自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新的外部驅(qū)力與內(nèi)在動(dòng)機(jī)

摘? ? ? 要：自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。在政治、績(jī)效、競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)和危機(jī)五種外在動(dòng)力基礎(chǔ)上引入個(gè)人行為層，通過(guò)構(gòu)建行政管理制度創(chuàng)新“三層沖擊”動(dòng)力框架對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，由社會(huì)環(huán)境層和組織結(jié)構(gòu)層組成的外在動(dòng)力在自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新中得到了印證，但個(gè)人行為層潛藏著以政治驅(qū)動(dòng)為起端的自利性鏈?zhǔn)椒磻?yīng)風(fēng)險(xiǎn)：政治驅(qū)動(dòng)激活獲權(quán)認(rèn)知，績(jī)效驅(qū)動(dòng)強(qiáng)化獲權(quán)動(dòng)機(jī)，競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)催生獲權(quán)方式，技術(shù)驅(qū)動(dòng)提供獲權(quán)平臺(tái)，危機(jī)驅(qū)動(dòng)塑造獲權(quán)標(biāo)簽。由此可折射出外在動(dòng)力之矛與個(gè)人行為之盾的對(duì)抗并揭示出政治授權(quán)必要性與政治授權(quán)雙面性的抵觸。為此，需追加誘致性創(chuàng)新動(dòng)因，協(xié)調(diào)五種創(chuàng)新動(dòng)力相互配合，把握權(quán)力管理和績(jī)效管理兩個(gè)焦點(diǎn)，強(qiáng)化全過(guò)程治理。

關(guān)? 鍵? 詞：自貿(mào)區(qū);國(guó)家治理現(xiàn)代化;行政管理制度創(chuàng)新;強(qiáng)制性制度變遷

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2023）05-0037-11

收稿日期：2022-10-28

作者簡(jiǎn)介：張嘉烙，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域治理。

“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)?！盵1]繼黨的十九屆六中全會(huì)提出“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]后，黨的二十大報(bào)告再一次提出要堅(jiān)持深化改革開(kāi)放這項(xiàng)重大原則，需要“不斷彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，不斷增強(qiáng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的動(dòng)力和活力，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。[3]中國(guó)式現(xiàn)代化離不開(kāi)國(guó)家治理現(xiàn)代化，行政管理制度創(chuàng)新則是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑和現(xiàn)實(shí)途徑，[4]而擁有制度創(chuàng)新核心功能的自貿(mào)區(qū)成為行政管理制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，但其也面臨著“合法性不足、空間治權(quán)疊加、縱向賦權(quán)不足、高度依賴政治權(quán)威”[5]等一系列行政管理制度難題。因此，從行政管理制度創(chuàng)新理論的動(dòng)力視角對(duì)其進(jìn)行分析具有重要意義。有學(xué)者提出了五種外在創(chuàng)新動(dòng)力為研究奠定了理論基礎(chǔ)，但對(duì)創(chuàng)新行為個(gè)體的影響有待進(jìn)一步明晰。[6]善治是國(guó)家治理現(xiàn)代化所追求的目標(biāo)，但在多元價(jià)值取向下，創(chuàng)新行為個(gè)體在面對(duì)五種外在創(chuàng)新動(dòng)力時(shí)會(huì)產(chǎn)生績(jī)效認(rèn)知分歧，形成不同的角色扮演，導(dǎo)致善治動(dòng)機(jī)迷失。簡(jiǎn)言之，由外在動(dòng)力形成的創(chuàng)新之矛可能會(huì)與由個(gè)人行為形成的創(chuàng)新之盾產(chǎn)生沖突，致使自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新處于混沌邊緣，可能導(dǎo)致制度創(chuàng)新價(jià)值脫軌和成果變形。

一、主體導(dǎo)入：以自貿(mào)區(qū)為視角

（一）自貿(mào)區(qū)的核心功能與關(guān)鍵要義在于制度創(chuàng)新

我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)現(xiàn)代化是追趕型現(xiàn)代化，[7]加之中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度和文化均具有開(kāi)創(chuàng)性和探索性。所以，凝聚試驗(yàn)思維、打造試驗(yàn)點(diǎn)、勾畫(huà)試驗(yàn)線、鋪開(kāi)試驗(yàn)面是我國(guó)在不確定情境下提升治理創(chuàng)新能力的重要法寶。[8]在此背景下，自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生于頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的合力，繼承了“試驗(yàn)-認(rèn)可-擴(kuò)散”的改革邏輯，擁有制度創(chuàng)新核心功能，作為制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，肩負(fù)著為新時(shí)期改革開(kāi)放探索新路徑和積累新經(jīng)驗(yàn)的重大使命。

（二）自貿(mào)區(qū)是推動(dòng)行政管理制度創(chuàng)新的重要陣地

行政管理制度創(chuàng)新的核心在于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，[9]這與自貿(mào)區(qū)的功能定位相一致，如《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確提出了要將加快政府職能轉(zhuǎn)變作為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)之一。目前，自貿(mào)區(qū)建設(shè)已形成了一體化推動(dòng)和一體化落實(shí)機(jī)制，《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)第五批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》提出，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新成果的復(fù)制推廣要堅(jiān)持“成熟一批，推廣一批”和“試驗(yàn)一批，優(yōu)化一批”的原則，這意味著上海自貿(mào)區(qū)所形成的行政管理制度創(chuàng)新成果會(huì)被其他自貿(mào)區(qū)不斷延續(xù)和發(fā)展。

（三）自貿(mào)區(qū)的行政管理制度創(chuàng)新地位愈加凸顯

我國(guó)21家自貿(mào)區(qū)已在全國(guó)范圍內(nèi)形成“雁陣”布局，基本塑造了由沿海到內(nèi)陸的“點(diǎn)線面”制度創(chuàng)新格局。截至2021年8月23日，自貿(mào)區(qū)在政府職能轉(zhuǎn)變和投資管理體制改革等領(lǐng)域累計(jì)形成了278項(xiàng)可向全國(guó)或特定區(qū)域復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新成果。[10]目前，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新框架已基本成型，主要涉及貿(mào)易投資便利化和政府職能轉(zhuǎn)變等核心內(nèi)容。伴隨創(chuàng)新精神和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的凝聚以及高價(jià)值專項(xiàng)政策的支持和改革試驗(yàn)權(quán)的進(jìn)一步下放，自貿(mào)區(qū)的行政管理制度創(chuàng)新地位愈加凸顯。

（四）自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新梗阻有待破除

自貿(mào)區(qū)的行政管理制度創(chuàng)新問(wèn)題具有多樣態(tài)特征。在理論問(wèn)題上，行政管理制度創(chuàng)新可劃分為結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新、運(yùn)行性創(chuàng)新和賦能性創(chuàng)新，[11]由此會(huì)衍生出與之相對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新問(wèn)題，即結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、運(yùn)行性問(wèn)題和賦能性問(wèn)題。在實(shí)踐問(wèn)題上，既存在多個(gè)自貿(mào)區(qū)普遍面臨的問(wèn)題，如創(chuàng)新成本較高、創(chuàng)新動(dòng)力不足和權(quán)限承接有限等，[12]也存在單個(gè)自貿(mào)區(qū)特有的問(wèn)題，如廣東自貿(mào)區(qū)在促進(jìn)粵港澳融合制度創(chuàng)新成果的過(guò)程中缺乏操作性和同質(zhì)化明顯等。[13]由此可歸納出結(jié)構(gòu)性共性和個(gè)性問(wèn)題、運(yùn)行性共性和個(gè)性問(wèn)題以及賦能性共性和個(gè)性問(wèn)題共三組六類自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新問(wèn)題形態(tài)（見(jiàn)圖1）。

二、理論基礎(chǔ)：“三層沖擊”動(dòng)力框架

（一）相關(guān)概念的梳理

制度可以被理解為一系列的規(guī)則與規(guī)范，有學(xué)者認(rèn)為“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”[14]，也有學(xué)者認(rèn)為，“制度是關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個(gè)自我維系系統(tǒng)”[15]。上述兩個(gè)概念均凸顯了制度中人的要素，前者側(cè)重于對(duì)人的行為約束，后者側(cè)重于對(duì)人的信念闡釋。歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會(huì)學(xué)制度主義作為新制度主義的三個(gè)主要流派，對(duì)制度概念的界定都有各自的側(cè)重。歷史制度主義強(qiáng)調(diào)“制度運(yùn)作和政治運(yùn)行過(guò)程中權(quán)力的非對(duì)稱性”[16]。理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)“政治人的理性特征，重視偏好的穩(wěn)定性”[17]。社會(huì)學(xué)制度主義強(qiáng)調(diào)“行動(dòng)者對(duì)制度的反應(yīng)，更多指的是非正式的制度和文化的影響”[18]。對(duì)此，相對(duì)統(tǒng)一的觀點(diǎn)認(rèn)為“制度是一系列正式或非正式規(guī)則、規(guī)范等構(gòu)成的集合體，是由組織結(jié)構(gòu)、個(gè)人行為與社會(huì)環(huán)境相互作用構(gòu)成的”[19]。這一概念著重表達(dá)了制度的靜態(tài)結(jié)構(gòu)屬性，為建構(gòu)“三層沖擊”動(dòng)力框架劃分出了三個(gè)層次。在引入動(dòng)態(tài)過(guò)程屬性后發(fā)現(xiàn)，“制度是在復(fù)雜和相互交錯(cuò)的系統(tǒng)中運(yùn)行著的規(guī)則”[20]，是“主體、結(jié)構(gòu)、過(guò)程和環(huán)境相互依賴和影響的一種關(guān)系”[21]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者認(rèn)為，“制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是行為主體基于外部環(huán)境考察，有目的地提出新理念并付諸實(shí)施的全部過(guò)程”[22]?？梢钥闯?，制度創(chuàng)新的動(dòng)力源自外部但又依賴于創(chuàng)新主體的能動(dòng)性執(zhí)行。行政管理制度作為制度的重要類型之一是制度的重要組成部分。因此，有學(xué)者明確了行政管理制度創(chuàng)新的概念，即“國(guó)家行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)執(zhí)政黨、國(guó)家立法機(jī)關(guān)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出的要求，為回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和下級(jí)行政機(jī)關(guān)提出的要求，或?qū)σ延行姓芾碇贫冗M(jìn)行更新、拓展、修正、優(yōu)化，或恢復(fù)曾經(jīng)實(shí)行的行政管理制度，或新擬、創(chuàng)造新的行政管理制度的行為和過(guò)程”[23]。在實(shí)踐中，行政管理制度創(chuàng)新并不總是呈現(xiàn)出良性的發(fā)展邏輯，負(fù)向過(guò)程的創(chuàng)新產(chǎn)出會(huì)帶來(lái)“偽創(chuàng)新”挑戰(zhàn)，有學(xué)者將其歸結(jié)出面子式、空想式、爛尾式和盆景式四種主要表現(xiàn)形式。[24]

（二）分析框架的構(gòu)建

行政管理制度創(chuàng)新具有靜態(tài)結(jié)構(gòu)屬性及動(dòng)態(tài)過(guò)程屬性。地方政府創(chuàng)新動(dòng)力研究的類型可劃分為三類：分層式動(dòng)力要素研究、列舉式動(dòng)力要素研究和單一式動(dòng)力要素研究，其中分層視角可將地方政府創(chuàng)新動(dòng)力進(jìn)一步細(xì)化為內(nèi)部動(dòng)力和外部動(dòng)力、根本動(dòng)力和直接動(dòng)力等不同維度，[25]有學(xué)者從內(nèi)生需求和外部誘因兩個(gè)維度對(duì)東北地區(qū)地方政府創(chuàng)新動(dòng)力的匱乏成因進(jìn)行了探析。[26]根據(jù)這種思路并結(jié)合制度概念的結(jié)構(gòu)特征提出行政管理制度創(chuàng)新的“三層沖擊”動(dòng)力結(jié)構(gòu)，其中社會(huì)環(huán)境是“外層沖擊”，組織結(jié)構(gòu)是“中層沖擊”，個(gè)人行為是“內(nèi)層沖擊”。“三層邊界”的要素會(huì)通過(guò)獨(dú)有的創(chuàng)新觸發(fā)機(jī)制和創(chuàng)新傳遞機(jī)制實(shí)現(xiàn)交流并作用于最終的行政管理制度創(chuàng)新。因此，要生成行政管理制度創(chuàng)新預(yù)期成果，關(guān)鍵在于維護(hù)“三層邊界”的開(kāi)放并保持其要素相互間的順暢流通和信號(hào)的有效傳遞。

動(dòng)力是創(chuàng)新的源泉，但不同于私人部門以自身利益最大化為宗旨，維護(hù)和增進(jìn)公共利益是政府產(chǎn)生和存在的合法性前提。[27]這與制度創(chuàng)新概念形成了呼應(yīng)，即外部環(huán)境是行政管理制度創(chuàng)新動(dòng)力的“發(fā)源地”。有學(xué)者認(rèn)為，外在動(dòng)力由“外層沖擊”和“中層沖擊”組成，可具體劃分為政府層面的績(jī)效驅(qū)動(dòng)與政治驅(qū)動(dòng)，市場(chǎng)層面的競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)和社會(huì)層面的技術(shù)驅(qū)動(dòng)與危機(jī)驅(qū)動(dòng)。[28]然而，也有學(xué)者認(rèn)為，制度創(chuàng)新與個(gè)人行為密切相關(guān)，是各方觀念博弈的結(jié)果。[29]個(gè)體動(dòng)機(jī)和個(gè)人行為也是制度創(chuàng)新推力的重要組成部分。[30]作為最終的執(zhí)行者，行為個(gè)體對(duì)行政管理制度創(chuàng)新的有效性有著關(guān)鍵性影響，因?yàn)橹贫葎?chuàng)新行為個(gè)體是承接“外層沖擊”和“中層沖擊”并形成具體創(chuàng)新產(chǎn)出的載體，制度創(chuàng)新成功與否和成效好壞同改革者行為效度高低密切相關(guān)。所以，除了要將作為主要?jiǎng)恿Φ摹巴鈱記_擊”和“中層沖擊”納入制度革新的“動(dòng)力圈”之外，由“內(nèi)層沖擊”所釋放的制度創(chuàng)新動(dòng)力也不能小覷。有學(xué)者認(rèn)為，“中國(guó)行政管理制度創(chuàng)新是行政管理創(chuàng)新主體受到政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境壓力雙重動(dòng)力的復(fù)雜過(guò)程”[31]。如制度張力和環(huán)境激勵(lì)等外部因素會(huì)對(duì)制度創(chuàng)新行為個(gè)體產(chǎn)生影響，從而形成趨利性迎合動(dòng)機(jī)和策略性妥協(xié)動(dòng)機(jī)等復(fù)合型動(dòng)機(jī)，催生行政管理制度“偽創(chuàng)新”。[32]官僚主義和形式主義的附著也會(huì)導(dǎo)致制度創(chuàng)新政策的執(zhí)行出現(xiàn)“局部空轉(zhuǎn)”困境，[33]致使基層創(chuàng)新墮入象征性治理、選擇性治理、規(guī)避性治理和變通性治理的怪圈。[34]對(duì)此，有學(xué)者在梳理心理學(xué)對(duì)個(gè)人行為的解釋時(shí)提出了一種“認(rèn)知—?jiǎng)訖C(jī)—行為”分析路徑，且在此路徑的基礎(chǔ)上構(gòu)建了“注意力—?jiǎng)訖C(jī)—行為”的理論框架，對(duì)中央政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的注意力分配情況進(jìn)行了測(cè)量，并對(duì)相關(guān)政策的決策過(guò)程進(jìn)行了分析。[35]這種分析路徑也有學(xué)者加以應(yīng)用，即從理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，對(duì)在全面深化改革背景下的政府官員的避責(zé)動(dòng)機(jī)和避責(zé)行為及其擴(kuò)散過(guò)程進(jìn)行了探析。[36]由“外層沖擊”和“中層沖擊”所形成的行政管理制度創(chuàng)新環(huán)境也會(huì)影響制度創(chuàng)新行為個(gè)體的創(chuàng)新認(rèn)知，進(jìn)而形塑創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，生成對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新行為。其中作為“中間變量”的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)既是外部客觀環(huán)境的認(rèn)知反應(yīng)，也是產(chǎn)生制度創(chuàng)新行為的內(nèi)生力量，對(duì)個(gè)人行為的強(qiáng)烈程度和持續(xù)時(shí)間具有顯著影響，是把握和調(diào)適個(gè)人行為的重要節(jié)點(diǎn)。

理解行政管理制度創(chuàng)新主體的個(gè)人行為離不開(kāi)對(duì)府際關(guān)系進(jìn)行分析，這是行政管理制度創(chuàng)新作為一種政府行為的應(yīng)有之需。對(duì)此，有學(xué)者將府際關(guān)系歸納為四種：央地政府間關(guān)系、地方政府間關(guān)系、部門政府間關(guān)系和地區(qū)政府間關(guān)系，并指出府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)是權(quán)力配置和利益分配關(guān)系。[37]處于各種府際關(guān)系中的行政管理制度創(chuàng)新主體容易形成獲取權(quán)力和獲取利益的兩種創(chuàng)新認(rèn)知、創(chuàng)新動(dòng)機(jī)、創(chuàng)新行為。從大的方向看，政府屬性有公共性和自利性之分，[38]這就會(huì)形成公共性獲權(quán)認(rèn)知、動(dòng)機(jī)和行為與自利性獲權(quán)認(rèn)知、動(dòng)機(jī)和行為以及公共性獲利認(rèn)知、動(dòng)機(jī)和行為與自利性獲利認(rèn)知、動(dòng)機(jī)和行為。綜上所述，可在行政管理制度創(chuàng)新外在動(dòng)力基礎(chǔ)上構(gòu)建“三層沖擊”動(dòng)力框架（見(jiàn)圖2）。

三、實(shí)踐對(duì)話：“三層沖擊”動(dòng)力框架與自貿(mào)區(qū)

（一）外在動(dòng)力之矛：五種創(chuàng)新動(dòng)力下的行政管理制度創(chuàng)新

⒈政治驅(qū)動(dòng)。政治驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新可劃分出兩種類型：依據(jù)上級(jí)政府的硬性指令實(shí)施的創(chuàng)新和在政治授權(quán)下于局部地區(qū)開(kāi)展的創(chuàng)新，分別具有結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性與局部性、探索性特征。[39]自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新的政治動(dòng)力有兩個(gè)表現(xiàn)：一是功能匹配，即服務(wù)于政治目標(biāo)和國(guó)家戰(zhàn)略。如湖南自貿(mào)區(qū)服務(wù)于中部崛起戰(zhàn)略，北京自貿(mào)區(qū)服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展等。自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是全面深化改革的具體表現(xiàn)，圍繞兩個(gè)“奮斗15年”而展開(kāi)，服務(wù)于堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義總?cè)蝿?wù)。[40]二是類型匹配，即自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新屬于以政治授權(quán)為驅(qū)動(dòng)力的政治驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新。[41]隨著《關(guān)于支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》等政策的發(fā)布，自貿(mào)區(qū)所享有的賦權(quán)力度進(jìn)一步加大。

⒉績(jī)效驅(qū)動(dòng)?？?jī)效驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新以提高職能履行效率和公共服務(wù)質(zhì)量為目的，是政府對(duì)自身問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)及解決過(guò)程。[42]在績(jī)效驅(qū)動(dòng)下，行政管理制度創(chuàng)新主體擁有更強(qiáng)的內(nèi)在激勵(lì)，創(chuàng)新方向自下而上。但是，各層次各類型功能區(qū)的疊加容易導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新核心功能“邊緣化”，習(xí)慣性套用開(kāi)發(fā)區(qū)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的績(jī)效考核模式，結(jié)果強(qiáng)化了自貿(mào)區(qū)的“GDP至上”思維。[43]在此背景下，廣西自貿(mào)區(qū)于2021年1月開(kāi)始主動(dòng)推行制度創(chuàng)新績(jī)效考核，致力于強(qiáng)化制度創(chuàng)新績(jī)效認(rèn)知。該績(jī)效評(píng)價(jià)體系主要聚焦國(guó)家和自治區(qū)改革決策部署等領(lǐng)域，兼顧行政管理制度創(chuàng)新內(nèi)容。同時(shí)，該績(jī)效評(píng)價(jià)體系將制度創(chuàng)新成果劃分為A、B、C三個(gè)等級(jí)，不僅強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新成果需兼顧差異性、集成性和首創(chuàng)性，還通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)提升創(chuàng)新積極性和消減避責(zé)動(dòng)機(jī)，既有利于自貿(mào)區(qū)運(yùn)行績(jī)效制度的規(guī)范化和科學(xué)化，也有利于激發(fā)行政領(lǐng)導(dǎo)的首創(chuàng)精神。

⒊競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)。行政管理制度創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力主要源自政府外部，更多表現(xiàn)為市場(chǎng)在管理和提供物品及服務(wù)過(guò)程中對(duì)政府形成的參照。[44]競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新有可能會(huì)觸發(fā)結(jié)構(gòu)性制度創(chuàng)新，即關(guān)于行政權(quán)力配置的制度性創(chuàng)新。[45]其中，行政審批制度改革是透視這一過(guò)程的“顯微鏡”。加快政府職能轉(zhuǎn)變是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一，而行政審批制度改革則是其中的具體表現(xiàn)，主要包括成立行政審批改革機(jī)構(gòu)，出臺(tái)行政審批改革方案和下放行政審批權(quán)力等方面。如2019年12月，全國(guó)首個(gè)自貿(mào)區(qū)級(jí)行政審批局——中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)行政審批局正式掛牌成立;2020年11月，昆明市人民政府辦公室印發(fā)了《中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)昆明片區(qū)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革實(shí)施方案》;2021年2月，《關(guān)于賦予中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)管委會(huì)第一批省級(jí)行政職權(quán)的決定》發(fā)布，下放了多項(xiàng)省級(jí)行政權(quán)限。

⒋技術(shù)驅(qū)動(dòng)。行政管理制度創(chuàng)新的技術(shù)動(dòng)力主要是指由技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)和替代壓力所引發(fā)的制度創(chuàng)新動(dòng)力。[46]一方面，這種動(dòng)力“是從結(jié)構(gòu)性制度層面賦權(quán)到技術(shù)改進(jìn)的系統(tǒng)擴(kuò)展”[47]。另一方面，這種動(dòng)力“是在制度機(jī)制和工具層面以提高效率和規(guī)范為目的的技術(shù)改進(jìn)和替代”[48]。以海南自貿(mào)港大數(shù)據(jù)管理局為例，成立大數(shù)據(jù)管理局本身就是海南自貿(mào)港的制度創(chuàng)新典型案例，組建大數(shù)據(jù)管理局直接促進(jìn)了海南自貿(mào)港大數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，推動(dòng)了政府在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的職能重組，加強(qiáng)了大數(shù)據(jù)的統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一服務(wù)，催生了結(jié)構(gòu)性制度創(chuàng)新。同時(shí)，大數(shù)據(jù)管理局是海南自貿(mào)港制度創(chuàng)新的重要推力，助推“碼上辦事”平臺(tái)入選成為海南第十批制度創(chuàng)新案例?！按a上辦事”平臺(tái)既改變了政府與社會(huì)的溝通形式和交流渠道，也改進(jìn)了政府履職的方式和工具，是海南自貿(mào)港在技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的代表性制度創(chuàng)新案例之一。

⒌危機(jī)驅(qū)動(dòng)。行政管理制度創(chuàng)新的危機(jī)動(dòng)力是指由危機(jī)揭露制度缺陷并沖擊現(xiàn)行制度的政治合法性和技術(shù)合理性引發(fā)的制度創(chuàng)新動(dòng)力。[49]其大致可有兩種傳輸路徑：一是為政府反思提供學(xué)習(xí)契機(jī)，[50]可進(jìn)一步劃分出由短期學(xué)習(xí)而產(chǎn)生的運(yùn)行性制度創(chuàng)新和由長(zhǎng)期學(xué)習(xí)而促成的結(jié)構(gòu)性制度創(chuàng)新。[51]二是為政府思變營(yíng)造政治環(huán)境，其基本邏輯是在危機(jī)投射下所衍生的社會(huì)分化對(duì)既有制度實(shí)踐的質(zhì)疑敘事、革新要求和行為顯露。在危機(jī)驅(qū)動(dòng)下，自貿(mào)區(qū)若能把握革新機(jī)遇，便可在短期內(nèi)觸發(fā)結(jié)構(gòu)性行政管理制度創(chuàng)新，這在自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐過(guò)程中已有所體現(xiàn)。如為助力經(jīng)濟(jì)重振，湖北自貿(mào)區(qū)積極發(fā)揮制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)為復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供保障，其中武漢片區(qū)依靠出臺(tái)《項(xiàng)目建設(shè)全流程提速十條》和探索“拿地即開(kāi)工”審批模式等措施提升了項(xiàng)目審批效率;宜昌片區(qū)也進(jìn)行了醫(yī)療器械“承諾即投產(chǎn)”改革探索，并率先試行了建設(shè)工程單體竣工驗(yàn)收改革。

（二）個(gè)人行為之盾：以政治驅(qū)動(dòng)力為起端

當(dāng)前的自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新模式依舊附帶政府主導(dǎo)的變遷色彩，這主要體現(xiàn)在中央政府充當(dāng)初級(jí)制度供給主體和地方政府依賴行政手段推動(dòng)創(chuàng)新兩個(gè)特征之上。[52]在此模式下，央地關(guān)系在各種府際關(guān)系中占據(jù)關(guān)鍵地位，中央政府將制度創(chuàng)新任務(wù)“發(fā)包”給自貿(mào)區(qū)，并通過(guò)縱向府際權(quán)力的有機(jī)結(jié)合來(lái)進(jìn)行創(chuàng)新激勵(lì)，而地方政府利益的實(shí)現(xiàn)與行政權(quán)力高度相關(guān)。[53]因此，自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新的首要?jiǎng)恿κ钦蝿?dòng)力，自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體則主要受政治驅(qū)動(dòng)的影響并以此為開(kāi)端，圍繞如何獲權(quán)而演化。這種地方政府創(chuàng)新行為與部分學(xué)者提出的“請(qǐng)示授權(quán)”十分相似，即“地方政府為了解決可能具有普遍性的屬地問(wèn)題，將創(chuàng)新意愿形成實(shí)踐方案，并正式報(bào)告高層級(jí)政府，請(qǐng)求高層級(jí)政府批準(zhǔn)試點(diǎn);在獲得高層級(jí)政府正式確認(rèn)并授權(quán)成為試點(diǎn)后開(kāi)展實(shí)踐”[54]。

⒈政治驅(qū)動(dòng)激活獲權(quán)認(rèn)知。通過(guò)中央授權(quán)地方進(jìn)行政策試驗(yàn)和地方展開(kāi)探索回饋中央的方式來(lái)生成治理績(jī)效是我國(guó)治理現(xiàn)代化的特色方案，[55]有學(xué)者從央地互動(dòng)視角出發(fā)，以上海自貿(mào)區(qū)為例，對(duì)我國(guó)政府的政策試驗(yàn)策略進(jìn)行了研究，概括出頂層設(shè)計(jì)下的試點(diǎn)創(chuàng)新和適應(yīng)性調(diào)整與中央授權(quán)下的參與式創(chuàng)新和因地式探索四種模式。[56]政治驅(qū)動(dòng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)政治授權(quán)來(lái)開(kāi)展局部性探索和試驗(yàn)，這就意味著政治驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新容易激活自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體的獲權(quán)感知。但是，先行先試改革特權(quán)所具有的彈性空間既能與自貿(mào)區(qū)核心行為主體的職場(chǎng)利益和績(jī)效預(yù)期相互嵌合，也能讓自貿(mào)區(qū)在各種競(jìng)爭(zhēng)擠壓情境中形成“權(quán)力凸起”，進(jìn)一步拔高自身勢(shì)能并以此獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[57]所以政治驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新過(guò)程潛藏著自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新初衷被替代的風(fēng)險(xiǎn)，即自利性獲權(quán)認(rèn)知排擠公共性獲權(quán)認(rèn)知，進(jìn)而導(dǎo)致政績(jī)導(dǎo)向取代問(wèn)題導(dǎo)向的制度創(chuàng)新異化。

⒉績(jī)效驅(qū)動(dòng)強(qiáng)化獲權(quán)動(dòng)機(jī)。績(jī)效驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)政府由內(nèi)及外發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和自下而上推動(dòng)革新。正因如此，自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體對(duì)自身績(jī)效的認(rèn)知偏好將對(duì)行政管理制度創(chuàng)新的實(shí)際效果有著重要影響。對(duì)此，有學(xué)者在研究基層“偽創(chuàng)新”過(guò)程中提出了守成者、觀望者和改革者等概念，[58]還有學(xué)者在探析基層善治動(dòng)機(jī)過(guò)程中將官員的行為動(dòng)機(jī)分成了避責(zé)、邀功、善治和腐敗四種。[59]就自貿(mào)區(qū)而言，無(wú)論是抱有牟利動(dòng)機(jī)的投機(jī)者或是企圖在晉升錦標(biāo)賽中勝出的邀功者，是為了逃避政治責(zé)任的欺瞞者，還是致力于推動(dòng)制度創(chuàng)新的改革者，其績(jī)效認(rèn)知雖有不同，但權(quán)力始終是其實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)期的核心資源之一，因?yàn)椤皺?quán)力本質(zhì)上是一種汲取資源的能力”[60]。由此可見(jiàn)，績(jī)效驅(qū)動(dòng)會(huì)強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體的獲權(quán)動(dòng)機(jī)。這也意味著，若政治驅(qū)動(dòng)激活了自利性獲權(quán)認(rèn)知，那么績(jī)效驅(qū)動(dòng)將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化自利性獲權(quán)動(dòng)機(jī)，使自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體傾向于通過(guò)行政管理制度創(chuàng)新來(lái)置換治理合法性和權(quán)力下放，為自身發(fā)展構(gòu)建出“利益再生產(chǎn)”鏈條。[61]

⒊競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)催生獲權(quán)方式。競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新要求讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中起決定性作用，這需要深化“放管服”改革，理順政府與市場(chǎng)間關(guān)系。在此過(guò)程中，各類市場(chǎng)主體會(huì)給政府投以期待，而滿足這些期待也就順勢(shì)成為了自貿(mào)區(qū)形成行政管理制度創(chuàng)新績(jī)效并以此向上級(jí)“請(qǐng)示授權(quán)”的重要方式。所以，競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)又為自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體滿足自利性獲權(quán)動(dòng)機(jī)開(kāi)辟了通道。但是，自貿(mào)區(qū)無(wú)法用有限的注意力滿足市場(chǎng)主體的所有期待，對(duì)多元利益訴求進(jìn)行選擇性篩選和回應(yīng)就成為普遍現(xiàn)象。在自利性獲權(quán)動(dòng)機(jī)的影響下，創(chuàng)新行為個(gè)體將更加注重制度創(chuàng)新效率，而市場(chǎng)主體期待的同向化、政府間的學(xué)習(xí)效應(yīng)和制度創(chuàng)新規(guī)范的約束等合法性機(jī)制和效率機(jī)制又恰好迎合了這一需求，結(jié)果便是形成了大量的同形性和低質(zhì)量制度創(chuàng)新。[62]如《應(yīng)急管理部在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》等政策的發(fā)布，使得自貿(mào)區(qū)為提升制度創(chuàng)新效率并吸引上級(jí)注意往往會(huì)在同時(shí)期內(nèi)發(fā)起以速度換取質(zhì)量的“首創(chuàng)首例”之爭(zhēng)。[63]

⒋技術(shù)驅(qū)動(dòng)提供獲權(quán)平臺(tái)。雖然技術(shù)驅(qū)動(dòng)型行政管理制度創(chuàng)新促進(jìn)了自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的工具升級(jí)與應(yīng)用革新，也推動(dòng)了自貿(mào)區(qū)運(yùn)行性制度創(chuàng)新并帶動(dòng)了結(jié)構(gòu)性制度變革。但是，在信息化時(shí)代自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新成果不再局限于行政系統(tǒng)的內(nèi)部報(bào)送，亦可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)空間向社會(huì)各界進(jìn)行展示和傳播，這便為自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體打造了彰顯自身治理合法性的另一個(gè)獲權(quán)平臺(tái)。然而，在這個(gè)“亮肌肉”和“秀實(shí)力”的競(jìng)爭(zhēng)擂臺(tái)上，既存在制度創(chuàng)新“真本領(lǐng)”，也摻雜著為競(jìng)爭(zhēng)而創(chuàng)新的“假動(dòng)作”。[64]換言之，由競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)所產(chǎn)生的制度創(chuàng)新偏差可能會(huì)延續(xù)至這一階段，并以網(wǎng)絡(luò)化形式顯露。同時(shí)，在追求合法性動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，輿論正向引導(dǎo)的強(qiáng)化會(huì)進(jìn)一步延伸這種制度創(chuàng)新偏差的“孵化”空間，導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新的線上成績(jī)單逐漸體現(xiàn)出內(nèi)卷化趨勢(shì)，創(chuàng)新邊際收益不斷遞減，創(chuàng)新邊界逐漸被固化，高質(zhì)量制度創(chuàng)新不足。如管理體制有待健全，監(jiān)管機(jī)制有待完善，制度紅利有待釋放，創(chuàng)新意愿有待激發(fā)等。[65]

⒌危機(jī)驅(qū)動(dòng)塑造獲權(quán)標(biāo)簽。盡管公共危機(jī)會(huì)給政府現(xiàn)行制度的局部缺陷投下陰影，但自貿(mào)區(qū)的功能定位具有特殊性。在其制度創(chuàng)新“試驗(yàn)田”角色和先行先試改革特權(quán)及其容錯(cuò)機(jī)制等優(yōu)勢(shì)的支持下，自貿(mào)區(qū)在危機(jī)管理情境中因制度層面不足而受到的合法性和合理性沖擊相對(duì)較小。有學(xué)者認(rèn)為，疫情防控背景進(jìn)一步豐富了科技手段在基層社會(huì)治理中的應(yīng)用場(chǎng)景，從而倒逼基層治理工具創(chuàng)新和治理水平提升。[66]自貿(mào)區(qū)與之相似，也同樣傾向于利用疫情防控背景來(lái)加快行政管理制度創(chuàng)新步伐。由此看來(lái)，公共危機(jī)可以成為一種個(gè)性化標(biāo)簽，而自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新行為個(gè)體則可以利用這一標(biāo)簽來(lái)“裝飾”不良獲權(quán)認(rèn)知?jiǎng)訖C(jī)下產(chǎn)生的行政管理制度創(chuàng)新成果，并將之放置于網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行“售賣”以回應(yīng)市場(chǎng)主體期待，換取印象政績(jī)來(lái)向上級(jí)“請(qǐng)示授權(quán)”。[67]

綜上，以政治驅(qū)動(dòng)為起端的自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新個(gè)人行為容易在績(jī)效、競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)和危機(jī)四種動(dòng)力沖擊下產(chǎn)生不良連鎖反應(yīng)（見(jiàn)圖3），從而不斷壓縮制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)性空間并形成各種制度創(chuàng)新問(wèn)題，如同形性創(chuàng)新和標(biāo)簽式創(chuàng)新等。

四、對(duì)自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新的展望

從動(dòng)因維度可將制度變遷模式劃分為強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷，[68]有學(xué)者在綜合諾斯和戴維斯等人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出，這兩種制度變遷模式分別以政府供給和市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，[69]而我國(guó)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)前者。在單一制央地委托關(guān)系中，地方政府是中央政府的代理人，[70]所以，自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新問(wèn)題通常是由代理人的行為偏差造成的，往往緣起于央地間的信息不對(duì)稱。在此背景下，依靠行政系統(tǒng)實(shí)施內(nèi)部糾偏需要較大成本，結(jié)果更多是央地在博弈過(guò)程中促成各自的理性選擇，形成大量“偽創(chuàng)新”。[71]由此看來(lái)，目前很大一部分自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新問(wèn)題是強(qiáng)制性制度變遷模式缺陷的縮影，是外在動(dòng)力偏差與個(gè)人行為偏差的復(fù)合型產(chǎn)物。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記提出八條評(píng)價(jià)國(guó)家政治制度民主性和有效性的標(biāo)準(zhǔn)，其中有3條涉及人民和社會(huì)參與。[72]可見(jiàn)，要解決自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新問(wèn)題還需追加更多誘致性動(dòng)因，要善于引入市場(chǎng)和社會(huì)層面的驅(qū)動(dòng)力來(lái)彌補(bǔ)政府驅(qū)動(dòng)力的不足。這要求營(yíng)造自由環(huán)境，激發(fā)社會(huì)與市場(chǎng)活力，加大政社和政企協(xié)同監(jiān)督力度，實(shí)施多元批評(píng)，這也意味著自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新的多樣態(tài)難題會(huì)在全過(guò)程人民民主的推進(jìn)大勢(shì)下得以減少。此外，自貿(mào)區(qū)行政管理制度創(chuàng)新的個(gè)人行為偏差具有過(guò)程演變屬性，與權(quán)力和績(jī)效密切相關(guān)，為此還需對(duì)準(zhǔn)權(quán)力管理和績(jī)效管理兩個(gè)焦點(diǎn)，樹(shù)立并強(qiáng)化全過(guò)程治理思維。

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（責(zé)任編輯：王正橋）

Abstract：The innovation of administrative management systemin Free Trade Zone is a momentous link of modernization of state governance.Based on the five external dynamics of politics，performance，competition，tech no logyand crisis，the individual behavior level can be introduced，and the“threelayers impact”dynamic framework of administrativemanagement system innovation can be constructed to analyze Free Trade Zone.It is found that the external dynamic composed of the social environment layer and the organizational structure layer can explain the innovation of administrative management system in Free Trade Zone.However，the individual behavior level hides the risk of self-interest chain reaction starting from political dynamic：political dynamic activates the power acquisition perception，performance dynamic strengthens the power acquisition motivation，competition dynamic forms the power acquisition way，technology dynamic provides the power acquisition platform and crisis dynamic shapes the power acquisition label.Thisresearch reflects the confrontation between the spear of external dynamic and the shield of individual behavior，and reveals the conflict between the necessity and the double-sided nature of political empowerment.Therefore，it is necessary toadd inducible innovation dynamic and focus on the interaction of the five innovation dynamics.Meanwhile，it is important to grasp the two focal points of power management and performance management，strengthen the whole process governance.

Key words：free trade zone;modernization of state governance;innovation of administrative management system;mandatory system change