論黨政聯(lián)合發(fā)文的類型及其規(guī)范途徑

張國(guó)慶

（汕頭大學(xué)法學(xué)院法律系，廣東 汕頭 515063）

一、問(wèn)題的提出

黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象在建國(guó)初期就已存在，尤其是進(jìn)入全面深化改革時(shí)期之后黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量明顯增多[1]①參見(jiàn)姚琪在《法治社會(huì)》期刊2020 年第3 期上發(fā)表的文章“論黨政聯(lián)合發(fā)文的分類治理機(jī)制”中的統(tǒng)計(jì)，從1979 年到2019 年為止，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量共有800 多件。。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)黨中央先后制定和修改了相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，為黨政聯(lián)合發(fā)文提供了規(guī)范依據(jù)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13 條第二款規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第9 條第四項(xiàng)、第17 條和第22 條分別規(guī)定：聯(lián)合行文時(shí)，發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志可以并用聯(lián)合發(fā)文機(jī)關(guān)名稱，也可以單獨(dú)用主辦機(jī)關(guān)名稱；聯(lián)合發(fā)文由所有聯(lián)署機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人會(huì)簽；同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。可見(jiàn)，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定的黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍比《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍廣。但兩者并沒(méi)有明確規(guī)定黨政聯(lián)合發(fā)文的具體適用范圍、性質(zhì)、類型，而且以“必要時(shí)”作為發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的條件或者標(biāo)準(zhǔn)，可是“必要時(shí)”的彈性太大，不好把握；兩者也沒(méi)有規(guī)定如何監(jiān)督黨政聯(lián)合發(fā)文的具體方式，這對(duì)理論研究和實(shí)務(wù)操作帶來(lái)了諸多的困難。學(xué)術(shù)界普遍討論黨政聯(lián)合發(fā)文到底屬于黨規(guī)還是國(guó)法，人民法院可否對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行附帶性審查，黨政聯(lián)合發(fā)文是否屬于政府信息公開(kāi)的范圍等諸多問(wèn)題。學(xué)術(shù)界普遍擔(dān)憂黨政聯(lián)合發(fā)文代替行政規(guī)范性文件，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)逃避行政訴訟。從當(dāng)前學(xué)界研究現(xiàn)狀看，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的界定不統(tǒng)一，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性方面有“雙重屬性論”“單一屬性論”和“復(fù)合屬性論”等不同觀點(diǎn)。無(wú)論是“雙重屬性論”、“單一屬性論”還是“復(fù)合屬性論”都忽略了作為黨和國(guó)家重大政策文件類的黨政聯(lián)合發(fā)文、法律法規(guī)性質(zhì)較突出的黨政聯(lián)合發(fā)文①如中共中央、國(guó)務(wù)院每年年初聯(lián)合發(fā)布的中央一號(hào)文件是黨政聯(lián)合發(fā)布的黨和國(guó)家重大政策文件，它既不是黨內(nèi)法規(guī)，又不是普通黨內(nèi)規(guī)范性文件。舉例為：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》（別名為2024 年中央一號(hào)文件）。，他們得出的結(jié)論是：黨政聯(lián)合發(fā)文是一種黨內(nèi)法規(guī)或者具有法屬性的規(guī)范性文件或者黨內(nèi)其他規(guī)范性文件。

學(xué)界在分析和討論黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性時(shí)，很少關(guān)注黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性與黨政聯(lián)合發(fā)文類型的關(guān)系。有學(xué)者將其分為黨政職責(zé)權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文和政府職責(zé)權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文，一般性聯(lián)合發(fā)文和專題性聯(lián)合發(fā)文，意見(jiàn)型聯(lián)合發(fā)文和通知型、方案型、規(guī)定型聯(lián)合發(fā)文[2]。這一分類比較詳細(xì)，是微觀的分類，但是對(duì)于確定黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性并沒(méi)有太大的幫助。有學(xué)者將黨政聯(lián)合發(fā)文分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文和作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，中央黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文[3]。這一分類是比較合理，但忽略了有些黨和國(guó)家政策類的黨政聯(lián)合發(fā)文和黨政機(jī)關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文。有人將黨政聯(lián)合發(fā)文分為黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)、聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件和非黨規(guī)非規(guī)范性文件的其他文件[4]。對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類的主要作用在于：為分析黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性、規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文奠定基礎(chǔ)。

黨政工作實(shí)踐中黨政機(jī)關(guān)發(fā)布諸多的聯(lián)合發(fā)文，其調(diào)整范圍可能涉及國(guó)家法律法規(guī)的調(diào)整范圍，也時(shí)常出現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文的溢出效應(yīng)，如黨政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的范圍、職務(wù)職級(jí)方面以聯(lián)合發(fā)文的形式規(guī)定了諸多的黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容可能與公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)責(zé)任密切相關(guān)；從其調(diào)整范圍上看應(yīng)由公務(wù)員法進(jìn)行調(diào)整還是由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整更為合理？如果屬于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，如何協(xié)調(diào)與公務(wù)員法之間的關(guān)系呢？司法實(shí)踐中以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式制定的規(guī)范性文件侵犯公民、法人或者非法人組織合法權(quán)益時(shí)如何提供救濟(jì)？司法機(jī)關(guān)能否對(duì)其進(jìn)行附帶性審查？或者黨政聯(lián)合發(fā)文能否作為行政行為的依據(jù)？對(duì)此，有人主張通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)立法法》確定黨政聯(lián)合發(fā)文的效力，可以賦予人民法院向黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體提出修改或廢止該黨聯(lián)合發(fā)文的司法建議權(quán)[5]；有人主張將行使行政職權(quán)的黨的工作機(jī)關(guān)納入到行政復(fù)議、行政訴訟的范圍[6]；有人認(rèn)為可參照行政訴訟制度中的附帶性審查的規(guī)定，將黨政聯(lián)合發(fā)文中作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件納入人民法院附帶性審查的范圍[7]。

總之，學(xué)術(shù)界從不同的視角探索和分析黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性和司法適用問(wèn)題。但學(xué)術(shù)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的概念并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，也沒(méi)有關(guān)注黨政聯(lián)合發(fā)文的類型與黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性之間的關(guān)系；也沒(méi)有對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類的前提下，主張將黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的范圍。實(shí)踐中，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)幾乎都在制定黨政聯(lián)合發(fā)文，不同主體制定的黨政聯(lián)合發(fā)文的效力、性質(zhì)有所區(qū)別。因此，對(duì)其不進(jìn)行分類的前提下直接納入司法領(lǐng)域的觀點(diǎn)是不符合實(shí)際的。對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性分析方面，有學(xué)者錯(cuò)誤地認(rèn)為黨政合署辦公是引起黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象的主要原因；甚至認(rèn)為黨政機(jī)構(gòu)合并后黨的機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)，從而主張將黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的范圍。實(shí)際上，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的根本原因，黨政聯(lián)合發(fā)文是促進(jìn)黨規(guī)與國(guó)法有效銜接協(xié)調(diào)的一種方式。黨政機(jī)構(gòu)合并后，原行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為黨的機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)。所有這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于：現(xiàn)行法律、黨規(guī)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的具體制定主體、適用范圍、監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定比較模糊；現(xiàn)行黨規(guī)的規(guī)定未能涵蓋黨政聯(lián)合發(fā)文的各種類型。本文認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文是指黨和國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家、社會(huì)發(fā)展的具體情況，依據(jù)中華人民共和國(guó)憲法法律的基本原則、精神和中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，針對(duì)國(guó)家、社會(huì)或一些地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域的重大事項(xiàng)或者貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的政策而聯(lián)合發(fā)布的、指引或者規(guī)范黨政機(jī)關(guān)活動(dòng)的一種規(guī)范性文件。黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體是黨政機(jī)關(guān)，所針對(duì)的對(duì)象是國(guó)家社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域的重大事宜，制定黨政聯(lián)合發(fā)文的依據(jù)是憲法法律的基本原則、精神和黨章，黨政聯(lián)合發(fā)文具有指引或者規(guī)范功能。本文認(rèn)為，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類的意義包括以下幾個(gè)方面：第一，有利于正確認(rèn)識(shí)黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)黨的一致性、權(quán)威性。黨政聯(lián)合發(fā)文是保障和貫徹落實(shí)黨的思想路線、政策方針的重要手段之一。黨政聯(lián)合發(fā)文的目的是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也為了國(guó)家和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，宏觀上指引行政機(jī)關(guān)（根據(jù)已有的黨政聯(lián)合發(fā)文的類型看，黨政聯(lián)合發(fā)文的主體包括黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)，這里主要指的是指黨組織與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合行文）在社會(huì)管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持什么理念、什么模式，通過(guò)什么方式更好地履行職責(zé)，貫徹落實(shí)黨的思想路線、政策方針。通常情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容比較宏觀，重在指出某些專門事項(xiàng)的未來(lái)發(fā)展方向。行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的指引，制定相關(guān)的配套規(guī)定或者采取相應(yīng)的具體措施。對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類，有利于正確認(rèn)識(shí)黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性。例如，根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)、效力可分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨的政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為的黨的規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文和具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文。這些黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)、效力和作用各有不同；其中作為黨的政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和效力比較特殊，其政策屬性較突出；它通常指引政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和指引國(guó)家立法、黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)工作，是制定某一領(lǐng)域的法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)的直接依據(jù)，從而貫徹落實(shí)黨的思想路線和政策，進(jìn)一步保障黨的領(lǐng)導(dǎo)。第二，有利于進(jìn)一步規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文，預(yù)防行政機(jī)關(guān)以黨政聯(lián)合發(fā)文代替行政規(guī)范性文件逃避人民法院的審查。黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)際上不直接調(diào)整和規(guī)范權(quán)利義務(wù)，它主要是指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，不應(yīng)作為行政行為的直接依據(jù)。行政機(jī)關(guān)按照黨政聯(lián)合發(fā)文的指引，具體制定相應(yīng)的配套規(guī)定作為其行政行為的依據(jù)。然而，實(shí)踐中一些黨政機(jī)關(guān)通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的形式處理相關(guān)的行政事務(wù)，有些聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容直接指向相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，其效力的外部化現(xiàn)象較明顯。但司法機(jī)關(guān)通常情況下將其認(rèn)定為非行政規(guī)范性文件，排除法院附帶性審查的范圍或者排除政府信息公開(kāi)的范圍。有學(xué)者對(duì)司法機(jī)關(guān)以黨政聯(lián)合發(fā)文不是行政規(guī)范性文件為由，不對(duì)其進(jìn)行附帶性審查或者排除政府信息公開(kāi)的范圍的做法持懷疑態(tài)度；他們認(rèn)為，應(yīng)將其納入行政訴訟的受案范圍，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督。其實(shí)，通過(guò)司法途徑解決不了此類問(wèn)題；從黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)有類型看，有些黨政聯(lián)合發(fā)文是立法立規(guī)的重要依據(jù)，具有黨和國(guó)家的重大政策屬性，將此類黨政聯(lián)合發(fā)文直接納入行政訴訟受案范圍不符合現(xiàn)實(shí)。有些黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體是縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)，且其內(nèi)容涉及公民權(quán)利義務(wù)，如果不對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的話，可能會(huì)損害公民合法權(quán)利。對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)明確發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的條件，不應(yīng)賦予縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力，防止行政機(jī)關(guān)以黨政聯(lián)合發(fā)文代替行政規(guī)范性文件逃避法院的審查。第三，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)。黨政聯(lián)合發(fā)文具有一定的政策屬性。黨政聯(lián)合發(fā)文的優(yōu)勢(shì)在于其靈活性，一般黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是無(wú)法代替的。國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)面對(duì)社會(huì)的高速發(fā)展略顯滯后性，對(duì)某些問(wèn)題未能及時(shí)制定相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)黨規(guī)國(guó)法的不銜接的現(xiàn)象。此時(shí)，黨政機(jī)關(guān)通過(guò)黨政聯(lián)合發(fā)文的形式彌補(bǔ)兩者的滯后性，引導(dǎo)黨規(guī)國(guó)法的立規(guī)、立法工作，從而促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接。不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)黨規(guī)國(guó)法的銜接和協(xié)調(diào)的作用也有所不同，有些黨政聯(lián)合發(fā)文是黨規(guī)國(guó)法的立規(guī)、立法的重要依據(jù)；有些黨政聯(lián)合發(fā)文是引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)的具體工作的運(yùn)行，其他國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)具體執(zhí)行落實(shí)的義務(wù)?？梢哉f(shuō)，黨政聯(lián)合發(fā)文的分類有助于進(jìn)一步明確黨政機(jī)關(guān)在黨政實(shí)務(wù)中的具體分工，從而促進(jìn)黨規(guī)國(guó)法的有效銜接。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性分析

（一）根本性緣由：中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民反封建、反帝國(guó)主義和反官僚主義的長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中逐漸形成的，是中國(guó)人民的選擇、歷史的選擇。新中國(guó)成立以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，在批評(píng)與自我批評(píng)的過(guò)程中逐漸成熟，并取得了前所未有的成就。這些成就一定程度上歸功于中國(guó)共產(chǎn)黨自身的先進(jìn)性、代表性和純潔性。進(jìn)入深化改革時(shí)期后，我國(guó)憲法和黨章進(jìn)一步明確了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)各領(lǐng)域的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。我國(guó)《憲法》第一條第二款明確規(guī)定：社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。我國(guó)《憲法》雖沒(méi)有規(guī)定黨具體行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式，但黨章中明確規(guī)定了黨的主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域。如黨對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)民主政治的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)文化教育領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)和諧社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，黨領(lǐng)導(dǎo)其他參政黨，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保障執(zhí)法、支持司法等。黨的領(lǐng)導(dǎo)的廣泛性要求國(guó)家和社會(huì)各領(lǐng)域的各種規(guī)范必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須貫徹落實(shí)黨的思想路線、重大政策方針。

從憲法和黨章的規(guī)定中可以看出，黨除了對(duì)軍隊(duì)具有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之外，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、立法、司法、執(zhí)法領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀領(lǐng)導(dǎo)，而不是微觀的、具體的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)依靠黨和國(guó)家的決策或者政策、國(guó)家法律、黨章等黨內(nèi)法規(guī)和黨政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通常將黨的思想精神、政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)或者其他規(guī)范性文件，在這個(gè)意義上可以說(shuō)，它們是黨的意志的體現(xiàn)或者黨的領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)形式。黨的領(lǐng)導(dǎo)的廣泛性，使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在其調(diào)整內(nèi)容上和黨政機(jī)關(guān)的職權(quán)上有了一定的交叉性。這種交叉性要求黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)。黨政機(jī)關(guān)為了落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接，通過(guò)聯(lián)合發(fā)文引導(dǎo)和規(guī)范黨政機(jī)關(guān)工作的具體運(yùn)行。

（二）直接緣由：國(guó)家治理模式的時(shí)代性要求

進(jìn)入深化改革時(shí)期后，黨中央先后提出“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，明確提出了全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)調(diào)依憲執(zhí)政依法執(zhí)政，提升黨的執(zhí)政能力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中首次提出依法執(zhí)政的含義，即依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。該《決定》指出黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律規(guī)范體系共同構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，要注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)，即確認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)體系在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的地位。然而，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在反腐倡廉建設(shè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、選舉、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障、編制工作、人大工作、政府工作、企事業(yè)單位和社會(huì)組織工作、人才工作、法治建設(shè)、社會(huì)治理等方面具有一定的交叉性。為了解決兩者在調(diào)整范圍上的交叉性，黨和國(guó)家以黨政聯(lián)合發(fā)文、黨政機(jī)關(guān)合署辦公作為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律有效銜接的具體措施。近幾年來(lái)，黨和國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)改革，并制定了黨政機(jī)構(gòu)改革的具體方案，對(duì)部分黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行合并，實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子并列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列①如《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》國(guó)發(fā)〔2018〕6 號(hào)文件中列舉了黨政機(jī)關(guān)合并合署辦公的具體機(jī)關(guān)單位，如國(guó)家公務(wù)員局、國(guó)家新聞出版署、國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室分別在中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部加掛牌子，由中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部分別承擔(dān)相關(guān)的職責(zé)；國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室與中共中央臺(tái)灣工作辦公室，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室。。部分黨政機(jī)關(guān)合并后黨的機(jī)關(guān)承擔(dān)原行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。部分黨政機(jī)關(guān)合署辦公后黨政機(jī)關(guān)各自行使其職權(quán)或者聯(lián)合行動(dòng)。聯(lián)合行動(dòng)時(shí)通常涉及黨政機(jī)關(guān)共同的職責(zé)權(quán)限，此時(shí)黨政機(jī)關(guān)采取黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文等方式解決具體黨政事務(wù)。實(shí)際上，黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，指引國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治的未來(lái)發(fā)展方向。這也是國(guó)家治理模式現(xiàn)代化的時(shí)代性所決定的。

（三）政策屬性緣由：法規(guī)范的穩(wěn)定性與政策文件的靈活性

有人說(shuō)：法律在制定的當(dāng)天就已經(jīng)滯后了。這句話其實(shí)說(shuō)的就是法規(guī)范的滯后性和穩(wěn)定性。法作為國(guó)家制定、認(rèn)可的普遍被遵守的行為規(guī)范，穩(wěn)定性是其與生俱來(lái)的特點(diǎn)，要求法不得朝令夕改，從而提高人們對(duì)法的確信。但法規(guī)范往往滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而社會(huì)的發(fā)展變化總是要求法規(guī)范必須適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。一般情況下，通過(guò)解釋法律、修改法律或者制定新法、制定政策的方式彌補(bǔ)法規(guī)范的滯后性。其中政策本身所具有的靈活性使其順應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，甚至引導(dǎo)解釋法律、修改法律和制定新法或者彌補(bǔ)法規(guī)范本身的局限性。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)面對(duì)全國(guó)性的或者區(qū)域性的事項(xiàng)，通過(guò)制定黨政機(jī)關(guān)的文件指引黨政機(jī)關(guān)的工作，貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的思想路線、方針和法律法規(guī)。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，黨政聯(lián)合發(fā)文是一種特殊的政策文件，具有特殊的政策屬性，表現(xiàn)出政策文件的靈活性。從憲法規(guī)范的層面上講，憲法規(guī)范本身的原則性、宏觀性為黨和國(guó)家政策給予一定的存在空間。如《憲法》第一條第二款規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征；但并沒(méi)有規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式主要包括制定黨的政策文件、黨內(nèi)法規(guī)等方式。憲法序言中也提到了黨和國(guó)家政策的作用和地位。這是為制定黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文提供了間接依據(jù)。黨政機(jī)關(guān)通過(guò)制定黨政聯(lián)合發(fā)文的方式彌補(bǔ)法規(guī)范和其他黨內(nèi)法規(guī)的不足或者滯后性。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，黨政聯(lián)合發(fā)文是法規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)的一種補(bǔ)充。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文的類型

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的劃分標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)權(quán)威部門印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件匯編，存在不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文，其表現(xiàn)形式多種多樣，分類標(biāo)準(zhǔn)不明確，比較復(fù)雜。從學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的成果看，近年來(lái)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文類型的研究逐漸增多，但對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的分類標(biāo)準(zhǔn)存在不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者根據(jù)制定主體的職責(zé)權(quán)限和黨政聯(lián)合發(fā)文的不同功能，將其分為黨政職責(zé)權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文和政府職責(zé)權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文，一般性聯(lián)合發(fā)文和專題性聯(lián)合發(fā)文，意見(jiàn)型聯(lián)合發(fā)文和通知型、方案型、規(guī)定型聯(lián)合發(fā)文[2]；這一分類比較詳細(xì)，是微觀的分類，但是對(duì)探索黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性沒(méi)有太大的幫助。有學(xué)者根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和制定主體的不同，將其分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文和作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，中央黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文[3]；這一分類是比較合理，但忽略了有些黨和國(guó)家政策類的黨政聯(lián)合發(fā)文。有人根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)，將其分為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)、聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件和非黨規(guī)非規(guī)范性文件的其他文件[4]。但非黨規(guī)非規(guī)范性文件的其他文件到底指的是哪一類的文件并不明確。

從學(xué)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的分類情況看，他們主要以黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、內(nèi)容、對(duì)象、性質(zhì)作為黨政聯(lián)合發(fā)文的分類標(biāo)準(zhǔn)。本文借鑒學(xué)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行如下分類：根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體，可分為中央黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文①由于中央黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文較多，下面只舉例說(shuō)明幾個(gè)中央黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文，如：中共中央、國(guó)務(wù)院2010 年11月10 日印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016 年7 月21 日印發(fā)的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》。、中央黨政機(jī)關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文②中央黨政機(jī)關(guān)部委印發(fā)的聯(lián)合發(fā)文特別多，由于篇幅原因，只列舉幾部聯(lián)合發(fā)文。如中共中央宣傳部、財(cái)政部2017 年1 月22 日印發(fā)的《中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》；中共中央組織部、教育部、科學(xué)技術(shù)部、中國(guó)科學(xué)院2014 年3 月29 日印發(fā)的《西部之光訪問(wèn)學(xué)者培養(yǎng)管理辦法》等。、省級(jí)黨委和省級(jí)政府的聯(lián)合發(fā)文、市黨委和市政府的聯(lián)合發(fā)文、縣黨委和縣政府的聯(lián)合發(fā)文③例如，《中共張家川縣委辦公室、張家川縣人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步抓好強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)工作的通知》。等。根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容、形式和效力，可以分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國(guó)家政策的黨政聯(lián)合發(fā)文（或者作為黨規(guī)國(guó)法依據(jù)的黨政聯(lián)合發(fā)文）和具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文等。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的具體類型

1.根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體，可將其劃分為中央黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文、中央黨政機(jī)關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文、省級(jí)黨委和省級(jí)政府的聯(lián)合發(fā)文、市縣黨委和市縣政府的聯(lián)合發(fā)文。中央黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是中共中央和國(guó)務(wù)院，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳；中央黨政機(jī)關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是中央各部委和國(guó)務(wù)院部委；省級(jí)黨委和省級(jí)政府的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是省級(jí)黨委和省級(jí)政府；市黨委和市政府的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是市委和市政府；縣黨委和縣政府的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是縣委和縣政府。從黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體的級(jí)別層次上看，聯(lián)合發(fā)文主體的門檻過(guò)低，縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)都可以印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文。這可能會(huì)導(dǎo)致黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量過(guò)多，增加其隨意性，難以保障黨政聯(lián)合發(fā)文的質(zhì)量，甚至可能有損于黨的一致性和黨的權(quán)威性。因此，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體進(jìn)行限制，除了有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體與同級(jí)政府可以印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文之外，其他主體不應(yīng)該印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文。

2.根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和效力，可將其分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國(guó)家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文。

第一，作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文。這一類型的黨政聯(lián)合發(fā)文是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的黨政聯(lián)合發(fā)文的類型之一。作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文主要是指有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體和同級(jí)政府針對(duì)黨和國(guó)家重大事務(wù)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整涉及黨的機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的相關(guān)事務(wù)。作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的主要規(guī)范依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13 條：涉及兩個(gè)以上部委職權(quán)范圍的事項(xiàng)，有關(guān)部委應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)或者提請(qǐng)黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)。制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定。該條文規(guī)定了兩種不同的黨內(nèi)法規(guī)：一種是黨的部委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，它屬于黨的部委內(nèi)部的聯(lián)合發(fā)文，不是黨政聯(lián)合發(fā)文；一種是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)該條文第二款的規(guī)定，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括中共中央和國(guó)務(wù)院，黨的部委和同級(jí)政府部門，黨的工作機(jī)關(guān)和同級(jí)政府部門，省級(jí)黨委和同級(jí)政府①例如，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》；中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《專業(yè)性技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定》《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定》；中共中央組織部、人事部聯(lián)合印發(fā)的《干部統(tǒng)計(jì)工作暫行規(guī)定》等等，諸如此類的黨政聯(lián)合發(fā)文比較多。。將作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文還可以進(jìn)一步分為作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為部委黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文和作為地方黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文。

第二，作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文②例如，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好全國(guó)“人民滿意的公務(wù)員”和“人民滿意的公務(wù)員集體”推薦評(píng)選工作的通知》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代烈士褒揚(yáng)工作的意見(jiàn)》；中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)《軍隊(duì)功勛榮譽(yù)表彰條例》的通知等。。作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文與作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的不同點(diǎn)體現(xiàn)在其形式、內(nèi)容、對(duì)象、效力等方面。作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，在其內(nèi)容上要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、部門貫徹落實(shí)上級(jí)黨政部門制定的黨內(nèi)法規(guī)或者政策文件；效力方面，它是對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在某項(xiàng)工作方面的要求或者提倡，通常情況下其原則性較強(qiáng)，與黨內(nèi)法規(guī)和重大政策類的黨政聯(lián)合發(fā)文相比，其規(guī)范性和效力相對(duì)較弱。具體形式上，它不像黨內(nèi)法規(guī)那樣按照主體、職責(zé)權(quán)限、行為、責(zé)任、監(jiān)督與救濟(jì)的模式進(jìn)行規(guī)定的，其形式比較簡(jiǎn)單，不具有固定的形式（通常包括通知類、意見(jiàn)型、方案型等文件），其規(guī)范性也較弱。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的條件和制定主體比較寬泛，不僅黨政機(jī)關(guān)可以聯(lián)合發(fā)文，黨政機(jī)關(guān)與其他組織也可以聯(lián)合行文，對(duì)聯(lián)合制定主體并沒(méi)有作限制性的規(guī)定；其印發(fā)的前提條件也比較寬泛，以“必要時(shí)”作為其聯(lián)合行文的條件。這不利于規(guī)范作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制其制定主體范圍，明確其制定條件才是。

第三，作為黨和國(guó)家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文③例如，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革意見(jiàn)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》；中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)新時(shí)代古籍工作的意見(jiàn)》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見(jiàn)》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)科技倫理治理的意見(jiàn)》；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代關(guān)心下一代工作委員會(huì)工作的意見(jiàn)》等。。從嚴(yán)格意義上講，這一類型的黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)際上是一種特殊的黨的規(guī)范性文件，但它的制定主體、內(nèi)容、形式、效力范圍等方面確實(shí)不同于作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文。它既不是黨內(nèi)法規(guī)，也不是一般的黨內(nèi)規(guī)范性文件，它是屬于黨和國(guó)家的特殊政策范疇。它的特殊性在于其內(nèi)容涉及黨和國(guó)家某一領(lǐng)域的全國(guó)性的或者區(qū)域性的重大事項(xiàng)，而且它還指引經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等制度的發(fā)展方向和未來(lái)工作計(jì)劃。它的制定主體是中共中央和國(guó)務(wù)院，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳。在形式上，這一類黨政聯(lián)合發(fā)文明確規(guī)定指導(dǎo)思想和原則、總目標(biāo)、具體發(fā)展方向等。效力方面，此類黨政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)了黨在國(guó)家治理過(guò)程中對(duì)某一領(lǐng)域的主張、領(lǐng)導(dǎo)和思想路線；它可以作為我國(guó)立法工作、行政工作、監(jiān)察工作、司法工作、社會(huì)管理活動(dòng)以及下級(jí)黨政機(jī)關(guān)制定黨政聯(lián)合發(fā)文、一般規(guī)范性文件的直接政策依據(jù)。將此類黨政聯(lián)合發(fā)文直接納入司法范疇進(jìn)行處理，實(shí)為不妥。因此，有必要將此類黨政聯(lián)合發(fā)文單獨(dú)列為黨政聯(lián)合發(fā)文的一種類型。

第四，具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文。此類黨政聯(lián)合發(fā)文主要針對(duì)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)根據(jù)黨和國(guó)家的思想路線和政策方針管理和處理的具體行政事項(xiàng)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的管理和行政機(jī)關(guān)在落實(shí)黨的政策時(shí)，采取的具體執(zhí)行措施等事項(xiàng)都屬于此類黨政聯(lián)合發(fā)文的主要內(nèi)容。黨政機(jī)關(guān)通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的形式調(diào)整黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用、培訓(xùn)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)事項(xiàng)和公務(wù)員的考試、錄用、聘任等事項(xiàng)，是黨管干部原則的具體體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定具體規(guī)則貫徹落實(shí)黨的大政方針時(shí)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)且其制定的相關(guān)規(guī)定要符合黨的思想路線。行政機(jī)關(guān)將要處理的事項(xiàng)，如果沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律的明確依據(jù)且不得不處理時(shí)，以黨政聯(lián)合發(fā)文作為貫徹落實(shí)黨的思想路線、大政方針的重要手段。黨政實(shí)踐中此類黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量較多，引發(fā)的爭(zhēng)議也較多，如行政相對(duì)人認(rèn)為它是人民法院附帶性審查的對(duì)象或者政府信息公開(kāi)的對(duì)象而提起行政訴訟的實(shí)例較多。學(xué)術(shù)界對(duì)此有不同的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的效力外部化影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，它具有行政規(guī)范性文件的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)將其納入行政訴訟的受案范圍。但他們沒(méi)有對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類的前提下，主張將所有黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的受案范圍是不符合實(shí)際的。因?yàn)?，有些黨政聯(lián)合發(fā)文是黨和國(guó)家重大決策、政策性文件，是制定黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律的重要依據(jù)①例如：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》是制定鄉(xiāng)村振興相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)、法律的依據(jù)；《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防止攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》作為黨政聯(lián)合發(fā)文，是《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》（這是黨內(nèi)法規(guī)）的直接依據(jù)。。此類黨政聯(lián)合發(fā)文不易納入行政訴訟受案范圍。有些黨政聯(lián)合發(fā)文明確規(guī)定有些主管部門的職責(zé)以及糾紛解決機(jī)制，從其名稱和內(nèi)容上看具有行政規(guī)章的性質(zhì)，但現(xiàn)實(shí)中將其列入黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)的范圍②例如，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、工業(yè)和信息化部制定的的《黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織網(wǎng)上名稱管理暫行辦法》。。此類黨政聯(lián)合發(fā)文通常情況下可能涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利，如果發(fā)生爭(zhēng)議，可以作為規(guī)范依據(jù)解決爭(zhēng)議。這種涉及公民、法人、其他組織權(quán)益的黨政聯(lián)合發(fā)文，在其性質(zhì)上具有行政規(guī)范性文件的特征，可以作為人民法院附帶性審查的對(duì)象；其事后主體責(zé)任的追究，應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件和法律法規(guī)分別處理。但今后應(yīng)嚴(yán)格限制此類黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)布，將這一類型的黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性，認(rèn)定為特殊的黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時(shí)及時(shí)制定相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)章。

四、具體規(guī)范途徑

（一）發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件

黨政工作實(shí)踐中，時(shí)常遇到涉及全國(guó)性或者部分地區(qū)性經(jīng)濟(jì)政治重大事項(xiàng)既沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)，也沒(méi)有國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，且黨政機(jī)關(guān)不得不處理的情況。黨政聯(lián)合發(fā)文恰能彌補(bǔ)一般黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的這一局限性或者滯后性。但不能因?yàn)樗哂袕浹a(bǔ)黨規(guī)國(guó)法的局限性的優(yōu)點(diǎn)而無(wú)條件的印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文。根據(jù)黨章的規(guī)定，黨組織、黨員的各類活動(dòng)必須在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行。黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨政機(jī)關(guān)的一種特殊活動(dòng)，它的制定也應(yīng)當(dāng)遵守憲法法律的原則和精神，不得突破憲法法律的底線?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)布條件主要包括制定主體的要求、“制定主題認(rèn)為必要時(shí)”和“不得聯(lián)合發(fā)文”等三個(gè)方面。從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定看，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體的范圍和級(jí)別上的規(guī)定有所不同；以“必要時(shí)”作為黨政聯(lián)合發(fā)文的條件，且“必要時(shí)”的邊界模糊，這可能會(huì)加重黨政聯(lián)合發(fā)文的隨意性；對(duì)作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國(guó)家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、制定條件并沒(méi)有作任何限制。本文認(rèn)為，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件的規(guī)定并不全面，應(yīng)為黨政聯(lián)合發(fā)文設(shè)定以下前提條件：一是黨政工作實(shí)踐中涉及全國(guó)性的或者部分地區(qū)的與經(jīng)濟(jì)政治文化教育社會(huì)生態(tài)相關(guān)的重大事項(xiàng)，且現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律對(duì)此都沒(méi)有規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)的條件尚不成熟時(shí)，黨政機(jī)關(guān)可以發(fā)布黨和國(guó)家政策文件型的聯(lián)合發(fā)文；二是制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)，對(duì)此事項(xiàng)既沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，也沒(méi)有相關(guān)的國(guó)家法律法規(guī)依據(jù)，且在實(shí)際工作中必須要處理時(shí)，黨政機(jī)關(guān)可以制定作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文；三是要求黨政機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)、組織實(shí)施黨和國(guó)家的政策、思想路線和黨章憲法法律的原則、精神或者根據(jù)黨和國(guó)家政策指引為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的前提下，黨政機(jī)關(guān)可以發(fā)布作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文。另外，盡量減少或不發(fā)布具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文，它不利于正確認(rèn)識(shí)黨組織與行政機(jī)關(guān)的工作任務(wù)、功能定位。因?yàn)?，黨組織的任務(wù)是決策部署，行政機(jī)關(guān)則具體執(zhí)行黨的決策部署。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的主體

根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，黨政聯(lián)合發(fā)文的主體包括兩大類：一是同級(jí)黨政機(jī)關(guān)；二是黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，各級(jí)各類的黨政機(jī)關(guān)甚至黨政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)都可以聯(lián)合行文，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體并沒(méi)有具體限制，即制定主體的門檻過(guò)低，容易擴(kuò)大其隨意性，不利于有效發(fā)揮其積極作用。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體的范圍。在符合制定黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件之下，將黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體嚴(yán)格限定為有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨的機(jī)關(guān)和同級(jí)政府機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨的機(jī)關(guān)及其同級(jí)政府機(jī)關(guān)不得聯(lián)合行文。有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體包括黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，這些黨的機(jī)關(guān)可以與同級(jí)政府機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文一般由黨的機(jī)關(guān)牽頭制定，這是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定的。黨政機(jī)構(gòu)改革后，部分行政機(jī)關(guān)與黨的機(jī)關(guān)實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子”，部分行政機(jī)關(guān)直接并入黨的機(jī)關(guān)。黨政機(jī)關(guān)實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子”的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的職責(zé)權(quán)限開(kāi)展工作；如果屬于黨的工作事宜的，以黨的機(jī)關(guān)的名義對(duì)外履行任務(wù)；如果屬政府職責(zé)相關(guān)的事宜時(shí)以政府機(jī)關(guān)的名義對(duì)外履行任務(wù)；如果涉及兩者的職責(zé)時(shí)在滿足制定黨政聯(lián)合發(fā)文的條件之下可以聯(lián)合行文，其主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等相關(guān)責(zé)任應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律的規(guī)定分別處理相關(guān)組織、領(lǐng)導(dǎo)、黨員的責(zé)任。

（三）黨政聯(lián)合發(fā)文的事前審查和備案審查

根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)備案審查相關(guān)的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)與部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)的審查的側(cè)重點(diǎn)有所不同。中央黨內(nèi)法規(guī)的審查主要傾向于事前審查，包括前置審核和審批；部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的審查包括事前審查（前置審核和審批）和備案審查。對(duì)作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文還可以分為作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為部委黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為地方黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的審查和備案事宜應(yīng)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的程序進(jìn)行審批和備案。但該條例和規(guī)定并沒(méi)有明確規(guī)定作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為一般黨的規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的審查工作由哪個(gè)機(jī)關(guān)承擔(dān)。本文認(rèn)為，作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的前置審核，應(yīng)當(dāng)在中共中央辦公廳的協(xié)調(diào)之下由黨政機(jī)關(guān)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行前置審核；前置審核中未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，提交中央黨組織進(jìn)行審批；前置審核中發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的，按照上述條例和規(guī)定的程序進(jìn)行處理。作為部委黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為地方黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文分別在本級(jí)黨政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）的協(xié)調(diào)之下由黨政機(jī)關(guān)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行前置審核，審核中未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的按照程序分別向部委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)會(huì)議、省級(jí)黨委全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議審批；前置審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的，依照現(xiàn)有規(guī)定的程序進(jìn)行處理。一些黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性中黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件屬性占主導(dǎo)地位，因此其備案審查事宜應(yīng)當(dāng)遵守黨規(guī)和黨的規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定，即向其上級(jí)黨組織報(bào)備。至于作為黨和國(guó)家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，它所涉及內(nèi)容的全國(guó)性或地區(qū)性決定了其中央文件的性質(zhì)，它不同于黨內(nèi)法規(guī)、一般黨內(nèi)規(guī)范性文件。這類黨政聯(lián)合發(fā)文作為中央文件，應(yīng)按照公文處理相關(guān)要求進(jìn)行管理。

（四）黨政聯(lián)合發(fā)文在司法實(shí)務(wù)中的定位

黨政聯(lián)合發(fā)文的分類，有助于分析其本質(zhì)屬性，也有助于判斷黨政聯(lián)合發(fā)文在司法實(shí)務(wù)中的定位。學(xué)術(shù)界一直在爭(zhēng)論人民法院可否對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行附帶性審查的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為“以不進(jìn)行附帶審查為原則，特殊情況下進(jìn)行附帶性審查為例外。如黨的規(guī)范性文件作為行政行為的依據(jù)，越出法定內(nèi)容的邊界，直接影響、決定民眾行政法上的具體權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)納入法院附帶審查的范圍”[7]。這種觀點(diǎn)的不足之處在于沒(méi)有進(jìn)一步解釋何為“特殊情況”，其實(shí)這種特殊情況與黨政聯(lián)合發(fā)文的類型有關(guān)，即使通過(guò)司法途徑解決，也要先分清被審查的對(duì)象是哪類黨政聯(lián)合發(fā)文。有學(xué)者認(rèn)為黨政機(jī)構(gòu)合并、合署辦公是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的主要原因，黨政機(jī)構(gòu)改革后原行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)由黨的機(jī)關(guān)承擔(dān)了，黨的機(jī)關(guān)實(shí)際上行使行政權(quán)。因此，將其制定的規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶性審查的范圍。本文認(rèn)為，學(xué)者們?cè)谶@里誤認(rèn)為黨政合并合署辦公是發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的主要原因，其實(shí)不然。黨政聯(lián)合發(fā)文是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定的，黨政合并、合署辦公不是黨政聯(lián)合發(fā)文的根本原因，而是黨內(nèi)法規(guī)外部銜接機(jī)制。學(xué)者們還錯(cuò)誤的判斷了黨政機(jī)關(guān)合并后黨的機(jī)關(guān)行使的權(quán)力性質(zhì)。部分黨政機(jī)關(guān)合并后原行政機(jī)關(guān)的職權(quán)由黨的機(jī)關(guān)承擔(dān)，此時(shí)黨的機(jī)關(guān)吸收原來(lái)政府部門的行政權(quán)。實(shí)際上部分政府部門并入黨的機(jī)關(guān)之后其原來(lái)行使的行政權(quán)發(fā)生根本性的變化，不宜將其認(rèn)為黨的機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)。黨政機(jī)關(guān)合并后對(duì)外保留政府機(jī)關(guān)的牌子（一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子）的情況下，如果以政府部門名義實(shí)施的，仍屬于行政行為，對(duì)其不服可以提起行政訴訟。作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國(guó)家政策的黨政聯(lián)合發(fā)文不宜直接納入行政訴訟附帶性審查的范疇。如果人民法院在審理案件的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)將具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文作為其行政行為依據(jù)，且明顯違法或違反黨章時(shí)，人民法院不應(yīng)將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并依據(jù)黨規(guī)國(guó)法規(guī)定的程序向其制定主體提出修改或者廢除建議。

（五）黨政聯(lián)合發(fā)文在政府信息公開(kāi)實(shí)務(wù)中的定位

無(wú)論是人民法院可否對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行附帶性審查還是將黨政聯(lián)合發(fā)文納入政府信息公開(kāi)范圍的問(wèn)題，其討論和分析的前提都是對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類，不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文在司法實(shí)務(wù)、政府信息公開(kāi)實(shí)務(wù)中的地位是不同的。有學(xué)者認(rèn)為：“將黨政聯(lián)合發(fā)文納入政府信息公開(kāi)的范圍，人民法院審理此類信息公開(kāi)案件時(shí)應(yīng)以形式判斷標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合；考慮其作為行為依據(jù)和對(duì)權(quán)益的侵害性”[5]。有人認(rèn)為：“黨政聯(lián)合發(fā)文本身具有雙重屬性，然而實(shí)踐中淡化其雙重屬性，將其排除人民法院附帶性審查和政府信息公開(kāi)的范圍是不合理的；該學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)將黨政聯(lián)合發(fā)文納入政府信息公開(kāi)范圍，而不能將黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性單一化、不能忽略黨政聯(lián)合發(fā)文的主體中還包含行政機(jī)關(guān)這一因素；否則誘發(fā)行政機(jī)關(guān)向黨政聯(lián)合發(fā)文“系統(tǒng)性逃遁”的傾向”[4]。本文認(rèn)為，學(xué)者們的擔(dān)憂是有一定的道理的，但他們并沒(méi)有對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類的前提下籠統(tǒng)地探討黨政聯(lián)合發(fā)文是否納入政府信息公開(kāi)的范圍問(wèn)題。實(shí)踐中一些地方政府將其參與發(fā)布的部分黨政聯(lián)合發(fā)文在其政府網(wǎng)站上進(jìn)行公開(kāi)發(fā)布了。但從公開(kāi)發(fā)布的黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)上看，多數(shù)是為了貫徹落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)、黨和國(guó)家政策而發(fā)布的地方黨內(nèi)規(guī)范性文件，而且具有明顯的指導(dǎo)性，不直接規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)。由于它是具有指導(dǎo)性、引導(dǎo)性的黨政聯(lián)合發(fā)文，也不宜作為行政行為的依據(jù)。針對(duì)此類黨政聯(lián)合發(fā)文，探討是否納入政府信息公開(kāi)范圍是沒(méi)有實(shí)際意義。另外，作為黨和國(guó)家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文同樣具有明顯的指導(dǎo)性特征，其內(nèi)容如果不涉及黨和國(guó)家秘密的，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)布，但不宜列為政府信息公開(kāi)的范圍，它的發(fā)布應(yīng)按照黨和國(guó)家重大政策文件的具體發(fā)布程序進(jìn)行。具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文與上面的幾類黨政聯(lián)合發(fā)文有所不同。它的內(nèi)容直接或者間接的涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)①例如：《信訪工作條例》；《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》；《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》等。。此時(shí)，公開(kāi)發(fā)布此類黨政聯(lián)合發(fā)文是毋庸置疑的；但將其納入政府信息公開(kāi)范疇的主張不一定能夠根上解決問(wèn)題。本文認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于它是否屬于政府信息公開(kāi)的范圍，而在于黨的政策出臺(tái)在先，黨規(guī)國(guó)法未能及時(shí)跟進(jìn)政策，導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)黨的政策時(shí)缺乏法律依據(jù)，只能以黨政聯(lián)合發(fā)文作為其行為依據(jù)了。這就是司法實(shí)踐、政府信息公開(kāi)實(shí)踐中產(chǎn)生諸多爭(zhēng)論的主要原因。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文，非必要不得發(fā)布；如果情況較特殊，需要發(fā)布此類黨政聯(lián)合發(fā)文時(shí)不僅嚴(yán)格遵守制定黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件，還要加強(qiáng)立法進(jìn)度，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接。

五、結(jié)論

進(jìn)入深化改革時(shí)期以來(lái)黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量逐漸增多，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面發(fā)揮了積極的作用，同時(shí)也暴露了諸多的問(wèn)題。如黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量過(guò)多，缺乏規(guī)范機(jī)制，制定主體多元化，其溢出效應(yīng)較突出，對(duì)其如何進(jìn)行監(jiān)督、能否通過(guò)司法途徑解決等方面引起諸多的爭(zhēng)論。本文認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)黨規(guī)和國(guó)法有效銜接、協(xié)調(diào)的重要途徑。加強(qiáng)黨政聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督和規(guī)范的前提是先對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類，對(duì)不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文分別分析其性質(zhì)的基礎(chǔ)上探索具體規(guī)范途徑。本文主要以黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、性質(zhì)、內(nèi)容、形式和效力作為其分類標(biāo)準(zhǔn)，列舉了以下類型的黨政聯(lián)合發(fā)文：根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體可分為中央黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文、中央黨政機(jī)關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文、省級(jí)黨委和省級(jí)政府的聯(lián)合發(fā)文，市黨委和市政府的聯(lián)合發(fā)文和縣黨委和縣政府的聯(lián)合發(fā)文等。根據(jù)其性質(zhì)、內(nèi)容、形式和效力可以分為不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文，在此基礎(chǔ)上分析黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件、制定主體以及司法實(shí)踐和政府信息公開(kāi)實(shí)務(wù)中黨政聯(lián)合發(fā)文的地位和具體規(guī)范的途徑?？傊?，無(wú)論是討論黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性、還是分析黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范途徑，須先對(duì)其進(jìn)行分類，設(shè)置發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件，克制黨政聯(lián)合發(fā)文的隨意性。不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、性質(zhì)、內(nèi)容、效力具有很大的區(qū)別，不能籠統(tǒng)地討論黨政聯(lián)合發(fā)文是具有法屬性還是黨內(nèi)法規(guī)屬性；不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范途徑也有所不同，因此，也不能籠統(tǒng)地認(rèn)為將所有黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的受案范圍進(jìn)行規(guī)范。