行政立法賠償責(zé)任的困境與可能

習(xí)劍平

（井岡山大學(xué)，江西 吉安 343009）

有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)須統(tǒng)一，權(quán)力受監(jiān)督，濫用應(yīng)追責(zé)，這應(yīng)當(dāng)是法治社會(huì)的基本共識(shí)。行政主體的具體行政行為若是違法或者不當(dāng)，有可能會(huì)受到行政復(fù)議、行政訴訟等程序的審查并產(chǎn)生相應(yīng)的法律責(zé)任，當(dāng)其在行政立法中有違法或不當(dāng)情形給相對(duì)人造成損害后果時(shí)，是否需要承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任、是否承擔(dān)賠償責(zé)任、賠償?shù)闹黧w為誰(shuí)、歸責(zé)原則是什么、損害如何計(jì)算等問(wèn)題需要探明。

一、行政立法賠償責(zé)任的豁免及其突破

立法責(zé)任經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程。立法賠償是立法責(zé)任的一種責(zé)任形態(tài)。立法者之所以無(wú)須承擔(dān)立法賠償責(zé)任，主權(quán)豁免理論是一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)，“一般認(rèn)為國(guó)家是主權(quán)者，主權(quán)是最高的權(quán)威，國(guó)家法律的淵源，主權(quán)者不負(fù)法律責(zé)任稱(chēng)為主權(quán)豁免原則”[1]544。不少?lài)?guó)家封建主義時(shí)期以及資本主義初期的法律制度一般都奉行主權(quán)豁免理論，如英國(guó)主權(quán)豁免體現(xiàn)為“國(guó)王不能為非”（thekingcandonowrong）。美國(guó)承繼發(fā)展了英國(guó)的法律，其成文法雖未規(guī)定該原則，但經(jīng)法院創(chuàng)制，行政機(jī)關(guān)的“委任立法行為性質(zhì)上和立法行為相同，行政人員在其執(zhí)行委任立法行為的限度內(nèi)，享有議員所有的立法特免”[1]598。法國(guó)也一度奉行主權(quán)豁免理論，認(rèn)為國(guó)家是主權(quán)者，可以要求全體社會(huì)成員服從，若國(guó)家立法機(jī)關(guān)為了公共利益對(duì)某一產(chǎn)業(yè)活動(dòng)作出禁止性規(guī)定，無(wú)須為此造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任[2]101。在日本，國(guó)會(huì)議員的立法行為，原則上只承擔(dān)政治責(zé)任，不承擔(dān)與個(gè)別國(guó)民權(quán)利相對(duì)應(yīng)的法義務(wù)[3]97。

立法不承擔(dān)賠償責(zé)任的主要論點(diǎn)還有：其一，賠償責(zé)任是由于過(guò)錯(cuò)而產(chǎn)生，法律代表合法性，不能有過(guò)錯(cuò)。其二，只有特定的損害才能產(chǎn)生賠償責(zé)任，法律具有普遍性，不產(chǎn)生特定的損害[4]575。其三，立法行為本質(zhì)上為政治性，立法機(jī)關(guān)具有立法裁量權(quán)[5]。其四，任何法律均為時(shí)代的產(chǎn)物，需要與時(shí)俱進(jìn)、適時(shí)修改，修改法律則意味著“昨日之非”，若對(duì)此均予賠償?shù)脑?，?guó)家財(cái)力將無(wú)法負(fù)擔(dān)[6]，等等。

隨著時(shí)代的發(fā)展，立法行為不承擔(dān)責(zé)任的觀念受到質(zhì)疑，一些新理論與新觀點(diǎn)沖擊了立法無(wú)責(zé)的理念。以法國(guó)為例：其一，狄驥的實(shí)證主義社會(huì)法學(xué)理論對(duì)國(guó)家主體學(xué)說(shuō)和不負(fù)責(zé)理論帶來(lái)強(qiáng)有力的沖擊。其二，行政法院的判例放棄公共權(quán)力行為和事務(wù)管理行為的區(qū)別，動(dòng)搖了主權(quán)不負(fù)賠償責(zé)任的理論。其三，危險(xiǎn)責(zé)任的發(fā)展動(dòng)搖了過(guò)錯(cuò)責(zé)任的基礎(chǔ)。其四，公共負(fù)擔(dān)平等觀念的傳播，為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任提供理論的根據(jù)[4]575。

一些國(guó)家和地區(qū)逐漸確立了立法賠償責(zé)任制度。德國(guó)于1981年7月公布的《國(guó)家賠償法》第五條第二款規(guī)定：“如果義務(wù)損害為立法者的違法行為所造成，只在法律有規(guī)定并在規(guī)定的范圍內(nèi)，發(fā)生賠償責(zé)任”，但該規(guī)定目前已經(jīng)廢止了。法國(guó)1938年在La Fleurette 案件判決中正式承認(rèn)了國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)立法行為負(fù)賠償責(zé)任。20 世紀(jì)60年代，法國(guó)最高行政法院又在兩個(gè)判決中明確了國(guó)家對(duì)立法行為承擔(dān)賠償責(zé)任[4]575-576。法國(guó)基于公共負(fù)擔(dān)平等原則逐步建立起立法賠償制度，使國(guó)家賠償實(shí)現(xiàn)了從“責(zé)任追究”到“損失分擔(dān)”的歷史轉(zhuǎn)變。進(jìn)入21 世紀(jì)，法國(guó)除在傳統(tǒng)的國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)立法賠償責(zé)任外，還形成了一種新的責(zé)任形式，即因議會(huì)制定了違反國(guó)際條約義務(wù)的法律而導(dǎo)致的國(guó)家立法賠償責(zé)任[2]105。在日本，根據(jù)《日本國(guó)憲法》第十七條，國(guó)家及公共團(tuán)體的賠償責(zé)任得以規(guī)定，主權(quán)免責(zé)的法理在憲法上被否定了[7]，日本法院在一系列判例中也先后確定了國(guó)家立法賠償責(zé)任[3]92。

如果說(shuō)作為代表民意的國(guó)家代議機(jī)關(guān)（權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)）在不法或不當(dāng)行使立法權(quán)時(shí)尚且需要承擔(dān)立法賠償責(zé)任，那么，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)在違法或不當(dāng)行使行政立法權(quán)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，在理論上應(yīng)該不存在障礙。對(duì)于行政立法的性質(zhì)，學(xué)界一般認(rèn)為其兼具行政和立法的雙重屬性，有學(xué)者認(rèn)為行政立法本質(zhì)上是一種行政行為，同時(shí)又具有準(zhǔn)立法的性質(zhì)[8]。換言之，行政立法權(quán)在本質(zhì)是執(zhí)行權(quán)而非立法權(quán)，它從屬于立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，是執(zhí)行憲法與法律的一種權(quán)力。行政立法不是政治行為，所產(chǎn)生的不是政治責(zé)任，而是法律責(zé)任，因其引起的糾紛可以通過(guò)法院審查的方式來(lái)予以解決，這是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的一種體現(xiàn)。行政立法主體因違法或不當(dāng)?shù)仁掠啥枰獙?duì)該行為承擔(dān)一定的法律責(zé)任，應(yīng)該說(shuō)并無(wú)太大的理論障礙。

二、行政立法賠償責(zé)任的現(xiàn)實(shí)困境

盡管確立行政立法賠償責(zé)任具有理論可能性，但當(dāng)真要將其法制化并予以落地，還是存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）缺乏成文法依據(jù)

當(dāng)前，在我國(guó)成文法尚未確定行政立法賠償這一國(guó)家賠償類(lèi)型?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》有關(guān)“行政賠償”一章中，并未將“行政立法賠償”明確列入，第三條、第四條雖然均有個(gè)兜底條款，即造成公民身體傷害或者死亡、造成財(cái)產(chǎn)損害的“其他違法行為”，但統(tǒng)觀整部法律的立法精神，顯然還不能將“其他違法行為”擴(kuò)張性地解釋為包括了行政立法?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第六條①《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織以國(guó)防、外交等國(guó)家行為或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令侵犯其合法權(quán)益造成損害為由，向人民法院提起行政賠償訴訟的，人民法院不予受理?！鄙踔林苯訉⑿姓⒎ㄙr償視為法院不予受理的事項(xiàng)。

（二）歸責(zé)原則以及可能導(dǎo)致行政立法賠償責(zé)任的情形不明確

若要建立行政立法賠償責(zé)任，其歸責(zé)原則是什么？與一般的歸責(zé)原則有何異同？此外，什么情形會(huì)導(dǎo)致行政立法賠償？由于對(duì)行政立法的范疇會(huì)有不同理解，除行政法規(guī)、規(guī)章外，對(duì)規(guī)范性文件能否納入其中尚有爭(zhēng)議。倘若主動(dòng)的行政立法可以導(dǎo)致賠償責(zé)任，那么，對(duì)于行政立法不作為是否會(huì)導(dǎo)致賠償責(zé)任？

（三）承擔(dān)賠償責(zé)任的主體不明確

主觀因素是否需要考慮也不清楚。倘若確立行政立法賠償，那么是由具體立法的行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行賠償？還是由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人承擔(dān)？具體的起草機(jī)關(guān)及其工作人員是否需要承擔(dān)賠償責(zé)任？如果需要承擔(dān)責(zé)任，那么，其理?yè)?jù)為何？是否需要考慮其主觀因素？作為集體的行政機(jī)關(guān)的主觀狀態(tài)如何判斷？此外，負(fù)有行政立法監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)，未能盡責(zé)履職，是否需要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任？

（四）訴訟的類(lèi)型不明

倘若將行政立法賠償納入司法審查的范圍，那么，是個(gè)體訴訟還是群體訴訟？私益訴訟還是公益訴訟？由什么級(jí)別的法院來(lái)進(jìn)行審查合適？

（五）具體損失及因果關(guān)系不好確定

特定的行政立法是否會(huì)給一定的主體造成損害？作為一般性規(guī)范的行政立法是否會(huì)直接造成損害后果？畢竟，徒法不足以自行。若是由實(shí)施行政立法的具體行政行為造成了損害后果的，那么行政立法機(jī)關(guān)是否需要承擔(dān)賠償責(zé)任？具體損失與行政立法之間的因果關(guān)系如何確定？這是不容易證明的。

（六）行政立法賠償?shù)姆秶须y確定

如果要對(duì)行政立法造成的損失進(jìn)行賠償，那么，其賠償?shù)姆懂犑鞘裁矗恐毁r償直接損失還是包括間接損失？只賠償物質(zhì)損失還是包括精神損失？賠償?shù)姆懂犚搽y確定。

三、完善行政立法賠償責(zé)任的歸責(zé)原則

有關(guān)國(guó)家賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)有著各種學(xué)說(shuō)，如國(guó)家責(zé)任說(shuō)、國(guó)家危險(xiǎn)責(zé)任說(shuō)、法律擬制說(shuō)、國(guó)庫(kù)理論說(shuō)、特別犧牲說(shuō)、公共負(fù)擔(dān)說(shuō)等[9]。我國(guó)學(xué)界主要從人民主權(quán)原則、法治原則、人權(quán)保障原則以及國(guó)家責(zé)任原則等幾個(gè)方面去理解國(guó)家賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)[10]9-10。這些理論在解釋一般的國(guó)家賠償事項(xiàng)方面具有一定的解釋力。對(duì)于行政賠償?shù)臍w責(zé)原則主要有過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則（又稱(chēng)結(jié)果責(zé)任原則或危險(xiǎn)責(zé)任原則）、違法責(zé)任原則等。一般認(rèn)為，2010年《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條修正后，行政賠償歸責(zé)原則由違法責(zé)任原則，轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄟ`法歸責(zé)原則、結(jié)果歸責(zé)原則在內(nèi)的“多元化歸責(zé)原則”[10]4。行政立法雖然具有準(zhǔn)立法的性質(zhì)，但“它是行政機(jī)關(guān)的行為，適用行政行為的法律制度，包括賠償責(zé)任規(guī)定在內(nèi)”[4]574。行政立法賠償?shù)臍w責(zé)原則與一般的行政賠償?shù)臍w責(zé)原則有類(lèi)似之處，但不能簡(jiǎn)單的等同，其歸責(zé)原則至少有兩項(xiàng)值得關(guān)注：公務(wù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、違法責(zé)任原則。

（一）公務(wù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則

一般的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是指行為主體因故意或過(guò)失造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。過(guò)錯(cuò)有主觀過(guò)錯(cuò)與客觀過(guò)錯(cuò)之分，前者是指在侵權(quán)行為中，行為主體具有的應(yīng)受非難的心理狀態(tài)；后者是指有關(guān)行為不符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和模式，其所導(dǎo)致的損害具有應(yīng)受非難性[11]706。公務(wù)過(guò)錯(cuò)，也稱(chēng)公務(wù)過(guò)失，是指公務(wù)活動(dòng)欠缺正常的標(biāo)準(zhǔn)，其過(guò)錯(cuò)來(lái)源于行政人員，但不能歸責(zé)于行政人員?！罢J(rèn)有無(wú)故意過(guò)失與公務(wù)員個(gè)人主觀認(rèn)識(shí)如何無(wú)關(guān)，悉從客觀上加以判斷，故意過(guò)失純系限定國(guó)家賠償責(zé)任范圍之要件?！盵12]1613這是個(gè)相對(duì)的概念，要結(jié)合具體情況來(lái)判斷。按照普拉尼奧爾（Planiol）的著名定義，過(guò)失就是不履行既定義務(wù)。依此而論，公務(wù)過(guò)失就是玩忽職守，亦即在正常公務(wù)運(yùn)作過(guò)程中失職失責(zé)，過(guò)失是公務(wù)員犯下的，但不能歸咎于其個(gè)人。行政主體是一個(gè)抽象的實(shí)體，其本身不能活動(dòng)，其行為要通過(guò)行政人員來(lái)實(shí)現(xiàn)，行政主體的過(guò)失行為肯定是公務(wù)員的過(guò)失行為，公務(wù)過(guò)失責(zé)任是一種人的行為責(zé)任，但責(zé)任直接由公務(wù)員所屬的公法人來(lái)承擔(dān)[13]612-613。公務(wù)過(guò)錯(cuò)雖然出自行政人員，但不能歸責(zé)于行政人員本人。公務(wù)過(guò)錯(cuò)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可作不同的劃分，根據(jù)實(shí)施的方式不同可分為積極與消極方式，前者如公務(wù)的實(shí)施不良，后者如不執(zhí)行公務(wù)、遲延實(shí)施公務(wù)等；根據(jù)程度不同可以分為一般過(guò)錯(cuò)和重過(guò)錯(cuò)；等等。法國(guó)最高行政法院將公務(wù)過(guò)失劃分為簡(jiǎn)單過(guò)失、嚴(yán)重過(guò)失、顯著過(guò)失和特別嚴(yán)重過(guò)失四級(jí)，后兩者可以簡(jiǎn)化歸納于“嚴(yán)重過(guò)失”之中。在某些情況下，政府部門(mén)只對(duì)嚴(yán)重過(guò)失承擔(dān)賠償責(zé)任，因?yàn)槿羲羞^(guò)失均需要承擔(dān)賠償責(zé)任，可能一則會(huì)導(dǎo)致公用事業(yè)癱瘓停頓，二則被治理者動(dòng)輒問(wèn)責(zé)索賠，勢(shì)必會(huì)妨害公務(wù)[13]617。

行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施公務(wù)的行為構(gòu)成公務(wù)過(guò)錯(cuò)，可引起賠償責(zé)任，但公務(wù)過(guò)錯(cuò)只是賠償責(zé)任的必要條件，而非充分條件，還應(yīng)當(dāng)有損害的存在，若行政機(jī)關(guān)的違法行為未對(duì)當(dāng)事人造成損害，當(dāng)事人只能提起越權(quán)之訴，不能提起損害賠償之訴[4]563-567。在德國(guó)，立法領(lǐng)域的職務(wù)賠償責(zé)任存在爭(zhēng)議，尤其是只受憲法約束的議會(huì)立法。對(duì)于只對(duì)自己良心負(fù)責(zé)的議員是否要承擔(dān)職務(wù)義務(wù)，德國(guó)聯(lián)邦最高法院不置可否，而對(duì)于立法機(jī)關(guān)不作為的賠償責(zé)任則予以了排除。但德國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)對(duì)存在基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)的情形可以承擔(dān)職務(wù)賠償責(zé)任[14]362。

行政立法中，行政立法主體是有可能存在過(guò)錯(cuò)的，首先，行政立法在民主性方面存在的先天不足導(dǎo)致其存在過(guò)錯(cuò)具有理論可能性；其次，部門(mén)利益可能被摻雜進(jìn)行政立法中，甚或出現(xiàn)“規(guī)制俘虜”現(xiàn)象，即行政立法機(jī)關(guān)反被其本應(yīng)規(guī)制對(duì)象因?qū)ぷ獾仍蚨@，制定出有利于的行政立法現(xiàn)象，使得行政主體在行政立法中的過(guò)錯(cuò)具有客觀存在性[15]54。當(dāng)然，這些過(guò)錯(cuò)均通過(guò)公務(wù)員個(gè)人過(guò)錯(cuò)外化或集中表現(xiàn)出來(lái)，既包括行政立法機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)起草、修改、廢除相關(guān)工作的普通公務(wù)員，也包括具有決策權(quán)的公務(wù)員。

（二）違法責(zé)任原則

“違法責(zé)任原則是指國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員等執(zhí)行職務(wù)違反法規(guī)范，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益并造成損害的，國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任?！盵11]708該歸責(zé)原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行為的合法性。狹義的“違法”僅指違反國(guó)家確認(rèn)的法規(guī)范，廣義的“違法”還包括違反了人權(quán)保障、公序良俗、誠(chéng)實(shí)信用等法原則。該原則以職務(wù)違法行為作為歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確立國(guó)家賠償。要追究行政立法主體的責(zé)任，要求國(guó)家賠償，需要有一個(gè)相對(duì)客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即合法性標(biāo)準(zhǔn)。《中華人民共和國(guó)立法法》第六十五條有關(guān)行政法規(guī)的制定確定了“根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，第八十條有關(guān)部門(mén)規(guī)章、第八十二條有關(guān)地方政府規(guī)章的制定也同樣確定了“根據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)①《中華人民共和國(guó)立法法》第八十條第一款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。”第八十二條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！?，亦即行政立法應(yīng)當(dāng)以上位法為依據(jù)，違反上位法的屬于違法，如果對(duì)特定主體造成損害，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。當(dāng)然，對(duì)于行政立法的違法不僅僅包括內(nèi)容違反了上位法，還可能包括程序違法、越權(quán)立法以及立法不作為等情形。

四、可能的“破壁”之舉

針對(duì)上文所提出的有關(guān)構(gòu)建行政立法賠償責(zé)任的一些現(xiàn)實(shí)困境，試作如下探析。

（一）導(dǎo)致行政立法賠償責(zé)任的情形

1.靜態(tài)的行政立法

從靜態(tài)方面來(lái)理解，學(xué)界一般將行政立法限定在行政法規(guī)和規(guī)章兩個(gè)層面，對(duì)于行政規(guī)范性文件是否屬于行政立法則不無(wú)爭(zhēng)議。行政立法有些類(lèi)似我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政命令”，指的是“行政機(jī)關(guān)，或基于法律授權(quán)，或基于職權(quán)，就一般性事項(xiàng)，所訂定發(fā)布的抽象性規(guī)范”[12]525。由于行政規(guī)范性文件的廣泛存在與經(jīng)常適用，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中發(fā)揮著極為重要的規(guī)范性作用，對(duì)公眾的權(quán)利義務(wù)有著直接影響，為切實(shí)規(guī)范行政立法權(quán)，保障公眾的合法權(quán)益，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將縣級(jí)以上人民政府所制定的具有普遍約束力或?qū)嵸|(zhì)外部影響力的行政規(guī)范性文件也納入行政立法的范疇[16]。

2.動(dòng)態(tài)的行政立法

從動(dòng)態(tài)上理解，行政立法是具有行政立法權(quán)的行政主體在其授權(quán)或職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)法規(guī)范進(jìn)行立、改、廢的活動(dòng)。因這種積極主動(dòng)的行政立法行為導(dǎo)致了損害性后果，相關(guān)的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。學(xué)界對(duì)此已經(jīng)有一定的探討。

3.行政立法不作為

這是從另一角度來(lái)動(dòng)態(tài)理解行政立法，即應(yīng)當(dāng)立、改、廢的行政立法未及時(shí)進(jìn)行，相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。英國(guó)基于“國(guó)王不能為非”及議會(huì)至上主義，雖有立法怠惰，卻無(wú)立法怠惰的國(guó)家賠償責(zé)任。在美國(guó)，有立法怠惰的可能性，但因其實(shí)施的分權(quán)制衡原則，立法怠惰的國(guó)家賠償亦屬罕見(jiàn)[17]。德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家的理論與實(shí)務(wù)界對(duì)于立法不作為的國(guó)家賠償責(zé)任也普遍持否定態(tài)度。耐人尋味的是，我國(guó)學(xué)界曾一度對(duì)于行政立法不作為的責(zé)任等問(wèn)題有過(guò)不少探討，甚至有超過(guò)對(duì)行政立法責(zé)任的探討之勢(shì)。②我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者提出，如果立法者對(duì)于行政立法是以“必要時(shí)”或“為了維護(hù)公共利益”等不確定法律概念作為前提條件，那么，行政機(jī)關(guān)具有行政立法與否的判斷余地；反之，如果就法律目的或立法意旨整體而言，沒(méi)有行政立法的輔助就無(wú)法執(zhí)行，此時(shí)行政立法機(jī)關(guān)就有積極作為之義務(wù)，此時(shí)其立法裁量萎縮到零[12]579。對(duì)于行政立法不作為的賠償義務(wù)不應(yīng)當(dāng)泛化，因?yàn)樾姓⒎C(jī)關(guān)的立法義務(wù)之產(chǎn)生有多種原因，從當(dāng)前來(lái)看，可以確定“合法性”“必要性”“時(shí)限性”三個(gè)指標(biāo)。一是合法性，指的是上位法明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)及時(shí)行政立法而未立、或與上位法明顯沖突應(yīng)當(dāng)廢止而未廢止，倘若僅僅是由于行政主體具有相應(yīng)的行政立法權(quán)而未進(jìn)行立法，尚不足以構(gòu)成行政立法不作為，因?yàn)榭赡艽嬖诹⒎ú昧繖?quán)的空間，在行政立法的“必要性”與“緊迫性”方面還有較大的判斷余地；二是具有行政立法的必要性，這種必要性來(lái)自現(xiàn)實(shí)的需求，而此時(shí)立法機(jī)關(guān)立法時(shí)機(jī)與條件等尚不成熟；三是行政立法主體在一定的時(shí)限內(nèi)不作為。合法性是前提，必要性與時(shí)限性是重要補(bǔ)充。倘若這三個(gè)指標(biāo)同時(shí)成就，則追究相關(guān)主體的不作為責(zé)任更具正當(dāng)性，甚至可以要求其承擔(dān)賠償責(zé)任。

（二）承擔(dān)賠償責(zé)任的主體

行政立法責(zé)任是集體責(zé)任還是個(gè)人責(zé)任？這是個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為行政立法是集體行為，無(wú)法追究具體工作人員的責(zé)任[18]。另有學(xué)者則主張，就國(guó)家賠償責(zé)任而言，應(yīng)當(dāng)主要由違法行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)或者其他組織承擔(dān)，因?yàn)橛晒珓?wù)員個(gè)人在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)文件違法帶來(lái)的普遍性不利后果存在很多困難。當(dāng)然，如果公務(wù)員對(duì)于違法文件負(fù)有嚴(yán)重或主要責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任[19]43-44。

行政立法的責(zé)任主體與賠償主體不能等同，因?yàn)橘r償只是責(zé)任承擔(dān)的一種方式而已。行政立法的責(zé)任主體為雙責(zé)任主體，既包括行政立法機(jī)關(guān)，也包括行政立法機(jī)關(guān)中特定的公職人員[15]50；而賠償主體只能是行政立法機(jī)關(guān)，指的是憲法、法律授權(quán)享有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)，包括部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章制定權(quán)的機(jī)關(guān)，甚至還可以包括縣級(jí)以上人民政府。公職人員包括行政立法機(jī)關(guān)中具有決定權(quán)、署名權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，以及參與行政立法的一般公務(wù)員，至于該機(jī)關(guān)中的工勤人員、對(duì)行政立法的監(jiān)督主體及其公職人員、參與行政立法程序的公眾等，在當(dāng)前不宜納入責(zé)任主體的范疇。目前，國(guó)家代位責(zé)任理論逐漸向國(guó)家自己責(zé)任理論轉(zhuǎn)變，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)人員的違法行為，負(fù)有直接的賠償責(zé)任。國(guó)家既然將權(quán)力委托給公務(wù)人員，就應(yīng)當(dāng)對(duì)該委托行為可能帶來(lái)的危險(xiǎn)及后果自負(fù)責(zé)任[20]。國(guó)家賠償不以行政機(jī)關(guān)公務(wù)員個(gè)人侵權(quán)責(zé)任之成立為必要條件，但參與行政立法的公務(wù)員有尊重與維護(hù)憲法與上位法權(quán)威的高度注意義務(wù)，若違反此注意義務(wù)，即具有違法性，可以追究其行政責(zé)任或其他法律責(zé)任，但不必然是賠償責(zé)任。

若采用公務(wù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，那么，承擔(dān)行政立法賠償責(zé)任的主體是行政立法機(jī)關(guān)，其公務(wù)員不承擔(dān)賠償責(zé)任。如果事后發(fā)現(xiàn)公務(wù)員確實(shí)在行政立法中存在著嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)，可以通過(guò)行政問(wèn)責(zé)等方式來(lái)追究其責(zé)任，其在賠償方面則應(yīng)當(dāng)予以豁免。如美國(guó)哥倫比亞特區(qū)上訴法院在1983年的一個(gè)判決中聲稱(chēng)：“很明顯，當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)行使準(zhǔn)立法的行政權(quán)力時(shí)，對(duì)該機(jī)構(gòu)成員不能提起金錢(qián)賠償訴訟?！盵1]598

（三）主觀狀態(tài)的判斷

在行政立法賠償中，主觀狀態(tài)是否要納入考慮的因素？這涉及作為集體的行政立法機(jī)關(guān)的主觀狀態(tài)以及作為個(gè)人的公職人員的主觀狀態(tài)兩個(gè)層面。有學(xué)者認(rèn)為，行政主體本身是沒(méi)有意志、沒(méi)有思想，因而是沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，有意志、有思想、有過(guò)錯(cuò)的，只能是作為個(gè)人的規(guī)范性文件具體制定者尤其是簽署者[19]44。有我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，縱使立法機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，如若證明議員有集體故意或過(guò)失，舉證也相當(dāng)困難，因而立法不作為理論上雖有承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的可能，但在具體案件中卻幾乎不可能符合構(gòu)成要件[21]。這些質(zhì)疑都很深刻。

對(duì)于行政立法主體的主觀狀態(tài)之判斷，似不應(yīng)過(guò)于苛求，因?yàn)椤肮室狻币埠茫爸卮筮^(guò)失”也罷，尤其像行政立法這種通過(guò)集體討論決定的產(chǎn)物，較難對(duì)一個(gè)集體的主觀狀態(tài)作一個(gè)準(zhǔn)確的判斷，甚至不排除在行政立法中出現(xiàn)長(zhǎng)官意志或者由于盲從使部分參與立法者成為“烏合之眾”等情形，因此，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)集體的主觀狀態(tài)，并以此作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不具有可操作性，極有可能使相關(guān)法條成為具文。是故，外國(guó)裁判實(shí)務(wù)中，對(duì)于認(rèn)定國(guó)會(huì)是否具有過(guò)失，是否為違憲立法時(shí)，是以國(guó)會(huì)議員在審議過(guò)程是否有錯(cuò)誤及是否充分作為判斷標(biāo)準(zhǔn)[12]1615-1616，亦即將對(duì)集體的主觀狀態(tài)之考查轉(zhuǎn)為對(duì)議員個(gè)人的主觀狀態(tài)的判斷，這不失為一種選擇。

對(duì)于行政立法機(jī)關(guān)而言，也可以采取純粹的客觀違法性作為其過(guò)錯(cuò)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即只要行政立法在程序與實(shí)體等方面存在嚴(yán)重違法，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于行政立法機(jī)關(guān)的公職人員而言，可以采取過(guò)失之客觀化，即“以善良管理人社會(huì)生活上之注意義務(wù)，作為過(guò)失判斷之依據(jù)”[12]1613。如果行政立法機(jī)關(guān)中的公務(wù)員的行政立法行為違反了善良管理人的注意義務(wù)，除非有法定免責(zé)的情形，可以認(rèn)定其過(guò)失成立，換言之，一般的忠于職務(wù)的公務(wù)員在該具體情況下，應(yīng)該能注意且可期待其能達(dá)到該注意程度來(lái)加以判斷，至于公務(wù)員是否能夠預(yù)見(jiàn)損害結(jié)果之發(fā)生，則非所問(wèn)。具體而言以過(guò)失的客觀化為標(biāo)準(zhǔn)，如果公務(wù)員在行使公權(quán)力時(shí)，具有如忽視上位法、錯(cuò)釋上位法的含義、忽視相關(guān)司法解釋、服從上級(jí)機(jī)關(guān)或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的違法指示、錯(cuò)誤認(rèn)定事實(shí)、認(rèn)定要件事實(shí)未盡調(diào)查義務(wù)等[12]1615情況下，可以認(rèn)為其有過(guò)失，亦即通過(guò)一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，將主觀過(guò)失之判斷予以具體化、客觀化。

（四）訴訟類(lèi)型的選擇

若將行政立法賠償責(zé)任視為一個(gè)法律問(wèn)題，將其納入司法審查的范疇，那么，主要是公益訴訟還是私益訴訟？應(yīng)當(dāng)如何確定原告適格問(wèn)題？國(guó)外對(duì)于確定行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)具有較大的不確定性，如日本采取“具有法律上的利益”的標(biāo)準(zhǔn)，英國(guó)采取“具有足夠的利益關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)則采取“法定權(quán)利”和“不利影響和損害”的標(biāo)準(zhǔn)[22]。我國(guó)行政訴訟中原告資格的判定曾一度采取了“法律上的利害關(guān)系說(shuō)”。

行政立法作為一般性的法規(guī)范，其適用的對(duì)象具有普遍性，如果采用“利害關(guān)系人”（interested person）作為起訴的標(biāo)準(zhǔn)，則與該行政立法具有利害關(guān)系的人會(huì)有很多。例如，以河川附近工廠的污水排放標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的行政立法，其相關(guān)的利益至少有：工廠所有人及其股東的權(quán)益，附近居民的健康、就業(yè)、發(fā)展等利益，下游居民對(duì)干凈水質(zhì)的使用，其他同行的競(jìng)爭(zhēng)利益，中下階層對(duì)低價(jià)商品的需要，全國(guó)人民對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)美好生態(tài)環(huán)境維持的利益，等等[12]604。在這些利益中，有些屬于公益，有些屬于私益，從訴的角度而言，二者各自的權(quán)利主體都應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的訴權(quán)。為了更好地維護(hù)公眾的合法權(quán)益、擴(kuò)大公眾對(duì)行政立法權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)逐步放寬在行政訴訟中對(duì)起訴資格的限制，這是行政民主的必然要求。

就目前而言，如果僅僅是涉及確認(rèn)行政立法違法，由特定機(jī)關(guān)（如檢察院）根據(jù)一定的條件提起公益訴訟自無(wú)不可，但如果涉及行政立法賠償問(wèn)題，似乎以先確定私益訴訟為宜。如果在公益訴訟中提起行政立法賠償，最終的賠償主體實(shí)際上還是國(guó)家，由國(guó)家對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行賠償，事實(shí)上可能還是在國(guó)家財(cái)政層面流轉(zhuǎn)，似乎并無(wú)實(shí)際價(jià)值。國(guó)家賠償?shù)哪康脑谟谔钛a(bǔ)受害人因國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)而遭受的損失。私益訴訟強(qiáng)調(diào)對(duì)于私主體權(quán)利的救濟(jì)，在公私二元格局尚未統(tǒng)一的背景下，行政立法賠償自是以先確定私益訴訟為主較為適宜。對(duì)于行政立法賠償案件的審理，可以確定先由部分中級(jí)人民法院作為試點(diǎn)單位，在總結(jié)了較為成熟的審判經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣，或者可以在今后可能成立的行政法院來(lái)試點(diǎn)亦無(wú)不可。

（五）損害確定及因果關(guān)系

一般而言，有損害才會(huì)有賠償。從本源上來(lái)看，國(guó)家賠償歸責(zé)原則乃一個(gè)侵權(quán)法上的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以侵權(quán)法理論為依托[23]。損害可以是物質(zhì)上的、精神上的，直接的、間接的，現(xiàn)實(shí)的、預(yù)期的，等等。在行政立法賠償中如何來(lái)確定當(dāng)事人的損害？如何確定該損害就是因某行政立法所導(dǎo)致的？二者之間的因果關(guān)系如何來(lái)確定？

國(guó)外一些行政法理論認(rèn)為，僅僅是違法的規(guī)范性文件本身是不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)損害的，因而不會(huì)產(chǎn)生責(zé)任問(wèn)題，它必須在具體的執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了損害事實(shí)，這才會(huì)發(fā)生責(zé)任問(wèn)題，違法文件與損害事實(shí)之間應(yīng)當(dāng)存在著因果關(guān)系。這也是西方國(guó)家實(shí)行行政賠償?shù)钠毡樵瓌t[19]72。基于公共負(fù)擔(dān)平等原則，國(guó)家對(duì)普遍性的侵權(quán)不予賠償，僅對(duì)特定侵害承擔(dān)賠償責(zé)任?；诔墒煸瓌t，美國(guó)法院曾一度認(rèn)為只有行政機(jī)關(guān)作出具體的決定影響到當(dāng)事人的法律地位時(shí)，才算“成熟”。因此，對(duì)于抽象行政行為，在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出具體決定開(kāi)始執(zhí)行以前，尚未發(fā)展到成熟階段，法院不能審查。但是，美國(guó)最高法院在1967年審理艾博特制藥廠案件時(shí)對(duì)成熟原則進(jìn)行了補(bǔ)充，該案件是對(duì)食品和藥物管理局的一個(gè)法規(guī)在執(zhí)行以前的審查，最高法院認(rèn)為“成熟”與否應(yīng)該從兩個(gè)方面來(lái)分析：爭(zhēng)議問(wèn)題是否適宜司法裁判，推遲法院審查對(duì)當(dāng)事人造成的困難。據(jù)此，在該案中確定了在法規(guī)執(zhí)行以前可進(jìn)行審查，因?yàn)殡p方爭(zhēng)議的是一個(gè)法律問(wèn)題，法院可以審查；另外，如果推遲審查會(huì)給當(dāng)事人造成兩難處境，藥物制造廠商要么付出很大代價(jià)遵守這個(gè)他們認(rèn)為無(wú)效的法規(guī)，要么不遵守而遭受行將導(dǎo)致的法律處罰。只有通過(guò)對(duì)法規(guī)進(jìn)行執(zhí)行前的審查，才能解除這種困難[1]480-482。

行政立法可能需要承擔(dān)賠償責(zé)任的一個(gè)基本前提要件是其具有“違法性”，可能是權(quán)限違法、內(nèi)容違法、程序違法、不作為違法、整體違法、部分違法等[15]51-53，違法的行政立法侵害了特定主體的合法權(quán)益，因而產(chǎn)生了賠償?shù)目赡苄?。合法的行政立法即使減損了某些主體的權(quán)益，也不會(huì)產(chǎn)生國(guó)家賠償?shù)膯?wèn)題。

違法的行政立法對(duì)特定行政相對(duì)人造成損害有可能是通過(guò)兩種方式產(chǎn)生：一種是直接產(chǎn)生影響，另一種是通過(guò)具體行政行為的實(shí)施而間接產(chǎn)生影響。前者表現(xiàn)為違法行政立法制定通過(guò)了但尚未實(shí)施，甚至還只是在制定過(guò)程中，有可能會(huì)對(duì)特定行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?、可期待利益等產(chǎn)生直接的影響。后者表現(xiàn)為：行政立法雖然是一般性的法規(guī)范，但只要正式制定通過(guò)并實(shí)施，總是會(huì)通過(guò)具體行政行為作用于特定行政相對(duì)人，使其權(quán)益受到影響。在這兩種情形中，違法行政立法與相對(duì)人的損害后果之間的因果關(guān)系可以這樣來(lái)理解，具體如下。

其一，對(duì)于違法的行政立法直接侵害相對(duì)人合法的信賴(lài)?yán)妗⒖善诖娴壤媲樾?，相?duì)人應(yīng)當(dāng)能初步證明二者之間的因果關(guān)系，從而向該行政立法機(jī)關(guān)主張賠償。尤其是當(dāng)行政立法是針對(duì)特定社會(huì)主體所為之處分行為，以多數(shù)者名義對(duì)社會(huì)特定的主體增加其義務(wù)、減損其權(quán)利，且該增損逾越了政治體所承諾的權(quán)利底限時(shí)，可以導(dǎo)致行政立法賠償；或者行政立法機(jī)關(guān)所進(jìn)行的是個(gè)案立法或措施立法時(shí)[14]362，由于調(diào)節(jié)對(duì)象的特定性、措施的具體性，也會(huì)導(dǎo)致行政立法賠償?shù)目赡?。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政立法的規(guī)制對(duì)象有可能是特定的、集中的，在某些領(lǐng)域已經(jīng)存在相當(dāng)建制化的利益結(jié)構(gòu)或利益代表團(tuán)體，如職業(yè)證照管制議題中各種專(zhuān)門(mén)職業(yè)或?qū)I(yè)技師，其利益團(tuán)體化程度就比較高[12]590。又如，法國(guó)里昂行政法院在1994年的一個(gè)判例中，判處國(guó)家賠償卡馬爾格（Camargue）地區(qū)的水稻種植者賠償，因?yàn)樵摰氐咎锸艿交鹆银B(niǎo)的嚴(yán)重毀壞，而火烈鳥(niǎo)受到該國(guó)法律保護(hù)，嚴(yán)禁捕殺[13]659。法律的一般禁止性規(guī)定可能導(dǎo)致特定群體的利益受損。行政立法規(guī)制的對(duì)象有可能是具體的、特定的，如對(duì)特定行業(yè)、領(lǐng)域、特許經(jīng)營(yíng)等準(zhǔn)入的限制，尤其是一些地方政府規(guī)章，出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的考慮，而作出一些保護(hù)性或是限制性的規(guī)定，使特定主體的利益受限或受損。此外，還可能因立法不作為而產(chǎn)生損害的情形，即應(yīng)當(dāng)立法而不立侵害了特定群體的可期待利益，如日本的“廣島高判昭41·5·11 判時(shí)461·37”判例中，因?yàn)楹推綏l約的締結(jié)而放棄對(duì)聯(lián)合國(guó)占領(lǐng)軍的違法行為請(qǐng)求損害賠償?shù)臋?quán)利，法院認(rèn)定內(nèi)閣總理大臣及其他相關(guān)閣僚補(bǔ)償立法不作為違法，應(yīng)當(dāng)受到追究[3]93。

其二，對(duì)于間接侵害相對(duì)人合法權(quán)益的情形而言，相對(duì)人的具體損害結(jié)果可能是由實(shí)施該違法行政立法的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而產(chǎn)生的，如果該實(shí)施機(jī)關(guān)作出該具體行政行為的主要甚至是唯一依據(jù)是該行政立法，且不存在適用與否的裁量空間，那么，行政立法與損害后果的因果關(guān)系似乎可以確定，由此可能存在雙重責(zé)任主體，即行政立法機(jī)關(guān)和該行政立法的實(shí)施機(jī)關(guān)，二者形成了共同侵權(quán)：前者提供了侵害的依據(jù)，后者實(shí)施了侵害的行為，二者共同作用，導(dǎo)致了損害的發(fā)生。在這種情況下，受侵害的相對(duì)人除了向?qū)嵤C(jī)關(guān)主張賠償，也同時(shí)可以向行政立法機(jī)關(guān)主張賠償。

綜上所述，對(duì)于賠償請(qǐng)求人而言，其證明責(zé)任可能會(huì)較大，證明內(nèi)容至少包括：某行政立法違法；請(qǐng)求人已經(jīng)或者必然會(huì)遭受的損害及損害的程度與大??；請(qǐng)求人的損害是因該違法行政立法所造成的。當(dāng)然，有些問(wèn)題還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索，如是否可以只要求賠償請(qǐng)求權(quán)人初步證明行政立法違法以及其具體損失即可，至于二者之間的因果關(guān)系，可以由行政機(jī)關(guān)去加以證明。又如請(qǐng)求權(quán)人一般應(yīng)對(duì)于損害的發(fā)生以及損害的數(shù)額負(fù)有舉證的責(zé)任，當(dāng)其根據(jù)一般的經(jīng)驗(yàn)法則可以推定必然會(huì)發(fā)生一定的損害，且該損害大小基本可以推算出來(lái)，那么，也可以認(rèn)為其完成了舉證責(zé)任。

五、余論

行政立法賠償存在諸多理論困境，甚至連行政立法是否會(huì)產(chǎn)生責(zé)任？產(chǎn)生何種責(zé)任？是政治責(zé)任還是法律責(zé)任？若是法律責(zé)任，是否可以要求國(guó)家賠償？諸如此類(lèi)的基本理論問(wèn)題仍未有定論。再有，倘若我國(guó)當(dāng)真確立了以司法審查的方式追究行政立法責(zé)任的制度，是否會(huì)動(dòng)搖行政權(quán)與司法權(quán)在現(xiàn)有制度框架中的格局？是由相對(duì)人直接提起行政立法侵權(quán)之訴還是采取附帶性審查模式？倘若確立了行政立法賠償制度，是否會(huì)導(dǎo)致訴訟爆炸？確定行政立法賠償制度是能更好地發(fā)揮國(guó)家賠償?shù)闹撇霉δ堋⑦`法行為抑制功能、違法狀態(tài)排除功能（合法狀態(tài)恢復(fù)功能）[3]99，還是會(huì)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政無(wú)法承受之重？如果進(jìn)行賠償，賠償?shù)姆秶鞘裁?？除了傳統(tǒng)的對(duì)侵害人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害賠償責(zé)任，是否對(duì)諸如政治權(quán)利、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等權(quán)利造成的侵害承擔(dān)賠償責(zé)任？諸如此類(lèi)的問(wèn)題都還有較大的探討空間。另外，在我國(guó)實(shí)踐中還缺乏具體的典型案例，但理論探討似乎不妨有些超前性，可以不拘泥于現(xiàn)實(shí)與現(xiàn)狀。