習(xí)仲勛城市治理思想及其特征

楊勇?孫智美

【摘 要】習(xí)仲勛城市治理思想是習(xí)仲勛整體思想的重要組成部分，經(jīng)歷了初步形成、漸趨成熟和發(fā)展完善三個階段。這一思想的主要內(nèi)容包括：一是認(rèn)清城市屬性，明確治理任務(wù)；二是掌控城市狀況，優(yōu)化治理策略；三是優(yōu)先改善民生，明晰治理重點。它具有五個主要特征：一是創(chuàng)造性執(zhí)行中央關(guān)于城市治理的方針政策，二是堅決維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，三是注重協(xié)調(diào)各方面力量參與城市治理，四是探索運用法制手段解決治理難題，五是重視城市治理中城鄉(xiāng)要素雙向流動。

【關(guān)鍵詞】習(xí)仲勛；城市治理；思想內(nèi)涵；特征

【中圖分類號】K27；D23【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編號】2096-6644（2023）02-0090-10

城市治理是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)革命、建設(shè)和改革事業(yè)的重要內(nèi)容，習(xí)仲勛對此進(jìn)行了艱辛探索并取得了開創(chuàng)性的成果。解放戰(zhàn)爭后期和新中國成立初期，西北地區(qū)的城市治理問題成為習(xí)仲勛直接面對并開始著力思考解決的重大問題；1978年4月后，習(xí)仲勛南下主政廣東，城市治理問題再次成為他重點關(guān)注和推動解決的問題。習(xí)仲勛在領(lǐng)導(dǎo)城市治理的過程中，將理論與實踐相結(jié)合、中央精神與地方實際相融合，提出了眾多具有開創(chuàng)性的新認(rèn)識新主張新策略，對于新時代的城市治理具有重要的借鑒價值。目前學(xué)界關(guān)于習(xí)仲勛城市治理實踐和思想的研究，主要包括習(xí)仲勛不同時期的地方治理實踐，以及在其他研究當(dāng)中的零散研究，尚未見有專門深入探討的研究成果。有鑒于此，本文從中國式城市治理現(xiàn)代化的新視角，對習(xí)仲勛城市治理思想進(jìn)行全過程、分階段的史料挖掘和系統(tǒng)分析，揭示其發(fā)展歷程、主要內(nèi)容和鮮明特征，以進(jìn)一步深化對習(xí)仲勛生平與思想的研究。

一、習(xí)仲勛城市治理思想的發(fā)展歷程

在不同時期的實踐過程中，習(xí)仲勛的城市治理思想逐漸趨于成熟和完善。1949年1月，習(xí)仲勛在西北野戰(zhàn)軍第一次黨代表會議所作《關(guān)于接管城市的問題》的報告是其首次系統(tǒng)論述城市治理問題。在此之前，習(xí)仲勛對相繼解放的新區(qū)如何接管城市已有過初步思考。他認(rèn)為，新區(qū)政權(quán)的鞏固和發(fā)展，“基本關(guān)鍵在于執(zhí)行正確的政策”。更早之前的1947年12月，毛澤東與習(xí)仲勛在陜北楊家溝的交談中，就曾指出：“我們現(xiàn)在鉆山溝，將來要管城市?！绷?xí)仲勛對此次談話印象深刻，稱：“毛主席的教誨，像一團(tuán)火，使我感到溫暖，也使我心里亮堂了?！贝撕螅?xí)仲勛就開始高度關(guān)注城市治理問題，并逐漸形成其自身關(guān)于城市治理的思考與認(rèn)識。

（一）初步形成：建立革命秩序，把消費城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)城市

1948年2月后，西北野戰(zhàn)軍進(jìn)入外線進(jìn)攻階段，并相繼解放西北眾多小城市以及個別較大城市。在接管城市的過程中，習(xí)仲勛嚴(yán)格執(zhí)行中共中央關(guān)于城市工作的各項政策以及中共西北野戰(zhàn)軍前線委員會擴(kuò)大會議的決議，故“一般進(jìn)城政策都還搞得不壞”，部分城市還尤為成功。西北先后解放的地區(qū)主要包括三類：一是老解放區(qū)，這是在日本投降以前已被人民軍隊解放的地區(qū)；二是半老解放區(qū)，這是日本投降后直至人民解放軍戰(zhàn)略反攻前所解放的地方；三是新解放區(qū)，為人民解放軍戰(zhàn)略反攻后所解放的地方。這三類解放區(qū)雖然在解放時間和性質(zhì)上稍有差異，但是城市治理的首要任務(wù)都是建立革命秩序，縮短社會混亂時間，迅速安定人心；之后在秩序較為鞏固的條件下，再有計劃地轉(zhuǎn)入發(fā)動群眾推行各項社會改革并建設(shè)城市。習(xí)仲勛敏銳地看到，如果一進(jìn)城就迅速進(jìn)行社會改革，結(jié)果只會增加城市治理的難度?！叭绻覀儾环窒群缶徏?，沒有步驟亂忙一通，就會把混亂時期拖長……混亂時期長，人民損失便大，對我今后經(jīng)營這一地區(qū)，也增加了困難?！敝挥性谏鐣刃虺醪椒€(wěn)定之后，再進(jìn)行其他改革和集中力量發(fā)展生產(chǎn)，才能使城市真正繁榮穩(wěn)定起來。

為了順利接管和治理城市，習(xí)仲勛及中共中央西北局實行了三項卓有成效的辦法。一是成立統(tǒng)一管理的機構(gòu)?！拔胰氤羌唇M織進(jìn)城委員會，統(tǒng)一管理城市，宣傳紀(jì)律，設(shè)立糾察隊維持秩序，城門封三留一，只準(zhǔn)城內(nèi)人回去，不準(zhǔn)鄉(xiāng)間或其他人進(jìn)來?！倍前l(fā)展生產(chǎn)，把消費城市變成生產(chǎn)城市。變消費城市為生產(chǎn)城市，是中國共產(chǎn)黨在解放和接收牡丹江、齊齊哈爾和哈爾濱等城市過程中逐步確立的城市建設(shè)思想。中國共產(chǎn)黨基于革命黨和執(zhí)政黨的雙重戰(zhàn)略考量，“著眼于對中國社會‘半封建半殖民地性質(zhì)的判斷，以馬克思剩余價值理論為核心，以實現(xiàn)工業(yè)化為使命，逐漸形成了新的城市建設(shè)方針”。唯有加強城市生產(chǎn)的發(fā)展，把消費城市變?yōu)樯a(chǎn)城市，化解敵軍潰敗后大宗消費品購用減少以及鄉(xiāng)村災(zāi)荒農(nóng)民購買力不強的難題，才能解決城市失業(yè)貧民的就業(yè)問題，如此社會秩序和城市繁榮的基礎(chǔ)才能夠真正地穩(wěn)固起來。當(dāng)時城市經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重困難，一方面是由于戰(zhàn)爭打亂了正常的生產(chǎn)流通網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致生產(chǎn)要素?zé)o法有效組合起來，另一方面則是原來在國民黨政府統(tǒng)治下長期的惡性通貨膨脹極大地降低了民眾的購買力，城市消費主要仰賴部隊軍需采購。三是新解放的城市暫時實行軍管，從緩進(jìn)行民主選舉。在新區(qū)建政，應(yīng)根據(jù)是否有黨組織來區(qū)別對待，“有黨組織的地方，可發(fā)動黨組織的力量，召開臨時人民代表會議推選；無黨組織的地方，一律暫行指派，俟半年之后，再實行普選”。對于還不能鞏固的地區(qū)，則可以暫時利用舊政權(quán)人員并適時加以改造。

在進(jìn)行城市治理實踐中，習(xí)仲勛清醒地認(rèn)識到，一方面由于對新解放城市的總體情況了解不全面，之前也沒有系統(tǒng)研究過城市治理問題；另一方面又缺乏思想上的充分準(zhǔn)備，在接收和管理城市的過程中沿用在農(nóng)村革命根據(jù)地的固有經(jīng)驗，從而導(dǎo)致在政策執(zhí)行上出現(xiàn)或多或少的偏差。一是城市接管機構(gòu)的設(shè)置不齊全。一般設(shè)置有經(jīng)濟(jì)、財政、后勤、公安局等單位，但是外交、社會、文化等機構(gòu)則沒有。隨著解放的城市和積累的經(jīng)驗越來越多，上述機構(gòu)設(shè)置缺失的問題才逐步得到解決。二是缺乏城市接管和治理的干部。這是解放戰(zhàn)爭時期各大戰(zhàn)略區(qū)普遍存在的問題。事實上，從最早解放和接管的東北城市到東南沿海城市，從大西北到大西南，干部都極為缺乏，而干部對于順利接管城市又極為重要，“接收一個大城市，除方法對頭外，需要有充分準(zhǔn)備和各方面能稱職的干部”。為了解決這一難題，習(xí)仲勛從提高現(xiàn)有在職干部的能力，以及大量從青年知識分子中選拔、培養(yǎng)和提拔新干部兩方面著手，綜合施策。三是有些干部對政策理解不到位，犯了“左”的錯誤。如解放城鎮(zhèn)以后，就把店鋪大部查封，“在寶雞不分公私地查封所有錢行，沒收郵包中的洋瓷碗，在鳳翔亂動教堂的罐頭、咖啡等等”。盡管這只是短時期的混亂現(xiàn)象，卻帶來了不良的政治后果，有損中共和新政權(quán)的威信。在得到中共中央關(guān)于城市政策的指示和規(guī)定以及其他解放區(qū)提供的接管和治理城市的成功經(jīng)驗后，習(xí)仲勛認(rèn)真加以研究，在正確掌握和借鑒相關(guān)政策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于西北城市治理的實際，富有創(chuàng)造性地推進(jìn)城市治理。

（二）漸趨成熟：以人民的政治機構(gòu)取代舊的反動政治機構(gòu)

隨著西北解放的城市越來越多，如何順利接管這些大中城市，成為習(xí)仲勛及中共中央西北局亟待解決的重大問題。在1949年1月召開的西北野戰(zhàn)軍第一次黨代表會議上，習(xí)仲勛對西北地區(qū)的城市接管工作進(jìn)行了全面部署。他首先明確指出，城市在被人民解放軍解放后屬性就發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，即由原來敵人占據(jù)和經(jīng)營的城市變?yōu)槿嗣竦某鞘?，因而須?yán)格保護(hù)起來，不得有任何破壞。這種保護(hù)是一種建設(shè)性的保護(hù)，習(xí)仲勛稱之為“拆散機構(gòu)，利用材料”。一是粉碎舊機構(gòu)。務(wù)必徹底粉碎而不可利用國民黨政府的反動統(tǒng)治機構(gòu)，具體包括各級政府機關(guān)以及三青團(tuán)、特務(wù)等各色組織，必須嚴(yán)懲其中的首惡分子、破壞分子，酌量使用經(jīng)過必要改造后的一般舊公務(wù)人員。二是破除舊制度。對于城市舊統(tǒng)治階級的文化教育組織制度，需要進(jìn)行適當(dāng)改組，以適合于人民的需要。接管后立即禁止反動的課程教材，撤換包括特務(wù)在內(nèi)的各種反動分子。三是保存具有公益性質(zhì)的公共機構(gòu)。凡涉及民生的工廠、企業(yè)、銀行、郵電、鐵路和醫(yī)院等機構(gòu)的設(shè)備要保存好、利用好，以滿足市民基本的生產(chǎn)生活需要。四是對一切國民黨官僚資本控制的經(jīng)濟(jì)機構(gòu)應(yīng)使其繼續(xù)生產(chǎn)，不要急于打亂、改組和粉碎，在邊生產(chǎn)邊經(jīng)營過程中逐漸了解、熟悉情況，之后再循序漸進(jìn)地改造。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)施政的出發(fā)點和落腳點都是為了絕大多數(shù)人民群眾的根本利益。在進(jìn)行城市治理的過程中，主政者必須立足長遠(yuǎn)，處理好城市發(fā)展和保護(hù)歷史遺產(chǎn)的關(guān)系。1950年，為了修筑城市道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，曾有人提出拆除西安古城墻的計劃，這遭到了習(xí)仲勛的制止。他在主持西北軍政委員會第三次集體辦公會議時指出，在西安沒有大的工業(yè)建設(shè)而僅僅為了修理水路就拆除城墻實無必要，“一動就會亂”。他的意見獲得了與會人員的贊同，決定非但不拆除城墻，反而要進(jìn)行保護(hù)。此后西北軍政委員會通過《禁止拆運城墻磚石的通令》，使西安古城逃過一劫。習(xí)仲勛到北京工作以后，仍然很關(guān)注西安古城墻的保護(hù)工作，先后兩次明確批示要保護(hù)西安古城墻，不能夠使之遭受破壞。這是他一貫重視傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的思想的反映。他表示：“西北是我中華民族發(fā)祥之地，歷代文物古跡甚多，凡我黨的組織和人民政權(quán)均應(yīng)負(fù)起保護(hù)文物遺產(chǎn)的責(zé)任?！本唧w到城市的治理上，習(xí)仲勛指出：“城市的歷史要延續(xù)下去，應(yīng)該留下一些歷史符號，沒有實實在在的東西就是空的。中國是文明古國，一定要把老祖先留下來的東西保護(hù)好，不然人家外國人不相信你是文明古國，因為你沒有實物?！睉?yīng)該指出的是，在當(dāng)時的環(huán)境下，習(xí)仲勛提出上述思想，并真正付諸實踐，是難能可貴的。

在穩(wěn)定和鞏固新接管的城市秩序后，接下來的工作便是展開大規(guī)模的建設(shè)和治理，這成為擺在習(xí)仲勛面前的新課題。解放后的西北城市經(jīng)濟(jì)十分困難，一方面基礎(chǔ)薄弱，這里人煙稀少、交通閉塞、土匪橫行、工業(yè)微弱、商業(yè)蕭條；另一方面國民黨軍敗退之際大肆破壞工廠和重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，加劇了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和城市治理的難度。對中國共產(chǎn)黨人來說，把經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定下來，把生產(chǎn)恢復(fù)起來，使自己在政治上經(jīng)濟(jì)上完全站住腳，這是一個嚴(yán)峻的考驗。但是已經(jīng)在陜北局部地區(qū)執(zhí)政長達(dá)十余年之久，具有豐富革命和治理經(jīng)驗的習(xí)仲勛等領(lǐng)導(dǎo)人，經(jīng)過艱苦卓絕的工作，扎實推進(jìn)城市綜合治理，使西北城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展得到迅速恢復(fù)。西安作為西北地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心，在解放之初外有敵軍反撲，內(nèi)有秩序混亂，習(xí)仲勛臨危不懼，領(lǐng)導(dǎo)廣大干部群眾，順利完成了城市接管任務(wù)，全力安定社會秩序。在此基礎(chǔ)上，他有重點地開展了城市經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作，“其他各種必須舉辦的事情都要兼顧，但生產(chǎn)是壓倒一切的中心任務(wù)”。

（三）發(fā)展完善：以特殊政策和靈活措施建設(shè)新型開放城市

正當(dāng)習(xí)仲勛領(lǐng)導(dǎo)西北地區(qū)進(jìn)行各項改革和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)之際，1952年8月，他奉調(diào)中央工作。到1962年被錯誤審查之前，習(xí)仲勛先后擔(dān)任過中宣部部長、國務(wù)院秘書長、國務(wù)院副總理兼秘書長等職。這一時期他參與了國家大政方針的研究制定，參加了許多重要的國務(wù)活動，制定了一系列規(guī)范國家政權(quán)機關(guān)活動的規(guī)章制度，為加強國家政權(quán)機關(guān)建設(shè)做了大量細(xì)致的工作。鑒于習(xí)仲勛豐富的地方工作經(jīng)驗，周恩來在涉及城市治理事務(wù)時常聽取習(xí)仲勛的意見。1958年1月，他向習(xí)仲勛、馬文瑞了解北京市郊區(qū)的規(guī)劃問題。在1962年8月被錯誤審查前，周恩來還根據(jù)中共中央政治局常委會的決定，委托習(xí)仲勛主持召開了全國中等工業(yè)城市座談會。習(xí)仲勛提出開展城市工作的辦法，首先在于恢復(fù)正常生產(chǎn)，這是城市治理的切入點和立足點。只有工業(yè)勞動生產(chǎn)率提高以后，才能有效地支持農(nóng)業(yè)和增加市場供應(yīng)，進(jìn)而從根本上改善城市人民的生活水平。

在被錯誤審查后，習(xí)仲勛離開一線領(lǐng)導(dǎo)崗位，但是并未停止對城市治理等重大問題的思考。1978年4月，從洛陽回京后不久，習(xí)仲勛就奉命去廣東“把守祖國的南大門”，從此又與城市治理問題緊密關(guān)聯(lián)起來。到廣東工作后，習(xí)仲勛遇到了偷渡外逃這一特殊的老大難問題。他第一次外出赴各地市縣調(diào)研，就選擇到逃港最嚴(yán)重的寶安縣。寶安縣與香港山水相連，沙頭角中英街把寶安與香港連接起來。街道的粵港兩邊對比相差懸殊，香港那邊繁華熱鬧，而寶安這邊蕭條冷落。對于這一狀況，習(xí)仲勛感觸很深，心情極為難受，開始思索問題產(chǎn)生的原因和對策。經(jīng)過實地調(diào)研，他深刻認(rèn)識到，“是我們政策的失誤造成了兩地的巨大差距，唯有自己真正發(fā)展起來，才能從根子上遏制住延續(xù)多年的偷渡外逃”。這與鄧小平的認(rèn)識是一致的。鄧小平尖銳地指出：“逃港，主要是生活不好，差距太大?！薄翱磥碜畲蟮膯栴}是政策問題。政策對不對頭是個關(guān)鍵?！闭J(rèn)清了問題產(chǎn)生的原因后，下一步便是提出應(yīng)對之策。對此，習(xí)仲勛表示：“治標(biāo)治本并舉，以治本為主。治本，就是要從物質(zhì)基礎(chǔ)上、精神上和組織上，為鞏固社會主義陣地和制止外逃創(chuàng)造牢固的條件?！币纳莆镔|(zhì)基礎(chǔ)，就必須發(fā)展生產(chǎn)。只有生產(chǎn)上去了，收入增加了，才可以穩(wěn)定人心，大大減少外逃。與此同時，習(xí)仲勛還認(rèn)為不宜將被送回的偷渡外逃者均當(dāng)作犯人關(guān)押。他實事求是地指出，如果不是生活所迫，群眾不會選擇鋌而走險地去偷渡外逃，要區(qū)分兩類不同性質(zhì)的矛盾，“不要把偷渡外逃當(dāng)作敵我矛盾來看待，大部分還是人民內(nèi)部矛盾”。當(dāng)然偷渡作為一種違法行為，必須堅決反對。由于部署有方、執(zhí)行得力，偷渡外逃風(fēng)潮很快得到有效遏制。然而要從根本上徹底解決問題，習(xí)仲勛認(rèn)為要大力發(fā)展生產(chǎn)，改善群眾的生活。通過對外開放，引進(jìn)香港同胞和外商資金辦加工廠，開展來料加工業(yè)務(wù)，賺取一定的加工費，既可以增加集體和個人的收入，也可以解決大量的勞動力就業(yè)問題，大有可為。有了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，制止外逃才有可靠保障。

隨著實踐的逐步深入，習(xí)仲勛和廣東省委進(jìn)一步提出要發(fā)揮廣東的特殊優(yōu)勢，在毗鄰港澳的寶安（今深圳）、珠海，以及僑鄉(xiāng)汕頭分別規(guī)劃一塊土地，實行區(qū)別于其他地區(qū)的政策，作為華僑、港澳同胞和外商來內(nèi)地投資經(jīng)營的特定場所。為了借鑒其他國家的城市建設(shè)與治理的經(jīng)驗，習(xí)仲勛除了前往香港取經(jīng)，還遠(yuǎn)赴澳大利亞、美國參訪。如1979年11月，習(xí)仲勛率領(lǐng)代表團(tuán)訪問了澳大利亞的悉尼、紐卡斯?fàn)?、堪培拉、墨爾本等城市，從中獲益良多：資本主義國家城市治理機構(gòu)規(guī)模小、人員少，工作崗位上沒有一個閑人；城市治理講究科學(xué)精神，重視經(jīng)濟(jì)效益，富有工作效率和競爭力；城市交通設(shè)施建設(shè)注重科學(xué)規(guī)劃，推行可持續(xù)發(fā)展的政策，不斷改善投資環(huán)境。此外，港澳城市批發(fā)市場的經(jīng)營、副食品供應(yīng)、城市發(fā)電廠、醫(yī)院建設(shè)等方面的做法也給習(xí)仲勛及代表團(tuán)成員很多啟發(fā)。考察結(jié)束后，他們運用了解和學(xué)習(xí)到的先進(jìn)經(jīng)驗，有序推進(jìn)廣東的城市建設(shè)和科學(xué)治理。

二、習(xí)仲勛城市治理思想的主要內(nèi)容

城市治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等諸多方面。習(xí)仲勛在復(fù)雜的城市治理實踐中，統(tǒng)籌兼顧，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾極富創(chuàng)造性地推進(jìn)城市治理工作，取得了重大成就。也正是在這個過程中，他的城市治理思想內(nèi)容日益豐富。

（一）認(rèn)清城市屬性，明確治理任務(wù)

中共七屆二中全會以后，解放西北各省，接管和治理西安、寶雞、天水、平?jīng)?、蘭州等西北地區(qū)的大中城市，成為習(xí)仲勛的重要工作。對于城市接管和治理，習(xí)仲勛認(rèn)為首先要認(rèn)清城市的屬性，反動勢力統(tǒng)治下的城市是其欺壓勞動人民的城市，也是其賴以寄生的消費性城市；新解放的城市和即將要解放的各城市，則是獲得新生的人民城市，必須領(lǐng)導(dǎo)人民群眾全面保護(hù)起來而不許敵人破壞。有鑒于此，“要統(tǒng)一管理城市，宣傳紀(jì)律，加強發(fā)展生產(chǎn)，把消費城市變?yōu)樯a(chǎn)的城市”。經(jīng)過人民解放軍的英勇奮戰(zhàn)，幾十座被國民黨軍控制的西北城市先后獲得了解放。在這些城市中，只有西安和寶雞有一些現(xiàn)代工業(yè)，但是整體工業(yè)基礎(chǔ)仍然較為薄弱，而其他城市則基本是商業(yè)性消費城市，缺乏現(xiàn)代工業(yè)。習(xí)仲勛認(rèn)為這就是西北城市的普遍特點，由此決定了其領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)爻鞘兄卫淼姆结樥吆凸ぷ鞑襟E。

保護(hù)人民的城市，“首要任務(wù)，是建立革命秩序，宣布解散一切反動特務(wù)組織”。只有徹底鎮(zhèn)壓各種反革命勢力，才能夠迅速穩(wěn)定城市秩序，而不至于出現(xiàn)失控的局面。在解放戰(zhàn)爭順利推進(jìn)過程中大量收編的國民黨武裝需要集中整訓(xùn)和改造。與此同時，還需要整頓黨組織和改造人民軍隊，組織訓(xùn)練大量急需的治理城市的干部，以適應(yīng)黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的新局面。

要想有效治理新解放和接管的城市，需要廣泛動員黨員干部到城市各類工礦企業(yè)、基層組織中做艱苦的群眾工作，向他們宣講和解釋中國共產(chǎn)黨和新政權(quán)的城市路線方針政策，分層分類分區(qū)推進(jìn)城市治理，突破一點帶動全局，以進(jìn)一步鞏固城市社會秩序。

（二）掌控城市狀況，優(yōu)化治理策略

新解放的城市，各類人員混雜，社會情況復(fù)雜，在與各種隱蔽的敵對分子作斗爭時要有充分周全的準(zhǔn)備，否則就不能真正有效解決問題。入城以后，在充分掌握有關(guān)情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)可能具備的條件，有序推進(jìn)各項改革，是接管和治理城市的基本策略。在無充分準(zhǔn)備、群眾尚未覺悟、黨的組織力量尚薄弱之際，草率推行城市改革，容易被反動勢力所利用，從而把城市混亂時期拖長。由于大多數(shù)干部缺乏城市工作經(jīng)驗，對城市治理的復(fù)雜性估計也不足，容易給壞人以更大的活動空間和機會，損害到人民群眾的利益。在進(jìn)行城市治理的過程，一定要根據(jù)新的斗爭需要，逐步摸索和建立起一套新的組織形式與工作制度，將治理工作納入法律和政策軌道，嚴(yán)格遵守請示報告制度。

為了加強西北新解放區(qū)的城市治理，習(xí)仲勛要求西北地區(qū)的黨組織要按照中共七屆二中全會的決議精神，將工作重心轉(zhuǎn)移到城市中。要有效治理城市，首先，必須正確掌握城市治理工作的方向，即為人民群眾服務(wù)，變消費性城市為生產(chǎn)性城市；其次，必須明確治理工作的中心，即繼續(xù)團(tuán)結(jié)城市企業(yè)全體職工，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)；最后，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流，通過發(fā)展交通，穩(wěn)定金融，發(fā)展合作事業(yè)，鼓勵城鄉(xiāng)物資交流，以支援前線和更好地滿足城市居民的生產(chǎn)生活需要。通過城市綜合治理，促使城市生產(chǎn)事業(yè)得到恢復(fù)和發(fā)展，“逐漸治療城市中舊有的懶惰臃腫的病態(tài)現(xiàn)象，為下一步全力發(fā)展城市，建設(shè)人民的生產(chǎn)的新城市打好基礎(chǔ)”?？傊?，在開展城市工作過程中，必須學(xué)會統(tǒng)籌兼顧，同時要堅持把發(fā)展生產(chǎn)作為中心任務(wù)不動搖。

（三）優(yōu)先改善民生，明晰治理重點

習(xí)仲勛在明確首要任務(wù)、提出接管和治理城市的基本策略后，立足于改善民生，優(yōu)先解決城市居民的生產(chǎn)生活需要，以此作為解決其他問題的基礎(chǔ)，而全盤接收、建立秩序和發(fā)動組織群眾成為城市治理工作的重點。

第一，全盤接收城市。經(jīng)過實踐經(jīng)驗的積累，中國共產(chǎn)黨逐漸形成了“各按系統(tǒng)、自上而下、原封不動、先接后分”的接收辦法。這套方法主要是在最早解放的東北地區(qū)總結(jié)出來的。1948年11月遼沈戰(zhàn)役結(jié)束后，陳云在領(lǐng)導(dǎo)沈陽軍管會開展接收工作的過程中明確了這套接收方法。習(xí)仲勛在借鑒這一方法時，根據(jù)西北新解放城市的特點進(jìn)行了靈活變通：一是“各按系統(tǒng)”。軍管會下轄經(jīng)濟(jì)、財政、公安、軍事、文化等機構(gòu)和單位，按照國民黨政府原來的系統(tǒng)統(tǒng)一組織接收，先原封不動接收過來，然而再重新組織分配。二是“自上而下”。城市解放后，軍管會當(dāng)即發(fā)布布告，通知舊有機關(guān)及其負(fù)責(zé)人辦理移交手續(xù)，防止各類設(shè)備和設(shè)施被拆除、破壞，注重從原有內(nèi)線和人民群眾中了解情況。移交時特別要對武器彈藥、資產(chǎn)設(shè)備、卷宗檔案等重點物資進(jìn)行點收。三是“原封不動”，即原有一切機構(gòu)、人員均照常運轉(zhuǎn)。舊職員仍然按原職上班，工廠、企業(yè)等只派軍事代表，政權(quán)部門則撤換負(fù)責(zé)人。四是“先接后分”。由軍管會集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其下轄各部門只負(fù)責(zé)開列清冊，辦理點交，但不能移走或破壞，直到上級派員處理，以防各自為政，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。

第二，建好城市秩序。習(xí)仲勛指出，進(jìn)入城市后，務(wù)必在最短時間內(nèi)建立秩序，“有了秩序，一切才好辦”。而要建立城市秩序，首先必須肅清敵對勢力和反動分子。一是派部隊看守公共機關(guān)、公共建筑和設(shè)備。二是配備足夠的衛(wèi)戍部隊，負(fù)責(zé)處置俘虜和散兵，其他非衛(wèi)戍部隊則一律撤到城外。三是迅速建立城市治安機關(guān)，在力量不足時，可暫令舊警察徒手服務(wù)，維護(hù)交通秩序；其他各類警察，不宜過早遣散，而應(yīng)集中整訓(xùn)，再分別處理。四是迅速恢復(fù)城市電力供應(yīng)、郵政、交通等公共服務(wù)，以解決市民急難愁盼問題。這些與群眾生產(chǎn)生活直接相關(guān)的公共服務(wù)如果不及時恢復(fù)，則城市秩序難以建立，更何談恢復(fù)城市的生機和活力。因此，在城市治理過程中，既要保護(hù)利用原有的民生機構(gòu)，又要發(fā)動和組織職工積極修復(fù)機器，全力開工，還要恢復(fù)城鄉(xiāng)物資交流，保障城市糧食供應(yīng)。五是解決金融、物價問題。先投放足夠的貨幣以確保市場需要，同時禁止國民黨政府發(fā)行的貨幣流通使用；之后召集城市原來有的商會和行業(yè)公會開會，宣布共產(chǎn)黨的接收政策，以利于重整市場；最后通過國營貿(mào)易機關(guān)和公營商店調(diào)劑市場和穩(wěn)定物價，嚴(yán)懲奸商囤積居奇和操縱市場。

第三，發(fā)動城市群眾。中國共產(chǎn)黨正是緊緊依靠廣大人民群眾的支持，才贏得了人民解放戰(zhàn)爭的勝利，在進(jìn)行城市治理的過程中同樣需要廣大人民群眾的參與和支持。入城之后，立即對城市各社會階層進(jìn)行宣傳組織工作是極其必要的。習(xí)仲勛指出，發(fā)揮不同社會階層在城市治理中的作用，務(wù)必先宣傳其獨特的建設(shè)作用，使其認(rèn)識到自身在城市治理中的地位和價值。只有在城市治理安定有序的情況下，才能推動經(jīng)濟(jì)大踏步發(fā)展，并從根本上改變城市落后的面貌。發(fā)動群眾參與城市治理，要注意發(fā)揮聯(lián)系廣大人民群眾的各界人民代表會議的重要作用，這樣才能夠集思廣益，恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)事業(yè)，完成將消費城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)城市的任務(wù)?！案麟A層人民大眾團(tuán)結(jié)起來，在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線上打勝仗！這就是我們新的城市工作的基本方向?！卑l(fā)動城市群眾關(guān)鍵在于傾聽群眾的意見，解決群眾面臨的實際問題，盡量滿足城市各階層民眾的合理訴求。黨員干部要堅持走群眾路線，經(jīng)常接近群眾，傾聽群眾的呼聲，反映群眾的意見。此外，通過各界人民代表會議將群眾的意見集中起來，加以整理、分析，抓住其中帶普遍性的問題，作為會議的中心議題。會議則要研究提出解決問題的初步意見，經(jīng)由與會代表傳達(dá)給群眾，再集中群眾的意見，經(jīng)過反復(fù)醞釀，“力求作出研究成熟的決議草案，提交會議討論”?？偠灾?，“群眾中有無限的智慧和無窮的力量，只要我們把群眾動員起來了，任何困難都是可以克服的，任何事情都是可以辦成功的”。離開廣大人民群眾的支持，城市治理很難順利開展。集中各界群眾的智慧，有助于找到最佳的解決辦法，使城市治理事半功倍。

三、習(xí)仲勛城市治理思想的鮮明特征

經(jīng)過不同時期的城市治理實踐，習(xí)仲勛的城市治理經(jīng)驗更加豐富，其城市治理思想也漸趨完善。綜合來看，習(xí)仲勛的城市治理思想主要具有以下五個鮮明特征。

（一）創(chuàng)造性執(zhí)行中央關(guān)于城市治理的方針政策

在解放戰(zhàn)爭進(jìn)入戰(zhàn)略反攻階段后，戰(zhàn)爭主要在國民黨統(tǒng)治區(qū)內(nèi)進(jìn)行，“這是一個歷史的轉(zhuǎn)折點。這是蔣介石的二十年反革命統(tǒng)治由發(fā)展到消滅的轉(zhuǎn)折點”，人民解放軍相繼解放眾多城市。1948年2月25日，毛澤東提出了總結(jié)城市工作經(jīng)驗的問題。他在為中共中央起草的致各中央局、分局、野戰(zhàn)軍前委并告中央工委電文中表示：“多年以來，我們占領(lǐng)了許多城市，有了豐富的經(jīng)驗。但是沒有總結(jié)，讓這些經(jīng)驗埋沒，讓各種錯誤的方針及方法反復(fù)重犯，讓良好的經(jīng)驗限于一地?zé)o法為全黨取法?！薄盀榱藢Ⅻh的注意力不偏重于戰(zhàn)爭與農(nóng)村工作，而引導(dǎo)到注意城市工作，為了使現(xiàn)已取得的城市的工作在我們手里迅速做好，為了對今后取得的城市的工作事先有充分的精神準(zhǔn)備與組織準(zhǔn)備”，要求各中央局、分局、野戰(zhàn)軍前委“對于自己占領(lǐng)的城市，凡有人口五萬以上者，逐一作出簡明扼要的工作總結(jié)，并限三至四個月內(nèi)完成此項總結(jié)”，并將其報告中共中央。擔(dān)任中共中央西北局書記的習(xí)仲勛對此十分重視，但是由于西北戰(zhàn)事繁忙，直到1948年7月14日，他才在《關(guān)于新解放區(qū)的工作問題》的報告中初步總結(jié)了西北局領(lǐng)導(dǎo)解放和占領(lǐng)的城市治理經(jīng)驗。習(xí)仲勛認(rèn)為西北局的進(jìn)城政策搞得不壞，洛川尤為成功，原因在于全面貫徹中共中央的路線方針政策，而這是做好西北新解放區(qū)城市工作的關(guān)鍵。1949年1月，習(xí)仲勛在西北野戰(zhàn)軍第一次黨代表會議上根據(jù)中共中央的指示，對城市接管工作作了周密部署，采取正確政策和有效步驟迅速建立秩序、安定市面，恢復(fù)市民正常的生產(chǎn)生活?！斑@些措施和周全部署的實施，確保了西北各大、中、小城市解放和接管工作中未出現(xiàn)大的動亂，社會秩序恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。”

（二）堅決維護(hù)廣大人民群眾的根本利益

習(xí)仲勛本身就是從群眾中走出來的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，他始終堅持把黨的利益放在第一位，關(guān)心人民群眾的疾苦。他認(rèn)為接管城市后的當(dāng)務(wù)之急就是要恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為改善人民生活打好基礎(chǔ)，脫離經(jīng)濟(jì)空談?wù)问怯泻Φ摹！半x開經(jīng)濟(jì)，離開群眾生產(chǎn)活動的抽象政治，我們有很多人確實是談得太多了。從那些抽象政治空談中解放出來，面向經(jīng)濟(jì)，把生產(chǎn)事業(yè)辦得更好一點，把關(guān)系群眾生活的事情辦得更好一點，這就是今天我們所要努力做到的?！币虼?，在進(jìn)行城市治理過程中，必須牢牢掌握工作大方向，高度重視解決民生相關(guān)問題。習(xí)仲勛堅決貫徹中共中央的指示精神，加強城市生產(chǎn)的發(fā)展，盡快把消費城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)城市。新中國成立初期，針對嚴(yán)重的城市失業(yè)問題，他提出一定要廣開就業(yè)門路，“用大力解決失業(yè)問題，抓緊改造與適當(dāng)安置原有公教人員，組織無業(yè)勞動人民參加各種生產(chǎn)或到農(nóng)村墾荒”。為此，他主要采取了如下措施：一是有序組織城市失業(yè)攤販轉(zhuǎn)業(yè)生產(chǎn)，初步解決了部分城市失業(yè)群體“每日所賺不足糊口”的棘手難題；二是動員大批青年黨員和學(xué)生、進(jìn)步分子到農(nóng)村去參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。這既配合了農(nóng)村土地改革，又減輕了城市壓力，為下一步大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，改善人民生活，建設(shè)生產(chǎn)性人民新城市準(zhǔn)備了條件。

（三）注重協(xié)調(diào)各方面力量參與城市治理

在革命年代，習(xí)仲勛在參與領(lǐng)導(dǎo)武裝革命斗爭的同時，很早就擔(dān)任地方蘇維埃政府的領(lǐng)導(dǎo)工作，從而積累了較多的地方治理經(jīng)驗，這也為他后來領(lǐng)導(dǎo)城市治理工作做了較好的準(zhǔn)備。尤其是他早先從事統(tǒng)一戰(zhàn)線和民族宗教工作的重要經(jīng)歷，使得他善于團(tuán)結(jié)各界人士，順利推進(jìn)城市綜合治理?！八揭捉耍P(guān)心群眾疾苦，與工農(nóng)群眾、民主人士、文化藝術(shù)界和宗教界等各方面人士坦誠相見，廣交朋友?！睂τ诔鞘兄卫?，習(xí)仲勛指出，要認(rèn)清形勢，正確估計自己的能力，在新的環(huán)境下，沿用過去的工作經(jīng)驗和方法是不能完全解決當(dāng)前問題的，而應(yīng)該“有效地組織與使用人力，發(fā)揮人力，走出機關(guān)，走出城市，深入下層，發(fā)動群眾。只有一心一意地為人民服務(wù)，才會有力量，才會有辦法”。換言之，必須協(xié)調(diào)組織各方力量治理城市，這包括組織工會、青年團(tuán)和婦女聯(lián)合會等群眾團(tuán)體，而最重要的方式就是開好各界人民代表會議。按照規(guī)定，會議每三個月召開一次，遇有重要事務(wù)亦可臨時召開。各界人民代表會議休會期間，由協(xié)商委員會代行職權(quán)；依規(guī)定一月召開一次，必要時也可多開。來自不同社會階層的代表，“以主人翁的資格來行使自己的職權(quán)，有檢查政府工作的權(quán)利和義務(wù)”。人民政府應(yīng)該提倡代表們關(guān)心城市治理問題，接受他們提出的建設(shè)性意見，而不得壓制他們的批評性意見。習(xí)仲勛重視各界人民代表會議的作用，是因為新中國成立初期尚未正式召開各級人民代表大會，故其發(fā)揮著聯(lián)系各界群眾的橋梁作用。

（四）探索運用法制手段來解決治理難題

自20世紀(jì)50年代起，群眾性的偷渡外逃開始在廣東城鄉(xiāng)出現(xiàn)。在較長一段時間里，廣東各級領(lǐng)導(dǎo)大都將此作為重要政治問題來治理，但始終沒有從根本上得到有效解決。由于長期以來的政策失誤，導(dǎo)致深圳河兩岸經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距懸殊，內(nèi)地百姓生活困苦，在1978年以及1979年上半年又出現(xiàn)了嚴(yán)重的偷渡外逃高潮。為查明實情，1978年盛夏習(xí)仲勛一連跑了23個縣，進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研，這使得他對偷渡外逃的成因和性質(zhì)有了較為深刻的認(rèn)識，開始改變過去以“左”的觀點、方法和措施來解決偷渡外逃的做法，提出全新的治理方略并大獲成功?！傲?xí)仲勛提出標(biāo)本兼治的治理思想，最終一舉解決了這一困擾南粵大地數(shù)十年的社會問題?！痹诹?xí)仲勛的正確領(lǐng)導(dǎo)下，多措并舉，長期屢禁不止的偷渡外逃狀況得以緩解，并進(jìn)入綜合治理的新階段。首先，中共廣東省委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好反偷渡外逃工作的指示》，對“治本治標(biāo)并舉，以治本為主”的治理方針提出五項具體要求。其次，習(xí)仲勛訪問香港，并與港英政府達(dá)成合作，開啟了粵港兩地合作反偷渡外逃的新模式。最后，1980年1月廣東省人民政府公布《關(guān)于處理偷渡外逃的規(guī)定》，將反偷渡外逃納入法制化軌道進(jìn)行治理。隨著標(biāo)本兼治的治理措施逐步落實，特別是改革開放和經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)，邊境以及其他地區(qū)的群眾生活水平得到顯著改善和提高，延續(xù)幾十年的群眾性偷渡外逃事件持續(xù)減少，直到最終完全消失。

（五）重視城市治理中城鄉(xiāng)要素雙向流動

隨著人民解放戰(zhàn)爭的順利推進(jìn)，大片的國民黨統(tǒng)治區(qū)被解放，中國共產(chǎn)黨即將成為在全國范圍執(zhí)掌政權(quán)的政黨。在新舊政權(quán)的過渡期間，社會秩序混亂，城鄉(xiāng)物資交流不暢。在城市有序接收后，農(nóng)村還面臨肅清土匪、特務(wù)等反革命殘余勢力的艱巨任務(wù)，同時還要進(jìn)行土地改革。另外，還有一個突出的緊迫問題，因為新解放的城市仍然是消費性城市而非生產(chǎn)性城市，人口大量集中的城市無法自給自足，需要農(nóng)村提供糧食等生活用品和生產(chǎn)所需的原材料。如何兼顧城市與農(nóng)村？如何正確執(zhí)行中共七屆二中全會提出的各項方針政策？這對習(xí)仲勛來說是一個重要的考驗。他從西北地區(qū)的實際情況出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，明確工作思路和步驟，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。第一步，把城市接管好，集中解決支援戰(zhàn)爭前線和滿足城市生產(chǎn)所需原料及生活所需供應(yīng)等迫切問題；第二步，在一定時間內(nèi)先將工作重心放在鄉(xiāng)村，重點完成清剿反革命勢力和鄉(xiāng)村各項改革工作，同時兼顧城市；第三步，再次將工作重心轉(zhuǎn)回城市，“當(dāng)封建的農(nóng)村改變成民主的農(nóng)村以后，發(fā)展城市的條件具備了，再將工作重心移向城市，用最大力量發(fā)展城市，同時兼顧農(nóng)村”。正是按照上述思路有條不紊地推進(jìn)，習(xí)仲勛領(lǐng)導(dǎo)西北局順利完成中共中央交付的任務(wù)，獲得了中共中央和廣大人民群眾的認(rèn)可。

四、結(jié)語

中國共產(chǎn)黨誕生在工人階級集中的城市，但是大革命失敗后逐漸轉(zhuǎn)入農(nóng)村，發(fā)動農(nóng)民開展武裝斗爭和建立革命根據(jù)地，直至解放戰(zhàn)爭后期才重新將工作重心逐步轉(zhuǎn)移到城市，相對缺乏城市治理經(jīng)驗。中共七屆二中全會提出將黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這對全黨上下都是重要考驗。面對城市治理這一新課題，習(xí)仲勛在實踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考和探索，形成了具有自身特點的城市治理思想和認(rèn)識。習(xí)仲勛城市治理思想是他將中央城市治理精神與地方城市治理實踐緊密結(jié)合的創(chuàng)新成果。從領(lǐng)導(dǎo)治理西北地區(qū)到調(diào)任中央，再到主政改革開放的最前沿廣東省，習(xí)仲勛始終堅持解放思想、實事求是、與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，從城市治理的地方實際出發(fā)，注重原則性與靈活性相結(jié)合、傳承性與創(chuàng)新性相融合，探索出一條富有創(chuàng)造性的城市治理路徑，是中國共產(chǎn)黨城市治理偉大實踐和寶貴經(jīng)驗的重要貢獻(xiàn)者。

［楊勇，政治學(xué)博士，廣西大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授；

孫智美，廣西大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生］

（責(zé)任編輯：何飛彪）