淺論地方外事管理工作的現(xiàn)狀和對策建議

張國棟

摘要：近年來，隨著我國對外開放的持續(xù)擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)全球一體化格局的不斷深化，以推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展和推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為核心內(nèi)容的中國特色大國外交不斷取得新的成果。外事管理工作的政策性、復(fù)雜性和敏感性也進(jìn)一步?jīng)Q定了需要不斷加強(qiáng)與創(chuàng)新外事管理工作，這樣才能適應(yīng)新形勢下外事管理工作的新任務(wù)、新要求。本文以地方外事管理工作的方式和途徑為切入點(diǎn)，結(jié)合筆者所在地區(qū)外事管理工作實(shí)際和自身工作經(jīng)驗體會，試圖對當(dāng)前地方外事管理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的地方外事管理模式存在涉外法治保障缺位、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全等問題和不足，并有針對性地提出了加強(qiáng)涉外法治建設(shè)、加強(qiáng)資源數(shù)據(jù)整合、完善涉外管理體系等對策建議，以期對所在地區(qū)黨委和政府外事管理決策提供一點(diǎn)借鑒意義和實(shí)用價值。

關(guān)鍵詞：地方外事；管理現(xiàn)狀；創(chuàng)新路徑

探究創(chuàng)新地方外事管理工作模式，其根本目的在于進(jìn)一步推動地方政府職能轉(zhuǎn)變，建立健全外事管理體制機(jī)制，使地方外事管理工作更加適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求，更好地服務(wù)于“一帶一路” 背景下的國家總體外交大局和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。積極推進(jìn)地方外事管理體制機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化地方外事管理工作模式，有利于地方黨委和政府進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義外交思想，更好地踐行“以人為本、外事為民” 的工作理念，更有力推動本地區(qū)對外交往合作，提升國際知名度和影響力。

一、地方外事管理的概念與內(nèi)容

（一）地方外事管理的概念

外事，是相對于內(nèi)事而言的?！度龂萘x》中孫策臨終前就給孫權(quán)留下這樣的遺言：“內(nèi)事不決問張昭，外事不決問周瑜?！蓖馐拢推浔玖x，指的是外交，現(xiàn)在泛指一切涉外事務(wù)。但是，在對外關(guān)系不斷發(fā)展的當(dāng)下，在開放程度不斷加快的現(xiàn)代社會，人們也逐漸對外事定義展開了更加詳細(xì)的理解。[1]因此，地方外事，指的就是有別于外交工作的一般外事工作。地方外事管理是一種宏觀性質(zhì)的行政管理，是地方政府在中央的授權(quán)和許可范圍內(nèi)，按照有關(guān)工作規(guī)定對本轄區(qū)的對外工作、涉外活動和涉外事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理的行為。如對本地區(qū)黨和國家工作人員出國事項進(jìn)行審核審批、舉辦國際會議、接待重要外賓團(tuán)組、開展國際友城交流、與外國駐華使領(lǐng)館官員進(jìn)行交往、對發(fā)生在本地區(qū)的涉外案（事）件或在境外發(fā)生的涉本地區(qū)有關(guān)案（事）件進(jìn)行處置等，都屬于地方外事管理的范疇。

（二）地方外事管理的主要內(nèi)容

2018年5月15日，習(xí)近平總書記主持召開中央外事工作委員會第一次會議并發(fā)表重要講話。他指出：“地方外事工作是黨和國家對外工作的重要組成部分，對推動對外交往合作、促進(jìn)地方改革發(fā)展具有重要意義。”邁入新時代、步入新時期、面對新形勢，我們要用新的觀念、新的角度來審視和思考地方外事管理工作。一是要把黨管外事原則貫穿于外事工作全過程、各方面。地方外事工作的最重要內(nèi)容就是要確保黨和國家對外方針政策和決策部署得到不折不扣的貫徹落實(shí)。這就要求我們要堅持和加強(qiáng)黨對外事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最根本的就是堅持外交大權(quán)在黨中央。要旗幟鮮明講政治，增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，踐行“兩個維護(hù)”，堅決聽從黨中央指揮，主動服從服務(wù)國家總體外交大局；[2]二是要努力踐行“外事為民” 的宗旨、理念。中國共產(chǎn)黨是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的黨，也是為人類謀進(jìn)步、為世界謀大同的黨。中國的外交外事工作是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民外交外事工作，始終秉持“人民至上” 的理念。

二、地方外事管理的主要方式

（一）外事部門主導(dǎo)方式

在我國的外事實(shí)踐中，為加強(qiáng)對本地區(qū)外事工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方政府一般會設(shè)置政府（黨委）外事辦公室作為本地區(qū)外事工作的歸口管理部門。同時，為加強(qiáng)黨對外事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一般都會建立以地方黨委“一把手” 為主任的地方黨委外事工作委員會來履行地方黨委的外事工作主體責(zé)任。地方黨委外事工作委員會辦公室通常就設(shè)在政府外事辦公室。外事部門主導(dǎo)方式是地方政府實(shí)施外事管理的最主要方式。[3]

（二）專業(yè)職能部門主導(dǎo)方式

地方外事工作還往往涉及商務(wù)、文旅、科技、教育、體育等領(lǐng)域，因此，專業(yè)職能部門主導(dǎo)的外事管理是對外事部門主導(dǎo)方式的必要的和有益的補(bǔ)充。在地方外事“兩個服務(wù)” 的后一個服務(wù)即服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，專業(yè)職能部門主導(dǎo)方式的外事管理可以發(fā)揮更直接、更有力的作用。如在籌備大型國際體育賽事、國際藝術(shù)節(jié)、經(jīng)貿(mào)博覽會等重大涉外活動時，往往就需要體育、文旅和商務(wù)等部門充分利用自身的專業(yè)職能優(yōu)勢和獲取相關(guān)信息的渠道，牽頭負(fù)責(zé)活動的籌劃、組織和實(shí)施。

（三）城市外交

城市外交不屬于嚴(yán)格意義上的“外交”，而是一種“民間外交”，也應(yīng)歸于地方外事的范疇。它是地方政府開展對外交往的一種特殊形式，其主體是地方政府，其主要特征為亦官亦民，兼具政府性和民間性。一方面，城市外交是地方政府運(yùn)用政府公共權(quán)力、公共資源，通過開展對外事務(wù)活動來實(shí)現(xiàn)公共利益的一種行為，因而具有很強(qiáng)的政府性、官方性；另一方面，在我國，外交大權(quán)在黨中央，地方政府，無論是大陸的地方政府還是香港、澳門、臺灣，在國際上都未有主權(quán)地位，所有的行為權(quán)需要取得中央人民政府的認(rèn)可，也會受到相關(guān)法律和外交政策約束。因此，地方政府所開展的一切對外事務(wù)，包括城市外交在內(nèi)，都具有非主權(quán)性，也就是民間性。

三、地方外事管理工作存在的問題

（一）涉外法治保障不夠全面

地方外事管理工作存在的一個很大問題是無法可依和有法難依。目前，我國的涉外法律法規(guī)體系建設(shè)還有很大的空白需要填補(bǔ)，涉外法律法規(guī)十分缺乏，能夠通過公開渠道查詢到的涉外法律法規(guī)十分有限，地方外事管理部門行使其外事管理職權(quán)的依據(jù)通常是針對某一涉外事項的內(nèi)部管理規(guī)定，而不是相關(guān)的法律法規(guī)，經(jīng)常是“依規(guī)辦事”，而非“依法辦事”。此外，外事管理方面的有關(guān)規(guī)定又通常都是密級比較高的內(nèi)部文件，而地方外事管理部門，特別是基層外事部門的人員流動性又比較大，這就導(dǎo)致了基層外事部門，上到分管領(lǐng)導(dǎo)，下至辦事人員，常常無法及時了解到外事管理方面的有關(guān)政策文件和具體的管理措施，或者精神吃得不夠透，把握不到位，在具體開展外事管理工作時比較被動，難以做到有理有據(jù)有節(jié)，不夠游刃有余。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全

隨著對外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，“外事” 的內(nèi)涵和外延也在不斷擴(kuò)大，外事工作已經(jīng)不僅僅是簡單的“迎來送往”，也不為外事部門所獨(dú)有。各地各部門、各企事業(yè)單位、高等院校、協(xié)會組織等都通過自己的渠道在開展對外交流合作，從某種程度而言，“各行各業(yè)辦外事” 的“大外事” 格局已經(jīng)初步形成，這就不可避免地形成多頭對外、各自為政的局面。盡管各地都基本已經(jīng)成立了地方黨委外事工作委員會，也建立了相應(yīng)的外事工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但是，各地各部門在開展對外交流交往過程中，依然還是會從本地區(qū)本部門的利益出發(fā)，缺乏全局觀念和大局意識，在一定程度上造成了外事資源和力量的爭奪和浪費(fèi)，難以形成較強(qiáng)的對外工作合力。

（三）涉外應(yīng)急管理不夠完善

首先，外事部門在地方政府系列中往往處于“弱勢” 部門的事實(shí)，造成了其在協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門時力度不夠，效果差強(qiáng)人意；其次，個別部門、領(lǐng)導(dǎo)對于在此類應(yīng)急管理機(jī)制中外事部門和相應(yīng)職能部門分別應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用存在理解偏差。很多人認(rèn)為外事部門既然作為涉外應(yīng)急處置機(jī)制的牽頭部門，只要發(fā)生相關(guān)涉外案（事）件，就應(yīng)有外事部門牽頭并包辦所有處置事宜，殊不知，外事部門在該機(jī)制中更主要的作用在于負(fù)責(zé)與上級外事部門及我相關(guān)駐外使領(lǐng)館之間的信息溝通，在相關(guān)駐外使領(lǐng)館或外方相關(guān)機(jī)構(gòu)介入時負(fù)責(zé)與外方進(jìn)行交涉等；最后，涉外應(yīng)急管理的相關(guān)規(guī)定、預(yù)案等文件往往密級比較高，加上平時缺少演練，以及基層外事部門缺乏專職外事干部或人員流動性大造成業(yè)務(wù)不熟悉等原因，也從某種程度上進(jìn)一步加劇了此類應(yīng)急管理機(jī)制不夠順暢的局面。

（四）干部隊伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

早在新中國成立初期，周恩來總理就針對外交外事干部的選拔、培養(yǎng)提出了“十六字方針”，即“站穩(wěn)立場，掌握政策，熟悉業(yè)務(wù)，嚴(yán)守紀(jì)律”。隨著中國特色大國外交不斷取得新的發(fā)展，外交外事工作的新形勢新任務(wù)也對地方外事工作者提出了新的更高要求。[4]中央政治局委員、中央外辦主任王毅曾指出，地方外事工作者要注重提升政治能力、工作謀劃能力、對外交往能力、公共外交能力和改革創(chuàng)新能力等“五種能力”。但是從現(xiàn)狀來看，新一輪機(jī)構(gòu)改革后，雖然省級外事部門都被保留了下來，但是包括部分沿海地區(qū)的設(shè)區(qū)市在內(nèi)的市級外事部門被撤并，很多縣級人民政府甚至連專職外事人員都沒有，往往得不到足夠的重視和投入，在機(jī)構(gòu)編制、人員配備、干部晉升和人才培訓(xùn)等方面都處于劣勢。

四、加強(qiáng)地方外事管理工作的對策建議

（一）加強(qiáng)涉外法治建設(shè)，保障外事工作依法有序開展

統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治建設(shè)，加快形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系。當(dāng)前我國社會正處于轉(zhuǎn)型期，在不斷深化改革的同時，也逐漸出現(xiàn)了很多新問題新情況，需要科學(xué)把握，依法管理。只有通過不斷完善相關(guān)涉外法律法規(guī)，才能讓地方政府和外事管理部門在處理相關(guān)涉外事務(wù)時有法可依，讓法律制度為地方外事管理工作提供有力支撐。我們可以借鑒他國先進(jìn)的立法及執(zhí)法經(jīng)驗，并結(jié)合我國實(shí)際，不斷完善各項法律法規(guī)以及規(guī)章，細(xì)化相關(guān)操作細(xì)節(jié)，借助更加科學(xué)的法律形式明確外事管理的性質(zhì)、職能以及權(quán)利，使外事管理工作能夠逐漸朝著規(guī)范化、制度化、法治化方向發(fā)展。

（二）加大資源數(shù)據(jù)整合，共享信息資源，提升工作效率

外事資源和渠道是開展好地方外事管理工作的重要抓手和重要依托。地方政府一方面應(yīng)開展更加深入的對外交流交往，不斷拓展地方對外交往的渠道與網(wǎng)絡(luò)，另一方面也應(yīng)注重本地區(qū)外事資源的挖掘、整合和有效運(yùn)用。但是現(xiàn)有的外事渠道建設(shè)還無法真正滿足外事資源統(tǒng)籌的實(shí)際需求，需要逐步建立并不斷完善區(qū)域性外事資源信息庫，以便更好地利用外事資源和渠道來推動本地區(qū)的改革發(fā)展。我們通過創(chuàng)建區(qū)域性外事數(shù)據(jù)庫的方式，使外事數(shù)據(jù)庫可以逐漸拓展到整個地區(qū)，整個地區(qū)設(shè)置的資源庫需要包括投資、外國機(jī)構(gòu)以及外商合作等多元化內(nèi)容，外事工作人員可以充分利用這些信息，并科學(xué)整合數(shù)據(jù)庫當(dāng)中的各項資源，使用人員能夠更加方便快捷地搜索相關(guān)資訊。

（三）完善外事管理體系，提升涉外應(yīng)急處置工作機(jī)制

大部分地區(qū)外事體制本身就不夠健全，沒有建立獨(dú)立的外事管理平臺，這種情況也會導(dǎo)致很多外事歸口管理工作僅僅只能落實(shí)到文件層面，無法發(fā)揮外事管理工作的實(shí)際價值。因此，創(chuàng)建以及完善外事管理體制需要從以下幾點(diǎn)開始：第一，建立并且健全各級黨委外事工作領(lǐng)導(dǎo)體系，建立自上而下的外事工作小組溝通體系，使各級黨委外事工作委員會的關(guān)系得到有效強(qiáng)化，也能真正形成自上而下的外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組溝通機(jī)制；第二，明確各級黨委外事管理辦公室的各項職責(zé)，完善外事管理體系，堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)配合。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)鍛煉，建設(shè)德才兼?zhèn)渫馐鹿ぷ麝犖?/p>

對于外事干部而言，必須要深入領(lǐng)會并貫徹落實(shí)中央的對外方針政策，特別應(yīng)當(dāng)深入理解中央、省委以及外事工作會議精神，唯有真正做到深刻領(lǐng)悟才可以從全局著手做好本職工作。所以政府外事管理部門需要督促廣大干部真正將學(xué)習(xí)當(dāng)成硬性指標(biāo)任務(wù)，將學(xué)習(xí)培訓(xùn)當(dāng)成優(yōu)化工作思路、促進(jìn)工作效率提升的有效對策。開展好實(shí)踐鍛煉活動，增強(qiáng)干部隊伍整體素質(zhì)。外事管理部門需要主動建立實(shí)踐平臺，積極支持干部參與實(shí)踐鍛煉，從而實(shí)現(xiàn)在做中學(xué)、學(xué)中做，轉(zhuǎn)變陳舊的工作理念，能夠善于依靠理論知識處理實(shí)際問題。同時，組織外事干部參與各種實(shí)踐活動，培養(yǎng)其分析和處理問題的能力，真正將基礎(chǔ)打牢固。委派業(yè)務(wù)能手培養(yǎng)對象牽頭做好重要接待以及出訪工作任務(wù)，定期組織課題調(diào)研活動，積極投身于工作規(guī)劃中來，為外事干部綜合素質(zhì)能力提升創(chuàng)造更多機(jī)會，提升全局思考能力。

五、結(jié)束語

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，地方外事面臨的外部與內(nèi)部環(huán)境也發(fā)生了較大改變，地方外事工作也發(fā)生了根本性變化，從原有的主攻外事接待逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿?、寬領(lǐng)域、多層次的綜合服務(wù)，對維護(hù)國家政治安全、社會穩(wěn)定發(fā)展有著極大貢獻(xiàn)?，F(xiàn)有的地方外事管理模式已無法適應(yīng)時代發(fā)展需求，需要從加強(qiáng)涉外法治建設(shè)，保障外事工作依法有序開展、加大資源數(shù)據(jù)整合，共享信息資源，提升工作效率，完善外事管理體系，提升涉外應(yīng)急處置工作機(jī)制等方面進(jìn)行考慮，解決實(shí)際問題，這也是當(dāng)下地方外事工作亟須探索和解決的關(guān)鍵問題。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 王帆.扎實(shí)有力做好地方外事工作 助力新余高水平開放高質(zhì)量發(fā)展[N].新余日報，2022-06-30（001）.

[3] 李開盛.地方外事能力概念初探[J].國際關(guān)系研究，2022，（3）： 31-45+155-156.

[4] 顏琳.地方政府外事施政空間與實(shí)踐：以湖南地方外事為例[J].國際關(guān)系研究，2022，（3）：67-82+157.