社會(huì)保障助力鄉(xiāng)村振興的功能發(fā)揮與政策調(diào)適

張夢(mèng)迪　劉素姣

摘 要：社會(huì)保障政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在目標(biāo)取向上具有一致性。社會(huì)保障政策的發(fā)展性功能在脫貧攻堅(jiān)中已經(jīng)得到了實(shí)踐檢驗(yàn)，今后仍將在助推鄉(xiāng)村振興的過程中發(fā)揮獨(dú)特作用。目前農(nóng)村社會(huì)面臨著人、財(cái)、物不足的三重困境，鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于社會(huì)保障這一政策路徑。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障政策覆蓋面、提高農(nóng)村社會(huì)保障能力、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展，促使社會(huì)保障政策在農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中有效發(fā)揮其功能作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障政策；鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村

習(xí)近平總書記曾指出，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮富強(qiáng)，沒有農(nóng)民安居樂業(yè)，國(guó)家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅(jiān)持將社會(huì)保障政策融入鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的全過程。鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于社會(huì)保障這一政策路徑既有合理性也有必然性。合理性在于社會(huì)保障政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在目標(biāo)取向上的一致性，即增進(jìn)人民福祉，降低貧富分化程度；必然性在于農(nóng)村社會(huì)保障體系是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定器，隨著我國(guó)在不同方面加大了公共服務(wù)的投入力度，社會(huì)保障對(duì)鄉(xiāng)村振興的積極效應(yīng)更加顯現(xiàn)。完善與鄉(xiāng)村振興有效銜接的社會(huì)保障政策是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

一、社會(huì)保障助力鄉(xiāng)村振興的功能發(fā)揮

（一）經(jīng)濟(jì)功能：推動(dòng)農(nóng)村相對(duì)貧困治理

社會(huì)保障政策能夠推動(dòng)農(nóng)村相對(duì)貧困治理，在更高層面上助力鄉(xiāng)村振興，承擔(dān)起“農(nóng)民富”的歷史使命。在中國(guó)共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，消除了絕對(duì)貧困。但部分農(nóng)村地區(qū)還存在著脫貧質(zhì)量不高、脫貧基礎(chǔ)不牢、易返貧等風(fēng)險(xiǎn)，且貧困內(nèi)涵不斷延伸，貧困問題仍未退場(chǎng)。消除絕對(duì)貧困解決的是生存問題，強(qiáng)調(diào)單向度的物質(zhì)貧困，而相對(duì)貧困具有多維性，消除相對(duì)貧困主要解決發(fā)展問題和共享問題。作為一種減貧政策工具，社會(huì)保障在推動(dòng)農(nóng)村相對(duì)貧困治理、促進(jìn)共同富裕中發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)功能。一是社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌可以縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距，使農(nóng)村居民共享社會(huì)發(fā)展成果，為社會(huì)發(fā)展提供一個(gè)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。二是社會(huì)救助的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償效應(yīng)可以免除國(guó)民的生存危機(jī)，使脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，防范返貧風(fēng)險(xiǎn)。提高貧困群體在教育、醫(yī)療、住房等方面的支付能力，降低因?qū)W致貧、因病致貧、因老致貧等問題發(fā)生的概率。三是社會(huì)福利制度能為農(nóng)村“三留守”人員等困難群體提供津貼支持，充分保障農(nóng)村弱勢(shì)群體的基本生存條件及發(fā)展權(quán)。

（二）社會(huì)功能：維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村自身的脆弱性及其短板也在不斷凸顯。通過社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障政策，能夠?qū)用窕旧钚枰?、勞?dòng)力市場(chǎng)、社會(huì)穩(wěn)定等產(chǎn)生正向作用。一方面，分散和抵御了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，極大減緩了風(fēng)險(xiǎn)沖擊；另一方面，增強(qiáng)了農(nóng)村居民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在一定程度上起到濟(jì)貧和防貧雙重作用。同時(shí)，也間接地提高了農(nóng)村社會(huì)治理水平，完善了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。鄉(xiāng)村振興過程可視為鄉(xiāng)村風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性治理過程，而社會(huì)保障政策則在其中扮演著中介和工具的角色。由于缺乏人才、資本、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)要素，農(nóng)村內(nèi)在優(yōu)勢(shì)相對(duì)不足、資源稟賦條件較差，具有天然的脆弱性和較弱的抗逆力。社會(huì)保障政策是農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定器，為鄉(xiāng)村振興奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)，也有助于增強(qiáng)農(nóng)村居民對(duì)國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同感。

（三）文化功能：培育農(nóng)村文明鄉(xiāng)風(fēng)

社會(huì)保障政策不僅在物質(zhì)層面為人民的基本生活提供了保障，也在文化層面影響著鄉(xiāng)村的精神內(nèi)核，為建設(shè)鄉(xiāng)村積累社會(huì)資本，助力鄉(xiāng)村振興。一是社會(huì)保障體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的理念，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，關(guān)注“三留守”人員等弱勢(shì)群體的精神需求，提高農(nóng)村居民的思想文化素質(zhì)。二是社會(huì)保障堅(jiān)持公平正義共享的核心價(jià)值理念，強(qiáng)化群眾的責(zé)任意識(shí)和互助意識(shí)，其價(jià)值整合功能維系著鄉(xiāng)村秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。三是社會(huì)保障順應(yīng)人民對(duì)于美好生活的期待，在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、育幼等方面意義匪淺，有利于形成孝老愛親、積極向上的文明鄉(xiāng)風(fēng)。通過社會(huì)保障政策的實(shí)施實(shí)現(xiàn)社會(huì)道德水平的提高是社會(huì)保障的道德目標(biāo)所在，也有利于形成“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。

二、社會(huì)保障助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境

（一）農(nóng)村社會(huì)保障政策仍需完善

社會(huì)保障政策的不盡完善影響了農(nóng)村居民需求的最大化滿足，掣肘鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，尚未健全新型職業(yè)農(nóng)民政策扶持體系，新型職業(yè)農(nóng)民處于社會(huì)支持的邊緣化狀態(tài)。另一方面，專門針對(duì)女性的福利制度不夠完善，重點(diǎn)針對(duì)失能老年人的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)尚未在農(nóng)村普及。缺失與城鎮(zhèn)女性職工相同的生育保險(xiǎn)項(xiàng)目，且生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例低于城鎮(zhèn)女性職工。部分農(nóng)村女性在社會(huì)權(quán)利和福利待遇方面存在著被排斥現(xiàn)象，無法享受生育津貼、產(chǎn)假補(bǔ)貼等待遇。后工業(yè)時(shí)代，女性在就業(yè)市場(chǎng)參與率的提高、人口老齡化、農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力遷移的規(guī)模化等社會(huì)變化使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更多地針對(duì)婦女、老年人等弱勢(shì)群體，對(duì)弱勢(shì)群體的重點(diǎn)關(guān)注是有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理、塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)的應(yīng)然要求。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障能力有待提高

從我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)來看，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村社會(huì)保障能力有限。一是養(yǎng)老保障能力有待提高。物質(zhì)層面，農(nóng)村養(yǎng)老金較低且漲幅有限，無法全面滿足老年人的生活需求。服務(wù)層面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不足，智慧養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)資源欠缺。二是新農(nóng)合統(tǒng)籌層次較低，保障水平不高。一方面，農(nóng)村醫(yī)療水平低下，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源與高素質(zhì)醫(yī)護(hù)人員較為匱乏；另一方面，就醫(yī)費(fèi)用增長(zhǎng)速度快于醫(yī)保報(bào)銷比例增長(zhǎng)速度，自付費(fèi)用提高，易出現(xiàn)“因病返貧”，影響鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是低保制度發(fā)揮的作用有限，雖然隨著貧困治理轉(zhuǎn)型低保標(biāo)準(zhǔn)逐步提升，但可行能力匱乏群體的生活水平仍然不高。四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，信息化水平不高，政策實(shí)施效率受限。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障的前瞻性不夠

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障傾向于事后干預(yù)，預(yù)防性保障措施不足。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的上游干預(yù)的重視程度不夠，在提高社會(huì)成員自身保障能力方面作用有限。從保障層次來看，基本保障水平仍有較大提升空間，補(bǔ)充保障發(fā)展乏力。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不夠完善，政策激勵(lì)性不夠強(qiáng)。從參保待遇來看，居民選擇參保繳費(fèi)的檔次越低，其財(cái)政補(bǔ)貼率越高，由此居民的參保繳費(fèi)行為存在“逆向選擇”問題。對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的技能投入重視程度不夠，尚未將農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)即積累人力資本的理念融入實(shí)踐，不能有效利用農(nóng)村人力資源，造成人員流失困境。此外，農(nóng)民由于保障意識(shí)薄弱、缺乏主動(dòng)性、信息獲取滯后等在社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展中處于邊緣狀態(tài)，主體作用難以有效發(fā)揮。

三、社會(huì)保障助力鄉(xiāng)村振興的政策調(diào)適

（一）擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障政策覆蓋面，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重中之重。健全覆蓋全民的社會(huì)保障體系是確保共同富裕道路上“一個(gè)都不掉隊(duì)”的基石。擴(kuò)大政策覆蓋面的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)共享和發(fā)展雙重目標(biāo)，保障社會(huì)脆弱群體生活條件的改善和社會(huì)保障制度的優(yōu)化完善應(yīng)在鄉(xiāng)村振興和共同富裕的道路上齊頭并進(jìn)。首先，新型職業(yè)農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大推動(dòng)力，能夠有力帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興?？梢詾樾滦吐殬I(yè)農(nóng)民提供參與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的平等機(jī)會(huì)，采取津貼補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等措施，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培育專業(yè)型、技能型人才。其次，重視農(nóng)村女性的特殊發(fā)展需求，建立普惠性生育津貼制度，通過完善生育保障制度更好地保障農(nóng)村女性的權(quán)益。為農(nóng)村女性提供就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，針對(duì)貧困婦女開展就業(yè)救助，增加其生計(jì)策略選擇。最后，農(nóng)村空巢老人、失能老人較多，其醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用支付能力較低，發(fā)展居家養(yǎng)老、互助養(yǎng)老等養(yǎng)老模式是普及長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度較好的過渡方式。

（二）提高農(nóng)村社會(huì)保障能力，削弱鄉(xiāng)村振興阻力

提高農(nóng)村社會(huì)保障能力是保證廣大農(nóng)村家庭在遭遇各種不利情況時(shí)不至于危及家庭內(nèi)部穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村振興提供良好的社會(huì)環(huán)境的應(yīng)然要求。具體而言，一是重視農(nóng)村養(yǎng)老問題。通過技能培訓(xùn)、勞務(wù)補(bǔ)助、就業(yè)支持等激勵(lì)措施培育高層次養(yǎng)老護(hù)理人員，滿足老年人基本生活照料、醫(yī)療、保健、心理慰藉等需求。根據(jù)當(dāng)?shù)乩淆g人口結(jié)構(gòu)、收入水平、地方價(jià)值觀等，發(fā)展特色社會(huì)化養(yǎng)老模式，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是鼓勵(lì)醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院為農(nóng)村居民提供遠(yuǎn)程診療服務(wù)。適當(dāng)降低醫(yī)保起付線，減輕農(nóng)村居民的支付壓力。三是采取傾向性的財(cái)政補(bǔ)貼措施，財(cái)政支出向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)傾斜。一方面，適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金水平，提高農(nóng)村居民的抗逆力。同時(shí)，堅(jiān)持低保的底線救助原則，通過福利松綁解決低保泛福利化困境，避免救助對(duì)象產(chǎn)生福利依賴。另一方面，加大居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼，引導(dǎo)居民選擇較高檔次繳費(fèi)。四是加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全信息公開和監(jiān)督機(jī)制，確保受益對(duì)象的精確瞄準(zhǔn)和政策實(shí)施的公平性。利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)工具做到信息動(dòng)態(tài)更新，明確特惠性政策的過渡期限和退出機(jī)制，提高基層組織辦事效率。

（三）促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展，增添鄉(xiāng)村振興動(dòng)力

社會(huì)保障政策不僅要關(guān)注人的生存問題，還要關(guān)注人的發(fā)展問題。首先，強(qiáng)化主動(dòng)預(yù)防理念，注重人力資本投資。一是將低保邊緣群體納入專項(xiàng)救助范圍和監(jiān)測(cè)體系，降低其滑入低保戶行列的可能性。對(duì)于已認(rèn)定低保人員，定期尋訪核查關(guān)懷，將物質(zhì)扶貧與精神扶貧相結(jié)合。二是健全多層次社會(huì)保障體系，通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)村中高收入人群參與商業(yè)保險(xiǎn)，以獲得更加充分可靠的保障。三是將有勞動(dòng)能力但無業(yè)的農(nóng)民統(tǒng)一納入培訓(xùn)制度體系，加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)，為農(nóng)民提供發(fā)展個(gè)體能力的資源。其次，以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的突破口，促進(jìn)農(nóng)村教育質(zhì)量、公共衛(wèi)生、醫(yī)療水平、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)內(nèi)容與城市銜接。最后，激發(fā)農(nóng)村居民參與社會(huì)保障政策建設(shè)及志愿服務(wù)的積極性，助力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障精準(zhǔn)發(fā)力和鄉(xiāng)村治理有效的雙重目標(biāo)。此外，還可以建立完善的政策宣傳機(jī)制和需求反饋機(jī)制，突破信息壁壘，減少信息不對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)政策信息有效傳達(dá)。

四、結(jié)語

黨的二十大報(bào)告指出，中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。絕對(duì)貧困的消除和小康社會(huì)的建成已為我國(guó)積累了豐裕的物質(zhì)財(cái)富，現(xiàn)階段我們比任何時(shí)候都更加接近共同富裕的目標(biāo)。作為實(shí)現(xiàn)共同富裕重要制度安排的社會(huì)保障政策應(yīng)堅(jiān)持從生存型到發(fā)展型再到生活質(zhì)量型保障的目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)共同富裕不可或缺的一環(huán)，社會(huì)保障政策的有效實(shí)施影響著作為鄉(xiāng)村振興主體的人的發(fā)展和人力資本的積累。鄉(xiāng)村振興既是“做大蛋糕”亦是“分好蛋糕”的過程，實(shí)現(xiàn)廣大人民共享發(fā)展成果是通過社會(huì)保障振興鄉(xiāng)村、富裕農(nóng)民的必然要求。

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[責(zé)任編輯：王芳玲]

作者簡(jiǎn)介：張夢(mèng)迪（1999—），女，河南郟縣人，碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障。

通信作者：劉素姣（1977—），女，河南滑縣人，副教授，博士，研究方向：公共政策。