論黨政聯(lián)合發(fā)文的類型及其規(guī)范途徑

張國慶

（汕頭大學法學院法律系，廣東 汕頭 515063）

一、問題的提出

黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象在建國初期就已存在，尤其是進入全面深化改革時期之后黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量明顯增多[1]①參見姚琪在《法治社會》期刊2020 年第3 期上發(fā)表的文章“論黨政聯(lián)合發(fā)文的分類治理機制”中的統(tǒng)計，從1979 年到2019 年為止，黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量共有800 多件。。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來黨中央先后制定和修改了相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，為黨政聯(lián)合發(fā)文提供了規(guī)范依據(jù)。如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13 條第二款規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定?！饵h政機關(guān)公文處理工作條例》第9 條第四項、第17 條和第22 條分別規(guī)定：聯(lián)合行文時，發(fā)文機關(guān)標志可以并用聯(lián)合發(fā)文機關(guān)名稱，也可以單獨用主辦機關(guān)名稱；聯(lián)合發(fā)文由所有聯(lián)署機關(guān)的負責人會簽；同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。可見，《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定的黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍比《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍廣。但兩者并沒有明確規(guī)定黨政聯(lián)合發(fā)文的具體適用范圍、性質(zhì)、類型，而且以“必要時”作為發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的條件或者標準，可是“必要時”的彈性太大，不好把握；兩者也沒有規(guī)定如何監(jiān)督黨政聯(lián)合發(fā)文的具體方式，這對理論研究和實務(wù)操作帶來了諸多的困難。學術(shù)界普遍討論黨政聯(lián)合發(fā)文到底屬于黨規(guī)還是國法，人民法院可否對黨政聯(lián)合發(fā)文進行附帶性審查，黨政聯(lián)合發(fā)文是否屬于政府信息公開的范圍等諸多問題。學術(shù)界普遍擔憂黨政聯(lián)合發(fā)文代替行政規(guī)范性文件，導致行政機關(guān)逃避行政訴訟。從當前學界研究現(xiàn)狀看，對黨政聯(lián)合發(fā)文的界定不統(tǒng)一，對黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性方面有“雙重屬性論”“單一屬性論”和“復合屬性論”等不同觀點。無論是“雙重屬性論”、“單一屬性論”還是“復合屬性論”都忽略了作為黨和國家重大政策文件類的黨政聯(lián)合發(fā)文、法律法規(guī)性質(zhì)較突出的黨政聯(lián)合發(fā)文①如中共中央、國務(wù)院每年年初聯(lián)合發(fā)布的中央一號文件是黨政聯(lián)合發(fā)布的黨和國家重大政策文件，它既不是黨內(nèi)法規(guī)，又不是普通黨內(nèi)規(guī)范性文件。舉例為：《中共中央國務(wù)院關(guān)于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》（別名為2024 年中央一號文件）。，他們得出的結(jié)論是：黨政聯(lián)合發(fā)文是一種黨內(nèi)法規(guī)或者具有法屬性的規(guī)范性文件或者黨內(nèi)其他規(guī)范性文件。

學界在分析和討論黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性時，很少關(guān)注黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性與黨政聯(lián)合發(fā)文類型的關(guān)系。有學者將其分為黨政職責權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文和政府職責權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文，一般性聯(lián)合發(fā)文和專題性聯(lián)合發(fā)文，意見型聯(lián)合發(fā)文和通知型、方案型、規(guī)定型聯(lián)合發(fā)文[2]。這一分類比較詳細，是微觀的分類，但是對于確定黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性并沒有太大的幫助。有學者將黨政聯(lián)合發(fā)文分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文和作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，中央黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文[3]。這一分類是比較合理，但忽略了有些黨和國家政策類的黨政聯(lián)合發(fā)文和黨政機關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文。有人將黨政聯(lián)合發(fā)文分為黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)、聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件和非黨規(guī)非規(guī)范性文件的其他文件[4]。對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類的主要作用在于：為分析黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性、規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文奠定基礎(chǔ)。

黨政工作實踐中黨政機關(guān)發(fā)布諸多的聯(lián)合發(fā)文，其調(diào)整范圍可能涉及國家法律法規(guī)的調(diào)整范圍，也時常出現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文的溢出效應(yīng)，如黨政機關(guān)對公務(wù)員的范圍、職務(wù)職級方面以聯(lián)合發(fā)文的形式規(guī)定了諸多的黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容可能與公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)責任密切相關(guān)；從其調(diào)整范圍上看應(yīng)由公務(wù)員法進行調(diào)整還是由黨內(nèi)法規(guī)進行調(diào)整更為合理？如果屬于黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，如何協(xié)調(diào)與公務(wù)員法之間的關(guān)系呢？司法實踐中以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式制定的規(guī)范性文件侵犯公民、法人或者非法人組織合法權(quán)益時如何提供救濟？司法機關(guān)能否對其進行附帶性審查？或者黨政聯(lián)合發(fā)文能否作為行政行為的依據(jù)？對此，有人主張通過修改《中華人民共和國立法法》確定黨政聯(lián)合發(fā)文的效力，可以賦予人民法院向黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體提出修改或廢止該黨聯(lián)合發(fā)文的司法建議權(quán)[5]；有人主張將行使行政職權(quán)的黨的工作機關(guān)納入到行政復議、行政訴訟的范圍[6]；有人認為可參照行政訴訟制度中的附帶性審查的規(guī)定，將黨政聯(lián)合發(fā)文中作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件納入人民法院附帶性審查的范圍[7]。

總之，學術(shù)界從不同的視角探索和分析黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性和司法適用問題。但學術(shù)界對黨政聯(lián)合發(fā)文的概念并沒有達成共識，也沒有關(guān)注黨政聯(lián)合發(fā)文的類型與黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性之間的關(guān)系；也沒有對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類的前提下，主張將黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的范圍。實踐中，各級黨政機關(guān)幾乎都在制定黨政聯(lián)合發(fā)文，不同主體制定的黨政聯(lián)合發(fā)文的效力、性質(zhì)有所區(qū)別。因此，對其不進行分類的前提下直接納入司法領(lǐng)域的觀點是不符合實際的。對黨政聯(lián)合發(fā)文的正當性分析方面，有學者錯誤地認為黨政合署辦公是引起黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象的主要原因；甚至認為黨政機構(gòu)合并后黨的機關(guān)在行使行政權(quán)，從而主張將黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的范圍。實際上，黨的領(lǐng)導地位是黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的根本原因，黨政聯(lián)合發(fā)文是促進黨規(guī)與國法有效銜接協(xié)調(diào)的一種方式。黨政機構(gòu)合并后，原行政機關(guān)的行政權(quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，不能簡單地認為黨的機關(guān)在行使行政權(quán)。所有這些問題的關(guān)鍵在于：現(xiàn)行法律、黨規(guī)對黨政聯(lián)合發(fā)文的具體制定主體、適用范圍、監(jiān)督機制的規(guī)定比較模糊；現(xiàn)行黨規(guī)的規(guī)定未能涵蓋黨政聯(lián)合發(fā)文的各種類型。本文認為，黨政聯(lián)合發(fā)文是指黨和國家機關(guān)根據(jù)國家、社會發(fā)展的具體情況，依據(jù)中華人民共和國憲法法律的基本原則、精神和中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，針對國家、社會或一些地區(qū)重點領(lǐng)域的重大事項或者貫徹落實黨和國家的政策而聯(lián)合發(fā)布的、指引或者規(guī)范黨政機關(guān)活動的一種規(guī)范性文件。黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體是黨政機關(guān)，所針對的對象是國家社會重點領(lǐng)域的重大事宜，制定黨政聯(lián)合發(fā)文的依據(jù)是憲法法律的基本原則、精神和黨章，黨政聯(lián)合發(fā)文具有指引或者規(guī)范功能。本文認為，對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類的意義包括以下幾個方面：第一，有利于正確認識黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)，保障黨的領(lǐng)導和維護黨的一致性、權(quán)威性。黨政聯(lián)合發(fā)文是保障和貫徹落實黨的思想路線、政策方針的重要手段之一。黨政聯(lián)合發(fā)文的目的是加強黨的領(lǐng)導，也為了國家和社會的可持續(xù)發(fā)展，宏觀上指引行政機關(guān)（根據(jù)已有的黨政聯(lián)合發(fā)文的類型看，黨政聯(lián)合發(fā)文的主體包括黨的機關(guān)與行政機關(guān)、黨的機關(guān)與其他國家機關(guān)，這里主要指的是指黨組織與行政機關(guān)的聯(lián)合行文）在社會管理活動中應(yīng)當堅持什么理念、什么模式，通過什么方式更好地履行職責，貫徹落實黨的思想路線、政策方針。通常情況下，黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容比較宏觀，重在指出某些專門事項的未來發(fā)展方向。行政機關(guān)等國家機關(guān)根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的指引，制定相關(guān)的配套規(guī)定或者采取相應(yīng)的具體措施。對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類，有利于正確認識黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性。例如，根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)、效力可分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨的政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為的黨的規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文和具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文。這些黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)、效力和作用各有不同；其中作為黨的政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和效力比較特殊，其政策屬性較突出；它通常指引政治經(jīng)濟的發(fā)展和指引國家立法、黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)工作，是制定某一領(lǐng)域的法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)的直接依據(jù)，從而貫徹落實黨的思想路線和政策，進一步保障黨的領(lǐng)導。第二，有利于進一步規(guī)范黨政聯(lián)合發(fā)文，預(yù)防行政機關(guān)以黨政聯(lián)合發(fā)文代替行政規(guī)范性文件逃避人民法院的審查。黨政聯(lián)合發(fā)文實際上不直接調(diào)整和規(guī)范權(quán)利義務(wù)，它主要是指導行政機關(guān)等國家機關(guān)的行為，不應(yīng)作為行政行為的直接依據(jù)。行政機關(guān)按照黨政聯(lián)合發(fā)文的指引，具體制定相應(yīng)的配套規(guī)定作為其行政行為的依據(jù)。然而，實踐中一些黨政機關(guān)通過聯(lián)合發(fā)文的形式處理相關(guān)的行政事務(wù)，有些聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容直接指向相對人的權(quán)利義務(wù)，其效力的外部化現(xiàn)象較明顯。但司法機關(guān)通常情況下將其認定為非行政規(guī)范性文件，排除法院附帶性審查的范圍或者排除政府信息公開的范圍。有學者對司法機關(guān)以黨政聯(lián)合發(fā)文不是行政規(guī)范性文件為由，不對其進行附帶性審查或者排除政府信息公開的范圍的做法持懷疑態(tài)度；他們認為，應(yīng)將其納入行政訴訟的受案范圍，對其加強監(jiān)督。其實，通過司法途徑解決不了此類問題；從黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)有類型看，有些黨政聯(lián)合發(fā)文是立法立規(guī)的重要依據(jù)，具有黨和國家的重大政策屬性，將此類黨政聯(lián)合發(fā)文直接納入行政訴訟受案范圍不符合現(xiàn)實。有些黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體是縣級黨政機關(guān)，且其內(nèi)容涉及公民權(quán)利義務(wù)，如果不對其進行規(guī)范的話，可能會損害公民合法權(quán)利。對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)當明確發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的條件，不應(yīng)賦予縣級黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的權(quán)力，防止行政機關(guān)以黨政聯(lián)合發(fā)文代替行政規(guī)范性文件逃避法院的審查。第三，促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)。黨政聯(lián)合發(fā)文具有一定的政策屬性。黨政聯(lián)合發(fā)文的優(yōu)勢在于其靈活性，一般黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是無法代替的。國家法律、黨內(nèi)法規(guī)面對社會的高速發(fā)展略顯滯后性，對某些問題未能及時制定相應(yīng)的規(guī)定，導致出現(xiàn)黨規(guī)國法的不銜接的現(xiàn)象。此時，黨政機關(guān)通過黨政聯(lián)合發(fā)文的形式彌補兩者的滯后性，引導黨規(guī)國法的立規(guī)、立法工作，從而促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接。不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文對黨規(guī)國法的銜接和協(xié)調(diào)的作用也有所不同，有些黨政聯(lián)合發(fā)文是黨規(guī)國法的立規(guī)、立法的重要依據(jù)；有些黨政聯(lián)合發(fā)文是引導黨政機關(guān)的具體工作的運行，其他國家機關(guān)承擔具體執(zhí)行落實的義務(wù)。可以說，黨政聯(lián)合發(fā)文的分類有助于進一步明確黨政機關(guān)在黨政實務(wù)中的具體分工，從而促進黨規(guī)國法的有效銜接。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的正當性分析

（一）根本性緣由：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位是在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民反封建、反帝國主義和反官僚主義的長期革命斗爭中逐漸形成的，是中國人民的選擇、歷史的選擇。新中國成立以來，黨領(lǐng)導人民進行社會主義建設(shè)，在批評與自我批評的過程中逐漸成熟，并取得了前所未有的成就。這些成就一定程度上歸功于中國共產(chǎn)黨自身的先進性、代表性和純潔性。進入深化改革時期后，我國憲法和黨章進一步明確了中國共產(chǎn)黨對國家和社會各領(lǐng)域的全面領(lǐng)導地位。我國《憲法》第一條第二款明確規(guī)定：社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。我國《憲法》雖沒有規(guī)定黨具體行使領(lǐng)導權(quán)的方式，但黨章中明確規(guī)定了黨的主要領(lǐng)導領(lǐng)域。如黨對經(jīng)濟領(lǐng)域的領(lǐng)導，黨對民主政治的領(lǐng)導，黨對文化教育領(lǐng)域的領(lǐng)導，黨對和諧社會的領(lǐng)導，黨對生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導，黨對軍隊的絕對領(lǐng)導，黨領(lǐng)導其他參政黨，黨領(lǐng)導立法、保障執(zhí)法、支持司法等。黨的領(lǐng)導的廣泛性要求國家和社會各領(lǐng)域的各種規(guī)范必須堅持黨的領(lǐng)導，必須貫徹落實黨的思想路線、重大政策方針。

從憲法和黨章的規(guī)定中可以看出，黨除了對軍隊具有絕對領(lǐng)導權(quán)之外，對政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、立法、司法、執(zhí)法領(lǐng)域的領(lǐng)導是宏觀領(lǐng)導，而不是微觀的、具體的領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導依靠黨和國家的決策或者政策、國家法律、黨章等黨內(nèi)法規(guī)和黨政機關(guān)的執(zhí)行活動得以實現(xiàn)。貫徹落實黨的領(lǐng)導，通常將黨的思想精神、政策轉(zhuǎn)化為國家法律、黨內(nèi)法規(guī)或者其他規(guī)范性文件，在這個意義上可以說，它們是黨的意志的體現(xiàn)或者黨的領(lǐng)導的表現(xiàn)形式。黨的領(lǐng)導的廣泛性，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在其調(diào)整內(nèi)容上和黨政機關(guān)的職權(quán)上有了一定的交叉性。這種交叉性要求黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)。黨政機關(guān)為了落實黨的領(lǐng)導、經(jīng)濟政治社會的穩(wěn)步發(fā)展、實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接，通過聯(lián)合發(fā)文引導和規(guī)范黨政機關(guān)工作的具體運行。

（二）直接緣由：國家治理模式的時代性要求

進入深化改革時期后，黨中央先后提出“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，明確提出了全面依法治國、全面從嚴治黨，強調(diào)依憲執(zhí)政依法執(zhí)政，提升黨的執(zhí)政能力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中首次提出依法執(zhí)政的含義，即依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。該《決定》指出黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律規(guī)范體系共同構(gòu)成了中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，要注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接和協(xié)調(diào)，即確認黨內(nèi)法規(guī)體系在中國特色社會主義法治體系中的地位。然而，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在反腐倡廉建設(shè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、選舉、監(jiān)督、考核、獎懲、機關(guān)運行保障、編制工作、人大工作、政府工作、企事業(yè)單位和社會組織工作、人才工作、法治建設(shè)、社會治理等方面具有一定的交叉性。為了解決兩者在調(diào)整范圍上的交叉性，黨和國家以黨政聯(lián)合發(fā)文、黨政機關(guān)合署辦公作為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有效銜接的具體措施。近幾年來，黨和國家進一步加強黨政機構(gòu)改革，并制定了黨政機構(gòu)改革的具體方案，對部分黨政機關(guān)進行合并，實行一個機構(gòu)兩塊牌子并列入中共中央直屬機構(gòu)序列①如《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》國發(fā)〔2018〕6 號文件中列舉了黨政機關(guān)合并合署辦公的具體機關(guān)單位，如國家公務(wù)員局、國家新聞出版署、國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國務(wù)院研究室、國務(wù)院僑務(wù)辦公室分別在中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部加掛牌子，由中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部分別承擔相關(guān)的職責；國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與中共中央臺灣工作辦公室，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室。。部分黨政機關(guān)合并后黨的機關(guān)承擔原行政機關(guān)的職責。部分黨政機關(guān)合署辦公后黨政機關(guān)各自行使其職權(quán)或者聯(lián)合行動。聯(lián)合行動時通常涉及黨政機關(guān)共同的職責權(quán)限，此時黨政機關(guān)采取黨政機關(guān)聯(lián)合行文等方式解決具體黨政事務(wù)。實際上，黨政聯(lián)合發(fā)文進一步加強和鞏固了黨的領(lǐng)導地位，指引國家經(jīng)濟政治的未來發(fā)展方向。這也是國家治理模式現(xiàn)代化的時代性所決定的。

（三）政策屬性緣由：法規(guī)范的穩(wěn)定性與政策文件的靈活性

有人說：法律在制定的當天就已經(jīng)滯后了。這句話其實說的就是法規(guī)范的滯后性和穩(wěn)定性。法作為國家制定、認可的普遍被遵守的行為規(guī)范，穩(wěn)定性是其與生俱來的特點，要求法不得朝令夕改，從而提高人們對法的確信。但法規(guī)范往往滯后于社會現(xiàn)實，而社會的發(fā)展變化總是要求法規(guī)范必須適應(yīng)社會現(xiàn)實。一般情況下，通過解釋法律、修改法律或者制定新法、制定政策的方式彌補法規(guī)范的滯后性。其中政策本身所具有的靈活性使其順應(yīng)社會發(fā)展變化，甚至引導解釋法律、修改法律和制定新法或者彌補法規(guī)范本身的局限性。黨和國家機關(guān)面對全國性的或者區(qū)域性的事項，通過制定黨政機關(guān)的文件指引黨政機關(guān)的工作，貫徹落實黨和國家的思想路線、方針和法律法規(guī)。在這個意義上可以說，黨政聯(lián)合發(fā)文是一種特殊的政策文件，具有特殊的政策屬性，表現(xiàn)出政策文件的靈活性。從憲法規(guī)范的層面上講，憲法規(guī)范本身的原則性、宏觀性為黨和國家政策給予一定的存在空間。如《憲法》第一條第二款規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征；但并沒有規(guī)定黨的領(lǐng)導的具體方式。黨的領(lǐng)導方式主要包括制定黨的政策文件、黨內(nèi)法規(guī)等方式。憲法序言中也提到了黨和國家政策的作用和地位。這是為制定黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文提供了間接依據(jù)。黨政機關(guān)通過制定黨政聯(lián)合發(fā)文的方式彌補法規(guī)范和其他黨內(nèi)法規(guī)的不足或者滯后性。在這個意義上可以說，黨政聯(lián)合發(fā)文是法規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)的一種補充。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文的類型

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的劃分標準

根據(jù)權(quán)威部門印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件匯編，存在不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文，其表現(xiàn)形式多種多樣，分類標準不明確，比較復雜。從學術(shù)界現(xiàn)有的成果看，近年來對黨政聯(lián)合發(fā)文類型的研究逐漸增多，但對黨政聯(lián)合發(fā)文的分類標準存在不同的觀點。有學者根據(jù)制定主體的職責權(quán)限和黨政聯(lián)合發(fā)文的不同功能，將其分為黨政職責權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文和政府職責權(quán)限型聯(lián)合發(fā)文，一般性聯(lián)合發(fā)文和專題性聯(lián)合發(fā)文，意見型聯(lián)合發(fā)文和通知型、方案型、規(guī)定型聯(lián)合發(fā)文[2]；這一分類比較詳細，是微觀的分類，但是對探索黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性沒有太大的幫助。有學者根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和制定主體的不同，將其分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文和作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，中央黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨內(nèi)法規(guī)類黨政聯(lián)合發(fā)文[3]；這一分類是比較合理，但忽略了有些黨和國家政策類的黨政聯(lián)合發(fā)文。有人根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)，將其分為黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)、聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件和非黨規(guī)非規(guī)范性文件的其他文件[4]。但非黨規(guī)非規(guī)范性文件的其他文件到底指的是哪一類的文件并不明確。

從學界對黨政聯(lián)合發(fā)文的分類情況看，他們主要以黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、內(nèi)容、對象、性質(zhì)作為黨政聯(lián)合發(fā)文的分類標準。本文借鑒學界對黨政聯(lián)合發(fā)文的分類標準，對黨政聯(lián)合發(fā)文進行如下分類：根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體，可分為中央黨政機關(guān)的聯(lián)合發(fā)文①由于中央黨政機關(guān)的聯(lián)合發(fā)文較多，下面只舉例說明幾個中央黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文，如：中共中央、國務(wù)院2010 年11月10 日印發(fā)的《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016 年7 月21 日印發(fā)的《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》。、中央黨政機關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文②中央黨政機關(guān)部委印發(fā)的聯(lián)合發(fā)文特別多，由于篇幅原因，只列舉幾部聯(lián)合發(fā)文。如中共中央宣傳部、財政部2017 年1 月22 日印發(fā)的《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》；中共中央組織部、教育部、科學技術(shù)部、中國科學院2014 年3 月29 日印發(fā)的《西部之光訪問學者培養(yǎng)管理辦法》等。、省級黨委和省級政府的聯(lián)合發(fā)文、市黨委和市政府的聯(lián)合發(fā)文、縣黨委和縣政府的聯(lián)合發(fā)文③例如，《中共張家川縣委辦公室、張家川縣人民政府辦公室關(guān)于進一步抓好強農(nóng)惠農(nóng)政策落實工作的通知》。等。根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容、形式和效力，可以分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國家政策的黨政聯(lián)合發(fā)文（或者作為黨規(guī)國法依據(jù)的黨政聯(lián)合發(fā)文）和具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文等。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的具體類型

1.根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體，可將其劃分為中央黨政機關(guān)的聯(lián)合發(fā)文、中央黨政機關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文、省級黨委和省級政府的聯(lián)合發(fā)文、市縣黨委和市縣政府的聯(lián)合發(fā)文。中央黨政機關(guān)的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是中共中央和國務(wù)院，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳；中央黨政機關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是中央各部委和國務(wù)院部委；省級黨委和省級政府的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是省級黨委和省級政府；市黨委和市政府的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是市委和市政府；縣黨委和縣政府的聯(lián)合發(fā)文的制定主體是縣委和縣政府。從黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體的級別層次上看，聯(lián)合發(fā)文主體的門檻過低，縣級以上黨政機關(guān)都可以印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文。這可能會導致黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量過多，增加其隨意性，難以保障黨政聯(lián)合發(fā)文的質(zhì)量，甚至可能有損于黨的一致性和黨的權(quán)威性。因此，對黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體進行限制，除了有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體與同級政府可以印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文之外，其他主體不應(yīng)該印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文。

2.根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和效力，可將其分為作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文。

第一，作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文。這一類型的黨政聯(lián)合發(fā)文是學術(shù)界公認的黨政聯(lián)合發(fā)文的類型之一。作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文主要是指有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體和同級政府針對黨和國家重大事務(wù)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整涉及黨的機關(guān)和政府機關(guān)職責權(quán)限的相關(guān)事務(wù)。作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的主要規(guī)范依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13 條：涉及兩個以上部委職權(quán)范圍的事項，有關(guān)部委應(yīng)當聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)或者提請黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)。制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定。該條文規(guī)定了兩種不同的黨內(nèi)法規(guī)：一種是黨的部委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，它屬于黨的部委內(nèi)部的聯(lián)合發(fā)文，不是黨政聯(lián)合發(fā)文；一種是黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)該條文第二款的規(guī)定，黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括中共中央和國務(wù)院，黨的部委和同級政府部門，黨的工作機關(guān)和同級政府部門，省級黨委和同級政府①例如，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》；中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《專業(yè)性技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定》《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定》；中共中央組織部、人事部聯(lián)合印發(fā)的《干部統(tǒng)計工作暫行規(guī)定》等等，諸如此類的黨政聯(lián)合發(fā)文比較多。。將作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文還可以進一步分為作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為部委黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文和作為地方黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文。

第二，作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文②例如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好全國“人民滿意的公務(wù)員”和“人民滿意的公務(wù)員集體”推薦評選工作的通知》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中央軍委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代烈士褒揚工作的意見》；中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《軍隊功勛榮譽表彰條例》的通知等。。作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文與作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的不同點體現(xiàn)在其形式、內(nèi)容、對象、效力等方面。作為黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，在其內(nèi)容上要求各級黨政機關(guān)、部門貫徹落實上級黨政部門制定的黨內(nèi)法規(guī)或者政策文件；效力方面，它是對各級黨政機關(guān)在某項工作方面的要求或者提倡，通常情況下其原則性較強，與黨內(nèi)法規(guī)和重大政策類的黨政聯(lián)合發(fā)文相比，其規(guī)范性和效力相對較弱。具體形式上，它不像黨內(nèi)法規(guī)那樣按照主體、職責權(quán)限、行為、責任、監(jiān)督與救濟的模式進行規(guī)定的，其形式比較簡單，不具有固定的形式（通常包括通知類、意見型、方案型等文件），其規(guī)范性也較弱。根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》的規(guī)定，作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的條件和制定主體比較寬泛，不僅黨政機關(guān)可以聯(lián)合發(fā)文，黨政機關(guān)與其他組織也可以聯(lián)合行文，對聯(lián)合制定主體并沒有作限制性的規(guī)定；其印發(fā)的前提條件也比較寬泛，以“必要時”作為其聯(lián)合行文的條件。這不利于規(guī)范作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，應(yīng)當嚴格限制其制定主體范圍，明確其制定條件才是。

第三，作為黨和國家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文③例如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》；中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進新時代古籍工作的意見》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強科技倫理治理的意見》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代關(guān)心下一代工作委員會工作的意見》等。。從嚴格意義上講，這一類型的黨政聯(lián)合發(fā)文實際上是一種特殊的黨的規(guī)范性文件，但它的制定主體、內(nèi)容、形式、效力范圍等方面確實不同于作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文。它既不是黨內(nèi)法規(guī)，也不是一般的黨內(nèi)規(guī)范性文件，它是屬于黨和國家的特殊政策范疇。它的特殊性在于其內(nèi)容涉及黨和國家某一領(lǐng)域的全國性的或者區(qū)域性的重大事項，而且它還指引經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等制度的發(fā)展方向和未來工作計劃。它的制定主體是中共中央和國務(wù)院，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳。在形式上，這一類黨政聯(lián)合發(fā)文明確規(guī)定指導思想和原則、總目標、具體發(fā)展方向等。效力方面，此類黨政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)了黨在國家治理過程中對某一領(lǐng)域的主張、領(lǐng)導和思想路線；它可以作為我國立法工作、行政工作、監(jiān)察工作、司法工作、社會管理活動以及下級黨政機關(guān)制定黨政聯(lián)合發(fā)文、一般規(guī)范性文件的直接政策依據(jù)。將此類黨政聯(lián)合發(fā)文直接納入司法范疇進行處理，實為不妥。因此，有必要將此類黨政聯(lián)合發(fā)文單獨列為黨政聯(lián)合發(fā)文的一種類型。

第四，具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文。此類黨政聯(lián)合發(fā)文主要針對的對象是行政機關(guān)根據(jù)黨和國家的思想路線和政策方針管理和處理的具體行政事項。黨政領(lǐng)導干部、行政機關(guān)公務(wù)員的管理和行政機關(guān)在落實黨的政策時，采取的具體執(zhí)行措施等事項都屬于此類黨政聯(lián)合發(fā)文的主要內(nèi)容。黨政機關(guān)通過聯(lián)合發(fā)文的形式調(diào)整黨政領(lǐng)導干部提拔任用、培訓、監(jiān)督、問責事項和公務(wù)員的考試、錄用、聘任等事項，是黨管干部原則的具體體現(xiàn)。行政機關(guān)通過制定具體規(guī)則貫徹落實黨的大政方針時，必須堅持黨的領(lǐng)導且其制定的相關(guān)規(guī)定要符合黨的思想路線。行政機關(guān)將要處理的事項，如果沒有黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的明確依據(jù)且不得不處理時，以黨政聯(lián)合發(fā)文作為貫徹落實黨的思想路線、大政方針的重要手段。黨政實踐中此類黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量較多，引發(fā)的爭議也較多，如行政相對人認為它是人民法院附帶性審查的對象或者政府信息公開的對象而提起行政訴訟的實例較多。學術(shù)界對此有不同的觀點，有人認為黨政聯(lián)合發(fā)文的效力外部化影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)，它具有行政規(guī)范性文件的性質(zhì)，應(yīng)當將其納入行政訴訟的受案范圍。但他們沒有對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類的前提下，主張將所有黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的受案范圍是不符合實際的。因為，有些黨政聯(lián)合發(fā)文是黨和國家重大決策、政策性文件，是制定黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的重要依據(jù)①例如：《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》是制定鄉(xiāng)村振興相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)、法律的依據(jù)；《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防止攻堅戰(zhàn)的意見》作為黨政聯(lián)合發(fā)文，是《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》（這是黨內(nèi)法規(guī)）的直接依據(jù)。。此類黨政聯(lián)合發(fā)文不易納入行政訴訟受案范圍。有些黨政聯(lián)合發(fā)文明確規(guī)定有些主管部門的職責以及糾紛解決機制，從其名稱和內(nèi)容上看具有行政規(guī)章的性質(zhì)，但現(xiàn)實中將其列入黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)的范圍②例如，中央機構(gòu)編制委員會辦公室、工業(yè)和信息化部制定的的《黨政機關(guān)、事業(yè)單位和社會組織網(wǎng)上名稱管理暫行辦法》。。此類黨政聯(lián)合發(fā)文通常情況下可能涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利，如果發(fā)生爭議，可以作為規(guī)范依據(jù)解決爭議。這種涉及公民、法人、其他組織權(quán)益的黨政聯(lián)合發(fā)文，在其性質(zhì)上具有行政規(guī)范性文件的特征，可以作為人民法院附帶性審查的對象；其事后主體責任的追究，應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件和法律法規(guī)分別處理。但今后應(yīng)嚴格限制此類黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)布，將這一類型的黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性，認定為特殊的黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時及時制定相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)章。

四、具體規(guī)范途徑

（一）發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件

黨政工作實踐中，時常遇到涉及全國性或者部分地區(qū)性經(jīng)濟政治重大事項既沒有黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)，也沒有國家法律法規(guī)的規(guī)定，且黨政機關(guān)不得不處理的情況。黨政聯(lián)合發(fā)文恰能彌補一般黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的這一局限性或者滯后性。但不能因為它具有彌補黨規(guī)國法的局限性的優(yōu)點而無條件的印發(fā)黨政聯(lián)合發(fā)文。根據(jù)黨章的規(guī)定，黨組織、黨員的各類活動必須在憲法法律范圍內(nèi)進行。黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨政機關(guān)的一種特殊活動，它的制定也應(yīng)當遵守憲法法律的原則和精神，不得突破憲法法律的底線。現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)布條件主要包括制定主體的要求、“制定主題認為必要時”和“不得聯(lián)合發(fā)文”等三個方面。從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定看，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體的范圍和級別上的規(guī)定有所不同；以“必要時”作為黨政聯(lián)合發(fā)文的條件，且“必要時”的邊界模糊，這可能會加重黨政聯(lián)合發(fā)文的隨意性；對作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、制定條件并沒有作任何限制。本文認為，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件的規(guī)定并不全面，應(yīng)為黨政聯(lián)合發(fā)文設(shè)定以下前提條件：一是黨政工作實踐中涉及全國性的或者部分地區(qū)的與經(jīng)濟政治文化教育社會生態(tài)相關(guān)的重大事項，且現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和國家法律對此都沒有規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的條件尚不成熟時，黨政機關(guān)可以發(fā)布黨和國家政策文件型的聯(lián)合發(fā)文；二是制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項，對此事項既沒有黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，也沒有相關(guān)的國家法律法規(guī)依據(jù)，且在實際工作中必須要處理時，黨政機關(guān)可以制定作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文；三是要求黨政機關(guān)學習、組織實施黨和國家的政策、思想路線和黨章憲法法律的原則、精神或者根據(jù)黨和國家政策指引為了發(fā)展地方經(jīng)濟的前提下，黨政機關(guān)可以發(fā)布作為一般黨內(nèi)規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文。另外，盡量減少或不發(fā)布具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文，它不利于正確認識黨組織與行政機關(guān)的工作任務(wù)、功能定位。因為，黨組織的任務(wù)是決策部署，行政機關(guān)則具體執(zhí)行黨的決策部署。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的主體

根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，黨政聯(lián)合發(fā)文的主體包括兩大類：一是同級黨政機關(guān)；二是黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，各級各類的黨政機關(guān)甚至黨政機關(guān)與其他機關(guān)都可以聯(lián)合行文，對黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體并沒有具體限制，即制定主體的門檻過低，容易擴大其隨意性，不利于有效發(fā)揮其積極作用。本文認為，應(yīng)當嚴格限制黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體的范圍。在符合制定黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件之下，將黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體嚴格限定為有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨的機關(guān)和同級政府機關(guān)，無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨的機關(guān)及其同級政府機關(guān)不得聯(lián)合行文。有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，這些黨的機關(guān)可以與同級政府機關(guān)聯(lián)合發(fā)文。黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文一般由黨的機關(guān)牽頭制定，這是由黨的領(lǐng)導地位決定的。黨政機構(gòu)改革后，部分行政機關(guān)與黨的機關(guān)實行“一個機構(gòu)兩個牌子”，部分行政機關(guān)直接并入黨的機關(guān)。黨政機關(guān)實行“一個機構(gòu)兩個牌子”的情況下，應(yīng)當根據(jù)各自的職責權(quán)限開展工作；如果屬于黨的工作事宜的，以黨的機關(guān)的名義對外履行任務(wù)；如果屬政府職責相關(guān)的事宜時以政府機關(guān)的名義對外履行任務(wù)；如果涉及兩者的職責時在滿足制定黨政聯(lián)合發(fā)文的條件之下可以聯(lián)合行文，其主體責任、領(lǐng)導責任等相關(guān)責任應(yīng)按照黨內(nèi)法規(guī)、國家法律的規(guī)定分別處理相關(guān)組織、領(lǐng)導、黨員的責任。

（三）黨政聯(lián)合發(fā)文的事前審查和備案審查

根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)備案審查相關(guān)的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)與部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)的審查的側(cè)重點有所不同。中央黨內(nèi)法規(guī)的審查主要傾向于事前審查，包括前置審核和審批；部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的審查包括事前審查（前置審核和審批）和備案審查。對作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文還可以分為作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為部委黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為地方黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的審查和備案事宜應(yīng)按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》的程序進行審批和備案。但該條例和規(guī)定并沒有明確規(guī)定作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為一般黨的規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文的審查工作由哪個機關(guān)承擔。本文認為，作為中央黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文的前置審核，應(yīng)當在中共中央辦公廳的協(xié)調(diào)之下由黨政機關(guān)的法規(guī)工作機構(gòu)共同進行前置審核；前置審核中未發(fā)現(xiàn)問題的，提交中央黨組織進行審批；前置審核中發(fā)現(xiàn)有問題的，按照上述條例和規(guī)定的程序進行處理。作為部委黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為地方黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文分別在本級黨政機關(guān)的辦公廳（室）的協(xié)調(diào)之下由黨政機關(guān)的法規(guī)工作機構(gòu)共同進行前置審核，審核中未發(fā)現(xiàn)問題的按照程序分別向部委領(lǐng)導機構(gòu)會議、省級黨委全體會議或常務(wù)會議審批；前置審核過程中發(fā)現(xiàn)有問題的，依照現(xiàn)有規(guī)定的程序進行處理。一些黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性中黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件屬性占主導地位，因此其備案審查事宜應(yīng)當遵守黨規(guī)和黨的規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定，即向其上級黨組織報備。至于作為黨和國家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文，它所涉及內(nèi)容的全國性或地區(qū)性決定了其中央文件的性質(zhì)，它不同于黨內(nèi)法規(guī)、一般黨內(nèi)規(guī)范性文件。這類黨政聯(lián)合發(fā)文作為中央文件，應(yīng)按照公文處理相關(guān)要求進行管理。

（四）黨政聯(lián)合發(fā)文在司法實務(wù)中的定位

黨政聯(lián)合發(fā)文的分類，有助于分析其本質(zhì)屬性，也有助于判斷黨政聯(lián)合發(fā)文在司法實務(wù)中的定位。學術(shù)界一直在爭論人民法院可否對黨政聯(lián)合發(fā)文進行附帶性審查的問題。有學者認為“以不進行附帶審查為原則，特殊情況下進行附帶性審查為例外。如黨的規(guī)范性文件作為行政行為的依據(jù)，越出法定內(nèi)容的邊界，直接影響、決定民眾行政法上的具體權(quán)益，就應(yīng)當納入法院附帶審查的范圍”[7]。這種觀點的不足之處在于沒有進一步解釋何為“特殊情況”，其實這種特殊情況與黨政聯(lián)合發(fā)文的類型有關(guān)，即使通過司法途徑解決，也要先分清被審查的對象是哪類黨政聯(lián)合發(fā)文。有學者認為黨政機構(gòu)合并、合署辦公是黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的主要原因，黨政機構(gòu)改革后原行政機關(guān)的職權(quán)職責由黨的機關(guān)承擔了，黨的機關(guān)實際上行使行政權(quán)。因此，將其制定的規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶性審查的范圍。本文認為，學者們在這里誤認為黨政合并合署辦公是發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的主要原因，其實不然。黨政聯(lián)合發(fā)文是由黨的領(lǐng)導地位決定的，黨政合并、合署辦公不是黨政聯(lián)合發(fā)文的根本原因，而是黨內(nèi)法規(guī)外部銜接機制。學者們還錯誤的判斷了黨政機關(guān)合并后黨的機關(guān)行使的權(quán)力性質(zhì)。部分黨政機關(guān)合并后原行政機關(guān)的職權(quán)由黨的機關(guān)承擔，此時黨的機關(guān)吸收原來政府部門的行政權(quán)。實際上部分政府部門并入黨的機關(guān)之后其原來行使的行政權(quán)發(fā)生根本性的變化，不宜將其認為黨的機關(guān)在行使行政權(quán)。黨政機關(guān)合并后對外保留政府機關(guān)的牌子（一個機構(gòu)兩個牌子）的情況下，如果以政府部門名義實施的，仍屬于行政行為，對其不服可以提起行政訴訟。作為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文、作為黨和國家政策的黨政聯(lián)合發(fā)文不宜直接納入行政訴訟附帶性審查的范疇。如果人民法院在審理案件的過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)將具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文作為其行政行為依據(jù)，且明顯違法或違反黨章時，人民法院不應(yīng)將其作為認定行政行為合法的依據(jù)，并依據(jù)黨規(guī)國法規(guī)定的程序向其制定主體提出修改或者廢除建議。

（五）黨政聯(lián)合發(fā)文在政府信息公開實務(wù)中的定位

無論是人民法院可否對黨政聯(lián)合發(fā)文進行附帶性審查還是將黨政聯(lián)合發(fā)文納入政府信息公開范圍的問題，其討論和分析的前提都是對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類，不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文在司法實務(wù)、政府信息公開實務(wù)中的地位是不同的。有學者認為：“將黨政聯(lián)合發(fā)文納入政府信息公開的范圍，人民法院審理此類信息公開案件時應(yīng)以形式判斷標準和實質(zhì)判斷標準相結(jié)合；考慮其作為行為依據(jù)和對權(quán)益的侵害性”[5]。有人認為：“黨政聯(lián)合發(fā)文本身具有雙重屬性，然而實踐中淡化其雙重屬性，將其排除人民法院附帶性審查和政府信息公開的范圍是不合理的；該學者主張應(yīng)當將黨政聯(lián)合發(fā)文納入政府信息公開范圍，而不能將黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性單一化、不能忽略黨政聯(lián)合發(fā)文的主體中還包含行政機關(guān)這一因素；否則誘發(fā)行政機關(guān)向黨政聯(lián)合發(fā)文“系統(tǒng)性逃遁”的傾向”[4]。本文認為，學者們的擔憂是有一定的道理的，但他們并沒有對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類的前提下籠統(tǒng)地探討黨政聯(lián)合發(fā)文是否納入政府信息公開的范圍問題。實踐中一些地方政府將其參與發(fā)布的部分黨政聯(lián)合發(fā)文在其政府網(wǎng)站上進行公開發(fā)布了。但從公開發(fā)布的黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)上看，多數(shù)是為了貫徹落實中央黨內(nèi)法規(guī)、黨和國家政策而發(fā)布的地方黨內(nèi)規(guī)范性文件，而且具有明顯的指導性，不直接規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)。由于它是具有指導性、引導性的黨政聯(lián)合發(fā)文，也不宜作為行政行為的依據(jù)。針對此類黨政聯(lián)合發(fā)文，探討是否納入政府信息公開范圍是沒有實際意義。另外，作為黨和國家政策文件的黨政聯(lián)合發(fā)文同樣具有明顯的指導性特征，其內(nèi)容如果不涉及黨和國家秘密的，應(yīng)當公開發(fā)布，但不宜列為政府信息公開的范圍，它的發(fā)布應(yīng)按照黨和國家重大政策文件的具體發(fā)布程序進行。具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文與上面的幾類黨政聯(lián)合發(fā)文有所不同。它的內(nèi)容直接或者間接的涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)①例如：《信訪工作條例》；《國有企業(yè)領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》；《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定》等。。此時，公開發(fā)布此類黨政聯(lián)合發(fā)文是毋庸置疑的；但將其納入政府信息公開范疇的主張不一定能夠根上解決問題。本文認為，問題的關(guān)鍵不在于它是否屬于政府信息公開的范圍，而在于黨的政策出臺在先，黨規(guī)國法未能及時跟進政策，導致實踐中行政機關(guān)等國家機關(guān)在貫徹落實黨的政策時缺乏法律依據(jù)，只能以黨政聯(lián)合發(fā)文作為其行為依據(jù)了。這就是司法實踐、政府信息公開實踐中產(chǎn)生諸多爭論的主要原因。應(yīng)當嚴格限制具有行政規(guī)范性文件性質(zhì)的黨政聯(lián)合發(fā)文，非必要不得發(fā)布；如果情況較特殊，需要發(fā)布此類黨政聯(lián)合發(fā)文時不僅嚴格遵守制定黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件，還要加強立法進度，促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接。

五、結(jié)論

進入深化改革時期以來黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量逐漸增多，對我國法治建設(shè)和加強黨的領(lǐng)導等方面發(fā)揮了積極的作用，同時也暴露了諸多的問題。如黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量過多，缺乏規(guī)范機制，制定主體多元化，其溢出效應(yīng)較突出，對其如何進行監(jiān)督、能否通過司法途徑解決等方面引起諸多的爭論。本文認為，黨政聯(lián)合發(fā)文是保障黨的領(lǐng)導、促進黨規(guī)和國法有效銜接、協(xié)調(diào)的重要途徑。加強黨政聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督和規(guī)范的前提是先對黨政聯(lián)合發(fā)文進行分類，對不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文分別分析其性質(zhì)的基礎(chǔ)上探索具體規(guī)范途徑。本文主要以黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、性質(zhì)、內(nèi)容、形式和效力作為其分類標準，列舉了以下類型的黨政聯(lián)合發(fā)文：根據(jù)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體可分為中央黨政機關(guān)的聯(lián)合發(fā)文、中央黨政機關(guān)部委的聯(lián)合發(fā)文、省級黨委和省級政府的聯(lián)合發(fā)文，市黨委和市政府的聯(lián)合發(fā)文和縣黨委和縣政府的聯(lián)合發(fā)文等。根據(jù)其性質(zhì)、內(nèi)容、形式和效力可以分為不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文，在此基礎(chǔ)上分析黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件、制定主體以及司法實踐和政府信息公開實務(wù)中黨政聯(lián)合發(fā)文的地位和具體規(guī)范的途徑?？傊?，無論是討論黨政聯(lián)合發(fā)文的本質(zhì)屬性、還是分析黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范途徑，須先對其進行分類，設(shè)置發(fā)布黨政聯(lián)合發(fā)文的前提條件，克制黨政聯(lián)合發(fā)文的隨意性。不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體、性質(zhì)、內(nèi)容、效力具有很大的區(qū)別，不能籠統(tǒng)地討論黨政聯(lián)合發(fā)文是具有法屬性還是黨內(nèi)法規(guī)屬性；不同類型的黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范途徑也有所不同，因此，也不能籠統(tǒng)地認為將所有黨政聯(lián)合發(fā)文納入行政訴訟的受案范圍進行規(guī)范。