論檢察法律監(jiān)督語(yǔ)境下的“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”

曾邁捷

（廣東省汕頭市人民檢察院，廣東 汕頭 515054）

近年來(lái)，未成年人犯罪案件沖擊公眾認(rèn)知與社會(huì)底線，結(jié)合司法數(shù)據(jù)和未成年人身心規(guī)律來(lái)看，未成年人在實(shí)施犯罪前，絕大多數(shù)都存在不同程度的不良行為或者嚴(yán)重不良行為。有鑒于此，《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)防法》）秉持“分級(jí)干預(yù)”的基本理念，通常將未成年人的罪錯(cuò)由輕到重進(jìn)行排列，并明確了分層遞進(jìn)式的矯治措施。罪錯(cuò)分級(jí)處遇，對(duì)行為的“分級(jí)”并非目的，根據(jù)行為輕重對(duì)癥下藥予不同的“處遇”，才是預(yù)防犯罪的根本。未成年人罪錯(cuò)的“分級(jí)”，可以直觀表現(xiàn)為一條“行為軸線”，軸線兩端分別代表需要納入管制范圍的一般不良行為和最為嚴(yán)重的犯罪行為，而在中軸位置、且占比例最重的，當(dāng)屬“嚴(yán)重不良行為”[1]。實(shí)務(wù)中，在“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”上，尤其是對(duì)行為的正確“分級(jí)”和“處遇”上，仍然存在著一系列的問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出——基于甲市的實(shí)踐調(diào)研

近三年（2020—2022 年），甲市未成年人涉案率分別為4.81%、5.52%、5.57%，呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，未成年人違法犯罪成為社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題。與此同時(shí)，甲市整合已有的教育資源和收容教養(yǎng)機(jī)制，專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)于2022 年成立，專(zhuān)門(mén)教育學(xué)校也在同年正式啟用，根據(jù)校方提供的數(shù)據(jù)，目前學(xué)生實(shí)現(xiàn)矯治率達(dá)到74.1%。一年的教學(xué)雖不乏可圈可點(diǎn)的矯治案例，但也暴露了些許外部、內(nèi)部矯治問(wèn)題，其中不乏有有悖于法治主義立場(chǎng)的隱憂?？偟膩?lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的未成年人違法、犯罪治理模式存在一定局限性，但新的矯治模式方興未艾，過(guò)渡階段甲市存在的問(wèn)題，恰是當(dāng)前我國(guó)“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”中共性問(wèn)題的折射。

（一）不同部門(mén)對(duì)“嚴(yán)重不良行為的矯治”的適用尺度不一

《預(yù)防法》第四章規(guī)定的“嚴(yán)重不良行為”，根據(jù)《預(yù)防法》第三十八條，包括兩大類(lèi)，一是刑法規(guī)定的，因不滿(mǎn)法定刑事責(zé)任年齡不予處罰的行為，學(xué)者簡(jiǎn)稱(chēng)之為“觸法行為”[2]，二是九種嚴(yán)重危害社會(huì)的行為。在“矯治”上，《預(yù)防法》第四十一、四十四、四十五條配備了社會(huì)化矯治措施、專(zhuān)門(mén)教育、專(zhuān)門(mén)矯治教育三大類(lèi)矯治措施，從寬到嚴(yán)。但從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，甲市不同部門(mén)在“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”的適用尺度上，存在迥異的解讀。

1.教育行政部門(mén)的“過(guò)度擴(kuò)張”趨勢(shì)

教育行政部門(mén)系矯治工作的決定主體之一，但其對(duì)“嚴(yán)重不良行為的矯治”適用尺度有“過(guò)度擴(kuò)張”的趨勢(shì)。甲市教育行政機(jī)關(guān)牽頭出臺(tái)的《招生方案》中，開(kāi)宗明義地提出專(zhuān)門(mén)學(xué)校招生對(duì)象為“經(jīng)常曠課或輟學(xué)，家長(zhǎng)管不住、學(xué)校管不了的八、九年級(jí)學(xué)生”。但是按照《預(yù)防法》第三十八條關(guān)于嚴(yán)重不良行為的定性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，起碼要達(dá)到治安違法的程度，由此引申出一個(gè)問(wèn)題是：作為一種限制人身自由的矯治措施，教育行政機(jī)關(guān)的界分是否有逾越《中華人民共和國(guó)立法法》第八條“法律保留事項(xiàng)”的嫌疑？

嚴(yán)格意義上講，對(duì)于上述學(xué)生均不屬于有“嚴(yán)重不良行為”的學(xué)生，而僅僅是屬于《預(yù)防法》第二十八條規(guī)定的“不良行為”。對(duì)“不良行為”的學(xué)生，《預(yù)防法》所賦予的處遇措施是“干預(yù)”，也即壓實(shí)家庭、學(xué)校的管教職責(zé)，而非對(duì)其適用閉環(huán)管理。過(guò)于冒進(jìn)地將該類(lèi)未成年人納入到“嚴(yán)重不良行為”未成年人的范疇，并適用最為嚴(yán)厲的矯治措施，其中有合法性和合理性的雙重隱憂。

2.公安機(jī)關(guān)的“過(guò)度限縮”的趨勢(shì)

《預(yù)防法》中對(duì)于矯治是采用“雙決定主體”機(jī)制，除教育行政部門(mén)以外，另外一個(gè)矯治決定主體是公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”的適用尺度有過(guò)度限縮的趨勢(shì)。以甲市基層公安機(jī)關(guān)所辦理的治安案件為例，在辦理未成年人A 多宗盜竊案件中，因A 未達(dá)到十六周歲，按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第二十一條的規(guī)定，每次盜竊摩托車(chē)均不予處罰，僅是在派出所接受簡(jiǎn)單的訓(xùn)誡就讓A 重新回到社會(huì)。之后，A 在轄區(qū)內(nèi)多次作案共18 起，屢教不改。在A 臨近十六周歲生日的前一個(gè)月，甚至組建了一支十余人的未滿(mǎn)十二周歲未成年人的盜竊團(tuán)伙實(shí)施多次盜竊，并對(duì)民警揚(yáng)言：“反正你們也治不了我們”。事實(shí)上，包括承辦民警在內(nèi)的多數(shù)民警，仍然未考慮到對(duì)A 之類(lèi)的未成年人適用專(zhuān)門(mén)教育的途徑，甚至連《預(yù)防法》第四十一條賦予的公安機(jī)關(guān)的社會(huì)化矯治教育措施都未曾適用過(guò)。原因在于，公安機(jī)關(guān)秉持“成人法”的思維，認(rèn)為矯治就是一種“處罰”，只有達(dá)到治安可罰的程度的行為才能夠成為“嚴(yán)重不良行為”，才可以矯治。在觀念尚未轉(zhuǎn)型的前提下，適用范圍的限縮和處遇尺度的保守，也導(dǎo)致了在矯治開(kāi)端的公安階段，適用矯治工作的進(jìn)度較為滯后。

3.檢察機(jī)關(guān)適用矯治措施的迷茫

對(duì)于“唯一參與未成年人司法保護(hù)全過(guò)程”的檢察機(jī)關(guān)，部分未檢辦案人有“嚴(yán)重不良行為”適用尺度上的疑慮。2022 年，甲市檢察機(jī)關(guān)受理審查起訴437 人，經(jīng)審查，提起公訴283 人，不起訴66 人，附條件不起訴88 人。可以看到，近年來(lái)，甲市檢察機(jī)關(guān)“分流”出去的未成年人數(shù)量將近35.24%。但是，接近三分之一的“檢察分流”的未成年人，是否屬于《預(yù)防法》第三十八條的“嚴(yán)重不良行為”的未成年人？是否可以適用矯治？有兩種不同的聲音。

一是，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)學(xué)校建設(shè)和專(zhuān)門(mén)教育工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《兩辦意見(jiàn)》）第六條中明確了檢察機(jī)關(guān)決定的相對(duì)不起訴、附條件不起訴未成年人可以適用專(zhuān)門(mén)教育。二是，甲市專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)“嚴(yán)重不良行為”的解讀，仍然局限于九種嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，僅包括治安違法行為，而不包括犯罪行為，因此將“檢察分流”的未成年人不予評(píng)估通過(guò)。事實(shí)上，后者的觀點(diǎn)也不無(wú)道理，對(duì)法律文本進(jìn)行分析，該九類(lèi)行為大體上與《治安管理處罰法》對(duì)有關(guān)行為的描述相吻合。學(xué)界也有觀點(diǎn)認(rèn)為“將嚴(yán)重危害社會(huì)的行為納入違反治安管理的違法行為范疇，更有利于辦案機(jī)關(guān)在辦案中綜合適用不同部門(mén)法對(duì)罪錯(cuò)未成年人的干預(yù)”[1]。

隨之而來(lái)的困境是，“檢察分流”的未成年人的幫教方式、途徑相對(duì)單一：對(duì)88 個(gè)附條件不起訴案件進(jìn)行實(shí)證分析，罪名由高到低分別是尋釁滋事罪、故意傷害罪、聚眾斗毆罪、盜竊罪、搶劫罪、強(qiáng)奸罪，通過(guò)對(duì)相關(guān)情節(jié)所對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)刑和決定書(shū)中所明確的考驗(yàn)期進(jìn)行雙變量相關(guān)性檢驗(yàn)，其Kendall 的tau_b 相關(guān)系數(shù)為0.432①Kendall’s tau-b 相關(guān)系數(shù)范圍為[-1，+1]，小于0 代表負(fù)相關(guān)，大于0 代表正相關(guān)，等于0 則代表不存在相關(guān)關(guān)系。相關(guān)系數(shù)越接近0，相關(guān)關(guān)系越弱；越接近-1 或+1，相關(guān)關(guān)系越強(qiáng)。，呈現(xiàn)弱相關(guān)。換言之，在一定程度上，基層檢察官只是以考驗(yàn)期的長(zhǎng)短來(lái)“替代”最終的刑罰。而2022 年88 個(gè)附條件不起訴的未成年人中，再次實(shí)施治安違法行為的有12 個(gè)，再次實(shí)施犯罪的就高達(dá)10個(gè)，達(dá)到總數(shù)的四分之一，矯治效果堪憂。

（二）在評(píng)估、決定、管理方面的問(wèn)題

《預(yù)防法》第六條明確了國(guó)家建設(shè)專(zhuān)門(mén)學(xué)校，且縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)成立專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)。從傳統(tǒng)的強(qiáng)制教育到專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)評(píng)估，從傳統(tǒng)的工讀學(xué)校和收容教養(yǎng)制度到專(zhuān)門(mén)學(xué)校，體現(xiàn)的是一種對(duì)“提前干預(yù)、以教代刑”的制度形塑。但是，從現(xiàn)階段甲市評(píng)估、決定、管理情況來(lái)看，卻有法治主義的隱憂。

1.專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的評(píng)估、決定機(jī)制模糊

甲市的專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)由教育局、公安局、司法局等多部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成，該指導(dǎo)委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)立在教育局，并由辦公室具體落實(shí)好專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)交辦的各項(xiàng)任務(wù)及組織入學(xué)聽(tīng)證程序。考察其評(píng)估、決定機(jī)制，存在兩方面的問(wèn)題：

一方面，專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)欠缺細(xì)致、統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。作為一個(gè)由多部門(mén)組成的專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)，涵蓋多元評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但是，要以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)開(kāi)展評(píng)估？因?yàn)?，?duì)于與評(píng)估對(duì)象密切相關(guān)的行為程度、監(jiān)護(hù)情形、教育狀況、心理風(fēng)險(xiǎn)等多重指標(biāo)，委員會(huì)成員單位有迥異的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至連在適用教育的年齡下限方面都有較大爭(zhēng)議。由此，也導(dǎo)致了已經(jīng)成功送學(xué)的40 名學(xué)生呈“兩極分化”的現(xiàn)狀，一類(lèi)是有網(wǎng)癮、夜不歸宿、吸煙酗酒、打架斗毆、輕度違法類(lèi)型的未成年人，另一類(lèi)是實(shí)施嚴(yán)重治安違法行為的未成年人，基于對(duì)“檢察分流”的未成年人的適用爭(zhēng)議，目前該校中只有一名該類(lèi)學(xué)生。

另一方面，專(zhuān)門(mén)教育的決定機(jī)制也難以滿(mǎn)足對(duì)未成年人矯治的多元需求。甲市專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)有兩種決定機(jī)制，一種為集中評(píng)估決定、一種為個(gè)案評(píng)估決定。甲市專(zhuān)門(mén)教育學(xué)?，F(xiàn)有的學(xué)生，絕大多數(shù)都是基于2022 年由教育局牽頭的一次會(huì)議集中評(píng)估通過(guò)。但是，面對(duì)日漸提高的未成年人涉案率，下來(lái)需要評(píng)估的案件可能隨時(shí)發(fā)生，這種臨時(shí)牽頭多部門(mén)開(kāi)會(huì)的機(jī)制是否合適？而在個(gè)案評(píng)估決定的案件中，也存在程序繁雜，效率較低的問(wèn)題。以甲市某區(qū)檢察院送專(zhuān)門(mén)矯治教育的一次實(shí)踐為例：輟學(xué)未成年人B 未滿(mǎn)14 周歲，實(shí)施了飆車(chē)并撞死人的行為，在核準(zhǔn)追溯期間，由于其受教育和家庭監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀，承辦檢察官先為其聯(lián)系了專(zhuān)門(mén)學(xué)校，校方承諾接收該學(xué)生，后檢察官將本案的相關(guān)資料及申請(qǐng)資料提交專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)，經(jīng)評(píng)估后又將申請(qǐng)材料送往教育局和公安局審批，之后才順利將該學(xué)生成功送入專(zhuān)門(mén)學(xué)校。可以看到，程序的循環(huán)倒流及反復(fù)審批，拖累了辦案效率。

2.專(zhuān)門(mén)學(xué)校的管理上也未完全突破“收容教養(yǎng)”的窠臼

收容教養(yǎng)是一種采取集中關(guān)押式非刑罰處遇措施，較大程度剝奪或者限制未成年人人身自由的措施[3]。而專(zhuān)門(mén)矯治教育是“收容教養(yǎng)”制度轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，其是基于保護(hù)處分理念對(duì)收容教養(yǎng)予以法治升級(jí)，革除積弊，保留精髓[4]。但結(jié)合實(shí)地走訪甲市專(zhuān)門(mén)學(xué)校的情況來(lái)看，其在管理措施、學(xué)生分類(lèi)方式上仍然未成功轉(zhuǎn)型。

一是，該校對(duì)全體學(xué)生適用限制人身自由、封閉軍事化管理。法律上僅適用于觸法行為的管理措施，也延伸到了輕微不良行為、治安違法行為的層面，這種“畢其功于一役”的雜糅適用，在包括甲市專(zhuān)門(mén)教育學(xué)校在內(nèi)的眾多專(zhuān)門(mén)學(xué)校之中極為常見(jiàn)。

二是，在專(zhuān)門(mén)教育回轉(zhuǎn)到普通學(xué)校方面，《預(yù)防法》第四十六條規(guī)定了專(zhuān)門(mén)學(xué)校定期邀請(qǐng)專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估，以確定是否合適轉(zhuǎn)回普通學(xué)校，但目前也未見(jiàn)有相關(guān)的評(píng)估機(jī)制。

（三）深層致因：對(duì)法律解讀混亂與外部監(jiān)督機(jī)制闕如

甲市在“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”的現(xiàn)狀是當(dāng)前我國(guó)矯治工作開(kāi)展的一個(gè)縮影。從全國(guó)范圍來(lái)看，專(zhuān)門(mén)教育為核心的多種矯治措施得到廣泛的適用?！额A(yù)防法》的修訂，也成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)既有工讀學(xué)校與收容教養(yǎng)制度的“升級(jí)”。但是，與“以教代刑”的法治愿景相比，仍有較大距離，實(shí)質(zhì)上是由于對(duì)法律解讀的混亂與外部監(jiān)督機(jī)制闕如等深層次原因所致。對(duì)此，有必要再進(jìn)一步研討。

1.對(duì)法律解讀的混亂

在分級(jí)上，主要是對(duì)于九種嚴(yán)重危害社會(huì)行為的適用尺度不一?；谧置婧x的平意解釋?zhuān)涫侵钢伟策`法行為，但這種解釋方法未免遺漏了日漸增多的“檢察分流”的未成年人，最終造成附條件不起訴后期矯治程序的“空轉(zhuǎn)”。

在處遇上，對(duì)分級(jí)的不合理解讀也導(dǎo)致處遇措施糅雜的問(wèn)題?！额A(yù)防法》根據(jù)罪錯(cuò)分級(jí)的不同設(shè)置了輕重不同的干預(yù)措施，分別為第四十一條規(guī)定的九種矯治措施、第四十四條規(guī)定的專(zhuān)門(mén)教育措施、第四十五條規(guī)定的專(zhuān)門(mén)矯治教育措施。立法的初衷在于，如果適用較輕的矯治措施能夠成功教轉(zhuǎn)罪錯(cuò)未成年人，那么就不用適用較重矯治措施[5]。但至于如何開(kāi)展矯治，立法并未闡明。從現(xiàn)有研究來(lái)看，學(xué)界與實(shí)務(wù)界有相當(dāng)一部分觀點(diǎn)未能對(duì)嚴(yán)重不良行為的分級(jí)和處遇予以合理匹配。理論研究中，不乏有要求專(zhuān)門(mén)學(xué)校來(lái)承擔(dān)對(duì)不良行為未成年人的專(zhuān)門(mén)教育和觸法未成年人的矯治教育的聲音[6-7]。實(shí)務(wù)中，不同部門(mén)之間對(duì)于不同干預(yù)措施的尺度把握完全不同，甚至連一詞之差的專(zhuān)門(mén)教育與專(zhuān)門(mén)矯治教育都未能夠合理區(qū)分。然而，前述觀點(diǎn)直接或者間接糅雜適用了專(zhuān)門(mén)教育與專(zhuān)門(mén)矯治教育，未對(duì)二者進(jìn)行體系上的區(qū)分。由此致使不同類(lèi)別的未成年人混同適用相同矯治措施，法律解讀的混亂在最終的管理上昭然若揭。

2.外部法律監(jiān)督機(jī)制闕如

我國(guó)矯治措施的決定主體、評(píng)估主體、執(zhí)行主體均為行政機(jī)關(guān)①目前，甲市專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)并未吸納檢察、法院作為委員會(huì)成員。，但“嚴(yán)重不良行為”的未成年人案件辦案主體大多為司法機(jī)關(guān)。在這個(gè)機(jī)制之下，在司法階段只是對(duì)嚴(yán)重不良行為“把脈”，而真正開(kāi)具“處方”和“就醫(yī)”的階段卻完全依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)。以域外少年司法為鏡鑒，美國(guó)是由少年法院根據(jù)未成年人行為輕重來(lái)確定社區(qū)矯正或者封閉機(jī)構(gòu)矯正[8]；日本設(shè)立了家庭裁判所作為分流機(jī)構(gòu)，在正確區(qū)分之后再移送兒童福利機(jī)構(gòu)或者給予保護(hù)處分措施②劉建利：《日本少年司法制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《青少年犯罪問(wèn)題》2013 年第2 期。高維儉、胡印富：《少年虞犯制度比較研究》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2013 年第4 期。；韓國(guó)將少年案件進(jìn)行分流，虞犯少年和觸法少年屬于少年保護(hù)案件，在少年法庭進(jìn)行審理并移送感化院、少年院等③周姊沫：《未成年人罪錯(cuò)行為分級(jí)干預(yù)研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2021 年碩士學(xué)位論文。。上述國(guó)家制度的共同特點(diǎn)在于有充分的司法介入保護(hù)處分的決定過(guò)程。而比較域外制度，我國(guó)立法上“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”總體的司法供給略顯不足，尤其是對(duì)于閉環(huán)式管理的矯治教育來(lái)說(shuō)，其決定機(jī)制完全與司法機(jī)關(guān)脫鉤。專(zhuān)門(mén)矯治教育脫胎于收容教養(yǎng)制度，處于刑罰與非刑罰處遇之間的區(qū)域空白[9]，如何將其納入法治化監(jiān)督的軌道，亟待進(jìn)一步考量。

二、“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”開(kāi)展檢察法律監(jiān)督的理論根基

目前，我國(guó)未成年人保護(hù)采取了“雙引擎”驅(qū)動(dòng)的基本架構(gòu)，一是政府在履行職責(zé)在社會(huì)日常管理中對(duì)未成年人的保護(hù)；二是司法機(jī)關(guān)在履行職責(zé)在案件辦理中對(duì)未成年人的保護(hù)[10]。在“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”一章中雖未提及“檢察”字眼，但這并不代表檢察機(jī)關(guān)可以在其中缺位。檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮不可替代的“法律監(jiān)督”憲制職能，進(jìn)一步明確在未成年人檢察領(lǐng)域監(jiān)督的基礎(chǔ)與路徑。

（一）未檢法律監(jiān)督的基礎(chǔ)：法制統(tǒng)一

列寧指出，“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須做的事情只有一件：監(jiān)視整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正統(tǒng)一的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響”[11]165。列寧從“法制統(tǒng)一”的立場(chǎng)論述了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍的領(lǐng)導(dǎo)體制，這也是社會(huì)主義檢察制度的理論依據(jù)和思想基礎(chǔ)。修訂后的《人民檢察院組織法》第二十條增加了“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”，而且以第八項(xiàng)“法律規(guī)定的其他職權(quán)”兜底，表述更加全面，監(jiān)督范圍更廣泛。目前，檢察法律監(jiān)督已經(jīng)不再羈絆于單一的訴訟監(jiān)督，而開(kāi)始往行政執(zhí)法，甚至是立法領(lǐng)域進(jìn)行延伸?！胺ㄖ平y(tǒng)一”語(yǔ)境下，新時(shí)代的檢察法律監(jiān)督是多元化的，對(duì)象涵蓋國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等多類(lèi)主體，監(jiān)督內(nèi)容也不局限于對(duì)司法裁判或刑事活動(dòng)的合法性監(jiān)督，而更重視對(duì)實(shí)質(zhì)違法行為的糾正和法律爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

反觀“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”工作，其中檢察法律監(jiān)督與人民群眾對(duì)未成年人犯罪預(yù)防的更高期待相比，還存在著一定的差距。這個(gè)差距，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)、理念、措施仍有諸多“不統(tǒng)一”之處。而無(wú)論是“矯治”，或者是“處遇”，在高度凝練的立法之外，更需要一套明晰、規(guī)范、統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序體系。在未成年人領(lǐng)域，新修訂《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第105 條規(guī)定“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，對(duì)涉及未成年人的訴訟活動(dòng)等依法進(jìn)行監(jiān)督”。也即，凡是涉及未成年人的訴訟活動(dòng)，不論未成年人在案件中的身份如何，檢察機(jī)關(guān)都可監(jiān)督，要監(jiān)督；而且，對(duì)于訴訟以外的“等”活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)也可以監(jiān)督。因此，針對(duì)“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”工作中，對(duì)法律的適用尺度不一致，對(duì)專(zhuān)門(mén)學(xué)校管理的不妥當(dāng)、對(duì)未成年人權(quán)利保障不到位的問(wèn)題，均應(yīng)當(dāng)作為檢察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)監(jiān)督的要點(diǎn)所在。

（二）未檢法律監(jiān)督的路徑：融合履職

《未成年人保護(hù)法》第4 條確立的“最有利于未成年人”原則，是我國(guó)未成年人法律體系的“帝王條款”，對(duì)包括罪錯(cuò)未成年人在內(nèi)的未成年人領(lǐng)域所有執(zhí)法、司法、行政工作都具有方向性、統(tǒng)領(lǐng)性作用。在檢察辦案過(guò)程中，“最有利于未成年人”原則要求強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)幫教和依法懲治并重[12]。在對(duì)外監(jiān)督中，也要擺正檢察權(quán)在矯治措施的評(píng)估、決定、管理中的定位，既要發(fā)揮檢察權(quán)本身在未成年人犯罪治理的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮司法認(rèn)定的精準(zhǔn)性和敏感性參與評(píng)估及調(diào)查，又要防止行政權(quán)剝奪未成年人人身自由或是對(duì)人身自由的損害，注重“向前端治理和早期預(yù)防延伸”[13]。

四大檢察統(tǒng)一集中辦理，推進(jìn)融合履職，是“最有利于未成年人原則”的詮釋。立足于刑事檢察辦案本身，要強(qiáng)化檢察分流的未成年人“再社會(huì)化”，避免單一強(qiáng)調(diào)寬緩而忽視了幫教和矯治工作；與此同時(shí)，嚴(yán)重不良行為的未成年人作為一個(gè)不特定群體，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)、評(píng)估決定職能的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使其適用不匹配的處遇，或者剝奪了其重返社會(huì)的機(jī)會(huì)，本質(zhì)來(lái)講侵犯了國(guó)家和社會(huì)公共利益，可以積極穩(wěn)妥推進(jìn)其督促之訴、協(xié)同之訴；而且，作為一個(gè)封閉的評(píng)估、管理系統(tǒng)，也要進(jìn)一步研討如何對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)制和約束。總之，融合履職握指成拳，以全流程司法保護(hù)的整體優(yōu)勢(shì)，是未檢法律監(jiān)督的必由之路。

在推進(jìn)對(duì)嚴(yán)重不良行為的融合履職的過(guò)程中，還要樹(shù)立謙抑主義履職觀，把握檢察權(quán)的邊界。在未檢法律監(jiān)督過(guò)程中，要警惕一種傾向是，過(guò)分放大檢察權(quán)，直接代替有關(guān)部門(mén)、單位、組織去開(kāi)展評(píng)估、決定甚至管理等工作，這是違背法治原則的。在“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”中的檢察邊界，應(yīng)該是通過(guò)行使檢察權(quán)對(duì)涉及罪錯(cuò)未成年人的行政主體等依法進(jìn)行監(jiān)督，以此督促有關(guān)部門(mén)、單位、組織履行好矯治嚴(yán)重不良行為未成年人的法定職責(zé)和義務(wù)，而不是代替有關(guān)部門(mén)履行職責(zé)，做到監(jiān)督而不替代，才是法律監(jiān)督者的職責(zé)所在。簡(jiǎn)而言之，要把監(jiān)督重點(diǎn)放在督促責(zé)任主體依法履行職責(zé)上。

三、法制統(tǒng)一：明晰“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”的適用尺度

對(duì)“嚴(yán)重不良行為”分級(jí)定位，本質(zhì)上是涉及一個(gè)“為誰(shuí)開(kāi)展矯治”的問(wèn)題。在對(duì)“嚴(yán)重不良行為”的處遇方面，本質(zhì)上也涉及一個(gè)“如何提供相匹配的矯治措施”的問(wèn)題。立足于檢察機(jī)關(guān)“法制統(tǒng)一”的基本立場(chǎng)，對(duì)分級(jí)、處遇兩個(gè)方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)《預(yù)防法》和《刑法》的解釋?zhuān)苿?dòng)不同機(jī)關(guān)更加規(guī)范適用“嚴(yán)重不良行為”及其尺度，這是對(duì)“嚴(yán)重不良行為”開(kāi)展監(jiān)督之起點(diǎn)所在。

（一）“嚴(yán)重不良行為”的適用尺度

《預(yù)防法》“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”一章的適用群體是實(shí)施“嚴(yán)重不良行為”的未成年人，第三十八條對(duì)于這個(gè)群體的界分也對(duì)該章節(jié)具有統(tǒng)領(lǐng)作用，明晰“嚴(yán)重不良行為”的適用范圍，能夠?yàn)樯孀镂闯赡耆司珳?zhǔn)適用矯治措施奠定基礎(chǔ)。

一方面，應(yīng)當(dāng)將“處罰”與“矯治”區(qū)分開(kāi)來(lái)，“處罰”并非“矯治”的前提條件。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，只有在構(gòu)成治安違法行為且可以處罰的基礎(chǔ)之上，才構(gòu)成“嚴(yán)重不良行為”，這種觀點(diǎn)欠妥。原因在于，上述二者的立法的目的不一致，“處罰”未成年人實(shí)施治安違法行為的目的在于維護(hù)社會(huì)治安秩序，但對(duì)未成年人實(shí)施“嚴(yán)重不良行為”的法律規(guī)定，落腳點(diǎn)還是要回歸于“矯治”二字。在《治安管理處罰法》中，未滿(mǎn)14 周歲的未成年人沒(méi)有“處罰”必要性，但這并不代表在《預(yù)防法》上沒(méi)有“矯治”必要性，《預(yù)防法》并不局限于《治安管理處罰法》對(duì)于年齡的限制。當(dāng)然，由于“矯治”工作必然對(duì)未成年人的學(xué)習(xí)、生活造成一定負(fù)面影響，行為的違法性仍然是必不可少的前提條件。

另一方面，“嚴(yán)重不良行為”應(yīng)包括實(shí)質(zhì)構(gòu)成犯罪行為?！靶谭ú惶幜P所有的法益侵害行為，只是處罰嚴(yán)重的法益侵害行為”[14]。如何在《預(yù)防法》第三十八條中解釋實(shí)質(zhì)構(gòu)成犯罪的情形呢？本文認(rèn)為解釋的關(guān)鍵在于“嚴(yán)重”二字。“嚴(yán)重不良行為”以“嚴(yán)重”為前提，而犯罪的兩大基本特征是“嚴(yán)重的社會(huì)危害性”和“應(yīng)受刑罰處罰性”。既然對(duì)法益侵犯程度較輕的治安違法行為屬于“嚴(yán)重”不良行為，對(duì)法益侵犯程度更重的行為，同樣屬于“嚴(yán)重”不良行為的范疇。實(shí)施了《預(yù)防法》第三十八條規(guī)定的行為，如果達(dá)到刑法的情節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，那么也可以觸犯到尋釁滋事罪、非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具、危險(xiǎn)物品危及公共安全罪、故意傷害罪、盜竊罪、搶奪罪、傳播淫穢物品罪、聚眾淫亂罪、賭博罪等。也正是基于此，《兩辦規(guī)定》第六條第一款明確了實(shí)質(zhì)構(gòu)成犯罪的“檢察機(jī)關(guān)決定相對(duì)不起訴、附條件不起訴的未成年人，也可以依照法定程序送專(zhuān)門(mén)學(xué)校進(jìn)行教育矯治”。

需要進(jìn)一步明確的是，并非所有實(shí)質(zhì)構(gòu)成犯罪的行為，都屬于《預(yù)防法》意義上的“嚴(yán)重不良行為”，應(yīng)當(dāng)為“嚴(yán)重”一詞劃定上限?；趯拠?yán)相濟(jì)的基本立場(chǎng)，檢察階段既包括被“分流”出去的未成年人，也包括被起訴的未成年人。對(duì)于后者，通常屬于實(shí)施嚴(yán)重暴力、社會(huì)危害性大的未成年人①參見(jiàn)最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書(shū)（2022）》。，該類(lèi)未成年人，常規(guī)的教育矯治不足以避免其重新犯罪，故其不屬于本章的矯治范圍，也不包含于本章“嚴(yán)重”二字的范疇之內(nèi)。而對(duì)于檢察分流的未成年人，其犯罪情節(jié)又較為“輕微”，只有該類(lèi)未成年人才可以適用矯治措施。為確?！额A(yù)防法》和刑事法相協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)將刑事法意義上的未成年人“嚴(yán)重不良行為”解釋為未成年人輕微犯罪行為。

通過(guò)“從具體規(guī)則涵攝的范圍進(jìn)行解釋”[15]，可以為《預(yù)防法》第三十八條的“嚴(yán)重不良行為”適用范圍描繪出大致輪廓：既可以是違法行為，也可以是觸法行為，也可以是輕微犯罪行為。

立足于《預(yù)防法》整體，重新審視“嚴(yán)重不良行為”的體系性定位，《預(yù)防法》的第三、四、五章明確了三個(gè)不同的處遇分級(jí)，其中“嚴(yán)重不良行為”處于一種承上啟下的中間狀態(tài)：

1.第一級(jí) 不良行為：根據(jù)《預(yù)防法》第二十八條的規(guī)定，未成年人實(shí)施不利于其健康成長(zhǎng)的“自害行為”，雖然不構(gòu)成違法，但也是“不良行為”，應(yīng)予干預(yù)。

2.第二級(jí)嚴(yán)重不良行為：一旦未成年人的行為是違法行為、或者屬于觸法行為、或者是構(gòu)成輕微犯罪行為，就構(gòu)成第四章的“嚴(yán)重不良行為”。

3.第三級(jí)涉罪行為：對(duì)于第五章的“對(duì)重新犯罪的預(yù)防”，其適用的前提是“未成年人刑事犯罪”，其適用的范圍既包括判處刑罰的行為，同時(shí)也包括已經(jīng)構(gòu)成犯罪，但因?yàn)樾淌抡叻至鞒鏊痉ǔ绦虻男袨椋撜轮饕菍?duì)公安、檢察、法院辦理未成年人刑事犯罪案件的細(xì)化指引。

可以看到，上述三個(gè)級(jí)別并非孤立、割裂的，涉罪行為屬于一種程度較重的“嚴(yán)重不良行為”，而“嚴(yán)重不良行為”本身也屬于“嚴(yán)重”的“不良行為”，以包容的思維更有利于不同處遇措施的均衡適用。

（二）三種處遇措施的適用尺度

基于“嚴(yán)重不良行為”的特殊體系性定位，《預(yù)防法》的三大矯治措施包括：第四十一條的公安機(jī)關(guān)九類(lèi)矯治教育措施、第四十三條的專(zhuān)門(mén)教育、第四十五條的專(zhuān)門(mén)矯治教育。本文認(rèn)為，既不能局限于《預(yù)防法》字面含義機(jī)械對(duì)應(yīng)，也不能突破矯治必要性底線、過(guò)分強(qiáng)調(diào)“社會(huì)防衛(wèi)”而忽視“教育矯治”，應(yīng)堅(jiān)持相稱(chēng)性原則，以教育矯治罪錯(cuò)未成年人為目標(biāo)，盡量避免對(duì)其正常學(xué)習(xí)、生活產(chǎn)生不利影響，并及時(shí)消除其行為加劇成更嚴(yán)重犯罪行為的因素。

1.對(duì)于九類(lèi)矯治教育措施，可以與第三章的“對(duì)不良行為的干預(yù)”的相關(guān)措施并合作為基礎(chǔ)性處遇措施適用。本質(zhì)上講，這些措施都是不改變未成年人的生活和學(xué)習(xí)場(chǎng)所的處遇措施?；凇皣?yán)重不良行為”與“不良行為”之間的包容關(guān)系，對(duì)于任何一種“嚴(yán)重不良行為”的未成年人，均可以“打通適用”最低程度的社會(huì)化處遇措施。與此同時(shí)，基于“以教代刑”的理念，專(zhuān)門(mén)教育、專(zhuān)門(mén)矯治教育本身并非一種刑罰，而是平衡憲法受教育權(quán)與保證罪錯(cuò)行為矯治的一種“教育”[16]，作為一種教育措施，其并不排斥其他類(lèi)型教育措施的并行適用。換言之，在對(duì)未成年人適用更高強(qiáng)度矯治措施的同時(shí)，也可以基于社會(huì)化矯治措施壓實(shí)對(duì)其社區(qū)、學(xué)校、父母的相關(guān)責(zé)任。

2.對(duì)于專(zhuān)門(mén)教育，不應(yīng)具有限制人身自由的屬性。專(zhuān)門(mén)教育不應(yīng)當(dāng)與未成年人的家庭父母、監(jiān)護(hù)人和家庭分裂，而是應(yīng)當(dāng)充分融入社會(huì)支持體系[1]。對(duì)于治安違法未成年人或者輕微刑事犯罪而相對(duì)不起訴、附條件不起訴的未成年人，其前提條件是情節(jié)輕微或者人身危險(xiǎn)性低，其無(wú)需達(dá)到閉環(huán)矯治的程度，再次限制人身自由，無(wú)異于為未成年人融入社會(huì)帶來(lái)一扇“上鎖的門(mén)”，本身就與制度的立法價(jià)值相悖。故對(duì)于專(zhuān)門(mén)教育，改革方向是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化與檢察機(jī)關(guān)、社區(qū)、社工組織等的合作，明確“保護(hù)處分”，促使未成年人正確回歸社會(huì)，明晰教育行政手段，而非司法手段的定位?！秲赊k意見(jiàn)》也提供了一種較好的思路，其在第六條第二款明確了“父母或者其他監(jiān)護(hù)人、或者所在學(xué)校提出的申請(qǐng)或委托，邀請(qǐng)師資力量到校開(kāi)展針對(duì)性教育，也可以將其接入專(zhuān)門(mén)學(xué)校進(jìn)行獨(dú)立分班的體驗(yàn)式學(xué)習(xí)”。

3.對(duì)于專(zhuān)門(mén)矯治教育，其具有限制人身自由的屬性，應(yīng)牢牢把握補(bǔ)充性和修復(fù)性。一方面，專(zhuān)門(mén)矯治教育，是以非刑罰手段對(duì)未成年人實(shí)施涉罪行為的規(guī)制。在作用上，其是刑法補(bǔ)益的最后手段，具有補(bǔ)充性[17]，《刑法》規(guī)定“在必要的時(shí)候，依法進(jìn)行專(zhuān)門(mén)矯治教育”，也為本措施的適用明晰補(bǔ)充性要求。另一方面，專(zhuān)門(mén)矯治教育是“以教代刑”，應(yīng)秉承修復(fù)式教育理念幫助未成年人復(fù)歸社會(huì)[18]。

結(jié)合《預(yù)防法》的規(guī)定，對(duì)觸法行為未成年人適用專(zhuān)門(mén)矯治教育有四個(gè)法定前置條件，缺一不可。（1）有刑法意義上的“不法”行為；（2）因?yàn)椴粷M(mǎn)刑事責(zé)任年齡而不具有責(zé)性，不能適用刑罰處罰；（3）責(zé)令父母嚴(yán)加管教，但出現(xiàn)監(jiān)護(hù)不當(dāng)、監(jiān)護(hù)缺失或者監(jiān)護(hù)侵害實(shí)現(xiàn)受礙；（4）經(jīng)專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，并經(jīng)過(guò)教育行政部門(mén)會(huì)同公安機(jī)關(guān)決定實(shí)施。

與此同時(shí)，為確保專(zhuān)門(mén)矯治教育與專(zhuān)門(mén)教育之間的均衡適用，還需要對(duì)觸法行為未成年人的范圍予以限制。部分學(xué)者認(rèn)為，既然觸法行為的未成年人可以適用專(zhuān)門(mén)矯治教育，“檢察分流”的未成年人更可以適用，因?yàn)楹笳卟粌H符合刑法的犯罪構(gòu)成要件，同時(shí)也具有有責(zé)性[19]。本文認(rèn)為上述觀點(diǎn)不妥，基于罪行輕重而對(duì)兩者進(jìn)行功利衡量，是基于一種“報(bào)應(yīng)”的立場(chǎng)，與矯治教育的修復(fù)性相悖。但不得不面對(duì)的一個(gè)矛盾是，不構(gòu)成犯罪的未成年人可以適用矯治，但實(shí)質(zhì)構(gòu)成犯罪的未成年人卻不能適用矯治。矛盾的破解之道是，基于比例原則對(duì)《預(yù)防法》第四十五條和《刑法》第十七條第五款的規(guī)定予以限制解釋?zhuān)鞔_嚴(yán)重的觸法行為方可適用專(zhuān)門(mén)矯治教育，具體可以包括兩種類(lèi)型：（1）已滿(mǎn)十二周歲不滿(mǎn)十四周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴(yán)重殘疾，情節(jié)惡劣，在報(bào)經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴之前，不得對(duì)其適用逮捕措施，但可以適用專(zhuān)門(mén)矯治教育；（2）對(duì)于已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲的未成年人實(shí)施的刑法可能判處三年以上有期徒刑的行為，且適用其他的兩類(lèi)教育不足以防止其發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性的。

對(duì)于上述三種措施，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的辦案機(jī)關(guān)可以基于如下順序綜合評(píng)估（參見(jiàn)圖1）：

圖1 矯治措施的評(píng)估適用流程

四、融合履職：強(qiáng)化“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”的檢察監(jiān)督

對(duì)于司法權(quán)在專(zhuān)門(mén)教育領(lǐng)域的配置不足的問(wèn)題，學(xué)界紛紛為其發(fā)聲。如有部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“先議權(quán)”賦予法院，原因是法院具有司法中立性和判斷終局性[20]；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)作為協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)行使權(quán)力的中心，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)全過(guò)程參與未成年人司法保護(hù)，且檢察監(jiān)督職能定位有助于協(xié)調(diào)各方主體依法履職[21]；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以推進(jìn)專(zhuān)門(mén)教育、專(zhuān)門(mén)矯治教育決定程序之“司法化”，也即，將專(zhuān)門(mén)教育的決定機(jī)關(guān)由教育行政部門(mén)和公安機(jī)關(guān)改為法院，并將檢察機(jī)關(guān)作為提請(qǐng)機(jī)關(guān)[22]。本文認(rèn)為，上述的觀點(diǎn)是一種“司法化”的路徑，其固然一定程度能夠提升專(zhuān)門(mén)教育適用之效率，但其也存在著一定的不妥之處，因?yàn)槠渫黄屏爽F(xiàn)有《預(yù)防法》立法的框架，有架空行政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。適用專(zhuān)門(mén)教育等矯治機(jī)制絕非某一個(gè)機(jī)關(guān)的“一廂情愿”，而是包括檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)多方合力的結(jié)果。因此，無(wú)論是尋求“先議權(quán)”讓渡，亦或者在矯治過(guò)程中排斥檢察機(jī)關(guān)，均存在一定的偏頗，應(yīng)予糾正。

《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》文中明確提出，要強(qiáng)化未成年人司法保護(hù)，完善專(zhuān)業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的保護(hù)體系。在矯治的評(píng)估、決定、管理任何一個(gè)過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)明晰其權(quán)力“底線”與“張力”，既不逾越行政邊界，同時(shí)也要積極履職，發(fā)揮“捕、訴、監(jiān)、防、教”一體化工作模式的優(yōu)勢(shì)和四大檢察統(tǒng)一集中辦理模式[23]，強(qiáng)化“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”的檢察監(jiān)督。

（一）刑事檢察辦案中，搭建“社會(huì)調(diào)查”與“評(píng)估同意”的制度之橋

《預(yù)防法》第四十三條、四十四條、四十五條明確了專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的“評(píng)估同意”作為前置程序，第五十一條明確了檢察機(jī)關(guān)辦理未成年人犯罪案件可以進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，且社會(huì)調(diào)查作為辦案和教育的參考?！缎淌略V訟法》第二百七十九條也明確了在刑事辦案過(guò)程中對(duì)未成年人進(jìn)行社會(huì)調(diào)查?！霸u(píng)估”與“調(diào)查”之間具有共通之處，均是聚焦于未成年人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行綜合衡量，沒(méi)有必要前期進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，后期還再疊床架屋地開(kāi)展評(píng)估程序。對(duì)于檢察階段辦理的輕微未成年人犯罪案件及輕微觸法案件，以適用矯治為目的，可以商請(qǐng)專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)成員共同參與調(diào)查之中。具體可以按照如下流程：

首先，檢察機(jī)關(guān)在收到未成年人案件之后，經(jīng)初步評(píng)估，認(rèn)為存在不良行為、嚴(yán)重不良行為的，可以以“保護(hù)處分”案件同步立案；

其次，對(duì)案件進(jìn)行初步分流。如果該案中未成年人實(shí)施輕微犯罪、或者輕微觸法，可以考慮適用專(zhuān)門(mén)教育或者專(zhuān)門(mén)矯治教育。檢察機(jī)關(guān)向?qū)ｉT(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)商請(qǐng)聯(lián)合開(kāi)展未成年人社會(huì)調(diào)查，經(jīng)得同意后，相關(guān)人員共同深入分析未成年人監(jiān)護(hù)、教育情況及矯治必要性、人身危險(xiǎn)性大小，撰寫(xiě)詳實(shí)調(diào)查報(bào)告附卷。在調(diào)查報(bào)告中，應(yīng)針對(duì)調(diào)查評(píng)估的實(shí)際情況形成適用何種矯治措施的初步意見(jiàn)；

再者，基于該報(bào)告內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)與教育行政部門(mén)和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，并作為適用專(zhuān)門(mén)教育的評(píng)估依據(jù)。在其中，要明確司法審查優(yōu)先的總基調(diào)，前期的社會(huì)調(diào)查報(bào)告已經(jīng)詳實(shí)調(diào)查并評(píng)估了相關(guān)內(nèi)容，案件也無(wú)需浪費(fèi)資源，程序倒流反復(fù)開(kāi)展調(diào)查或評(píng)估；但是，如果前期社會(huì)調(diào)查報(bào)告仍有未詳盡之處，教育行政部門(mén)或者公安機(jī)關(guān)仍然有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查；

最后，在檢察機(jī)關(guān)作出相對(duì)不起訴、附條件不起訴決定中，應(yīng)當(dāng)對(duì)矯治要求和幫教問(wèn)題予以細(xì)化，譬如在監(jiān)督考察的內(nèi)容上新增一條“不得實(shí)施《預(yù)防未成年人犯罪法》第二十八條、第三十八條規(guī)定的不良行為或者嚴(yán)重不良行為，并到甲市X 學(xué)校適用專(zhuān)門(mén)教育”。

在檢察機(jī)關(guān)與專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的人員調(diào)配、協(xié)助上，應(yīng)以強(qiáng)化檢察社會(huì)支持體系為基本導(dǎo)向，前期以聯(lián)席會(huì)、聯(lián)簽文、特邀檢察官助理等形式，主動(dòng)鏈接各位資源，推動(dòng)政府職能部門(mén)、各類(lèi)人民團(tuán)體、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)力量等融入未檢工作，幫助未成年人重返社會(huì)[24]518。

（二）探索行政公益訴訟，加強(qiáng)對(duì)怠于適用矯治措施、濫用矯治措施的監(jiān)督

未成年人公益訴訟檢察的目的，就在于抓前端、治未病，促進(jìn)并推動(dòng)源頭治理，最大限度預(yù)防涉罪未成年人違法犯罪發(fā)生，避免未成年人權(quán)益受到損害[25]。結(jié)合本文調(diào)研來(lái)看，實(shí)踐中存在著怠于適用矯治措施或者濫用矯治措施的兩種傾向，有待強(qiáng)化監(jiān)督。

亟待考慮的問(wèn)題是，不對(duì)“嚴(yán)重不良行為”未成年人采取必要措施、或者對(duì)較低分級(jí)的未成年人適用較嚴(yán)格的矯治措施，是否可以評(píng)價(jià)為侵犯了“公共利益”？換言之，是否屬于未成年人公益訴訟檢察的范疇？本文認(rèn)為同樣適用，原因在于：

一是，從社會(huì)公共利益的角度來(lái)看，如果有嚴(yán)重不良行為的未成年人群體沒(méi)有矯治到位，任由其帶著嚴(yán)重不良習(xí)性回歸社會(huì)，可能為社會(huì)造成更多不穩(wěn)定因素，影響社會(huì)安寧。根據(jù)?？怂沟纳鐣?huì)學(xué)習(xí)理論，差異化交往將刺激犯罪和越軌[26]32，如果濫用較為嚴(yán)格的矯治措施，對(duì)不同分級(jí)的未成年人混同適用，則有可能誘發(fā)更為嚴(yán)重犯罪。

二是，從嚴(yán)重不良行為未成年人群體自身利益而言，適用教育矯治的初衷并非處罰，而是對(duì)其一種特殊、優(yōu)先的保護(hù)，是一種精準(zhǔn)幫教和依法懲治的并重，旨在給與其一次改過(guò)自新的再社會(huì)化的機(jī)會(huì)，若長(zhǎng)期要么放、要么罰，實(shí)質(zhì)上不利于該未成年人群體本身的成長(zhǎng)和身心健康，而未成年人健康成長(zhǎng)就是重要的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

因此，對(duì)相關(guān)職能部門(mén)開(kāi)展行政公益訴訟監(jiān)督，并不存在法理障礙。檢察機(jī)關(guān)可以首先行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，重點(diǎn)調(diào)查嚴(yán)重不良行為未成年人的行為程度、監(jiān)護(hù)情形、教育狀況、心理風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)調(diào)查，如果認(rèn)為存在應(yīng)當(dāng)適用矯治而不適用、或者不應(yīng)適用而適用的類(lèi)案及個(gè)案，可以向公安機(jī)關(guān)、教育行政部門(mén)制發(fā)訴前檢察建議，若仍然不履行職責(zé)的，可以依法向人民法院提起訴訟?；谖闯赡耆斯嬖V訟檢察的監(jiān)督路徑，能夠更加體現(xiàn)檢察權(quán)的謙抑性和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟過(guò)程中的補(bǔ)充性特點(diǎn)，也可給予相關(guān)職能部門(mén)更多自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，促進(jìn)在源頭上更好地對(duì)未成年人予以矯治。

（三）借鑒刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督，開(kāi)展“矯治必要性審查”及實(shí)地檢察工作

未成年人刑事執(zhí)行檢察的主要內(nèi)容是對(duì)刑罰執(zhí)行的監(jiān)督，包括對(duì)羈押期限檢察、看守所執(zhí)法活動(dòng)檢察、教育管理活動(dòng)檢察等。對(duì)于專(zhuān)門(mén)教育、專(zhuān)門(mén)矯治教育的監(jiān)督，由于其不屬于已經(jīng)判處刑罰的未成年人，因此不屬于未成年人刑事執(zhí)行檢察的范疇。但是，專(zhuān)門(mén)教育、專(zhuān)門(mén)矯治教育具有“以教代刑”、限制人身自由的特點(diǎn)，現(xiàn)有的刑事執(zhí)行檢察相關(guān)工作機(jī)制，仍然可以在專(zhuān)門(mén)教育及專(zhuān)門(mén)矯治教育中發(fā)揮一定的參考、借鑒作用。

一是，由檢察機(jī)關(guān)牽頭，對(duì)適用專(zhuān)門(mén)矯治教育的未成年人開(kāi)展“矯治必要性審查”?！额A(yù)防法》第四十六條第一款規(guī)定，專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)接受專(zhuān)門(mén)教育的未成年學(xué)生的情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行每學(xué)期評(píng)估，經(jīng)評(píng)估，適合轉(zhuǎn)回普通學(xué)校就讀的學(xué)生通過(guò)一定程序流轉(zhuǎn)可轉(zhuǎn)出專(zhuān)門(mén)學(xué)校。上述條款雖然只規(guī)定了專(zhuān)門(mén)教育，而未明確專(zhuān)門(mén)矯治教育。但作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)都可以對(duì)上述兩類(lèi)矯治的必要性進(jìn)行審查，考察的方式可以通過(guò)由檢察辦案組協(xié)同社工組織等深入到專(zhuān)門(mén)學(xué)校，與罪錯(cuò)未成年人開(kāi)展面對(duì)面溝通。經(jīng)評(píng)估，如果認(rèn)為不需要繼續(xù)矯治的，可以發(fā)書(shū)面檢察建議給專(zhuān)門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)。對(duì)于矯治必要性審查的啟動(dòng)方式，既可以由檢察機(jī)關(guān)在附條件考察期間依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)，也可以由罪錯(cuò)未成年人及其監(jiān)護(hù)人、近親屬申請(qǐng)。

二是，對(duì)專(zhuān)門(mén)學(xué)校管理、內(nèi)部矯治工作進(jìn)行實(shí)地檢察、巡回檢察。如前所述，專(zhuān)門(mén)學(xué)校在管理上仍然有待提升。檢察機(jī)關(guān)可以定期向?qū)ｉT(mén)學(xué)校派駐檢察官、檢察官助理，通過(guò)實(shí)地檢察，監(jiān)督其是否存在管理、教學(xué)上的不合理之處。《預(yù)防法》第六十二條規(guī)定了學(xué)校及其教職工的法律責(zé)任，如果派駐的檢察人員發(fā)現(xiàn)存在不同罪錯(cuò)層級(jí)的未成年人混管問(wèn)題，或者存在虐待、歧視未成年人等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)向?qū)ｉT(mén)教育學(xué)校及其所屬的教育行政部門(mén)制發(fā)糾正違法意見(jiàn)，保障未成年人的權(quán)益不受侵害，構(gòu)成違法犯罪的，移送線索給公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門(mén)或者檢察自偵部門(mén)立案。

（四）以行政檢察提升對(duì)未成年人權(quán)利多元保障

《預(yù)防法》第四十九條明確規(guī)定了“未成年人及其父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)本章規(guī)定的行政決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟”。目前，對(duì)涉未領(lǐng)域的行政復(fù)議、訴訟仍然停滯不前，即使有提出，也最終大多以“民輸官贏”方式結(jié)案?；诖爽F(xiàn)狀，尤其是在“嚴(yán)重不良行為的矯治”這一特殊領(lǐng)域，也要發(fā)揮“一手托兩家”的優(yōu)勢(shì)開(kāi)展行政檢察。結(jié)合“最有利于未成年人”的原則，未檢部門(mén)監(jiān)督的范圍相比一般監(jiān)督要更廣，更加聚焦于未成年人司法保護(hù)的實(shí)質(zhì)要求。一是，重點(diǎn)審查是否存在不合法、不合理的行政決定，如對(duì)未成年人不正確適用矯治而致使其權(quán)利受損、混同矯治，或者造成了社會(huì)管理漏洞。對(duì)此，未檢部門(mén)可以向相關(guān)行政主體制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，并督促有關(guān)部門(mén)落實(shí)該類(lèi)未成年人的權(quán)利保障；二是，在該類(lèi)未成年人行政訴訟案件中，已經(jīng)生效的行政判決、裁定、調(diào)解書(shū)是否確有錯(cuò)誤，或者在相關(guān)審判程序中審判人員是否存在違法行為。對(duì)此，未檢部門(mén)可以提出再審檢察建議、或者提出抗訴及其他監(jiān)督等。需要注意的是，為避免陷入“一般監(jiān)督”的泥潭，造成新的矛盾，檢察機(jī)關(guān)不宜“主動(dòng)出擊”[24]468進(jìn)行監(jiān)督，而是應(yīng)當(dāng)立足于所辦理的未成年人保安處分案件在“履職中發(fā)現(xiàn)”，亦或者是依申請(qǐng)開(kāi)展?？傊?，以行政檢察提升對(duì)未成年人權(quán)利多元保障，既要積極作為，但也要做到“督導(dǎo)而不替代”。

結(jié)語(yǔ)

在分級(jí)處遇體系中，“嚴(yán)重不良行為”未成年人恰處遇“中軸位置”：矯治得好，能夠促使其順利改過(guò)自新、回歸學(xué)校、回歸社會(huì)，矯治不到位，很有可能讓犯罪愈演愈烈，甚至走向牢獄生活。在此語(yǔ)境下，檢察機(jī)關(guān)有著不可替代的監(jiān)督重任，作為全過(guò)程參與未成年人司法保護(hù)的機(jī)關(guān)，既決定了刑行之間銜接順暢與否，又扮演著對(duì)封閉行政體系的外部監(jiān)督角色。在規(guī)范層面的“法制統(tǒng)一”，要理清“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”的尺度：行為分級(jí)上，包括治安違法行為、觸法行為、輕微犯罪行為；處遇措施上，專(zhuān)門(mén)教育不應(yīng)具有限制人身自由的屬性，專(zhuān)門(mén)矯治教育也應(yīng)當(dāng)明確其修復(fù)性和補(bǔ)充性。在實(shí)踐層面的“司法監(jiān)督”，要立足于融合履職的基本思路：未成年人刑事檢察案件中，可推進(jìn)社會(huì)調(diào)查程序與矯治的評(píng)估工作銜接；對(duì)于行政部門(mén)在評(píng)估、決定上的失職，涉及“公共利益”的，可以作為公益訴訟檢察的監(jiān)督要點(diǎn)；對(duì)于專(zhuān)門(mén)學(xué)校的管理方面，刑事執(zhí)行檢察中所積累的“必要性審查”及巡回檢察機(jī)制，同樣可以借鑒援用；對(duì)涉及“對(duì)嚴(yán)重不良行為的矯治”方面的行政復(fù)議、訴訟，既要納入未檢部門(mén)的監(jiān)督范圍，也要審慎操作，保持謙抑。