論公眾參與視角下的環(huán)境行政公益訴訟制度構(gòu)建

王 慧，傅一娜

（上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海 201306）

一、問題的提出

環(huán)境行政公益訴訟作為一種特殊的行政訴訟形式，在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。它是指當環(huán)境行政機關(guān)不能正確地履行生態(tài)環(huán)境保護職責，致使生態(tài)環(huán)境受到損害或者存在潛在風險時，檢察機關(guān)有權(quán)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履職；當行政機關(guān)仍然未能依法履行環(huán)境保護職責的，檢察機關(guān)可以依法向人民法院提起行政公益訴訟，以督促行政機關(guān)糾正違法行使職權(quán)或者不作為的錯誤，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的目的[1]。

環(huán)境行政公益訴訟的程序主要體現(xiàn)為：“案件線索發(fā)現(xiàn)→提出檢察建議→調(diào)查取證→提起訴訟→審理判決”，整個過程中涉及檢察機關(guān)、行政機關(guān)和審判機關(guān)三方主體，但是公眾作為生態(tài)環(huán)境變化最為廣泛的感知者、環(huán)境權(quán)益保護最大的受益者和生態(tài)環(huán)境破壞最大的受害者，按照現(xiàn)有的制度設(shè)計卻難以參加到環(huán)境行政公益訴訟的過程中，因為現(xiàn)實中往往是由檢察機關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的唯一發(fā)起者，而缺乏公眾參與導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞線索不足，這也是當前環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量較少的原因所在[2]；同時僅僅依靠檢察機關(guān)來維護公眾的環(huán)境權(quán)，公眾在訴訟中的地位相對被動，很多環(huán)境案件由于缺乏公眾的監(jiān)督，導(dǎo)致無法及時受理[3]；此外，在案件內(nèi)容方面，對于檢察建議書的處理結(jié)果，公眾缺乏了解環(huán)保行政機關(guān)是否已經(jīng)完全履責的渠道，會出現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域司法公信力不足的現(xiàn)象[4]。

由此可見，公眾參與在完善環(huán)境行政公益訴訟制度的過程中，應(yīng)當成為不可缺少的重要影響因素?；诃h(huán)境治理的合作模式理念，本文試圖從公眾參與的角度出發(fā)對環(huán)境行政公益訴訟制度進行改革和完善。具體而言，文章將對現(xiàn)有法律規(guī)定進行規(guī)范分析，并結(jié)合實踐案例內(nèi)容，以探究當前檢察機關(guān)、法院和行政機關(guān)三類主體在環(huán)境行政公益訴訟功能發(fā)揮的局限，并指出公眾應(yīng)該成為環(huán)境行政公益訴訟程序的一極，對公眾賦予相應(yīng)的訴訟發(fā)起功能、法律監(jiān)督職能、行政機關(guān)履職標準判斷功能，以及環(huán)境行政公益訴訟配合義務(wù)，從而使得環(huán)境行政公益訴訟的生態(tài)環(huán)境保護作用得到更為充分的發(fā)揮。

二、環(huán)境行政公益訴訟制度發(fā)展中公眾參與視角的引入

環(huán)境行政公益訴訟作為創(chuàng)新性的法律機制，主要經(jīng)過以下三個重要的發(fā)展階段。第一階段，立法缺失，地方先試。在該階段環(huán)境行政公益訴訟并未大量開展。但是出于遏制生態(tài)環(huán)境進一步惡化的目的，部分省市決定嘗試發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的獨有優(yōu)勢，通過以地方性法規(guī)的形式開展環(huán)境行政公益訴訟的先行先試；第二階段，制度確立，開始試點。在該階段我國開展環(huán)境行政公益訴訟，采用的是由上至下的集中推行方式，具有很強的系統(tǒng)性和計劃性，體現(xiàn)了我國法治的統(tǒng)一性和普遍性，避免了不同區(qū)域各自為政的局面。其中試點的13 個省、自治區(qū)、直轄市的檢察機關(guān)都已經(jīng)有了提起行政公益訴訟的實踐，并且很多案件屬于環(huán)境行政公益訴訟。這也從側(cè)面說明生態(tài)環(huán)境亟需構(gòu)建完善的環(huán)境行政公益訴訟制度來進行保護；第三階段，科學(xué)立法，全面實施。2017年6 月，第十二屆全國人民代表大會常委會決定修改《行政訴訟法》，通過增加一款條文的科學(xué)立法形式，賦予了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的原告起訴資格?！缎姓V訟法》第25 條規(guī)定，當人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護因為行政機關(guān)履職不當而受到損害時，人民檢察院有權(quán)依法提起環(huán)境行政公益訴訟。至此，環(huán)境行政公益訴訟制度正式進入法律規(guī)定，我國環(huán)境行政公益訴訟也進入了全面發(fā)展時期。

（一）環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)計中公眾參與的缺失

從環(huán)境行政公益訴訟立法發(fā)展的三個階段來看，我國立法機關(guān)根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需求，實行循序漸進、逐步推行的科學(xué)立法的理念，立法者將法律作為現(xiàn)實需要的制度進行回應(yīng)，而非建造一座“空中樓閣”。其立法的核心主線是為了應(yīng)對環(huán)境立法不能完全適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護的需求，而行政權(quán)又經(jīng)常在環(huán)境公益保障方面出現(xiàn)缺位或不足的狀態(tài)下，將檢察機關(guān)的司法功能拓展到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，通過擴張司法權(quán)的方式，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的積極能動作用，推進對生態(tài)環(huán)境的保護作用[5]。但是當下在我國現(xiàn)行的立法體制之下，生態(tài)環(huán)境類的法律具有較強的技術(shù)性和專業(yè)性，因此主要由職權(quán)所屬的國務(wù)院各部委進行牽頭起草制定，部門立法具有專業(yè)上的優(yōu)勢，卻難以超越本部門利益格局的桎梏，對本部門規(guī)定較多的授權(quán)性規(guī)范，同時缺乏問責規(guī)范的狀況，即存在所謂“擴權(quán)卸責”的弊病，相應(yīng)地也會忽視其他社會主體對法律關(guān)系中的參與[6]。因此，我國環(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展比較重視檢察機關(guān)權(quán)限的擴大，尊重環(huán)境保護行政機關(guān)的專業(yè)性，但是在制度設(shè)計的過程中卻未能賦予公眾適當?shù)姆傻匚?，?dǎo)致公眾參與的嚴重不足。也正是因為如此，我國的環(huán)境行政公益訴訟在實踐運行過程中產(chǎn)生諸多問題，迫切需要以公眾參與的視角對環(huán)境行政公益訴訟制度進行再審視和再認識。

（二）環(huán)境行政公益訴訟在實踐運行中面臨的主要困境

從我國環(huán)境行政公益訴訟的實踐現(xiàn)狀來看，我國由檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件數(shù)量明顯增加，并且取得了顯著的法治成果[7]。但是我們在看到環(huán)境行政公益訴訟制度在實踐中取得良好效果的同時，更需要在實踐中發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟運行面臨的主要困境，從而為“后立法階段”制度的應(yīng)然完善打下良好的基礎(chǔ)。

首先，現(xiàn)實多發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害難以做到應(yīng)訴盡訴。雖然我國環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢，但是相對于眾多的現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境損害而言，能夠進入環(huán)境行政公益訴訟程序的案件仍是少數(shù)。將全國檢察系統(tǒng)的辦案總數(shù)與檢察院的數(shù)量和人員對比可知，每個檢察院辦理的公益訴訟案件并不多[8]。其中主要原因是檢察機關(guān)的線索來源狹窄，其線索來源僅有“在履行職責時發(fā)現(xiàn)”，缺少豐富的線索來源途徑。加之，很多檢察機關(guān)所獲得的線索已經(jīng)不具有足夠的時效性，導(dǎo)致公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害時，不能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)并提起訴訟。

其次，檢察機關(guān)職責的履行難以做到規(guī)范化。檢察機關(guān)是環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)起者，規(guī)范化的檢察機關(guān)職責范圍和履行程序是環(huán)境行政公益訴訟能否達到既定法律目標的重要保證，但是由于環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則的不成熟，導(dǎo)致很多檢察行為存在諸多疏漏之處。例如，檢察機關(guān)在訴前程序中提出的檢察建議要求行政機關(guān)對違法行為提出整改要求，并要求行政機關(guān)在規(guī)定時間內(nèi)就整改情況回函，但是檢察建議的實施由于缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致行政機關(guān)回函表示接受整改建議和實際整改到位成為兩個層次的事實狀態(tài)。此外，如何持續(xù)關(guān)注跟蹤整改效果也成為環(huán)境行政公益訴訟能否達到既有法律效果的重要影響因素，在實際訴訟過程中也難以得到落實。

第三，環(huán)境行政訴訟規(guī)則的模糊導(dǎo)致法院裁判難以統(tǒng)一。在環(huán)境公益行政訴訟中，人民法院對檢察機關(guān)起訴環(huán)境行政機關(guān)的行為進行審理，主要依據(jù)的是事實和法律，但是由于環(huán)境公益行政訴訟規(guī)則尚處于發(fā)展與完善之中，導(dǎo)致法院可能對訴訟規(guī)則作出不同見解，也因此導(dǎo)致裁判出現(xiàn)差異。例如，在法院審理過程中，“行政機關(guān)是否全面履職”經(jīng)常成為爭議焦點，有的法院注重對“行為標準”的考察，即認為行政機關(guān)“只要在履職手段窮盡使用，在行為上進行相應(yīng)的改變”就認定行政機關(guān)履行了法定職責，但是并不考察生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)狀態(tài)。有的法院則注重對“結(jié)果標準”的考察，即認為行政機關(guān)的行政行為的合法性在于是否有效地維護了良好的生態(tài)環(huán)境，否則認為行政行為違法[9]。當然也有的法院同時考察行為與結(jié)果，規(guī)則的模糊化不但導(dǎo)致法院判決的不統(tǒng)一，也致使行政機關(guān)缺乏明確的司法指導(dǎo)，難以采取適當?shù)男姓袨椤?/p>

第四，環(huán)境行政公益訴訟的參與度不足導(dǎo)致司法公信力受到影響。司法公信力來源于透明化、公正化、較高參與度的訴訟程序。尤其是對于環(huán)境行政公益訴訟而言，法院、檢察院、行政機關(guān)都屬于國家的公權(quán)力機關(guān)，如果起訴、審理、判決透明度不足，信息不夠充分公開，則容易引發(fā)社會公眾對司法公信力的懷疑。同時法院、檢察機關(guān)、行政機關(guān)的工作人員則有可能因為公眾的“不信任”而在工作中消極怠工，導(dǎo)致形成惡性循環(huán)，使得環(huán)境行政公益訴訟制度不能完全使出其應(yīng)有的效力。

（三）我國環(huán)境行政公益訴訟引入公眾參與視角的正當性

環(huán)境行政公益訴訟制度具有與生俱來的公眾參與基因。環(huán)境保護中的公眾參與思想最早源于上世紀六七十年代，其中《環(huán)境與發(fā)展里約宣言》明確規(guī)定：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下進行解決和處理。”法學(xué)意義上的公眾參與則是指在法律規(guī)定的前提下，公民及其公民組成的團體可以行使自身的權(quán)利，依靠特定的途徑或者程序參與和環(huán)境保護有關(guān)的活動。環(huán)境行政公益訴訟將生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源的合理開發(fā)利用作為制度設(shè)立的主要目的，自然也需要公眾的參與，主要任務(wù)是通過與檢察機關(guān)、行政機關(guān)和法院的程序化互動和協(xié)作，提升環(huán)境行政公益訴訟的實效性。

首先，根據(jù)環(huán)境公共信托理論，公眾應(yīng)該是生態(tài)資源環(huán)境的最終所有權(quán)人，因此公眾也應(yīng)該成為環(huán)境行政公益訴訟的當然參與訴訟人。有學(xué)者認為，日常生活中幾乎所有的環(huán)境要素都是公民的共有財產(chǎn)，比如陽光、空氣、水以及野生生物；但是管理這些共同財產(chǎn)并非易事，所以公民們將其托付給政府，委托政府代其管理，兩者就此建立信托關(guān)系[10]?？梢姽残磐欣碚撌紫日J定生態(tài)環(huán)境資源的權(quán)屬是公眾的共有財產(chǎn)，加之公民人數(shù)眾多，難以行使所有公民的權(quán)利，因此產(chǎn)生了公共代表，即政府代表公眾對生態(tài)環(huán)境資源行使管理權(quán)；其次，公共信托理論把公眾和政府之間的關(guān)系理解為委托代理關(guān)系，政府管理和處分生態(tài)環(huán)境資源的權(quán)力源于公眾的委托，但是公眾并沒有放棄對生態(tài)環(huán)境資源的最后決定權(quán)，公眾依然對環(huán)境的保護有直接或間接參與的權(quán)利，尤其是當受托人未能正確履行職責的情況下，公眾有權(quán)由代表公共利益的人就政府所作的影響環(huán)境的行政行為提起訴訟。

其次，根據(jù)環(huán)境權(quán)理論而言，環(huán)境行政機關(guān)的違法行為侵害了公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指特定主體所享有的與環(huán)境資源有關(guān)的所有權(quán)利，公眾所普遍享有的環(huán)境權(quán)包括在安全舒適的環(huán)境中發(fā)展的權(quán)利，比如健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)等[11]。與環(huán)境權(quán)相關(guān)的內(nèi)容主要有實體性權(quán)利和程序性權(quán)利，前者諸如清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、環(huán)境安寧權(quán)等等；后者主要包括檢舉權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利?？梢姡舡h(huán)境行政機關(guān)未能正確履行職責導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境資源受到損害，實際上是侵害了公眾的環(huán)境權(quán)。檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟是為了維護公眾的環(huán)境權(quán)，公眾自然有權(quán)利參與和監(jiān)督環(huán)境行政公益訴訟的進行。

最后，根據(jù)公共治理理論，公眾參與并非單純的權(quán)利，公眾有責任和義務(wù)參與環(huán)境行政公益訴訟。公共治理理論認為政府、市場和以自組織為代表的社會都不是唯一治理主體，三方協(xié)作才能保證實現(xiàn)公共利益最大化[12]。生態(tài)環(huán)境與自然資源作為公共性財產(chǎn)，經(jīng)常會發(fā)生所有者缺位的現(xiàn)象，因此公共治理理論提倡將政府、市場以及公眾三方的力量聚集在一起，三者發(fā)揮協(xié)同合作的力量，從多個維度著手，采用公、私和公私混合等多種方式才能實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的目的。公共治理理論相較于公共信托理論和環(huán)境權(quán)理論，除了強調(diào)權(quán)利之外，也強調(diào)義務(wù)，是國家、企業(yè)、個人參與環(huán)保公共治理的新理念和新機制。在公共治理理論的指引下，不僅能保證公眾有效、有序并合法地參加治理，也能夠督促公眾主動地參與到抑制生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法履職中來。正是如此，將公眾參與引入環(huán)境行政公益訴訟當中，就能成為一個重要的公共治理工具，在權(quán)利與義務(wù)并重的語境下，創(chuàng)造性地解決環(huán)境保護問題，促進實質(zhì)性的環(huán)境公平。

三、公眾參與視角在環(huán)境行政公益訴訟中的創(chuàng)新適用

2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，明確提出要“暢通參與渠道，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局”。由此可見，國家政策已經(jīng)將公眾作為環(huán)境多元共治的重要主體之一，但是在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，我國目前還是采取以公權(quán)力機關(guān)為主導(dǎo)的管理型環(huán)境治理模式，提供給公眾的參與機會較少，影響了環(huán)境行政公益訴訟案件的啟動以及案件進程的進行。因此，國家治理者應(yīng)該強化公眾參與在環(huán)境行政公益訴訟中的創(chuàng)新適用，才能夠突破目前環(huán)境治理中的“政府主動、企業(yè)被動、公眾不動”的困境。

（一）公眾訴權(quán)推動環(huán)境行政公益訴訟案件的啟動

自2017 年《行政訴訟法》正式確立檢察機關(guān)作為唯一的原告主體后，公民以及社會團體對于行政機關(guān)的起訴便受到抑制[13]。因此有學(xué)者主張，應(yīng)該對行政權(quán)力監(jiān)督機制的啟動權(quán)進行多元化改造，賦予公民以及社會團體相應(yīng)的訴權(quán)，相比于無相應(yīng)約束機制的專門機關(guān)而言，公眾訴權(quán)的賦予可能更有實效[14]。并且從既有的環(huán)境權(quán)理論和從世界范圍的立法經(jīng)驗來看，很多國家都主張對環(huán)保行政機關(guān)的訴權(quán)由檢察機關(guān)與公民以及具備專業(yè)技術(shù)和環(huán)保知識的組織團體共同擁有[15]。尤其是隨著當前我國生態(tài)環(huán)境破壞問題的發(fā)展，公眾的環(huán)境維權(quán)意識提高，公眾產(chǎn)生環(huán)境正義感的來源更多是自身感受和自身遭遇，對于環(huán)境行政權(quán)力的違法矯正，公眾更加具有急迫性和直接性。因此，訴權(quán)的賦予可以讓公眾的環(huán)境正義感從感知轉(zhuǎn)變成實際行動，環(huán)境行政公益訴訟與公眾參與的有效融合可以提升生態(tài)環(huán)境的保護效率，充分發(fā)揮公眾對環(huán)境權(quán)益保護的主動性和行動能力。

（二）公眾監(jiān)督促進環(huán)境行政公益訴訟過程更加規(guī)范

就應(yīng)然法的現(xiàn)狀而言，很多環(huán)境行政公益訴訟的程序規(guī)則規(guī)定具有抽象性和概括性，具體的操作細節(jié)未能明晰化，特別是責任的規(guī)定不完整，導(dǎo)致檢察機關(guān)工作人員的行為規(guī)范存在任意性，很多生態(tài)環(huán)境的損害案件未能得到及時有效的處理。所以，在環(huán)境行政公益訴訟中引入公眾參與，公眾就會發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，檢察行為走向透明和公開，使得檢察機關(guān)能夠及時吸納公眾的意見，促使環(huán)境行政公益訴訟的制度化和規(guī)范化得到有效改善，避免因為規(guī)則的缺陷導(dǎo)致其他因素摻雜進環(huán)境行政公益訴訟，從而使生態(tài)環(huán)境利益得到相應(yīng)的保護。

（三）公眾理性作為環(huán)境行政公益訴訟是否公正的重要判斷標準

環(huán)境行政機關(guān)是否正確履行職責是檢察機關(guān)能否勝訴的主要標準，這一標準判斷的主體目前主要是法院，其行為模式是法院依據(jù)自己對規(guī)則的理解和環(huán)境行政機關(guān)的行為客觀效果進行衡量。但是生態(tài)環(huán)境糾紛有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，法官的優(yōu)勢是對法律的理解，對生態(tài)環(huán)境技術(shù)的理解卻并非法官專長，導(dǎo)致有的案件可能出現(xiàn)“強行政機關(guān)所難”的情況，從而做出不合適的判決。但是社會公眾中有很多的生態(tài)環(huán)境專家學(xué)者，以及部分專業(yè)性的環(huán)保團體和學(xué)會，這些專家和組織具有豐富的生態(tài)環(huán)境知識儲備，對環(huán)境行政機關(guān)履職是違反法律的正當性，還是局限于技術(shù)的限制有更為專業(yè)的觀點，往往具有相對理性的視角。因此，環(huán)境行政公益訴訟中引入專業(yè)性的公眾參與，可以合理地判斷案例的爭議焦點是環(huán)境行政公益訴訟履職合法性的問題，還是現(xiàn)有技術(shù)條件的限制問題，避免超越環(huán)境保護行政機關(guān)的能力范圍，更加有助于公正的環(huán)境行政公益訴訟判決的形成。

（四）公眾義務(wù)補足環(huán)境行政公益訴訟證據(jù)的完整性

公眾在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域享有環(huán)境權(quán)，但是沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利，因此公眾同樣具有保護生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟需要提供完整的證據(jù)，這是取得勝訴最基本的保障。但是目前的環(huán)境行政公益訴訟的法律規(guī)定沒有賦予檢察機關(guān)相對的調(diào)查核實權(quán)，致使檢察機關(guān)難以組合完善的證據(jù)鏈條，導(dǎo)致部分案件敗訴，也致使很多生態(tài)環(huán)境損害難以成功地提起訴訟[16]。造成這種現(xiàn)象的很多原因是公眾出于個人利益或者社會壓力，對檢察機關(guān)的調(diào)查核實不予配合，但是檢察機關(guān)由于無明確的法律依據(jù)可以強制要求公民落實調(diào)查核實責任，致使起訴材料缺乏核心證明材料。尤其是目前檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中承擔較重的舉證責任，使得檢察機關(guān)敗訴風險增加[17]。因此，從公共治理中公眾環(huán)境義務(wù)的角度出發(fā)，賦予公民相應(yīng)的參與義務(wù)，則將有助于生態(tài)環(huán)境損害事實的客觀揭示和檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟舉證活動的順利展開。

四、公眾參與視角下環(huán)境行政公益訴訟制度的完善

環(huán)境行政公益訴訟的順利進行離不開科學(xué)的立法，從改革試點開始，“兩高”從實際出發(fā)，在充分調(diào)研和試點實踐的基礎(chǔ)上，先后出臺相應(yīng)的規(guī)定，為環(huán)境行政公益訴訟提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，并且為后續(xù)環(huán)境行政公益成為正式的法律制度打下堅實的基礎(chǔ)。但是隨著時代的發(fā)展和最初立法的局限性，環(huán)境行政公益訴訟制度的缺點漸漸浮現(xiàn)出來，尤其是開放性和參與性的缺失對檢察機關(guān)辦理相關(guān)案件造成一定的困難。正是基于公眾參與理論的創(chuàng)新性和實用性，目前迫切需要以公眾參與視角為切入點，對環(huán)境行政公益訴訟制度進行改革和完善。

（一）利用公眾參與拓寬環(huán)境行政公益訴訟的案件來源

環(huán)境行政公益訴訟案件線索與生態(tài)環(huán)境保護的廣度與范圍息息相關(guān)，二者呈現(xiàn)出較強的關(guān)聯(lián)性。因此，為更廣泛地感知生態(tài)環(huán)境受損狀況，要形成以鼓勵公眾提供線索來源的生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟機制。公眾作為環(huán)境案件的直接受害者，具有反映生態(tài)環(huán)境損害問題的初始動因，尤其是當環(huán)境行政機關(guān)不恰當履行職責，漠視公眾環(huán)境權(quán)益，而造成生態(tài)損害持續(xù)擴大時，公眾有將生態(tài)環(huán)境違法案件反映給相關(guān)司法機構(gòu)的要求，但是現(xiàn)實中大多數(shù)公眾反映卻是難以尋求便利、規(guī)范的途徑，因此，檢察機關(guān)需要提供給公眾便捷、高效的線索通道以拓寬案件來源。第一，便捷主要強調(diào)方便公眾，充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，并且以公眾容易理解的方式，給公眾提供反映案件線索的通道；第二，高效主要強調(diào)檢察機關(guān)對案件線索的落實要具有高效率，能夠讓生態(tài)損害案件得到及時制止，保證生態(tài)權(quán)益能夠得到及時維護。

首先，設(shè)立案件線索的“環(huán)境行政公益訴訟檢察登記備案”制度。環(huán)境行政公益訴訟的公眾參與既能體現(xiàn)公眾對環(huán)境污染企業(yè)的制約，也能夠反映對檢察機關(guān)的監(jiān)督，為防止檢察機關(guān)的“選擇性司法”，應(yīng)該構(gòu)建“環(huán)境行政公益訴訟檢察登記備案”制度，要求檢察機關(guān)對所有的案件線索進行登記，并且通過按照順序編號的方式進行備案。構(gòu)建案件線索的制度可以保證公眾所提供的可能性生態(tài)環(huán)境損害案件能夠全部被記錄，并在公眾的監(jiān)督下促使檢察機關(guān)“應(yīng)訴盡訴”，讓案件的環(huán)境正義得以實現(xiàn)。

其次，構(gòu)建案件線索的“舉報—反饋”機制。當公眾意識到生態(tài)環(huán)境的損害與環(huán)境行政機關(guān)不正確的履行職責有直接聯(lián)系的時候，檢察機關(guān)除了要創(chuàng)建公眾能夠順利提供線索的渠道外，還要設(shè)置恰當?shù)幕貞?yīng)機制，一方面保證及時收到立案起訴的線索并立案；另外一方面，也要及時通知線索提供人處理結(jié)果，公眾提供的證據(jù)不能夠立案起訴的，也要說明理由，并且告知公眾相應(yīng)的其他救濟途徑。為了激勵公眾保持對生態(tài)環(huán)境保護的維護責任和熱情，在必要時也可以提供適當?shù)奈镔|(zhì)或者精神獎勵，使得公眾對生態(tài)環(huán)境權(quán)益的保護熱情得到積極的正向反饋。

（二）拓展以環(huán)保團體為主的環(huán)境行政公益訴訟起訴主體資格

目前法律規(guī)定的環(huán)境行政公益訴訟起訴主體只限于檢察機關(guān)，但是生態(tài)環(huán)境損害案件多發(fā)，檢察機關(guān)工作人員有限，并且環(huán)境損害案件技術(shù)性強，檢察建議書和起訴工作會不可避免地受到檢察機關(guān)工作人員業(yè)務(wù)能力的限制。上述原因會導(dǎo)致很多環(huán)境行政公益訴訟難以進入到環(huán)境行政公益訴訟的起訴環(huán)節(jié)，因此有必要拓展環(huán)境行政公益訴訟起訴的主體。有觀點認為公民和環(huán)保團體都可以成為起訴主體，例如，允許適格的公民、法人或其他組織都可以提起行政公益訴訟[18]。但是公民個人數(shù)量眾多，并且大部分不具有足夠的專業(yè)知識和法律技能，若是任由公民提起環(huán)境行政公益訴訟，會導(dǎo)致公民因?qū)I(yè)性不足輕率發(fā)動訴訟，而造成司法資源的浪費，因此有必要限縮獲取起訴主體資格的公眾的范圍?，F(xiàn)階段可以將訴權(quán)授予適格的環(huán)保團體，環(huán)保團體屬于社會組織的范疇，相比較于普遍的公眾，環(huán)保團體具有資金和專業(yè)人力資源的優(yōu)勢，在判斷案件的可訴性和保證訴訟進行的完整性上具有天然的優(yōu)勢，能夠有效提高環(huán)境行政公益訴訟效率，維護環(huán)境司法的嚴肅性。

（三）創(chuàng)建公眾參與型的環(huán)境行政公益訴訟審判機制

我國目前的環(huán)境行政公益訴訟審判模式屬于國家權(quán)力主導(dǎo)類型，基本過程是由檢察機關(guān)起訴行政機關(guān)，再由審判機關(guān)做出判決。此種審判模式的缺點在于將公眾定位成了“圍觀者”，公眾對案件的了解主要是通過審判機關(guān)的最后判決書，對案件審理過程缺少發(fā)表意見的渠道，因此，有必要設(shè)立允許公眾參與的環(huán)境行政公益訴訟審判機制，例如建立相應(yīng)的環(huán)境行政公益訴訟專家咨詢委員會、設(shè)立強制公眾參與的環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)則，等等。

首先，可以充分利用環(huán)境行政公益訴訟專家咨詢委員會彌補檢察機關(guān)專業(yè)性不足的短板。檢察機關(guān)工作人員的教育背景多為法律專業(yè)，基于專業(yè)限制，在判斷環(huán)保行政機關(guān)是否已經(jīng)完全履職的問題上，單一地依靠檢察機關(guān)難以給出準確的判斷，因此檢察機關(guān)可以聘請不同行業(yè)的環(huán)境保護專家，成為環(huán)境行政公益訴訟專家咨詢委員會成員，從而協(xié)助檢察機關(guān)對環(huán)境行政行為的履職合法性進行判斷，并根據(jù)判斷結(jié)果給出是否對環(huán)境行政機關(guān)提起訴訟的意見，同時也可以就生態(tài)環(huán)境損害的治理給出專業(yè)性意見。

其次，設(shè)立激勵機制鼓勵公眾參與環(huán)境行政公益訴訟。并非所有公眾都愿意參與進環(huán)境行政公益訴訟中，通過提供一些適當?shù)募钍侄?，比如獎金激勵或者名譽授予促使與訴訟有相關(guān)聯(lián)系的公眾按照檢察機關(guān)的要求提供相應(yīng)證據(jù)，既可以保證環(huán)境行政公益訴訟的順利進行，也滿足了大部分公眾對環(huán)境行政公益訴訟的參與需求。

最后，要為公眾設(shè)定參與環(huán)境行政公益訴訟事實證明過程的義務(wù)。檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟時，為證明案件事實，通常需要相關(guān)單位和個人等進行配合作證，以證明環(huán)保行政機關(guān)履職的不當，但是檢察機關(guān)和相關(guān)公眾日常并沒有經(jīng)常性的聯(lián)系，反而與環(huán)保行政機關(guān)聯(lián)系更多，接受保行政機關(guān)的指導(dǎo)和管理，因此，在檢察機關(guān)沒有強制調(diào)查和協(xié)助作證的權(quán)力約束條件下，公眾可能會選擇損害“環(huán)境公益”而維護與環(huán)保行政機關(guān)的“私益”，所以有必要明確公眾參與環(huán)境行政公益訴訟案件證明的義務(wù)，公眾有責任配合檢察機關(guān)在案件事實層面完成訴訟證明。

（四）構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟信息公開和信息交流機制

司法公信力來源于信息的公開透明，以及公眾疑問的及時消除。如果環(huán)境行政公益訴訟僅由國家機關(guān)主導(dǎo)進行，且拒絕將相關(guān)程序信息公開于眾，公眾就有可能懷疑國家公權(quán)力機關(guān)之間是否各司其職，尤其是檢察機關(guān)能否承擔起監(jiān)督環(huán)保行政機關(guān)的職責，因此環(huán)境行政公益訴訟信息公開和信息交流機制有其建立的必要性，該機制一方面可以保障環(huán)境行政公益訴訟參與機關(guān)的自我規(guī)制；另一方面也可以促使相關(guān)機關(guān)認識到自身存在的問題并采取相應(yīng)的改進措施。

首先，檢察機關(guān)應(yīng)該向社會公眾公開環(huán)境行政公益訴訟案件的全過程。檢察機關(guān)要將收集到的案件線索、線索處理過程以及符合起訴條件的環(huán)境行政公益訴訟結(jié)果進行公開，保證環(huán)境行政公益訴訟案件在公眾的監(jiān)督之下運行，確保不同的主體能夠履行相應(yīng)的義務(wù)，案件能夠以“看得見的形式”得到相應(yīng)的處理，有效減少國家機關(guān)與公眾之間的距離感，公眾在“沉浸式”的法治體驗下履行環(huán)境保護的神圣使命。

其次，構(gòu)建檢察機關(guān)公開回應(yīng)公眾詢問的信息交流機制。信息公開具有靜態(tài)性和單向性，強調(diào)公眾對環(huán)境行政公益訴訟案件的被動了解和接受，但是信息交流則是以動態(tài)和雙向的形式向公眾提供環(huán)境行政公益訴訟案件信息，強調(diào)檢察機關(guān)有義務(wù)回答公眾對案件本身所提出的疑問，并且給出兼具合理性和合法性的解釋和說明；同時交流方式要通過法定的形式和途徑進行，確保公眾信息交流權(quán)受到阻礙時能夠得到相應(yīng)的救濟，通過構(gòu)建信息交流機制既可以達到普及環(huán)境法的作用，也可以強化環(huán)境司法公信力，有利于樹立公眾對環(huán)境法治的信仰。

結(jié)語

本文以完善環(huán)境行政公益訴訟的制度為出發(fā)點，分析該制度在實踐運行中的困境，并且提出引入公眾參與的創(chuàng)新視角對該制度進行改革和建構(gòu)，通過重新解讀公眾參與原則的內(nèi)涵，確立公眾參與在環(huán)境行政公益訴訟中的重要法律地位，并且提供具體方案強化公眾與環(huán)境行政公益訴訟之間的密切聯(lián)系，通過構(gòu)建激勵機制和設(shè)立公眾的參與義務(wù)，促進公眾參與環(huán)境行政公益訴訟的積極性，保證公眾對環(huán)境行政公益訴訟的合法、有序參與。公眾參與在拓展環(huán)境行政公益訴訟的案件來源，規(guī)范環(huán)境行政公益訴訟過程，保障環(huán)境行政公益訴訟案件事實展示方面將發(fā)揮重要作用，因此有必要對環(huán)境行政公益訴訟中的公眾參與機制進行強化，以促進環(huán)境行政公益訴訟制度日益完善。