái)政及其他涉及財(cái)經(jīng)活動(dòng)的部門內(nèi)部建立審計(jì)機(jī)構(gòu),更要建立獨(dú)立于財(cái)政部門的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)外部監(jiān)督。當(dāng)然,宋代審計(jì)與監(jiān)察、財(cái)政部門的分離是不徹底的,更多體現(xiàn)在事權(quán)的分離上,其審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)也有較大局限性。到了近現(xiàn)代,“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,這客觀上要求加強(qiáng)對(duì)公共部門預(yù)算行為的監(jiān)督。因此,建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)公共部門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的必要性愈加突出,依附于監(jiān)察的審計(jì)制度難以適應(yīng)要求。同時(shí),立法機(jī)構(gòu)在對(duì)政府及其他公共部門的預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中對(duì)審計(jì)的需求不斷提高,這也意味著原先服務(wù)于監(jiān)察的審計(jì)制度已難以滿足國(guó)家治理發(fā)展的需要?？梢哉f(shuō),審計(jì)從監(jiān)察中獨(dú)立出來(lái),與公共財(cái)政的日漸重要不無(wú)關(guān)系。

3．審計(jì)自身的發(fā)展。審計(jì)自身的發(fā)展程度,也是決定審計(jì)機(jī)構(gòu)是否能獨(dú)立于監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要因素。審計(jì)制度不完備、審計(jì)職業(yè)水平低下,就談不上審計(jì)的獨(dú)立。(1)當(dāng)然,這有一定的內(nèi)生性。因?yàn)橹挥袡C(jī)構(gòu)獨(dú)立,才有可能更大程度地實(shí)現(xiàn)審計(jì)的職業(yè)化、專門化。但一旦審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立、審計(jì)職業(yè)進(jìn)入良性發(fā)展軌道,審計(jì)職業(yè)化、專業(yè)化水平不斷提高,由于制度慣性和轉(zhuǎn)換成本等原因,監(jiān)審分立的趨勢(shì)將不斷得到加強(qiáng)。在古代的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),審計(jì)并沒(méi)有形成一套專門的方法,這使得審計(jì)難以真正成為一個(gè)獨(dú)立的職能。之所以會(huì)在宋代建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu),除了出于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的需要,也在于當(dāng)時(shí)在審計(jì)的專業(yè)化和職業(yè)化方面取得了較大發(fā)展。不過(guò),宋代審計(jì)的專業(yè)化和職業(yè)化水平總體上仍然較低,加之封建統(tǒng)治的局限性等原因,審計(jì)司很快就消失在歷史之中。新中國(guó)審計(jì)事業(yè)之所以能夠在短短四十年的時(shí)間內(nèi)就在維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、防范經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等方面“發(fā)揮了重要作用”“作出了重要貢獻(xiàn)”,很大程度上在于,我國(guó)建立了與中國(guó)特色社會(huì)主義制度相適應(yīng)的審計(jì)制度,逐漸形成了一套成熟的中國(guó)特色審計(jì)理論與方法,審計(jì)職業(yè)化水平不斷提高。

4．歷史傳統(tǒng)。國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置,包括監(jiān)審機(jī)構(gòu)之間的合一與分立,不可避免地會(huì)受到歷史傳統(tǒng)的影響。歷史傳統(tǒng)會(huì)形成一種強(qiáng)大的路徑依賴,舊有制度的慣性會(huì)提高改革的成本甚至成為制度變革的阻力。西周時(shí),宰夫?qū)賳T執(zhí)掌的財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督是監(jiān)審合一的雛形,對(duì)我國(guó)審計(jì)制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。明清時(shí)期都察院和六科審計(jì),很大程度上延續(xù)了之前御史審計(jì)的傳統(tǒng)[8]4,244。民國(guó)時(shí)期,資產(chǎn)階級(jí)政府在美國(guó)等西方國(guó)家已較多采用立法型審計(jì)制度的背景下,沒(méi)有移植西方立法型審計(jì)制度而是采用改良后的監(jiān)審合一制度,一定程度上與孫中山先生對(duì)西方議會(huì)監(jiān)督和我國(guó)傳統(tǒng)的御史監(jiān)察制度的認(rèn)識(shí)有關(guān)。新中國(guó)之所以采取監(jiān)審分立體制,可能也在一定程度上受到了土地革命時(shí)期為實(shí)施統(tǒng)一財(cái)政制度而建立獨(dú)立于監(jiān)察的審計(jì)機(jī)構(gòu)的做法的影響。當(dāng)然,歷史傳統(tǒng)的影響并非絕對(duì)的,隨著政治、經(jīng)濟(jì)、法律等制度的變革,歷史上一些不合時(shí)宜的制度可能會(huì)被改革甚至摒棄。

5．其他國(guó)家的影響。民國(guó)時(shí)期未完全采用御史審計(jì)制度而在監(jiān)察院下設(shè)審計(jì)部的做法,一定程度上受到西方議會(huì)審計(jì)制度的影響。土地革命時(shí)期,根據(jù)地采用監(jiān)審分設(shè)的做法而沒(méi)有延續(xù)我國(guó)監(jiān)審合一的傳統(tǒng),其原因,除出于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督目的外,也在很大程度上受到了蘇聯(lián)的影響。新中國(guó)在恢復(fù)審計(jì)制度之前,也是在對(duì)國(guó)外審計(jì)制度進(jìn)行研究和比較基礎(chǔ)上做出的選擇,世界范圍內(nèi)監(jiān)審分立的趨勢(shì)對(duì)我國(guó)審計(jì)制度的選擇和設(shè)計(jì)不無(wú)影響。

6．監(jiān)審協(xié)調(diào)成本。在古代,不同部門之間的信息溝通與協(xié)調(diào)較為困難,這使得將糾彈、考課與審計(jì)結(jié)合在一起可能更為有效;在現(xiàn)代,隨著技術(shù)的發(fā)展和審計(jì)透明度相關(guān)制度的建立,通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告及其他溝通渠道,審計(jì)信息可以較為方便地為監(jiān)察及其他監(jiān)督機(jī)制所利用。尤其是,在黨的審計(jì)委員會(huì)建立后,在審計(jì)委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下,審計(jì)機(jī)關(guān)可以與包括監(jiān)察在內(nèi)的監(jiān)督機(jī)關(guān)建立起有效的協(xié)同機(jī)制,實(shí)現(xiàn)信息互通、成果利用、相互支撐,而無(wú)須將兩個(gè)目標(biāo)并不完全一致、在國(guó)家治理體系中承擔(dān)不同使命的機(jī)構(gòu)捏在一起。

綜上,政治體制與國(guó)家治理目標(biāo)、財(cái)政預(yù)算制度、審計(jì)制度發(fā)展、溝通成本、歷史傳統(tǒng)等因素共同驅(qū)動(dòng)了監(jiān)審關(guān)系的演變,并對(duì)監(jiān)審關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)具有重要影響。在上述因素中,政治體制與國(guó)家治理目標(biāo)、財(cái)政監(jiān)督的需要對(duì)監(jiān)審分合的影響尤其重要:當(dāng)國(guó)家治理的重心是加強(qiáng)對(duì)官吏的監(jiān)督以確保其忠于統(tǒng)治者時(shí),審計(jì)和監(jiān)察針對(duì)的都是“人”,審計(jì)是監(jiān)察的重要手段,更易采用監(jiān)審合一制度;當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段,財(cái)政收支的規(guī)模日漸龐大、種類日漸復(fù)雜因而加強(qiáng)財(cái)政收支監(jiān)督的重要性日漸突出時(shí),對(duì)官員的監(jiān)察不再是審計(jì)的重點(diǎn),審計(jì)的重心將由“人”為主轉(zhuǎn)向“人”“事”并重,甚至以“事”為主,監(jiān)審目標(biāo)日漸異化,故更易采用監(jiān)審分立的制度。值得指出的是,上述因素之間存在相互影響。例如,財(cái)政監(jiān)督的需要會(huì)促進(jìn)審計(jì)的發(fā)展,其他國(guó)家的影響則會(huì)對(duì)本國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)生沖擊。

回顧我國(guó)審計(jì)與監(jiān)察之間關(guān)系的演變歷史,可得出如下結(jié)論:(1)監(jiān)審合一還是分立,歸根結(jié)底取決于國(guó)家治理對(duì)審計(jì)的需求。(2)古代長(zhǎng)期實(shí)施的監(jiān)審合一制度是與封建集權(quán)的政治制度及不發(fā)達(dá)的公共財(cái)政相適應(yīng)的制度安排。當(dāng)政治上由統(tǒng)治走向治理、公共財(cái)政日益重要時(shí),監(jiān)審目標(biāo)的異化程度不斷強(qiáng)化,二者逐漸走向分立也就成為必然。在現(xiàn)代國(guó)家中,審計(jì)的重點(diǎn)是對(duì)政府預(yù)算行為的監(jiān)督,而監(jiān)察的重心則是官員(領(lǐng)導(dǎo)干部)的廉潔守法情況,分立更符合國(guó)家治理的要求。(3)從歷史演進(jìn)來(lái)看,我國(guó)監(jiān)審之間由合一逐漸走向分立的原因在于建立獨(dú)立、專業(yè)的審計(jì)制度的必要性愈加突出及原先監(jiān)審合一制度對(duì)國(guó)家治理的逐漸不適應(yīng)。監(jiān)審合一體制雖在表面可實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的閉合性、使審計(jì)結(jié)果盡快轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察行動(dòng),實(shí)際卻會(huì)導(dǎo)致審計(jì)依附于監(jiān)察。這不僅無(wú)助于提高審計(jì)的權(quán)威性,而且會(huì)導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督弱化,最終也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察的弱化。將這兩種監(jiān)督機(jī)制分開(kāi)發(fā)展,共同促進(jìn)、相互監(jiān)督、相互協(xié)同,能夠?qū)崿F(xiàn)共贏,這已經(jīng)為我國(guó)四十年來(lái)的實(shí)踐所證明。

四、 新時(shí)期我國(guó)監(jiān)審關(guān)系之定位:基于歷史與現(xiàn)實(shí)的分析

在我國(guó)監(jiān)察體制改革過(guò)程中,對(duì)于監(jiān)審合一還是分立,學(xué)者們形成了分立論[1-2,20]、合一論[3]、有限整合論[5]等不同觀點(diǎn)。從最后的立法來(lái)看,我國(guó)延續(xù)了監(jiān)審分立的做法。那么,當(dāng)前我國(guó)究竟應(yīng)采取監(jiān)審合一還是延續(xù)既有的監(jiān)審分立做法呢?對(duì)此,筆者認(rèn)為,從國(guó)家治理及其中預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在要求、監(jiān)察與審計(jì)各自的發(fā)展規(guī)律、歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、既有體制的運(yùn)行效果及改革成本等角度來(lái)看,在分立的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)同或許是更為妥當(dāng)?shù)倪x擇。

(一) 國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

審計(jì)是國(guó)家治理的重要基石,可以有效促進(jìn)國(guó)家治理制度的優(yōu)化及國(guó)家治理能力的提升。國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求決定了必須要建立獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威的審計(jì)職能。有效的審計(jì),不僅可以促進(jìn)干部的廉潔性,而且可以促進(jìn)財(cái)政透明度的提高,進(jìn)而約束公共部門的預(yù)算行為、促進(jìn)公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部受托責(zé)任的履行;有效的審計(jì)可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)治理制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的不足,從而促進(jìn)治理體系的完善;有效的審計(jì)還可以發(fā)現(xiàn)政府及其他公共部門業(yè)務(wù)活動(dòng)以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的不足,從而達(dá)到“常規(guī)性經(jīng)濟(jì)體檢、治已病、防未病”的目的;有效的審計(jì),可以提高公共政策的回應(yīng)性和執(zhí)行力,提高公共資金使用效益?？梢哉f(shuō),是否有獨(dú)立、完備之審計(jì)制度,是判定國(guó)家治理體系是否完備的重要標(biāo)志之一。[21]62如果審計(jì)機(jī)構(gòu)從屬于監(jiān)察權(quán),審計(jì)的目標(biāo)將不得不服從于監(jiān)察機(jī)關(guān)的總目標(biāo),其作用將在很大程度上局限于反腐敗,而難以在國(guó)家治理的更多方面發(fā)揮作用。

(二) 現(xiàn)代審計(jì)與監(jiān)察本質(zhì)與目標(biāo)的差異化

在古代,審計(jì)與監(jiān)察的目標(biāo)高度重合,故而長(zhǎng)期采用監(jiān)審合一制度;但在現(xiàn)代國(guó)家,審計(jì)與監(jiān)察的本質(zhì)與目標(biāo)已逐漸異化,二者的任務(wù)、監(jiān)督對(duì)象、客體、服務(wù)對(duì)象、功能等也有較大不同。這決定監(jiān)察與審計(jì)獨(dú)立發(fā)展、相互協(xié)同可能更有助于二者各自發(fā)展及整體監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1．監(jiān)督對(duì)象與客體。在古代,審計(jì)與監(jiān)察基本上都是對(duì)“人”;在現(xiàn)代,監(jiān)察仍然主要是對(duì)“人”,但審計(jì)已變成既對(duì)“人”又對(duì)“事”,某種程度上,甚至是以對(duì)“事”為主。在我國(guó)新的監(jiān)察體系下,監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)主要是“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”,針對(duì)的主要是“人”——公職人員。盡管在確定相關(guān)公職人員是否存在職務(wù)違法犯罪行為時(shí),不可避免地要延伸到“事”,但這也是“由人及事”,其關(guān)注的重點(diǎn)仍是公職人員本身,而不是對(duì)公共部門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。就審計(jì)而言,其監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)是財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和績(jī)效性。當(dāng)前,我國(guó)國(guó)家審計(jì)的內(nèi)容主要包括國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、公共資金審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)、國(guó)有資源審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),前四個(gè)方面均側(cè)重于“事”,在“人”方面,主要體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。但無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),審計(jì)的客體均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了干部廉潔方面。

2．使命任務(wù)。盡管審計(jì)可以在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)(揭露)、懲戒、預(yù)警和控制腐敗等方面發(fā)揮重要作用,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將干部的廉潔性作為審計(jì)內(nèi)容之一,但反腐敗并非審計(jì)的主要任務(wù),審計(jì)機(jī)關(guān)亦非專門的反腐敗機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)代,審計(jì)主要是通過(guò)對(duì)公共部門受托責(zé)任的履行及其報(bào)告的評(píng)價(jià)和監(jiān)督來(lái)發(fā)揮治理作用,其主要任務(wù)是對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)和監(jiān)督,這與古代審計(jì)很大程度上服務(wù)于監(jiān)督官員的貪腐行為有著極大不同。我國(guó)《審計(jì)法》的立法目的表明,除了“促進(jìn)廉政建設(shè)”外,審計(jì)監(jiān)督的目的還包括“維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序,提高財(cái)政資金使用效益”“保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”,這與監(jiān)察委員會(huì)“辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件”“開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作”的使命有著顯著差異。無(wú)論是加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督以提高財(cái)政資金使用的合規(guī)性和效益性,還是發(fā)現(xiàn)和揭示社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展,均非監(jiān)察所能涵蓋。如果將審計(jì)職能整合進(jìn)監(jiān)察委員會(huì),要么需重新界定監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)使之成為一個(gè)更大意義上的監(jiān)督機(jī)構(gòu),要么意味著審計(jì)任務(wù)的異化,即由目前的專業(yè)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)退化為狹義的腐敗稽查機(jī)構(gòu),這顯然是一種倒退。

3．功能。現(xiàn)代審計(jì)既關(guān)注于消極面,又關(guān)注于積極面,而監(jiān)察主要關(guān)注于消極面。審計(jì)不僅要揭露被審計(jì)單位存在的問(wèn)題,還“注重從體制、機(jī)制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問(wèn)題,提出審計(jì)意見(jiàn)和建議”,從而在被審計(jì)單位自身以及更廣泛的政策體制層面發(fā)揮建設(shè)性作用,最終促進(jìn)國(guó)家治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升。現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)大體可以分為合規(guī)性和績(jī)效性兩方面。如果說(shuō)合規(guī)性審計(jì)主要是為了發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的不當(dāng)行為(尤其是預(yù)算方面的不當(dāng)行為)因而與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的目標(biāo)有交叉,績(jī)效審計(jì)則主要是評(píng)價(jià)相關(guān)部門、項(xiàng)目的績(jī)效并提出建設(shè)性建議以促進(jìn)被審計(jì)單位提高效率和效果、降低成本,這與監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要是為了查處職務(wù)違法犯罪行為有著本質(zhì)的不同。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下,績(jī)效審計(jì)的作用日益突出。近年來(lái),各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)在繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性進(jìn)行監(jiān)督,深入揭示重大違紀(jì)違法、擾亂經(jīng)濟(jì)秩序行為的同時(shí),也關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的效益性,不斷探索績(jī)效審計(jì)。而作為反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會(huì),并不會(huì)直接關(guān)注公共部門、公共投資項(xiàng)目的績(jī)效水平。因此,如果將審計(jì)職能整合到監(jiān)察委員會(huì),意味著審計(jì)很可能將回歸到合規(guī)性審計(jì)為主的階段,這顯然不符合審計(jì)發(fā)展的潮流。

4．服務(wù)對(duì)象。現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)已經(jīng)不再是單純?yōu)榫骷氨O(jiān)察機(jī)關(guān)服務(wù),而要為立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)政黨、政府及其部門、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等多個(gè)主體服務(wù)。將審計(jì)權(quán)與監(jiān)察權(quán)合并,將無(wú)法滿足上述治理主體對(duì)審計(jì)的需求。

(三) 理論方法與實(shí)踐的發(fā)展與分野

古代審計(jì)活動(dòng)與監(jiān)察活動(dòng)之間往往是“你中有我、我中有你”的關(guān)系。比如,巡倉(cāng)、巡鹽,既非單純的審計(jì),也非單純的監(jiān)察。但在現(xiàn)代,審計(jì)與監(jiān)察各自有一套自成體系的理論與程序、方法體系。審計(jì)成為一門不同于監(jiān)察的獨(dú)立科學(xué),從審計(jì)計(jì)劃的編制到審計(jì)報(bào)告的出具乃至后續(xù)的跟蹤,都有一套完善的程序,必須要符合審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定。從監(jiān)督主體與被監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系來(lái)看,在審計(jì)過(guò)程中,審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位是一種相對(duì)平等的關(guān)系。而對(duì)監(jiān)察而言,監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)時(shí),可以采取詢問(wèn)、留置、搜查等措施,其強(qiáng)制性遠(yuǎn)高于審計(jì)。因此,盡管審計(jì)和監(jiān)察都具有反腐敗功能,但其方法、手段有較大差異。

(四) 歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

我國(guó)古代監(jiān)審關(guān)系發(fā)展中,有兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可供吸取:(1)審計(jì)權(quán)的保障。在古代監(jiān)審合一體制下,審計(jì)權(quán)很容易被監(jiān)察權(quán)所侵奪,以致直到清代,我國(guó)也未能自上而下地建立起獨(dú)立的審計(jì)制度。依附于監(jiān)察權(quán)的審計(jì)主要服務(wù)于監(jiān)察官吏,盡管在促進(jìn)吏治清明方面發(fā)揮了一定作用,但其終究不過(guò)是統(tǒng)治階級(jí)控制官吏、維護(hù)自身統(tǒng)治的一種手段,獨(dú)立性、權(quán)威性和實(shí)際作用都極為有限。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下,需要有獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)政府及其他公共部門相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,以促進(jìn)公共受托責(zé)任的履行和財(cái)政透明度的提高。如果審計(jì)權(quán)仍依附于監(jiān)察權(quán),將無(wú)法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。(2)權(quán)力制衡。將審計(jì)權(quán)整合到監(jiān)察委員會(huì)之下,雖可能提高審計(jì)發(fā)現(xiàn)與監(jiān)察行為之聯(lián)動(dòng)性,但卻容易導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中于監(jiān)察機(jī)構(gòu)。古代許多時(shí)候往往將監(jiān)察御史、六科給事中等監(jiān)察官員的品級(jí)設(shè)得很低,以避免監(jiān)察權(quán)的膨脹。在國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下討論監(jiān)審關(guān)系,雖不必拘于封建時(shí)代為維護(hù)統(tǒng)治者集權(quán)目的而一味地壓制監(jiān)察權(quán),但在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí),仍應(yīng)避免權(quán)力過(guò)于集中。將審計(jì)職權(quán)保留于審計(jì)機(jī)關(guān)、由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)權(quán),可防止監(jiān)察權(quán)過(guò)分膨脹,并可借此對(duì)監(jiān)察權(quán)予以制衡[2]。在分立設(shè)置情況下,監(jiān)察與審計(jì)機(jī)構(gòu)還可相互監(jiān)督,這對(duì)于國(guó)家治理體系的完善亦有重要意義。在2009年“順德模式”下,紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)三種監(jiān)督權(quán)合一,雖增強(qiáng)了監(jiān)督的效力,但由于沒(méi)有考慮權(quán)力之間的制約,容易導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中,不符合黨和國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)展的大趨勢(shì),這可能是后面順德放棄這一模式的原因之一。

(五) 既有體制的合理性

我國(guó)審計(jì)制度恢復(fù)以來(lái),審計(jì)與監(jiān)察之間總體上實(shí)現(xiàn)了良性協(xié)調(diào),不僅審計(jì)自身的獨(dú)立性、專業(yè)性不斷提高,而且在信息共享、問(wèn)題線索移送等方面與監(jiān)察機(jī)關(guān)形成了較為暢通的協(xié)調(diào)、合作機(jī)制。尤其是,黨的審計(jì)委員會(huì)成立以后,審計(jì)和監(jiān)察都在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行,這為進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)審之間的協(xié)同從而實(shí)現(xiàn)在分立的前提下加強(qiáng)協(xié)作、共同確保國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。因此,既有的“監(jiān)審分立、相互協(xié)調(diào)”的體制是合理的。盡管目前監(jiān)審之間的協(xié)同仍有進(jìn)一步提升的空間,但這只需要在黨委及其審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下,通過(guò)進(jìn)一步建立和優(yōu)化雙方協(xié)作機(jī)制和流程來(lái)實(shí)現(xiàn),而無(wú)須對(duì)監(jiān)察與審計(jì)之間的制度設(shè)計(jì)作出根本性改變。傳統(tǒng)的監(jiān)審合一制度雖可在一定程度上促進(jìn)二者信息傳遞和協(xié)作,但總體而言,既不利于審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也不利于監(jiān)察目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(六) 制度轉(zhuǎn)換成本

在新中國(guó),審計(jì)和監(jiān)察是獨(dú)立發(fā)展的。就審計(jì)而言,40年來(lái),審計(jì)機(jī)關(guān)從無(wú)到有、不斷壯大,形成了從中央到地方較為健全的審計(jì)機(jī)構(gòu)體系,審計(jì)在國(guó)家治理中的作用和地位不斷提升,已成為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。此時(shí),將審計(jì)職能整合到監(jiān)察委員會(huì)之中,即便不考慮前述諸多問(wèn)題,也意味著巨大的制度轉(zhuǎn)換成本。

五、 結(jié) 論

我國(guó)古代長(zhǎng)期實(shí)施“監(jiān)審合一”的制度,與當(dāng)時(shí)審計(jì)與監(jiān)察的目標(biāo)基本一致有關(guān)。但監(jiān)審合一的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致我國(guó)長(zhǎng)期未建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。這種依附于監(jiān)察的審計(jì)制度,在制度的完備性、機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性、審計(jì)效力等方面均存在較大問(wèn)題,充其量只是君主控制官吏的工具,而未真正成為國(guó)家治理重要而有效的手段。近代依據(jù)孫中山先生“五權(quán)憲法”思想,在綜合西方議會(huì)監(jiān)督與我國(guó)古代監(jiān)察御史制度的基礎(chǔ)上建立了新的監(jiān)審合一制度,雖然在審計(jì)的制度化、規(guī)范化等方面取得一定成就,但亦暴露出諸多缺陷,審計(jì)權(quán)的行使難以得到有效保障。新中國(guó)成立以后,我國(guó)采用了監(jiān)審分立、相互協(xié)作的制度設(shè)計(jì)。實(shí)踐表明,這種制度有助于監(jiān)察制度和審計(jì)制度各自的良性發(fā)展。

從監(jiān)審關(guān)系歷史演變過(guò)程可以發(fā)現(xiàn),監(jiān)審之間關(guān)系的確定,應(yīng)考慮國(guó)家治理目標(biāo)、財(cái)政監(jiān)督需要、監(jiān)察與審計(jì)的發(fā)展、制度轉(zhuǎn)換成本與效益等因素,尤其要考慮國(guó)家治理對(duì)監(jiān)察和審計(jì)各自的需求。在現(xiàn)代,審計(jì)與監(jiān)察的目標(biāo)設(shè)定存在較大差異。這決定了將這兩種不同的監(jiān)督制度放在一起、將審計(jì)權(quán)附屬于監(jiān)察權(quán),并不合適。作為國(guó)家治理體系的重要基石,審計(jì)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中具有十分重要的地位;沒(méi)有獨(dú)立的現(xiàn)代化審計(jì)制度,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是不可能的。我國(guó)審計(jì)與監(jiān)察之間關(guān)系的發(fā)展史告訴我們,監(jiān)審合一很可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)權(quán)的弱化,這決定了我國(guó)不能再實(shí)施“監(jiān)審合一”,更不能將審計(jì)權(quán)依附于監(jiān)督權(quán)。40年來(lái)我國(guó)審計(jì)事業(yè)的快速發(fā)展,也決定了沒(méi)有必要放棄現(xiàn)有制度,承擔(dān)巨大的制度轉(zhuǎn)換成本回到效果并不好的制度上去。因此,在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中,我國(guó)有必要分別建立起“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”和“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”。

當(dāng)然,審計(jì)與監(jiān)察二者都是現(xiàn)代國(guó)家治理中重要的監(jiān)督制度,且監(jiān)察很大程度上需要審計(jì)從財(cái)務(wù)方面提供相關(guān)人員職務(wù)違法犯罪行為相關(guān)信息,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等各種類型的審計(jì)過(guò)程中也確實(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)違法犯罪行為的線索,這意味著審計(jì)能夠?yàn)楸O(jiān)察提供支持。而審計(jì)作用的實(shí)現(xiàn),一定程度上也需要監(jiān)察部門在信息獲取、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等方面予以支持與配合。因此,“監(jiān)審分立”并不意味著二者完全獨(dú)立,“和而不同、分工協(xié)作”,可能更適合二者關(guān)系的定位。未來(lái)要切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間的協(xié)同,使這兩者形成邊界分明、獨(dú)立發(fā)展但又相互監(jiān)督、信息有序共享、良好協(xié)同的關(guān)系,共同為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。近年來(lái),青海、新疆、廣東等許多地方都出臺(tái)規(guī)定,加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督之間的融會(huì)貫通,這對(duì)于實(shí)現(xiàn)監(jiān)審有效協(xié)同、形成監(jiān)督合力具有積極意義,但在全國(guó)范圍內(nèi),如何在考慮監(jiān)審目標(biāo)差異的基礎(chǔ)上更好地實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同,還有待研究,也需要進(jìn)一步上升為具體的法律規(guī)定。