“農(nóng)管”管什么？

張明麗　鄒碧穎　何伊靜

近期一則懸賞公告被廣泛關(guān)注。

這份落款為南平市公安局延平分局的懸賞公告里寫明“2023年5月8日下午，延平區(qū)發(fā)生一起刑事案件，經(jīng)查，盧貴友有重大作案嫌疑，現(xiàn)在逃”。

《財經(jīng)》記者致電南平市公安局延平分局詢問案件相關(guān)情況，對方回復(fù)“這個不應(yīng)問我們”，隨后掛斷電話。極目新聞此前報道，被通緝的盧貴友是村里的一名養(yǎng)豬戶，其豬舍建在村里的一片荒地上，這塊地已經(jīng)荒廢了數(shù)十年，豬舍面積約數(shù)百平方米。5月8日，茫蕩鎮(zhèn)政府組織60多名執(zhí)法人員對盧貴友的豬舍進行了強拆。執(zhí)法人員在離開的路上，遭到盧貴友的槍擊（目前細節(jié)描述不一致，有報道說霰彈槍，有說射釘槍，還有說組裝器械）。此事造成一名民警和兩名政府工作人員受傷。傷者中有“農(nóng)管”。目前當事人已投案自首?！敦斀?jīng)》記者致電福建省南平市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，該局稱，“事情一直由延平區(qū)處理，市里接受采訪不好”。

《財經(jīng)》記者了解，近期，全國各地出現(xiàn)一些關(guān)于“農(nóng)管”執(zhí)法的問題。例如，多地要求農(nóng)民退林還耕，強退農(nóng)村村民的果樹、茶樹、觀景樹等。有的地方“農(nóng)管”強拆豬舍，造成激烈沖突。這些信息反映的執(zhí)法爭議也成為坊間熱議的話題。采訪的一位農(nóng)民說，“農(nóng)管來了，農(nóng)民慌了?！?/p>

農(nóng)業(yè)專家、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文告訴《財經(jīng)》記者，維護基層群眾利益與完成上級交代的任務(wù)本質(zhì)上沒有矛盾，基本不會存在與民爭利的政策。但是執(zhí)行過程中往往容易產(chǎn)生矛盾。對此，也有業(yè)界專家提出“執(zhí)法公平，尊重基層百姓話語權(quán)”等建議。《環(huán)球時報》特約評論員胡錫進也公開建議“農(nóng)管”要防止“一刀切”的工作傾向。

“農(nóng)管”是誰？

“農(nóng)管”一夜間成為焦點。

然而，“農(nóng)管”是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍的民間統(tǒng)稱，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍并非近期出現(xiàn)。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息網(wǎng)顯示，早在2001年，撤市劃區(qū)前的即墨市農(nóng)業(yè)局就創(chuàng)新執(zhí)法模式，整合了分散在局內(nèi)種子站、植保站、土肥站的執(zhí)法職能，率先成立了即墨市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊。2018年，黨的十九屆三中全會要求將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊伍整合，實行統(tǒng)一執(zhí)法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為了扎實推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，經(jīng)國務(wù)院批準，印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》（下稱《目錄》）。

《目錄》共記載了251條執(zhí)法事項，自此農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍有了執(zhí)法上的清單并在全國各地成立。例如長沙市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法局2019年12月掛牌成立，南京市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法總隊2020年3月5日掛牌成立，岳陽市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊2020年4月17日揭牌。

為何近期農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員頻繁進入公眾視野？采訪的多位業(yè)內(nèi)人士解釋，2023年《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》出臺后，全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍正式走上前臺，開始統(tǒng)一著裝，采購裝備，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員配置防刺背心等防御性武器，并在今年春耕時期深入農(nóng)村，具有執(zhí)法權(quán)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標準（2022年版）》，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的基礎(chǔ)裝備包括執(zhí)法專用車輛、執(zhí)法專用無人機等。當統(tǒng)一著裝、手持器械的“農(nóng)管”頻繁出現(xiàn)在田間地頭，有關(guān)執(zhí)法邊界、執(zhí)法權(quán)限等問題也引發(fā)熱議。

2023年3月1日，廣西柳州市，融安縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊隊員正在開展禁漁巡查。圖/視覺中國

“農(nóng)管”究竟管什么？

這起福建省南平市延平區(qū)茫蕩鎮(zhèn)懸賞刑事案件已經(jīng)過去20天，除了盧貴友自首，關(guān)于40萬元豬舍如何處理再沒有下文。然而，該事件引發(fā)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員執(zhí)法邊界的討論則漣漪不絕。記者多方聯(lián)系當?shù)毓埠娃r(nóng)業(yè)部門，但是都沒有給出明確答復(fù)。

按照國家行政法規(guī)，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍有明確執(zhí)法邊界。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司有關(guān)負責(zé)人在回答記者提問時表示，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》，各地也結(jié)合實際制定了相應(yīng)的目錄，對執(zhí)法事項實行清單管理，要求“法無授權(quán)不可為”?！稗r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍的職責(zé)使命主要是打擊假冒偽劣種子、農(nóng)藥、獸藥等侵農(nóng)害農(nóng)違法行為，不會干擾農(nóng)民正常生產(chǎn)生活。網(wǎng)上有的帖子提到的‘禁止房前屋后種瓜種菜等，并不屬于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法范圍?！?/p>

然而，在上策下達的過程中，各地標準并不一致。

浙江義烏一草莓采摘園老板何正告訴《財經(jīng)》記者，他家種植草莓11年，每年都有行政執(zhí)法人員來園里檢測是否使用違禁農(nóng)藥、農(nóng)藥是否超標，以此保障農(nóng)產(chǎn)品安全，通不過檢驗的就要關(guān)停。在北京市順義區(qū)楊鎮(zhèn)地區(qū)張家務(wù)村，村民亦表示種植農(nóng)作物自由，甚至沒有見過行政執(zhí)法人員?！耙话阆敕N什么就種什么”。

這種“不會干擾農(nóng)民正常生產(chǎn)生活”的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在基層執(zhí)行中，也時常有走形越界的事件發(fā)生。中部某省份村民告訴《財經(jīng)》記者，政府（農(nóng)管）在其不知情的情況下拔掉3畝桂花樹。村民說出了其衣服制服編號，并表示，“他們有時候白天來，有時候晚上來，看不到就沒辦法。我錄像才會承認。樹是我準備銷售的，被拔掉了”。據(jù)記者在多地了解，村民養(yǎng)雞養(yǎng)鴨都要檢查證件。當記者提出進一步了解事實情況時，有些被采訪村民擔(dān)心相關(guān)機構(gòu)“找事”，拒絕繼續(xù)和記者聯(lián)系。

“政府承諾賠付1萬元。況且，我還要在此生活。”一位不愿具名的村民告訴《財經(jīng)》記者，據(jù)說是“有人看上了這片地”，農(nóng)管說他種樹不符合栽種規(guī)范，所以必須拔掉。后來因為一些原因，“人家不要這片地了”，又讓我們把拔出來的桂花樹再種植回去。桂花樹拔出來已經(jīng)一周，幾乎死光了。政府答應(yīng)賠償1萬元，讓我不要再向上反映，同時刪除了所有視頻。

據(jù)村民估計，此次拔出大樹將近400棵，中等樹苗1860棵，小的不計其數(shù)。

2023年3月21日，河北張家口宣化區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法人員在洋河南鎮(zhèn)一家肥料市場進行檢查。圖/視覺中國

在實際執(zhí)行中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的模糊性。何正告訴《財經(jīng)》記者，農(nóng)戶飼養(yǎng)家禽到一定規(guī)模可能會造成環(huán)境污染，如果涉及買賣行為，就與自家飼養(yǎng)食用是兩個概念。有的農(nóng)戶養(yǎng)了兩三百只，對外稱自己吃，實際上用來賣。這部分家禽是否需要監(jiān)管？如果管得過嚴，就會出現(xiàn)網(wǎng)上“農(nóng)管不讓散養(yǎng)雞鴨”的案例。何正回憶，七八年前，就有人下來管理這些事情，但種植園跟商戶不一樣，很多新增種植戶不會立刻自己匯報上去，政府是在開種植戶培訓(xùn)會或辦理暫住證等過程中慢慢更新信息，所以從開始種到有人來檢查之間，可能有時間差。

這涉及基層政策執(zhí)行層面的問題。呂德文告訴《財經(jīng)》記者，維護基層群眾利益與完成上級交代的任務(wù)本質(zhì)上沒有矛盾，基本不會存在與民爭利的政策。但是執(zhí)行過程中往往容易產(chǎn)生矛盾。我們進行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境治理，要求拆豬舍，圈養(yǎng)雞鴨，但是如果雞鴨都不能在院子里走了，那還是農(nóng)村嗎？從人居環(huán)境治理的角度來看，雞鴨到處走不衛(wèi)生，但是拿城市管理的標準來考核農(nóng)村的環(huán)境也不合適。

呂德文同時提出基層治理體系發(fā)生異化的問題，最主要的表現(xiàn)是上級控制權(quán)不斷加碼。然而，監(jiān)督機構(gòu)是空中視角，他們只按自己的一套標準來考核，有時候是不接地氣的。過去沒有這么多條條框框時，上級只管最后結(jié)果，不管過程?，F(xiàn)在連過程都要管，越是要規(guī)范，越可能不接地氣。

近日，網(wǎng)絡(luò)上掀起一場剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法之爭。例如，湖南省郴州市桂東縣一位生姜種植老板在流轉(zhuǎn)的1.5畝水稻功能區(qū)種植的生姜，生姜下種時被鏟除要求套種玉米等糧食作物恢復(fù)屬性。桂東縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局回復(fù)，因小黃姜生長期較長，種植生姜后不能保證再種植一季水稻。桂東縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要求其對已經(jīng)種下姜種的土地，進行套種其他糧食作物，以恢復(fù)土地屬性。然而，當?shù)卮迕癖硎?，要是明確規(guī)定不能種，應(yīng)該提前告知，而不是種子播下去快一個月了過來鏟掉。村民問鏟了之后有沒有賠償，對方說等兩天給回復(fù)，卻一直沒消息。生姜種植老板同時表示，為了種生姜請了12個農(nóng)民去田里做事，加上他們夫妻兩人一共14個人。人力成本還有被鏟除的生姜，損失大概在3500元-4000元左右。

據(jù)了解，福建漳州某農(nóng)戶因種植70多畝水仙花，被當?shù)剞r(nóng)業(yè)執(zhí)法部門采取強制措施將水仙花摧毀，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注和熱議。該地農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門稱，這片土地屬于基本農(nóng)田，種植水仙花的行為是耕地非糧化，所以才采取了強制措施。當?shù)氐拇迕癖硎?，水仙花田，一畝地租金2000多元，一粒水仙花球要種植三年之久。按計劃，過幾天就可以摘水仙花枝到市場上去賣了，水仙花田被碾過，三年的辛苦直接歸零。

不少人士質(zhì)疑，既然已經(jīng)種植，是否可以等到收獲后再整改。南京師范大學(xué)法學(xué)院、中國法治現(xiàn)代化研究院講師，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員王麗惠告訴《財經(jīng)》記者，耕地“非糧化”是指在糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地地塊上限定種植糧食作物。根據(jù)2017年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)的指導(dǎo)意見》，糧食生產(chǎn)功能區(qū)9億畝，其中6億畝用于稻麥生產(chǎn)，4.5億畝用于玉米生產(chǎn)（含小麥和玉米復(fù)種區(qū)1.5億畝）。糧食生產(chǎn)功能區(qū)是在基本農(nóng)田上將“口糧生產(chǎn)能力落實到田塊地頭、保障措施落實到具體項目”?！胺羌Z化”整治正是在糧食生產(chǎn)功能區(qū)地塊上開展的。糧食生產(chǎn)功能區(qū)地塊劃定和“非糧化”政策存在以下問題：

一是與農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)沖突。中國《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了“農(nóng)民對承包土地享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”等條款。《土地管理法》實行“用途管制”，只區(qū)分“農(nóng)地-非農(nóng)地”用途，沒有對地上種植物加以要求。也就是說，農(nóng)戶種什么是由農(nóng)戶根據(jù)自然條件、市場行情、家庭勞動力狀況來自主決定的。但農(nóng)戶承包地一旦被劃為糧食功能區(qū)地塊，就意味著他只能種糧、不能種植特色經(jīng)濟作物。這使土地由用途管制變更為細致的種植管制。

二是精準規(guī)控“不精準”。糧食功能區(qū)地塊劃定是為了“精準調(diào)控糧食生產(chǎn)”、將糧食生產(chǎn)管理精細化到地塊并對地塊編號標牌、上圖入庫。精準劃定地塊可以在地圖上實現(xiàn)，在現(xiàn)實中卻無法落地。一些地塊遠離水源、一些地塊是濕地洼地、 一些地塊實為山坡等，這些地塊不適合種糧的特殊性狀，地圖上根本無法顯示，需要到實地核實才能發(fā)現(xiàn)。甚至農(nóng)戶同一塊承包地一半被劃為糧食功能區(qū)地塊、一半被劃為普通耕地的現(xiàn)象也較為常見。因而導(dǎo)致原本是荒地坡地、泥巴地的地塊也不得不高成本開荒，種上糧食。這些粗糙的操作是農(nóng)戶所無法理解的。

三是規(guī)劃生產(chǎn)與市場經(jīng)濟沖突。土地是農(nóng)民經(jīng)營的生產(chǎn)資料，農(nóng)民的種植選擇由市場效益決定。農(nóng)民“棄糧種經(jīng)”甚至拋荒源于種糧收益低，而種植經(jīng)濟作物或外出打工更賺錢。比如依托長三角市場的浙江農(nóng)民向來偏好種植經(jīng)濟效益更高的果蔬花卉。既然規(guī)劃上是種糧，又無法強迫農(nóng)戶，只能由村集體完成種糧任務(wù)，其結(jié)果也無外乎由集體經(jīng)濟填補市場虧損。

農(nóng)地利用有保護耕地和維護糧食安全的目標，但仍要以尊重農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營需求為前提。在農(nóng)業(yè)市場化背景下，鼓勵農(nóng)民種糧和促進耕地“趨糧化”應(yīng)以收益激勵、生產(chǎn)便利為調(diào)節(jié)機制，慎用規(guī)劃管控的辦法。

王麗惠同時也表示，網(wǎng)傳關(guān)于“農(nóng)管”暴力執(zhí)法的報道似是而非。網(wǎng)傳的砍樹拔菜、捉捕雞鴨的“農(nóng)管”人員，有的并沒有著農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員服裝。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》第25條的規(guī)定，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員在執(zhí)法時是要統(tǒng)一著執(zhí)法服裝、佩戴農(nóng)業(yè)執(zhí)法標志的。到目前，似乎也沒有發(fā)生事實清楚的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員暴力執(zhí)法典型案件。

事實上，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員也不愿意開展針對農(nóng)戶、小農(nóng)資店的執(zhí)法。一是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是縣鄉(xiāng)基層執(zhí)法，省市兩級執(zhí)法案件很少。與城管執(zhí)法一般在陌生、流動人口多的大城市不同，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的場合在熟人構(gòu)成的本鄉(xiāng)本縣，執(zhí)法隊員面臨的“輿論”“口碑”“評價”等壓力更大，人情制約更多。二是在鄉(xiāng)村執(zhí)法時也更容易引發(fā)群體性事件，農(nóng)村仍有家族、村民團結(jié)起來抵制執(zhí)法的力量。三是縣鄉(xiāng)基層級執(zhí)法力量十分薄弱。皖東某縣執(zhí)法隊有16名執(zhí)法隊員，其中種植中隊4名隊員要管理至少260多家農(nóng)資店、3萬多臺農(nóng)業(yè)機械等。

為何“逆勢”增設(shè)農(nóng)業(yè)管理崗位？

實際上，精簡編制是大勢所趨。3月，國務(wù)院提請全國人大代表審議的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案的議案》建議，精減中央國家機關(guān)人員編制。中央國家機關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進行精減，部分省市在試行清理編外人員。

在此趨勢下，為何“逆勢”增設(shè)農(nóng)業(yè)管理崗位？

“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍的組建實際上是近年來深化綜合行政執(zhí)法體制改革的成果之一?！睂ν饨?jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授、院長助理孔祥穩(wěn)指出，“而綜合行政執(zhí)法改革的目標是為了理順執(zhí)法體制，提高執(zhí)法水平，不是為了增權(quán)，也不是為了擴編?！?/p>

王麗惠告訴《財經(jīng)》記者，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊的成立是國家機構(gòu)改革文件明文規(guī)定的內(nèi)容，是自上而下推動的工作。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法也不是新事物。2008年，農(nóng)業(yè)部專門出臺文件要求在全國農(nóng)業(yè)縣全部實行綜合執(zhí)法。只不過，此前的綜合執(zhí)法改革是“不跨部門”的綜合。這次改革是把分散在不同部門的執(zhí)法權(quán)進行了集中合并，交由專門成立的綜合執(zhí)法隊統(tǒng)一行使。

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊中的部分人員原本就從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作，部分人員來自于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門機構(gòu)改革中的人員轉(zhuǎn)隸，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部調(diào)劑重組。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門除了內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，還有許多下屬二級事業(yè)單位，綜合行政執(zhí)法改革就是將原本分散在下屬二級事業(yè)單位的執(zhí)法職能和人員歸并到綜合執(zhí)法隊。

孔祥穩(wěn)介紹，歸并執(zhí)法機構(gòu)，減少多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，是綜合執(zhí)法改革的初衷和動機?！巴ㄟ^梳理綜合執(zhí)法隊伍的執(zhí)法事項清單，可以系統(tǒng)清理那些缺乏法律法規(guī)依據(jù)的、交叉重復(fù)的執(zhí)法事項，從源頭上實現(xiàn)對行政處罰權(quán)和強制權(quán)的約束。同時，將執(zhí)法人員整合到一個隊伍中，也有利于統(tǒng)一執(zhí)法標準，提升執(zhí)法的規(guī)范化水平?！?/p>

據(jù)了解，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的核心職能是農(nóng)資打假。王麗惠解釋，這包括監(jiān)管銷售假劣種子、制售假劣農(nóng)藥、制售高毒禁用農(nóng)藥、肥料產(chǎn)品包裝標注信息與登記證不符、制售假劣獸藥、未取得獸藥生產(chǎn)許可證和產(chǎn)品批準文號的生產(chǎn)獸用診斷制品、在飼料和飼料添加劑生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)添加“瘦肉精”等違禁藥物，等等。

它的職能還有保障農(nóng)產(chǎn)品安全，即禁止蔬菜、茶葉、中草藥等種植時投入高毒、禁限用農(nóng)藥以及添加隱性成分等。此外，針對牲畜屠宰、動物防疫、江河禁捕、河流污染物排放等也有部分監(jiān)管職能。

按理想的規(guī)定，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的執(zhí)法檢查和監(jiān)管一般不是“主動出擊”而是“聞風(fēng)而動”。農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊員會因為接到農(nóng)民、大戶、農(nóng)資店老板、12345等群眾舉報而下鄉(xiāng)或到店檢查。在非春播夏種關(guān)鍵期，農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊員一般不主動到田間地頭、農(nóng)資店和農(nóng)戶家檢查。農(nóng)業(yè)專家在調(diào)研時了解到，一些農(nóng)資銷售過程中的質(zhì)量質(zhì)疑、尾款拖欠等矛盾糾紛也需要農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊員調(diào)解。

然而，在基層執(zhí)行中，邊界往往并不清晰，有些則是“主動出擊”。

《財經(jīng)》記者走訪的過程中，北京市順義區(qū)楊鎮(zhèn)地區(qū)張家務(wù)村不少村民認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不必要政府規(guī)范，他們數(shù)十年如一日憑感覺耕種，知天知農(nóng)。

王麗惠認為，“農(nóng)民依靠經(jīng)驗種植”是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式。相比之下，當前農(nóng)民生產(chǎn)是嵌入農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化體系之中的。首先，農(nóng)民生產(chǎn)具有很強的市場化面向。農(nóng)民種植養(yǎng)殖不再是為了口糧自給，而是為了銷售和收益。農(nóng)民也要承擔(dān)市場自負盈虧的風(fēng)險。其次，農(nóng)民生產(chǎn)高度依賴市場化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資品種不斷豐富，市場化供給充分、便利。由于農(nóng)資產(chǎn)銷競爭激烈，廠家還會配套服務(wù)， “以服帶銷”方式越來越普遍。也就是說，農(nóng)戶種田如何高產(chǎn)、如何應(yīng)對病蟲害的需求，可以通過購買農(nóng)資及附帶的服務(wù)來獲取。發(fā)達的產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)資產(chǎn)銷和服務(wù)體系、農(nóng)機服務(wù)體系支撐了農(nóng)戶的種植。

在農(nóng)業(yè)專家調(diào)研時，蘇中某農(nóng)戶介紹，河魚養(yǎng)殖從20世紀80年代的畝產(chǎn)四五百斤發(fā)展到現(xiàn)在畝產(chǎn)一噸；皖東某農(nóng)戶介紹，水稻種植從2010年800斤-900斤/畝發(fā)展到現(xiàn)在1500斤/畝。農(nóng)業(yè)種植依靠千百年傳統(tǒng)經(jīng)驗的“返祖”模式，已經(jīng)被農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化模式所替代了。

這一方面意味著，農(nóng)民的種植意愿和選擇應(yīng)由農(nóng)民自主決定。市場化的農(nóng)資供給和服務(wù)可以滿足他們的種植需要，農(nóng)民種什么、怎么種，由他們根據(jù)市場、地理條件、家庭勞動力情況自主安排。政府應(yīng)該少干預(yù)、少介入。另一方面也意味著，農(nóng)戶種植效益的實現(xiàn)需要有規(guī)范、誠信的市場秩序。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法只能是促進市場生產(chǎn)秩序規(guī)范化的管理行為。

農(nóng)業(yè)管理亟待規(guī)范

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要規(guī)范，但權(quán)力不能泛化。胡錫進提出四點建議。

第一，在中國目前的基層治理中，管制過度所造成的問題和負面影響總的來說大于管理不足所造成的問題和危害。因此“農(nóng)管”一定要防止“一刀切”的工作傾向，不能設(shè)置不切合實際的“新農(nóng)村”目標。

第二，基層現(xiàn)在受到的各種檢查、派任務(wù)很多，苦不堪言，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法要防止變成農(nóng)村基層來自上級和外部發(fā)號施令的新渠道。農(nóng)村治理還是要更多依靠原有的組織體系，“農(nóng)管”不能成為一批“欽差”。推動“農(nóng)管”對權(quán)力的準確使用，使之與農(nóng)村基層治理相協(xié)調(diào)，這應(yīng)是開展“農(nóng)管”隊伍建設(shè)的重中之重。

第三，應(yīng)堅持發(fā)展最重要的理念，要把農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的總目標真正確立為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，把他們的成績用農(nóng)村欣欣向榮的實際效果來檢驗，而不能沉陷于對這支隊伍自我成績的追求。要堅決防止這支隊伍為農(nóng)村地區(qū)的形式主義鳴鑼開道。

第四，經(jīng)過優(yōu)化后的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綜合管理措施的總規(guī)模應(yīng)當小于之前，而不是越調(diào)整越多。疫情期間整體基層面上的管理措施前所未有強化了，現(xiàn)在需要真正還原到疫情之前。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法可豐富思路，不光去農(nóng)村“糾錯”“管理”，還可增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)，幫著推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟潛力的增多釋放。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法需要規(guī)范與普及，這對于農(nóng)民和執(zhí)法者都有益處。如果群眾對于執(zhí)法標準不明晰，就會對執(zhí)法者產(chǎn)生不信任。何正告訴《財經(jīng)》記者，執(zhí)法部門要有規(guī)章制度，正常行使權(quán)力是可以接受的。如果農(nóng)產(chǎn)品不合格，什么指標超標，標準是什么，執(zhí)法者要拿數(shù)據(jù)給大家看，讓大家心服口服。畢竟，草莓的收成就是一季，如果把園子關(guān)停，對種植戶來說損失巨大。

需要明晰執(zhí)法標準的不只是群眾，執(zhí)法人員執(zhí)法水準也急需科普。根據(jù)“法無授權(quán)不可為”，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的處罰權(quán)限應(yīng)在《目錄》規(guī)定的251項之中。何正說，有這樣一群管理者，出發(fā)點是好的，但具體的執(zhí)法人員素質(zhì)差異大，很難保證沒有人以權(quán)謀私或夸大權(quán)力，希望執(zhí)法者也有專門的監(jiān)督部門?！胺蔡幜P皆有依據(jù)?！?/p>

王麗惠說，行政執(zhí)法與一般的行政管理不同，尤其注重“程序正當”和“執(zhí)法規(guī)范”。中國行政執(zhí)法實行執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也出臺了“三項制度”實施方案，要求農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法相對人對不服的行政執(zhí)法也可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，具有暢通的權(quán)利救濟渠道。行政糾錯和敗訴風(fēng)險都形成了對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化的約束。

不過，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法也存在過度執(zhí)法的情況，這也是社會上有所“憂慮”的原因所在。采訪的多位專家表示，要規(guī)避行政執(zhí)法過度化，一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法條線不要自上而下下達執(zhí)法案件類型、數(shù)量的指標，更不要有執(zhí)法案件數(shù)量的考核、排名。二是地方黨委政府不要將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法當成完成社會管理任務(wù)如拆違任務(wù)、文明城市創(chuàng)建任務(wù)的工具。三是要約束農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法“以罰代管”。上級政府和部門應(yīng)尊重基層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的自主權(quán)，讓他們在法定職權(quán)內(nèi)根據(jù)群眾投訴舉報、“雙隨機”檢查和部門移交線索中發(fā)現(xiàn)的問題，開展執(zhí)法工作，保一方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序。

行政執(zhí)法是觀察法治政府最直觀的窗口。在解決執(zhí)法“一刀切”問題方面，孔祥穩(wěn)認為，首先要有高質(zhì)量的法律供給和完善的法律制度，制定法律法規(guī)時要綜合考慮實踐中可能出現(xiàn)的各種情況，合理設(shè)定各方主體的權(quán)利義務(wù)。其次，要進一步完善行政裁量基準等裁量權(quán)約束制度，確保裁量權(quán)能夠規(guī)范行使。在這個過程中應(yīng)注重執(zhí)法隊伍的能力建設(shè)，不斷提升執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)，確保其能夠正確理解和適用法律。最后，還要進一步完善執(zhí)法監(jiān)督制度，落實執(zhí)法責(zé)任制。“綜合執(zhí)法體制改革過程中，一些地方確實可能優(yōu)先把精力放到執(zhí)法隊伍的組建、執(zhí)法事項的梳理上，相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督體制機制則還沒有完全落實到位，執(zhí)法監(jiān)督存在薄弱之處”?？紫榉€(wěn)指出，現(xiàn)有監(jiān)督機制的設(shè)計已經(jīng)比較充分，關(guān)鍵是要有效落實到位。

同時，孔祥穩(wěn)指出，執(zhí)法的重點和執(zhí)法資源的投入應(yīng)當更多聚焦于那些對社會有明顯危害性的行為上，對于社會和民間可以自我調(diào)節(jié)的不具備明顯社會危害性的行為，應(yīng)多一點包容審慎的態(tài)度。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司有關(guān)負責(zé)人就農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)有關(guān)情況答記者問時亦提出，“農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法既要有力度，也要有溫度。對于農(nóng)民群眾關(guān)心關(guān)注、反映強烈、利益攸關(guān)的嚴重違法行為，我們必須重拳出擊；對于小農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)小微企業(yè)等主體的輕微違法行為，要適當本著包容審慎的原則，更多采取勸導(dǎo)、警示、糾正等柔性執(zhí)法方式；對首次輕微違法的，要探索建立免罰清單。對于農(nóng)民利益受損的，不能只對違法行為人處罰了事，要主動搞好損害賠償調(diào)解，盡可能幫助他們挽回損失?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中何正為化名，實習(xí)生劉美辰對此文亦有貢獻）