廣西地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展

方華東 黃偉

一、廣西壯族自治區(qū)城投企業(yè)融資及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱廣西）城投企業(yè)存續(xù)債情況

截至2022年6月末， 廣西具有存續(xù)債的城投企業(yè)54家，南寧市和柳州市數(shù)量較多；城投主體評級以AA級為主，占比超過50%；城投債發(fā)行以地市級城投為主，占比達(dá)78%。

廣西存量城投債規(guī)模全國排名居中，但顯著集中于柳州市和自治區(qū)級主體。柳州市城投企業(yè)總債務(wù)規(guī)模大，截至2022年9月末柳州市四大城投集團(tuán)總債務(wù)規(guī)模超過2600億元；短期債務(wù)規(guī)模大，截至2022年9月末柳州市四大城投集團(tuán)短期債務(wù)超過850億元；存續(xù)債券規(guī)模大，截至2022年11月22日存量債券合計(jì)超過900億元，2023年到期/回售（全額回售）規(guī)模近585.24億元。

（二）廣西城投企業(yè)融資情況

從全國來看，廣西城投債發(fā)行規(guī)模排位靠后。2022年上半年， 自治區(qū)級和柳州市平臺發(fā)行規(guī)模仍較大，柳州市發(fā)行規(guī)模同比下降。2021年廣西城投債發(fā)行總量進(jìn)一步擴(kuò)容，但2022年以來凈融資額出現(xiàn)大幅下降。2022年上半年廣西城投債5年期占比最大，3年期及以下占比合計(jì)超過50%，近八成城投債發(fā)行以償還到期債務(wù)為主。廣西城投債平均發(fā)行利差和交易利差處于全國中上游，2022年以來廣西城投債發(fā)行利差有所走低， 但交易利差上行。

（三）廣西城投企業(yè)債務(wù)到期情況

2023年為廣西城投債到期及回售最高峰，總規(guī)模達(dá)1144億元。2023年回售規(guī)模中近七成來自柳州市，柳州市城投企業(yè)全年到期和回售規(guī)模合計(jì)近585億元，占廣西總規(guī)模的一半左右。

（四）廣西城投企業(yè)債務(wù)償還支持措施

1.部分區(qū)域已設(shè)立國企信用保障基金，用于化解風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)增信。自治區(qū)由廣西宏桂集團(tuán)主導(dǎo)成立區(qū)級國企信用保障基金，柳州市財(cái)政也計(jì)劃成立償債準(zhǔn)備基金用于償還到期債務(wù)。

2.各地市相繼成立債務(wù)專班，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重視度提升。如柳州市成立對接債券、銀行、非標(biāo)借款的專班，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌全市各家城投公司的債務(wù)償還工作。

3.積極對接政策性銀行進(jìn)行債務(wù)置換，拉長債務(wù)期限，降低融資成本。如國家開發(fā)銀行對廣西交通投資有限公司近千億元的債務(wù)置換。

4. 上級政府協(xié)調(diào)各金融機(jī)構(gòu)及本地銀行對部分區(qū)域給予支持。自治區(qū)召開打造柳州金融副中心專題會議， 協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對柳州市加強(qiáng)授信支持，同時(shí)推動組建銀團(tuán)借款對柳州城投企業(yè)進(jìn)行償債支持。

二、城投企業(yè)轉(zhuǎn)型分析

（一）城投發(fā)展與政府關(guān)系

依據(jù)與政府關(guān)系，城投業(yè)務(wù)主要有兩類：一類是公益性業(yè)務(wù)，如地方國企業(yè)務(wù)中有承托力的業(yè)務(wù)，主要集中于傳統(tǒng)的土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)。另一類是準(zhǔn)公益性產(chǎn)業(yè)類的業(yè)務(wù)，如公用事業(yè)、國有資產(chǎn)經(jīng)營。這一類的業(yè)務(wù)主要是市場化的一些業(yè)務(wù)。從業(yè)務(wù)屬性來看，城投企業(yè)對政府的依賴程度是一個(gè)逐漸減弱的過程。公益性業(yè)務(wù)成為地方政府隱性債務(wù)的主要來源，準(zhǔn)公益性的業(yè)務(wù)成為地方政府隱性債務(wù)的次要來源。

（二）城投企業(yè)轉(zhuǎn)型驅(qū)動因素

1.發(fā)展快速、規(guī)模大。全國城投發(fā)債企業(yè)數(shù)量逐年增長，截至2022年7月末，城投發(fā)債企業(yè)數(shù)量約3067家；城投債余額逐年擴(kuò)張，且占信用債的比重逐年提升，截至2022年7月末，城投債余額約13.75萬億元，占信用債的比重達(dá)30.91%。

2.政府債務(wù)壓力日益增大。近年來地方政府顯性債務(wù)規(guī)模不斷增加，截至2021年末，全國地方政府顯性債務(wù)余額約30.37萬億元，債務(wù)率為105.84%。疊加城投企業(yè)有息債務(wù)之后的整體債務(wù)規(guī)模約82.17萬億元，債務(wù)率約286.39%。

3.到期債務(wù)壓力大。城投凈融資持續(xù)為正，2022年上半年新發(fā)行維持高位， 但發(fā)行規(guī)模和凈融資同比下降；未來幾年是城投債到期高峰，城投債新發(fā)行和到期均面臨很大壓力，需關(guān)注弱資質(zhì)主體后續(xù)再融資渠道及債券償付情況。

（三）如何看待城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型

政策層面持續(xù)推動城投企業(yè)轉(zhuǎn)型。2016年以來， 以88號文、152號文、50號文、87號文、194號文和15號文為代表的的監(jiān)管政策頻出， 明確要求規(guī)范地方政府融資行為， 厘清地方政府融資邊界，推動平臺公司轉(zhuǎn)型。當(dāng)前情況下，化債與轉(zhuǎn)型不可分割。平臺的轉(zhuǎn)型可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行探討。

一是融資平臺轉(zhuǎn)型是發(fā)展的必然選擇。政府債務(wù)管控趨嚴(yán)，強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”，融資平臺供給端其實(shí)已經(jīng)發(fā)生了一些變化，過往的一些業(yè)務(wù)及融資模式難以為繼， 疊加嚴(yán)監(jiān)管下平臺融資難度加大，亟需通過轉(zhuǎn)型重塑運(yùn)營模式來提升自身融資能力。

二是融資平臺轉(zhuǎn)型要義在于全方位轉(zhuǎn)型。平臺轉(zhuǎn)型的核心在于增強(qiáng)市場化經(jīng)營和自身造血能力。不是簡單地進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，而是由原來的“政策導(dǎo)向”向“市場化思維”轉(zhuǎn)型，包括業(yè)務(wù)模式、投融資體制、管理體系、戰(zhàn)略規(guī)劃等方方面面都要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

三是平臺轉(zhuǎn)型不等于轉(zhuǎn)性。平臺轉(zhuǎn)型的根本目的在于解決歷史的遺留問題，提升可持續(xù)發(fā)展的能力， 從而更好地發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要職能，因此轉(zhuǎn)型應(yīng)該立足于區(qū)域資源稟賦，不能脫離其根本的職能定位。

四是融資平臺轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的過程。平臺轉(zhuǎn)型面臨諸多難點(diǎn)，同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)醞釀的過程，不同階段下不同平臺轉(zhuǎn)型會有所差異，因此平臺轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期過程，要遵循順勢而為原則，不可一蹴而就。

（四）城投企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)及關(guān)注點(diǎn)

1.城投轉(zhuǎn)型帶來城投屬性的弱化風(fēng)險(xiǎn)。部分城投企業(yè)在轉(zhuǎn)型的過程中可能會喪失重要地位和核心業(yè)務(wù)職能，導(dǎo)致核心資產(chǎn)的一些剝離或遠(yuǎn)離，城投屬性的變化會導(dǎo)致地方政府的支持意愿發(fā)生變化。

2.轉(zhuǎn)型帶來的治理問題。同區(qū)域同類型的平臺整合、跨區(qū)或者不同政府層級之間進(jìn)行的整合，普遍存在并表不并管的現(xiàn)象。

3.轉(zhuǎn)型帶來資金方面的壓力。傳統(tǒng)的基建模式退出歷史舞臺，由以前依賴政府信用兜底轉(zhuǎn)為靠企業(yè)自身運(yùn)營來平衡資金，需要關(guān)注業(yè)務(wù)的資金平衡和回報(bào)的有效性。

4.市場化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)方面主要有兩塊，一是城投業(yè)務(wù)的多元化。以傳統(tǒng)的城投業(yè)務(wù)為依托，發(fā)展相關(guān)的像房地產(chǎn)業(yè)務(wù)、經(jīng)營租賃、建設(shè)貿(mào)易等衍生業(yè)務(wù)， 需要關(guān)注是否是傳統(tǒng)業(yè)務(wù)優(yōu)勢的延續(xù)。 二是開展與城投業(yè)務(wù)非相關(guān)的多元化業(yè)務(wù)。城投業(yè)務(wù)涉入并不熟悉的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，可能會存在相關(guān)的財(cái)務(wù)型風(fēng)險(xiǎn)，需要關(guān)注業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的初衷和背景及可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）城投企業(yè)轉(zhuǎn)型的核心

1.要厘清政府的債務(wù)邊界。分清哪些是政府債務(wù)，哪些是企業(yè)債務(wù)。對政府債務(wù)要積極爭取政府的資源來償還。對企業(yè)債務(wù)要發(fā)揮自身的造血功能通過市場化的業(yè)務(wù)來進(jìn)行債務(wù)償還。

2.控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，就要進(jìn)行債務(wù)增量的控制和存量化解。

3.提升企業(yè)持續(xù)可發(fā)展能力。企業(yè)的發(fā)展要遵循市場化的發(fā)展規(guī)律，要構(gòu)建市場化的主體，要按照市場化、法制化的原則來解決存量風(fēng)險(xiǎn)。

4.結(jié)合本地特征，依托本地特有資源來轉(zhuǎn)型。

三、廣西城投平臺轉(zhuǎn)型展望

廣西一直在推進(jìn)城投平臺的轉(zhuǎn)型，2020年發(fā)布了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》（桂政發(fā)〔2020〕46號）、2021年發(fā)布《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加快推進(jìn)廣西政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型若干措施的通知》（桂政辦發(fā)〔2021〕87號），出臺了《柳州市市屬國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)施辦法》，提出成立柳州市國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置小組，對柳州市債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與報(bào)送，著重解決債務(wù)問題。這些文件和政策都推動了城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型。2022年3月、8月和9月，政府相關(guān)負(fù)責(zé)人分別于來賓、桂林、貴港主持召開防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)研會議，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

目前整個(gè)廣西的城投平臺還處在轉(zhuǎn)型的初期，主要是以整合資源，梳理業(yè)務(wù)的定位發(fā)展為主。綜上所述，城投平臺的轉(zhuǎn)型可以從四個(gè)階段進(jìn)行：

第一階段，整合資源，重點(diǎn)打造一些優(yōu)質(zhì)的主體。近年來廣西的平臺整合還處在初級階段，應(yīng)對同類型業(yè)務(wù)合并、打造具有優(yōu)勢的主體，增強(qiáng)平臺的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

第二階段，提升目前整個(gè)平臺資產(chǎn)的運(yùn)作效率。通過增強(qiáng)平臺自身的造血能力，把存量資產(chǎn)盤活。

第三階段，緊抓“新基建”機(jī)遇，聚焦長遠(yuǎn)發(fā)展。

第四階段，加強(qiáng)存量債務(wù)的化解與控制。

四個(gè)階段協(xié)同并做，或能達(dá)到城投企業(yè)轉(zhuǎn)型目的，為城投企業(yè)健康轉(zhuǎn)型夯實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)未來的穩(wěn)步及可持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：盧艷茹；校對：李丹）