我國(guó)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度探析

傅賢國(guó)，羅 微

（貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

一、問題的提出

所謂支持起訴，是“指對(duì)于損害國(guó)家、集體或個(gè)人民事權(quán)益的行為，受損害的單位或個(gè)人不敢、無力或不便提起訴訟的，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位可以支持其向法院起訴的一項(xiàng)法律制度”[1]。從歷史分析尤其是法系考察的角度來看，檢察機(jī)關(guān)支持起訴并非中國(guó)自創(chuàng)的法律制度，而是對(duì)蘇聯(lián)的社會(huì)干預(yù)制度進(jìn)行本土化實(shí)踐之結(jié)果[2]。1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》（本文簡(jiǎn)稱《民事訴訟法（試行）》）第十三條首次規(guī)定了民事私益訴訟中檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（本文簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第十五條沿用了《民事訴訟法（試行）》第十三條之規(guī)定，僅將原條文中的“團(tuán)體”修改為“社會(huì)團(tuán)體”①《民事訴訟法（試行）》第十三條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！薄睹袷略V訟法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”。據(jù)此，民事私益訴訟中檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度在中國(guó)正式確立并延續(xù)至今?！睹袷略V訟法》雖然歷經(jīng)2007年、2012年、2017年、2021年、2023年五次修改，但其第十五條的內(nèi)容均未發(fā)生任何變化。2017年《民事訴訟法》修改時(shí)增設(shè)了一款作為原第五十五條第二款②2017年《民事訴訟法》第三次修改后新增的原第五十五條第二款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?021年《民事訴訟法》第四次修改時(shí)，將原第五十五條調(diào)整為第五十八條。，首次就民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的支持起訴問題作了規(guī)定。至此，《民事訴訟法》分別通過第十五條、第五十八條第二款對(duì)民事私益訴訟、民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的支持起訴進(jìn)行了規(guī)定。2021年11月1日，最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第七十六次會(huì)議將李某濱與李某峰財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛支持起訴案等五件案例作為第三十一批指導(dǎo)性案例予以發(fā)布，這為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的創(chuàng)新發(fā)展提供了重要契機(jī)。本文在論述《民事訴訟法》確立檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度之必要性的基礎(chǔ)上，就檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度遭遇的現(xiàn)實(shí)困境提出相應(yīng)的突破建議。

二、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度之必要性

新的法律制度是在社會(huì)矛盾糾紛產(chǎn)生并提出調(diào)整需求后才得以確立[3]，檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度也并不例外。中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定程度上導(dǎo)致社會(huì)矛盾糾紛井噴式的增長(zhǎng)，訴諸法院的各類糾紛也不斷增多，引發(fā)所謂的“訴訟爆炸”①訴訟爆炸，不僅因?yàn)樵V訟數(shù)量多能量大，已超過民事訴訟制度負(fù)荷，還因?yàn)樵V訟及其運(yùn)作機(jī)制已對(duì)整個(gè)國(guó)家的社會(huì)生活產(chǎn)生了深刻影響。現(xiàn)象。接踵而至的便是“訴訟昂貴”“訴訟遲延”等問題，給當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)帶來極大的阻力。在此背景下，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度極大地緩解了由“訴訟爆炸”帶來的訴訟壓力，也為維護(hù)特殊弱勢(shì)群體的訴訟權(quán)益、社會(huì)公共利益提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

（一）為保障特殊弱勢(shì)群體權(quán)益、社會(huì)公共利益提供法律救濟(jì)途徑

一是在維護(hù)特殊弱勢(shì)群體的權(quán)益方面。一般而言，在特殊弱勢(shì)群體權(quán)益保障案件中，處于相對(duì)弱勢(shì)地位當(dāng)事人的訴訟能力往往不及對(duì)方當(dāng)事人，若其僅憑個(gè)人的力量通過民事訴訟程序獲得救濟(jì)是困難的。自《民事訴訟法》第十五條規(guī)定支持起訴制度以來，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了許多行之有效的探索和努力②最高人民檢察院披露的數(shù)據(jù)顯示：2019年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理民事支持起訴案件18 510 件，支持起訴15 419 件；2020年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理民事支持起訴案件32 546 件，支持起訴24 355 件；2021年1月至9月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理民事支持起訴案件41 966 件，同比上升87.9%；支持起訴29 303 件，同比上升70.1%。參見薛應(yīng)軍：《今年前9 個(gè)月檢察機(jī)關(guān)受理民事支持起訴案件4 萬余件》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2021年12月31日第1 版。，為特殊弱勢(shì)群體維護(hù)自身權(quán)益提供了有益的幫助，可以解決特殊弱勢(shì)群體在尋求司法救濟(jì)時(shí)求助無門的困境。

二是在維護(hù)社會(huì)公共利益方面。2012年《民事訴訟法》第二次修改后增設(shè)之原第五十五條（現(xiàn)第五十八條第一款）③2012年《民事訴訟法》第二次修改后新增的原第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！贝_立了民事公益訴訟制度，賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起民事公益訴訟的資格。但是，由于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”至今未實(shí)際提起過訴訟，而有關(guān)組織專業(yè)性程度不高、難以有效保護(hù)社會(huì)公共利益，往往需要檢察機(jī)關(guān)介入。在2015年7月至2017年7月為期兩年的檢察民事公益訴訟試點(diǎn)中，絕大多數(shù)民事公益訴訟案件由檢察機(jī)關(guān)提起。鑒于此，《民事訴訟法》于2017年第三次修改時(shí)增設(shè)了原第五十五條第二款，即檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起的民事公益訴訟支持起訴，極大地增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)公共利益的檢察保障。該條款同時(shí)也厘清了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與支持起訴之間的關(guān)系：檢察機(jī)關(guān)只能在沒有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”或者“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”不提起訴訟的情況下，才可以向法院提起訴訟；一旦“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)不可以再提起訴訟，但可以支持起訴。

（二）為維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定及國(guó)家長(zhǎng)治久安提供有利保障

近年來，檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，并充分利用調(diào)解、和解以及公開聽證等在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制，積極引導(dǎo)當(dāng)事人化解矛盾糾紛，對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定提供了有利保障。譬如，在胡某祥、萬某妹與胡某平贍養(yǎng)糾紛支持起訴一案中④參見最高人民檢察院指導(dǎo)性案例第123 號(hào)。，檢察機(jī)關(guān)依申請(qǐng)介入后，充分考量傳統(tǒng)人倫情理、案件糾紛解決效率等因素，開展了一系列有針對(duì)性的矛盾化解工作——向胡某平夫婦等群眾普及贍養(yǎng)老年人相關(guān)法律知識(shí)，邀請(qǐng)胡某平夫婦親戚、鄰居參與矛盾化解工作等，解決案件糾紛之際亦注重幫助胡某平夫婦修復(fù)受損家庭關(guān)系。此外，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的工作并非止步于“就案論案”“案結(jié)事了”，也應(yīng)注重考量案件的辦結(jié)效果。譬如，在支持起訴工作辦結(jié)后積極開展案件回訪，及時(shí)解決新矛盾新問題，鞏固辦案效果[4]，為社會(huì)秩序的穩(wěn)定及國(guó)家法治工作的有序運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）有益于構(gòu)建相互銜接的訴訟制度，推進(jìn)中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程

檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟程序中分別承擔(dān)著督促起訴、支持起訴、直接起訴職能，而這三項(xiàng)職能的相互銜接主要在民事公益訴訟中得以呈現(xiàn)?！啊С帧酱佟c‘直接’只是表述、手段、途徑、階段等層面的差異，本質(zhì)都是為了保護(hù)社會(huì)公益，踐行檢察擔(dān)當(dāng)使命?！盵5]正是在這三種救濟(jì)途徑的多元互動(dòng)、多重保護(hù)下，檢察機(jī)關(guān)方能在民事公益訴訟中有所作為。換言之，檢察機(jī)關(guān)履行民事檢察支持起訴職能，是新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)有內(nèi)涵，是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律職責(zé)的有效途徑。為此，檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的完善作為相互銜接的訴訟制度中不可缺少的一環(huán)，為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、社會(huì)公共利益提供了保障，也在不斷完善中國(guó)民事訴訟制度的過程中推進(jìn)了中國(guó)法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程。

三、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度之現(xiàn)實(shí)困境

任何一項(xiàng)立法理念良好的法律制度，都必須接受司法實(shí)踐之檢視，才能得到不斷完善、向前推進(jìn)。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度在立法確立之后的一段時(shí)間并未得到普遍適用。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)民事公益訴訟制度的確立帶動(dòng)了支持起訴制度的復(fù)興[6]。在筆者看來，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度復(fù)興的原因不僅限于民事公益訴訟制度的確立，還與“以人民為中心”法治理念的踐行以及對(duì)特殊弱勢(shì)群體權(quán)益保障的需要等密切相關(guān)。遺憾的是，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的法律規(guī)定較為原則，使得該制度在適用中遭遇了諸多的困境。

（一）檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件范圍相當(dāng)有限

如前所述，根據(jù)《民事訴訟法（試行）》第十三條、《民事訴訟法》第十五條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍主要為民事私益訴訟領(lǐng)域。但是，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件范圍卻主要限于國(guó)有資產(chǎn)流失[7]。2012年《民事訴訟法》修改之后，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴的案件類型限定為污染環(huán)境與侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的民事公益訴訟案件，但這并不代表檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能效用的發(fā)揮僅及于侵權(quán)法律關(guān)系中[8]?；谏鐣?huì)發(fā)展的需要，司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件范圍不斷擴(kuò)大，逐漸涵蓋殘疾人權(quán)益保障案件、未成年人以及老年人權(quán)益保障案件等特殊群體權(quán)益保障案件，有個(gè)別檢察機(jī)關(guān)還創(chuàng)造性地將案件范圍進(jìn)行了一定程度的擴(kuò)展。譬如，佳木斯市人民檢察院將社會(huì)生活中與人民群眾密切相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域的案件（如因供水、供熱、供電等引發(fā)的公共性、群體性糾紛）納入支持起訴的案件范圍，意圖通過支持起訴工作常態(tài)化，切實(shí)維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益[9]。

但是，鑒于《民事訴訟法》第十五條迄今未對(duì)民事私益訴訟中檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件范圍作出明確規(guī)定，第五十八條第二款僅將檢察機(jī)關(guān)支持起訴的民事公益訴訟案件范圍限定為污染環(huán)境與侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩種情形，小于為期兩年（2015年7月至2017年7月）的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》涉及的案件范圍，也與后續(xù)《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（本文簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）第七十條①根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，為期兩年的檢察民事公益訴訟試點(diǎn)案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域；根據(jù)《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條，起訴主體分別為檢察機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織。所規(guī)定的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的適格主體起訴順位存在沖突，導(dǎo)致現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)的支持起訴工作處于尷尬境地：能否在《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定之外進(jìn)行探索，存在目標(biāo)不明之弊且有“于法無據(jù)”之虞。

（二）檢察機(jī)關(guān)支持起訴適用程序有所缺失

《民事訴訟法》第十五條、第五十八條第二款分別賦予了檢察機(jī)關(guān)在民事私益訴訟和民事公益訴訟中支持起訴的權(quán)力，但均僅作了原則性的規(guī)定，未對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的適用條件、支持起訴的方式、支持起訴時(shí)的訴訟地位等程序規(guī)范作出詳細(xì)的描述，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的支持起訴工作因無規(guī)則可依而處于進(jìn)退兩難之境，最終很有可能會(huì)減損“立法者的價(jià)值期待”。

一是就民事私益訴訟領(lǐng)域的檢察機(jī)關(guān)支持起訴而言，自《民事訴訟法（試行）》頒行至今，除了“團(tuán)體”被修改為“社會(huì)團(tuán)體”、條文序號(hào)從第十三條改為第十五條，立法者并未在《民事訴訟法》分則部分針對(duì)總則部分的原則性規(guī)定作出細(xì)化規(guī)定，呈現(xiàn)出“常年抽象化與極簡(jiǎn)概括性”[10]29的特征。長(zhǎng)此以往，使得檢察機(jī)關(guān)即便出于對(duì)特殊弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)之考慮而決定支持起訴，還是面臨如下諸多問題：檢察機(jī)關(guān)能否主動(dòng)介入民事糾紛？還是說必須以受害人的申請(qǐng)為前提？檢察機(jī)關(guān)支持起訴的環(huán)節(jié)或階段是什么？若檢察機(jī)關(guān)決定支持起訴，應(yīng)以何種方式進(jìn)行？檢察機(jī)關(guān)支持起訴時(shí)，能否派員出席法庭？如果派員出席法庭，出席法庭的檢察官在訴訟中是何身份？等等。

二是就民事公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)支持起訴來說，雖然根據(jù)《民事訴訟法》第五十八條第二款，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟領(lǐng)域可以支持起訴，但案例并不多見。經(jīng)筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)的查詢得知：檢察機(jī)關(guān)支持起訴的民事公益訴訟案件局限于該制度的發(fā)展初期。譬如，在廣東省消費(fèi)者委員會(huì)訴史某清、洪某文生產(chǎn)、銷售假鹽一案中，廣東省廣州市人民檢察院支持起訴，派員出席法庭并發(fā)表支持起訴意見①參見廣州市中級(jí)人民法院（2017）粵01 民初386 號(hào)民事判決書。。由于《民事訴訟法》第五十八條第二款僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴與提起民事公益訴訟之間的關(guān)系作出規(guī)定，而未涉及檢察機(jī)關(guān)決定支持起訴之后的程序規(guī)范問題，導(dǎo)致人們不得不對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)或者將來還會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)的如下問題進(jìn)行思考：檢察機(jī)關(guān)支持起訴的條件是什么？檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作應(yīng)否局限于訴前階段？檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)派員出席法庭？出席法庭的檢察員屬于何種身份？出席法庭的檢察官應(yīng)從事何種訴訟行為？其訴訟行為的法律屬性又應(yīng)如何界定？等等。

（三）檢察機(jī)關(guān)支持起訴介入限度不夠明確

檢察機(jī)關(guān)支持起訴時(shí)的介入限度，與前述檢察機(jī)關(guān)支持起訴之適用程序存在一定的關(guān)聯(lián)，一直是學(xué)界、實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論不休的問題。學(xué)界圍繞檢察機(jī)關(guān)支持起訴時(shí)能否參與質(zhì)證、辯論環(huán)節(jié)和是否應(yīng)延伸到二審乃至執(zhí)行階段展開激烈討論，并形成反對(duì)、贊成、中立三派觀點(diǎn)。反對(duì)派認(rèn)為，若檢察機(jī)關(guān)參與質(zhì)證、辯論環(huán)節(jié)以及后續(xù)的二審以及執(zhí)行程序，勢(shì)必會(huì)破壞平等的訴訟構(gòu)造，難以維護(hù)司法公正[11]。贊成派認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作應(yīng)貫穿整個(gè)訴訟階段[12]；若僅將檢察機(jī)關(guān)出庭的職責(zé)限定為宣讀支持起訴意見書，則派員出庭的必要性就會(huì)大打折扣[13]179；檢察機(jī)關(guān)支持起訴介入二審、執(zhí)行階段是支持起訴制度之價(jià)值所在，唯此方能確保特殊弱勢(shì)群體利益及社會(huì)公共利益得到實(shí)質(zhì)性保護(hù)[14]。而持中立態(tài)度的學(xué)者則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的參與程度需根據(jù)案件實(shí)際情況而定，可以僅參與某一個(gè)程序或階段，也可以全案、全程參與[15]。

可見，檢察機(jī)關(guān)介入訴訟的限度至關(guān)重要。然而，由于中國(guó)有關(guān)法律對(duì)此缺乏明確規(guī)范，更多的是依靠檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行“自由裁量”，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在支持起訴工作中難以合理地把握權(quán)力行使的邊界，介入程度存在重大出入。譬如，陜西省西安市臨潼區(qū)人民檢察院在辦理農(nóng)民工張某與包工頭史某建筑工程勞動(dòng)報(bào)酬糾紛一案中不僅派員出庭支持起訴，還在后續(xù)的庭審過程中對(duì)證據(jù)逐一進(jìn)行質(zhì)證②寧軍：《全國(guó)省首例！檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)民工起訴，欠薪包工頭當(dāng)庭償還》，http：//news.hsw.cn/system/2019/0119/1057439.shtml，訪問日期：2022年4月10日。；安徽省檢察機(jī)關(guān)在撤銷李某某監(jiān)護(hù)權(quán)糾紛案①《安徽發(fā)布民事支持起訴6 起典型案例》，http：//www.ahwuwei.jcy.gov.cn/zyaj/202105/t20210528_3258735.shtml，訪問日期：2023年3月23日。、江蘇省檢察機(jī)關(guān)游某主張贍養(yǎng)費(fèi)案②《江蘇省檢察機(jī)關(guān)民事檢察支持起訴工作新聞發(fā)布會(huì)典型案例》，http：//jsjc.gov.cn/jsjcxwfbpt/sjcyfb/dxal/202004/t20200 427_1013345.shtml，訪問日期：2023年3月23日。中，被指派出庭支持起訴的檢察官參與了訴訟全過程；在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司建德化工二廠環(huán)境污染糾紛案二審程序中，檢察機(jī)關(guān)雖派員出庭支持起訴，但未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的工作③參見山東省高級(jí)人民法院（2017）魯民終1577 號(hào)民事判決書。。不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴時(shí)如果參與后續(xù)的質(zhì)證、調(diào)解、二審程序乃至執(zhí)行階段，對(duì)社會(huì)公共利益、特殊弱勢(shì)群體權(quán)益的保護(hù)無疑會(huì)取得更好的效果。但是，人們也必須認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)不能為了凸顯自身在民事支持起訴工作中的作用而忽視其本身應(yīng)有的“謙抑性”地位而過于積極地參與民事糾紛庭審活動(dòng)[16]。檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作必須遵循民事訴訟規(guī)律，遵循民事訴訟程序中平等的當(dāng)事人訴訟構(gòu)造，將支持起訴工作掌控在一個(gè)合適的限度之內(nèi)。

（四）檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制有所失靈

按照《民事訴訟法》第十五條之規(guī)定，支持起訴工作并非檢察機(jī)關(guān)一家之法律責(zé)任，也非檢察機(jī)關(guān)憑一己之力即可完成的。檢察機(jī)關(guān)履行支持起訴職能時(shí)，除了需要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，還需要相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的參與以及相關(guān)司法行政部門的協(xié)助。目前，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴時(shí)普遍面臨著內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制失靈、不暢的問題。

一是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制問題。在民事私益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)支持起訴程序均應(yīng)依當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng)，但這并不妨礙檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)司法的發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)期間發(fā)現(xiàn)特殊弱勢(shì)群體權(quán)益遭受侵害的，可以協(xié)調(diào)有關(guān)部門組織當(dāng)事人進(jìn)行和解抑或調(diào)解；若未能有效解決，可在尊重特殊弱勢(shì)群體方當(dāng)事人之真實(shí)意愿的前提下，依法支持其起訴維權(quán)。然而，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)獲取支持起訴線索的渠道有限，無法給予特殊弱勢(shì)群體及時(shí)有效的幫助，這是由中國(guó)檢察機(jī)制的局限性所決定的。在中國(guó)，法院和檢察院均肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)的重任，而“案多人少”問題不僅存在于法院系統(tǒng)中，同樣存在于檢察系統(tǒng)中?？梢哉f，“案多人少”是中國(guó)司法實(shí)踐在特定語境下所實(shí)際面臨的問題。

二是檢察機(jī)關(guān)外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制問題。《民事訴訟法》第十五條雖明確規(guī)定了支持起訴的主體為機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及企業(yè)事業(yè)單位，但在司法實(shí)踐中卻僅有檢察機(jī)關(guān)實(shí)際地?fù)?dān)負(fù)了支持起訴的重任，其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及企業(yè)事業(yè)單位均極少參與。此外，針對(duì)支持起訴所需的線索發(fā)現(xiàn)、案件移送以及后續(xù)的一系列維權(quán)事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)與司法行政部門之間缺乏相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使得檢察機(jī)關(guān)的支持起訴工作遭遇了不少阻力，影響了制度實(shí)效的發(fā)揮。

四、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度之完善路徑

完善檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度是中國(guó)未來的重要任務(wù)之一。破除司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)支持起訴遭遇的制度困境，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作流程的規(guī)范化，才能確保特殊弱勢(shì)群體維權(quán)有門、維權(quán)有路，體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的應(yīng)有之義。

（一）擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)支持起訴之案件范圍

當(dāng)前，《民事訴訟法》第十五條只是將支持起訴的范圍限定為“受損害的單位或個(gè)人”，原則性的規(guī)定致使檢察機(jī)關(guān)所作支持起訴案件探索陷于“于法無據(jù)”的風(fēng)險(xiǎn)之中。檢察機(jī)關(guān)對(duì)維護(hù)特殊弱勢(shì)群體權(quán)益和社會(huì)公共利益負(fù)有義不容辭的責(zé)任。結(jié)合檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作常態(tài)化的探索歷程來看，支持起訴的案件范圍既包括侵權(quán)類民事案件，也包括合同糾紛引起的民事案件，主要涉及特殊弱勢(shì)群體權(quán)益與社會(huì)公共利益維護(hù)?；诖耍袊?guó)在未來修改《民事訴訟法》時(shí)，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件范圍——將特殊弱勢(shì)群體權(quán)益受損害和社會(huì)公共利益受損害案件一并納入檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件范圍①據(jù)此，應(yīng)協(xié)調(diào)、處理好檢察機(jī)關(guān)與“法律規(guī)定的有關(guān)組織”同為起訴主體，但檢察機(jī)關(guān)排序在前時(shí)，當(dāng)其他的起訴主體已經(jīng)起訴的前提下，檢察機(jī)關(guān)究竟是支持起訴還是作為共同起訴人一起參與訴訟的問題。譬如，根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條規(guī)定，若法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織已經(jīng)提起訴訟的前提下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該提起訴訟還是支持起訴，并不明確。筆者認(rèn)為，這主要是由于《個(gè)人信息保護(hù)法》第七十條所作規(guī)定異于《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定所致，也與實(shí)踐習(xí)慣不符，亟須更正。傅賢國(guó)：《論個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟之起訴主體——兼論〈個(gè)人信息保護(hù)法〉第七十條之不足與完善》，《河北法學(xué)》2023年第2 期。。如此，既可克服檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行支持起訴案件范圍探索時(shí)面臨的法律缺失的窘境，同時(shí)也可以規(guī)避檢察資源浪費(fèi)，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊弱勢(shì)群體的訴權(quán)保障以及社會(huì)公共利益的有效維護(hù)。

（二）規(guī)范檢察機(jī)關(guān)支持起訴之適用程序

鑒于《民事訴訟法》第十五條、第五十八條第二款分別針對(duì)民事私益訴訟、民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的支持起訴作出規(guī)定，并呈現(xiàn)出前述不完全一致的問題，就此有必要區(qū)分不同情形來尋求解決方略。

一是就民事私益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度之設(shè)立目的而言，在于支持“不敢、無力或是不便提起訴訟的單位或者個(gè)人”，通過在精神上、物質(zhì)上、法律上、技術(shù)上對(duì)相關(guān)單位或者個(gè)人提供幫助，打消顧慮、消除恐懼、解決困難，使其最終向法院提起訴訟即可②按照第三十一批指導(dǎo)性案例的運(yùn)行樣態(tài)來看，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式具體包括提供法律咨詢、協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見書、協(xié)調(diào)提供法律援助、出庭宣讀支持起訴意見書等。。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的職能定位在于“支持”而非“替代”[17]。同時(shí)，“檢察機(jī)關(guān)并不能依據(jù)自身判斷而主動(dòng)啟動(dòng)支持起訴程序，必須將被支持起訴主體對(duì)支持起訴這一需求的申請(qǐng)作為前置程序”[18]。也就是說，檢察機(jī)關(guān)支持起訴應(yīng)以當(dāng)事人申請(qǐng)為原則，應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的訴訟主體地位，不得自行介入民事私益訴訟。即使支持起訴案件線索是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)的，也應(yīng)充分尊重當(dāng)事人享有的申請(qǐng)或不申請(qǐng)支持起訴的決定權(quán)，不得主動(dòng)支持起訴甚至代為提起訴訟。而且，民事私益訴訟中檢察機(jī)關(guān)支持起訴僅僅局限于訴前環(huán)節(jié)，旨在消除特殊弱勢(shì)群體行使訴權(quán)的障礙，檢察機(jī)關(guān)不可再行介入起訴后任何環(huán)節(jié)或階段，以免影響到法院審判權(quán)的行使抑或?qū)е滦碌脑V訟失衡現(xiàn)象的產(chǎn)生[10]32。當(dāng)權(quán)益受損的單位或個(gè)人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)支持起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)需要先對(duì)支持起訴的必要性進(jìn)行審查，再根據(jù)審查結(jié)果決定是否啟動(dòng)支持起訴程序。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在受理當(dāng)事人支持起訴的申請(qǐng)之后，要審查案件是否屬于支持起訴的案件范圍以及申請(qǐng)人的訴訟能力，只有符合支持起訴的案件范圍，申請(qǐng)人屬于特殊弱勢(shì)群體范圍且確因客觀原因難以維護(hù)自身合法權(quán)益的，才有支持起訴之必要。

二是在民事公益訴訟領(lǐng)域，因涉及對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)可依申請(qǐng)也可依職權(quán)主動(dòng)支持起訴。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)無須對(duì)起訴主體的訴訟能力進(jìn)行審查，僅需關(guān)注其他主體已經(jīng)提起訴訟的案件是否屬于法律規(guī)定的可以支持起訴的民事公益訴訟案件范圍，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)后可自行決定是否支持起訴。一旦檢察機(jī)關(guān)決定支持起訴的，鑒于《民事訴訟法》第五十八條第二款并未明確規(guī)定，故而檢察機(jī)關(guān)的支持起訴是否應(yīng)當(dāng)局限于訴前程序，還是可以延續(xù)到實(shí)質(zhì)審理階段，并不明確。就此而言，需要警惕支持起訴的檢察機(jī)關(guān)過多地介入后續(xù)訴訟中，動(dòng)輒派員出席法庭，不僅發(fā)表支持起訴意見，甚至就案件基本事實(shí)、委托鑒定損害情況、適用法律依據(jù)等事由在法庭上予以舉證說明[19]。如此做法，不僅背離了《民事訴訟法》第五十八條第二款的立法初衷，實(shí)質(zhì)架空了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和其他組織”作為法定的民事公益訴訟起訴主體資格，還在事實(shí)上混淆了檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能與起訴職能之間的差異。

三是無論是在民事私益訴訟還是民事公益訴訟案件中，即便檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要派員出席法庭，出席法庭的檢察員在訴訟中只能是“支持起訴人”，其所從事的訴訟行為局限為“宣讀支持起訴意見書”，不能代替當(dāng)事人行使訴權(quán)，不得參與庭審中的舉證、質(zhì)證等活動(dòng)，以免影響法院的中立審判。當(dāng)然，為了確保支持起訴案件的審理質(zhì)量和審判效果，支持起訴主體應(yīng)持續(xù)關(guān)注案件審理進(jìn)程并鞏固辦案效果，跟蹤了解生效裁判的執(zhí)行情況。如發(fā)現(xiàn)任何違法之處，檢察機(jī)關(guān)可依法啟動(dòng)審判監(jiān)督程序或制發(fā)檢察建議，確保支持起訴取得實(shí)際效果[10]32。

（三）明確檢察機(jī)關(guān)介入訴訟之限度

在民事訴訟程序中，質(zhì)證是雙方當(dāng)事人維護(hù)自身合法權(quán)益的重要手段，亦是訴訟程序中至關(guān)重要的一環(huán)。從當(dāng)前中國(guó)法律規(guī)定來看，雙方當(dāng)事人及其訴訟代理人都是質(zhì)證的主體。檢察機(jī)關(guān)雖在支持起訴中協(xié)助弱勢(shì)群體收集證據(jù)，并不當(dāng)然具有出庭質(zhì)證的資格，同樣也無權(quán)參與到法庭辯論中。有學(xué)者指出，如果檢察機(jī)關(guān)介入程度低，不利于確保案件裁判的實(shí)質(zhì)正義[13]175-176。與之相呼應(yīng)的是前述檢察機(jī)關(guān)支持起訴是否需要延伸至質(zhì)證、辯論、二審以及執(zhí)行階段的討論。對(duì)此，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)支持起訴應(yīng)圍繞移送案件線索、提供法律指導(dǎo)、協(xié)助調(diào)查取證、提交支持起訴意見、派員出庭支持起訴方式等進(jìn)行，而不應(yīng)逾越應(yīng)有的限度。其理由在于，作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)并不是訴訟當(dāng)事人，不具備在民事支持起訴程序中質(zhì)證或是辯論的主體資格。因此，檢察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)保持謙抑性，不得過度介入當(dāng)事人的矛盾糾紛中。當(dāng)事人通過委托訴訟代理人，由委托代理人代為質(zhì)證、辯論，已在有形中補(bǔ)強(qiáng)弱勢(shì)當(dāng)事人的訴訟能力。即便沒有委托訴訟代理人，在檢察機(jī)關(guān)支持起訴時(shí)，更應(yīng)該考慮當(dāng)事人訴訟主體地位的保障以及遵循相應(yīng)的民事訴訟規(guī)律，而非為了實(shí)現(xiàn)所謂的“實(shí)質(zhì)正義”而一味地?cái)U(kuò)大檢察機(jī)關(guān)介入訴訟的深度。根據(jù)《民事訴訟法》第十四條，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，而這里的“民事訴訟”不僅包括民事審判活動(dòng)也包括后續(xù)的生效法律文書之執(zhí)行。既然檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能完全可以覆蓋、延伸到二審、執(zhí)行階段，取得支持起訴所不能實(shí)現(xiàn)的效果，且不會(huì)導(dǎo)致檢察資源的浪費(fèi)，此時(shí)更能說明檢察機(jī)關(guān)支持起訴無須介入二審、執(zhí)行階段。

（四）完善檢察機(jī)關(guān)支持起訴之內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在內(nèi)部聯(lián)動(dòng)方面，主要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制問題。由于實(shí)踐中檢察院“案多人少”矛盾問題突出，檢察機(jī)關(guān)需不斷推進(jìn)員額制改革，適當(dāng)增加基層檢察院的員額比例，緩解訴訟壓力。此外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在切實(shí)履行檢察監(jiān)督職能的同時(shí)不斷拓展支持起訴的案件線索、來源，確保特殊弱勢(shì)群體合法權(quán)益得到及時(shí)、有效的保護(hù)。為此，檢察院內(nèi)部刑事檢察部門與民事、行政（公益訴訟）檢察部門需全力協(xié)作，在刑事檢察部門履職過程中發(fā)現(xiàn)符合支持起訴的民事線索時(shí)，將該線索及時(shí)移交民事、行政（公益訴訟）檢察部門，由民事、行政（公益訴訟）檢察部門依法履職，維護(hù)特殊弱勢(shì)群體民事權(quán)益。不僅如此，民事、行政（公益訴訟）檢察部門亦應(yīng)將履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪線索及時(shí)移交刑事檢察部門，通過案件線索對(duì)接以充分保障當(dāng)事人的訴訟利益，推進(jìn)檢察工作的有序進(jìn)行。另外，檢察機(jī)關(guān)在辦理支持起訴的案件過程中，不應(yīng)只注重與案件糾紛的解決，亦要持續(xù)跟進(jìn)案結(jié)后的社會(huì)宣傳，通過擴(kuò)大支持起訴案件的社會(huì)影響力，為類似受害者提供維權(quán)途徑指引。

在外部聯(lián)動(dòng)方面，要完善檢察機(jī)關(guān)外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，激勵(lì)有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位積極參與支持起訴工作亦是緩解檢察機(jī)關(guān)訴訟壓力行之有效的辦法。檢察司法資源有限，而社會(huì)力量的加入正好彌補(bǔ)了這一不足。因檢察機(jī)關(guān)地位的特殊性，若檢察機(jī)關(guān)動(dòng)輒支持起訴，會(huì)破壞平等的訴訟構(gòu)造，有損案件裁判的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性；而社會(huì)力量參與支持起訴并不存在類似問題，且更容易使人民群眾信服。除此之外，可以在檢察機(jī)關(guān)、法院以及司法行政部門之間建立特殊弱勢(shì)群體維權(quán)信息交流互享、線索移送平臺(tái)，及時(shí)獲取民事支持起訴線索，以便檢察機(jī)關(guān)在支持起訴過程中協(xié)助收集證據(jù)、協(xié)調(diào)法律援助等工作的開展。在具體實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)亦可在遵循在線調(diào)解規(guī)則的前提下聯(lián)合法院開展線上調(diào)解，為雙方當(dāng)事人提供便利，將案件糾紛化解在訴前，有效緩解法院線下訴訟壓力，在此基礎(chǔ)上有力推進(jìn)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴工作規(guī)范、高效地開展。

五、結(jié)語

歷經(jīng)40 多年的發(fā)展，作為舶來品的檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度早已完成了“中國(guó)化”的“變身”。在深入推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度對(duì)中國(guó)而言具有重要的政治意蘊(yùn)和明確的現(xiàn)實(shí)意義，該制度的完善為社會(huì)特殊弱勢(shì)群體利益、社會(huì)公共利益的保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)保障。現(xiàn)階段，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度雖面臨案件范圍有限、適用程序缺失、介入限度不明以及聯(lián)動(dòng)機(jī)制失靈等一系列困境，但隨著立法進(jìn)程的加快，上述困境有望突破，檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度也必將煥發(fā)新的生機(jī)。在未來的發(fā)展中，可在保證檢察機(jī)制合理運(yùn)行的基礎(chǔ)上加大檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作的力度，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到檢察溫度與檢察溫情，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)支持起訴工作服務(wù)大局與保障民生的深度融合，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。