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    各地政府引導(dǎo)基金加速擴(kuò)容

    2023-06-05 10:02:57張舸
    財(cái)經(jīng) 2023年10期
    關(guān)鍵詞:基金

    張舸

    2023年經(jīng)濟(jì)弱復(fù)蘇格局下,地方政府如何“拼經(jīng)濟(jì)”?作為政策創(chuàng)新工具,政府引導(dǎo)基金具有財(cái)政放大效應(yīng),不僅能有效帶動(dòng)社會(huì)資本,投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè),以資本招商盤活地方經(jīng)濟(jì);而且作為國有資本的一部分,如果經(jīng)營得當(dāng),也能改善地方財(cái)政壓力,用股權(quán)財(cái)政彌補(bǔ)土地財(cái)政缺口。

    近年來,各地引導(dǎo)基金布局持續(xù)擴(kuò)容,安徽、江西兩地表現(xiàn)亮眼?!敦?cái)經(jīng)》記者調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),引導(dǎo)基金火熱的同時(shí),投向同質(zhì)化、返投要求設(shè)置不合理、問責(zé)機(jī)制有待創(chuàng)新等問題亦時(shí)常出現(xiàn)。那么,該如何提高財(cái)政資金使用效率,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)?

    各地打響創(chuàng)投較量

    “拼經(jīng)濟(jì)”成為2023年各地政府的工作重心。以政府引導(dǎo)基金為代表的資本招商也儼然成了一些地方盤活產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的新鑰匙。

    “政府引導(dǎo)基金”是指由政府出資引導(dǎo)、彌補(bǔ)資金缺口,市場化運(yùn)作投資方向,兼具“政策導(dǎo)向”與“市場運(yùn)作”雙重屬性的政策性基金,引導(dǎo)基金成立初衷是利用政府“有形之手”發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)和放大作用,克服初創(chuàng)與高新技術(shù)領(lǐng)域股權(quán)融資“市場失靈”問題,實(shí)行科學(xué)的運(yùn)營管理、收益分配、利益讓渡等機(jī)制,提高財(cái)政資金的使用效益。

    表:2022年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金數(shù)量排序

    資料來源:《財(cái)經(jīng)》記者根據(jù)清科研究中心、Wind等機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)整理。制表:張玲

    與一般的私募股權(quán)基金不同,政府引導(dǎo)基金的布局往往在引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)上“落子”。各地引導(dǎo)基金的投入與布局對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)起到一定的前導(dǎo)作用,更影響著區(qū)域內(nèi)教育、投資、就業(yè)等方面的機(jī)會(huì)。

    除了拼經(jīng)濟(jì),政府引導(dǎo)基金作為國有資本的一種,如果發(fā)揮得當(dāng),還可以改善地方財(cái)政收入。過去三年,受疫情、地產(chǎn)行業(yè)下行等壓力疊加影響,土地財(cái)政逐漸出現(xiàn)缺口。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù),2022年國有土地使用權(quán)出讓收入66854億元,同比下降23.3%。全國多地財(cái)政收入下滑,甚至個(gè)別地方政府出現(xiàn)財(cái)政困難。

    中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷表示,國企資產(chǎn)是當(dāng)前政府部門除了國有土地資產(chǎn)之外的最大一塊資產(chǎn),通過提質(zhì)增效,基本可以彌補(bǔ)土地財(cái)政消減帶來的收入缺口。股權(quán)財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。

    2002年,中國第一支真正意義上的政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金正式設(shè)立,此后政府引導(dǎo)基金逐步走向規(guī)范化。根據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù),截至2022年,中國累計(jì)設(shè)立2107只政府引導(dǎo)基金,目標(biāo)規(guī)模約12.84萬億元,已認(rèn)繳規(guī)模約6.51萬億元。

    《財(cái)經(jīng)》區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)研究院根據(jù)政府與研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的公開數(shù)據(jù),梳理了2022年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金數(shù)量排序,前16名的省份見下表。

    2022年,江蘇、江西、安徽三地政府新設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多,分別為14只、13只和12只。同時(shí),認(rèn)繳規(guī)模方面,江蘇、安徽、福建三地集資最多,分別為447.61億元、389.50億元、360.00億元。如論其中的代表區(qū)域,當(dāng)屬“排頭兵”安徽與“黑馬”江西。

    2022年7月28日,位于安徽合肥的京東方顯示技術(shù)有限公司智能工廠內(nèi),全球首條最高世代線——10.5代生產(chǎn)線正在運(yùn)轉(zhuǎn)。圖/視覺中國

    “合肥模式”能否復(fù)制

    爭當(dāng)享譽(yù)全球的科創(chuàng)名城,這是安徽省第十一次黨代會(huì)為合肥定下的目標(biāo)。通過建設(shè)國家實(shí)驗(yàn)室、綜合性國家科學(xué)中心,合肥市積極促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化,圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長與區(qū)域轉(zhuǎn)型。根據(jù)合肥市財(cái)政局公布的數(shù)據(jù),2022年,科技支出攀升至245.7億元,較上年增長41.1%。

    然而,科創(chuàng)名城的建設(shè),不能光憑財(cái)政支出支持。構(gòu)建“基金叢林”,充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)放大的作用,吸引更多社會(huì)資本一同推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化,正是合肥推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)的常用方法。根據(jù)合肥市政府?dāng)?shù)據(jù),截至2023年2月底,合肥市政府母基金管委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立參股基金47只,主要投向新能源、半導(dǎo)體、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),在市政府引導(dǎo)母基金公司成立不到一年時(shí)間里,總規(guī)模已達(dá)1546億元,其中母基金出資247億元,占比16.1%,資金放大6.2倍。

    除了合肥這一區(qū)域典型,據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,近年來,安徽的省級(jí)層面也加快了引導(dǎo)基金的布局。不難看出其試圖在省域內(nèi)進(jìn)一步復(fù)制“合肥模式”,舉全省國資、政策舉措之力,拉動(dòng)省內(nèi)各新興產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。

    那么,安徽這套打法能否真正奏效?首先回到起點(diǎn)“合肥模式”。

    中信證券發(fā)布報(bào)告認(rèn)為,“合肥模式”是通過地方政府“國資領(lǐng)投”,以政府基金為主導(dǎo),以產(chǎn)業(yè)招商為先導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資方式,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的支持并準(zhǔn)確把握投資機(jī)會(huì),通過投資專業(yè)化能力較強(qiáng)的團(tuán)隊(duì),深耕產(chǎn)業(yè)鏈,投資了包括京東方、蔚來等眾多知名的戰(zhàn)略新興企業(yè),并帶動(dòng)配套企業(yè)入駐合肥。

    與傳統(tǒng)的企業(yè)招商不同,“合肥模式”更注重產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員楊其靜告訴《財(cái)經(jīng)》記者,“合肥模式”的核心體現(xiàn)在投資行業(yè)龍頭,并通過龍頭企業(yè)帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展?!霸谶@個(gè)過程中,政府發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈哪里有短板,就出資去補(bǔ)哪塊短板。”他說。

    關(guān)于“合肥模式”為何能行之有效,采訪的多位專家認(rèn)為,得益于其股權(quán)投資方向與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)稟賦有機(jī)結(jié)合上。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,合肥市財(cái)政局下設(shè)母基金投資審定小組,聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈及細(xì)分領(lǐng)域,確保參股基金高度契合合肥市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,保證財(cái)政資金的使用效率。

    以家電產(chǎn)業(yè)為例,早在上世紀(jì)80年代,青島、佛山、合肥即被稱為中國三大家電制造基地,而家電離不開液晶顯示面板。楊其靜分析,合肥家電市場蘊(yùn)含的巨大需求,亦是吸引做面板生意的京東方落戶合肥的重要原因之一?!鞍ㄎ祦砥嚺c合肥市政府的合作,也有此前江淮汽車打下的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)?!?/p>

    圓點(diǎn)智匯高級(jí)顧問、中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副教授胡波告訴《財(cái)經(jīng)》記者,合肥地處長三角,在產(chǎn)業(yè)承接上具備一定區(qū)位優(yōu)越性,更易形成相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)體系;加之其域內(nèi)設(shè)有中科大(中國科學(xué)技術(shù)大學(xué))等高校、科研院所,具備將科教優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)條件。合肥市發(fā)改委副主任曾介紹,過去十年,合肥拿出140億元經(jīng)費(fèi)與21所高校院所合作共建協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)32個(gè),旨在推動(dòng)科技成果從“實(shí)驗(yàn)室”走向“應(yīng)用場”。

    “當(dāng)前合肥關(guān)注的重點(diǎn)行業(yè)里,很多都是中科大的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域,比如語音識(shí)別領(lǐng)域比較突出的科大訊飛,就是中科大團(tuán)隊(duì)做的?!睏钇潇o表示。

    此外,政府引導(dǎo)基金在政策目標(biāo)和資本目標(biāo)之間的分寸把握,亦是合肥政府在創(chuàng)投領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)的原因。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,創(chuàng)投圈對(duì)合肥市政府在引導(dǎo)基金方面的工作評(píng)價(jià)較高。

    “近兩年,趕往安徽募資的PE/VC(私募股權(quán)投資基金)不在少數(shù),特別是去合肥的?!睂毦S資本合伙人田洪港告訴《財(cái)經(jīng)》記者。他表示,業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為合肥政府在創(chuàng)投領(lǐng)域的專業(yè)度較高,主要體現(xiàn)在政府端只做投資方向的把關(guān),不會(huì)過多干涉基金的具體投資行為,對(duì)于基金的考核要求制定也較為合理。

    據(jù)了解,從2005年到現(xiàn)在,合肥的發(fā)展思路和投資策略一直沒變。對(duì)此,楊其靜指出,合肥政府的可貴之處正是在于“一任接著一任干,一張藍(lán)圖繪到底”,其領(lǐng)導(dǎo)班子在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金相關(guān)工作上的魄力和定力值得肯定。

    “在過往的接觸中,可以感受到合肥政府負(fù)責(zé)招商的工作人員非常真誠,對(duì)產(chǎn)業(yè)移植過程中的配套問題也都非常上心,而不是一味要求政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn),忽略當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)條件?!盕OF WEEKLY合伙人周瑞智亦對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

    那么,安徽省域內(nèi)的其他地區(qū)能否順利復(fù)制“合肥模式”,進(jìn)一步擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金版圖?

    上市公司通常被認(rèn)為是可帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭部企業(yè),根據(jù)天眼查數(shù)據(jù),截至2022年底,安徽省擁有A股上市公司161家,在31個(gè)省份中排名第九,總市值達(dá)18967億元,在31個(gè)省份中排名第十。可見,當(dāng)前安徽的經(jīng)濟(jì)活力與資本發(fā)達(dá)程度似乎已達(dá)到一定水平。

    楊其靜強(qiáng)調(diào),得益于合肥的成功實(shí)踐,安徽省在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金方面具備一定的優(yōu)勢(shì)。但仍需注意,無論是潛力產(chǎn)業(yè),還是龍頭企業(yè),數(shù)量都是有限的,產(chǎn)業(yè)發(fā)展良機(jī)往往先到先得;另外,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)產(chǎn)生的虹吸效應(yīng),會(huì)導(dǎo)致企業(yè)、人才資源從中小城市單向轉(zhuǎn)移至中心城市,這意味著,安徽省內(nèi)的其他城市在發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金時(shí)將不再占優(yōu)。

    母基金研究中心研究部主編王爽則認(rèn)為,基于此前合肥的經(jīng)驗(yàn)積累,安徽具備一定條件在省域內(nèi)推廣引導(dǎo)基金的發(fā)展,但由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)不一樣,各區(qū)域應(yīng)著力探索適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀的模式。

    引導(dǎo)基金的核心是因地制宜,要注意結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)要素和發(fā)展階段,在找準(zhǔn)定位的基礎(chǔ)上做好配套,成功的概率就會(huì)很大?!安灰獑渭兊貜?fù)制‘合肥模式,創(chuàng)投這件事情,還是需要?jiǎng)?chuàng)新多一點(diǎn)。”周瑞智說。

    江西力爭政府引導(dǎo)基金省級(jí)排十強(qiáng)

    2023年3月,中國人民銀行南昌中心支行、江西銀保監(jiān)局、江西證監(jiān)局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)力度鞏固提升江西經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)向好態(tài)勢(shì)的若干措施》,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮資本市場樞紐作用,做大做優(yōu)全省股權(quán)投資,全面提升產(chǎn)融對(duì)接服務(wù)質(zhì)效,推動(dòng)私募基金更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

    相較一線梯隊(duì),二線、三線梯隊(duì)的省市更能認(rèn)識(shí)到股權(quán)投資對(duì)于招商引資的重要性,往往會(huì)提供更多的政策支持與資金支持。多位受訪的業(yè)界人士指出,正是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國31個(gè)省市中“存在感”不強(qiáng),在這幾年的大環(huán)境下,江西省的“思變”十分合理。

    “從去年全國引導(dǎo)基金設(shè)立情況來看,無論是從基金數(shù)量、規(guī)模還是落地速度,江西都位居前列。”周瑞智表示。根據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù),僅過去一年內(nèi),江西省新設(shè)立的引導(dǎo)基金數(shù)量同比上升85.7%。

    早在2019年,江西省政府即將發(fā)展重心置于產(chǎn)業(yè)培育,并出臺(tái)了《江西省“2+6+N”產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》,提出有色金屬、電子信息2個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入邁上萬億級(jí),另外6個(gè)產(chǎn)業(yè)的營業(yè)收入邁入五千億級(jí),N個(gè)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)邁入千億級(jí)。

    至于產(chǎn)業(yè)投資的形式,江西省推出“大平臺(tái)+大基金”模式。其中大平臺(tái)以江西國控平臺(tái)為基礎(chǔ),大基金則以江西省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金為基礎(chǔ),采取母子基金相結(jié)合的方式運(yùn)作,通過引領(lǐng)帶動(dòng)作用,最終實(shí)現(xiàn)基金目標(biāo)總規(guī)模3000億元。

    王爽告訴《財(cái)經(jīng)》記者,江西省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金注冊(cè)資本600億元,以“上接天線,下接地氣”為發(fā)展理念,“上接天線”指融入國家戰(zhàn)略級(jí)基金產(chǎn)業(yè)目錄,“下接地氣”指對(duì)江西省的11個(gè)地市實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全啟動(dòng)。當(dāng)前已經(jīng)布置完成七個(gè)地區(qū)的二級(jí)母基金架構(gòu)。

    產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方向上,江西省根據(jù)的是“合肥模式”下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯,聚焦其已有的產(chǎn)業(yè)稟賦——豐富的鋰礦資源,主攻鋰電新能源產(chǎn)業(yè)。楊其靜表示,過去幾年在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代幾近“隱身”的江西,在新能源時(shí)代迎來了機(jī)會(huì)。

    江西省下轄的地級(jí)市宜春,坐擁全球最大的多金屬伴生鋰云母礦,被譽(yù)為“亞洲鋰都”,在新能源、新材料等戰(zhàn)略新興領(lǐng)域具備天然優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過多年培育發(fā)展,省內(nèi)現(xiàn)已形成宜春、新余、贛州三個(gè)鋰電產(chǎn)業(yè)集群,吸引了寧德時(shí)代、比亞迪、國軒高科等鋰電行業(yè)的頭部企業(yè)落戶江西。2022年,宜春亦成為新能源投資人的熱門出差地。

    2022年10月,江西省印發(fā)《關(guān)于做優(yōu)做強(qiáng)我省鋰電新能源產(chǎn)業(yè)的若干政策措施》,其中提到,支持鋰電企業(yè)科技創(chuàng)新,對(duì)鋰電池關(guān)鍵材料及高性能動(dòng)力型、儲(chǔ)能型鋰離子電池生產(chǎn)企業(yè),通過省重點(diǎn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化升級(jí)工程項(xiàng)目,采用股權(quán)質(zhì)押等方式擇優(yōu)予以重點(diǎn)支持。

    圖:2022年以來安徽省政府引導(dǎo)基金相關(guān)重要政策梳理

    資料來源:《財(cái)經(jīng)》記者根據(jù)公開信息整理。制圖:張玲

    江西省咨詢投資集團(tuán)有限公司經(jīng)營管理部部長揭曉東告訴《財(cái)經(jīng)》記者,當(dāng)前江西省在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí),還希望起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的作用。“現(xiàn)在全省上上下下都在優(yōu)化、轉(zhuǎn)型,特別是在營商環(huán)境方面,無論是推進(jìn)企業(yè)上市的‘映山紅計(jì)劃,還是走私募股權(quán)路線的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金矩陣,首先要走市場化的路線?!?/p>

    值得注意的是,江西省管理層高度關(guān)注股權(quán)投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。根據(jù)母基金研究中心此前發(fā)布的文章,去年剛履新江西省委書記的尹弘,一直以來都對(duì)招商引資極為重視。在其任職河南省省長期間,曾多次提出“要積極探索資本招商,以政府產(chǎn)業(yè)基金入股參股方式進(jìn)行股權(quán)投資,提高招商項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)性”。業(yè)界人士由此推斷,江西省在政府引導(dǎo)基金方面仍將持續(xù)發(fā)力。

    據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,江西此前提出,力爭到2025年,引導(dǎo)基金實(shí)繳到位規(guī)模不低于300億元,引導(dǎo)放大總規(guī)模突破1500億元,累計(jì)投資項(xiàng)目數(shù)達(dá)到500個(gè),累計(jì)帶動(dòng)投資不少于6000億元,進(jìn)入全國省級(jí)政府引導(dǎo)基金排名十強(qiáng)。

    對(duì)于這個(gè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn),多位受訪的業(yè)界人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示,還需根據(jù)江西省政府引導(dǎo)基金的后續(xù)動(dòng)向及市場反饋再做判斷。業(yè)內(nèi)更關(guān)注引導(dǎo)基金的實(shí)繳資本而非注冊(cè)資本,二者之間往往存在一定差距?!皞€(gè)別政府引導(dǎo)基金設(shè)立只是為了出政績,百億甚至千億規(guī)模,更多只是口號(hào)或目標(biāo)?!币晃徊辉妇呙耐顿Y界人士評(píng)價(jià)。

    從產(chǎn)業(yè)角度出發(fā),在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的條件下,資源大省如果僅僅提供資源、不具備深加工技術(shù),通常只占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中的一小環(huán),發(fā)展優(yōu)勢(shì)整體有限。楊其靜分析,以鋰礦為例,事實(shí)上全球的鋰資源總量并不稀缺,只是由于資源分布不均,短期內(nèi)價(jià)格堅(jiān)挺,一旦開采技術(shù)成熟,加工成本下降,鋰資源的價(jià)格也會(huì)隨之下降。

    “江西當(dāng)務(wù)之急是要在產(chǎn)業(yè)鏈所需硬核技術(shù)方面實(shí)現(xiàn)突破,僅通過資源優(yōu)勢(shì)謀求產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的紅利期已經(jīng)過去?!睏钇潇o說。

    引導(dǎo)基金熱背后的冷思考

    在火熱的政府引導(dǎo)基金大潮下,各地表現(xiàn)出拼經(jīng)濟(jì)的迫切心情。然而,在引導(dǎo)基金的投資方向、考核目標(biāo)與投后問責(zé)等方面仍有待進(jìn)一步完善。

    首先,引導(dǎo)基金投向同質(zhì)化。根據(jù)清科研究中心發(fā)布的《2022年中國政府引導(dǎo)基金系列研究報(bào)告》,因缺少統(tǒng)籌規(guī)劃,個(gè)別區(qū)域的引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模已趨于飽和,同一區(qū)域內(nèi)的引導(dǎo)基金出現(xiàn)了“功能定位重復(fù)”“定位與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)格局匹配度低”等問題,致使財(cái)政資金使用效率不及預(yù)期。

    “所以引導(dǎo)基金一定要多元化、差異化發(fā)展?!睏钇潇o解釋,“舉例來說,各地都想投資新能源產(chǎn)業(yè),在投資過程中就會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè),重復(fù)產(chǎn)業(yè)之間的競爭,給被淘汰地區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)損失是巨大的。尤其是一些財(cái)力不夠、本身沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)域,盲目跟風(fēng)投資不適合的產(chǎn)業(yè),最終導(dǎo)致財(cái)政資源、發(fā)展機(jī)會(huì)浪費(fèi),也勢(shì)必會(huì)加劇區(qū)域間的發(fā)展不平衡?!?/p>

    值得注意的是,越來越多地方政府逐漸認(rèn)識(shí)到,并嘗試通過引導(dǎo)基金的體系化發(fā)展解決“同質(zhì)化”問題。自2018年起,全國已有超20個(gè)區(qū)域陸續(xù)進(jìn)行政府引導(dǎo)基金整合的嘗試與探索,近四成發(fā)生在2022年,存量基金整合提速。較具代表性的比如:湖北省長江產(chǎn)業(yè)集團(tuán)正式整合設(shè)立500億元母基金,由100億元的長江創(chuàng)投基金(培育高新技術(shù)領(lǐng)域的中小企業(yè))以及400億元的長江產(chǎn)投基金(培育重大項(xiàng)目的招引和龍頭企業(yè)發(fā)展壯大)重組擴(kuò)容而成,統(tǒng)籌之下,二者投向各有分工。

    其次,返投要求設(shè)置不合理。多位受訪人士均對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示,近年來,部分引導(dǎo)基金提出的返投要求設(shè)置并不合理。所謂返投,指的是地方政府引導(dǎo)基金出資到子基金后,子基金按引導(dǎo)基金的要求將一定的金額投入本地??梢岳斫鉃橐龑?dǎo)基金對(duì)基金管理人的考核目標(biāo)。王爽舉例稱,有的引導(dǎo)基金在設(shè)置地域返投要求的基礎(chǔ)上,在執(zhí)行層面還增加了“前置返投”的要求,即要求子基金管理人在申請(qǐng)的時(shí)候就帶著當(dāng)?shù)氐膬?chǔ)備項(xiàng)目來申請(qǐng)。

    “面對(duì)限制條件過多、過高的返投要求,有選擇權(quán)的頭部基金管理人不愿意拿‘戴著枷鎖的錢,另一部分想和政府引導(dǎo)基金合作的基金管理人對(duì)于過高的返投要求‘有心無力,也發(fā)生過不少基金管理人為了政府的出資答應(yīng)了很多要求,但最終做不到的情況?!蓖跛f。

    而返投要求的設(shè)置,則涉及到政府引導(dǎo)基金的政策屬性,決定其既要“改善區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)”,又要“按照市場原則運(yùn)行獲得一定收益”,這兩項(xiàng)訴求之間天然存在“政策導(dǎo)向”與“市場運(yùn)作”的矛盾。

    對(duì)于政府和市場的邊界怎么擬定?胡波認(rèn)為,引導(dǎo)基金始終是一個(gè)投資行為,依然要堅(jiān)持市場化原則,政府不要在投資的實(shí)操層面管太多??梢酝ㄟ^績效激勵(lì)的手段去解決二者之間的矛盾,將政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)內(nèi)化到對(duì)基金市場主體的考核指標(biāo)中去。

    據(jù)了解,一般來說,私募基金管理人按照“管理費(fèi)+超額投資收益”的模式收取費(fèi)用。但由于引導(dǎo)基金所帶的國資性質(zhì),過去數(shù)年中,很少有地方政府會(huì)為基金管理人設(shè)計(jì)超額的激勵(lì)機(jī)制。

    周瑞智表示,激勵(lì)不夠的話,政府引導(dǎo)基金很難招到一流的基金管理人,那么投出來的項(xiàng)目效果肯定也不盡如人意。對(duì)此,他建議,引導(dǎo)基金在設(shè)定返投要求的同時(shí),也應(yīng)允許一定的激勵(lì)手段,通過市場化手段對(duì)政策目標(biāo)的完成進(jìn)行定價(jià)。比如,建立或明確讓利對(duì)象、讓利依據(jù)及方式等原則,以完成返投、政策目標(biāo)等為前提,實(shí)施分檔讓渡超額收益、讓利退出等。

    再次,問責(zé)機(jī)制待創(chuàng)新。除了以上問題,政府引導(dǎo)基金的問責(zé)機(jī)制亦有待調(diào)整。王爽告訴《財(cái)經(jīng)》記者,一些客觀情況下,基金管理人未完成地方政府設(shè)立的返投比例、跟投資金等指標(biāo)要求,但由于盡職免責(zé)條款的缺失,基金管理人最終無法足額拿到管理費(fèi)。這在一定程度上,也會(huì)影響市場參與引導(dǎo)基金的積極性。

    市場化的投資本身即存在風(fēng)險(xiǎn),在二級(jí)市場炒股的風(fēng)險(xiǎn)都很大,一級(jí)市場中非公開交易的股權(quán)投資所攜帶的風(fēng)險(xiǎn)必然更高。周瑞智認(rèn)為,“投資講究過程合規(guī),如果過程沒問題,其實(shí)不應(yīng)該過多地區(qū)分結(jié)果。發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì),一定程度上要鼓勵(lì)探索、鼓勵(lì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?!?/p>

    事實(shí)上,早在2019年1月,國務(wù)院在《關(guān)于推廣第二批創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知中》即指出,要建立“以地方立法形式建立推動(dòng)改革創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制”“推動(dòng)政府股權(quán)基金投向種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的容錯(cuò)機(jī)制”。

    現(xiàn)在市場上很多人都在呼吁盡快建立“盡職免責(zé)”的機(jī)制,但究竟要如何執(zhí)行?胡波指出,怎樣有效區(qū)分“先行先試”和“瀆職失職”目前尚無統(tǒng)一定論,可以由一些具有公信力的行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)參與制定一套適合評(píng)價(jià)引導(dǎo)基金的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?!耙M快推出政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施。”他說。

    當(dāng)前,一些地市的引導(dǎo)基金在有關(guān)方面進(jìn)行了嘗試,如廈門市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金直投項(xiàng)目投資損失率以累計(jì)投資規(guī)模的40%為界,采取不同處理機(jī)制;浙江、濟(jì)南出臺(tái)相關(guān)盡職免責(zé)工作指引或?qū)嵤┘?xì)則,明確政策界限、適用對(duì)象及免責(zé)范圍、情形和程序等。但更多的實(shí)操細(xì)節(jié)及機(jī)制推廣,還有待持續(xù)的深化探索。

    談及政府引導(dǎo)基金未來的發(fā)展,多位受訪者認(rèn)為,積極參與的同時(shí),也需要冷靜的思考,避免盲目跟風(fēng)。當(dāng)前多地財(cái)政承壓,緊平衡或成常態(tài),股權(quán)財(cái)政能載舟亦能覆舟。鼓勵(lì)地方政府招商創(chuàng)新的同時(shí),亦要警惕因低效、無效投資導(dǎo)致的隱性債務(wù)增加。

    政府設(shè)立投資引導(dǎo)基金的目的,在于充分放大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng),有效引導(dǎo)及帶動(dòng)社會(huì)資本向產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)投資,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。王爽等專家提醒,“財(cái)政資金能夠在多大程度上釋放引導(dǎo)、放大效應(yīng),能夠多大程度上實(shí)現(xiàn)政府初衷,除堅(jiān)守正確的定位之外,更取決于投資引導(dǎo)基金是否能夠真正實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作?!?/p>

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