WTO框架下取消俄最惠國待遇的合法性及現(xiàn)實(shí)啟示
——從GATT1994第21條的適用范圍談起

賈沛雯

(利茲大學(xué) 法學(xué)院,英國 利茲LS2 9JT)

2022年2月24日,俄羅斯正式發(fā)起針對(duì)烏克蘭的特別軍事行動(dòng),受到以美國為首的西方國家的經(jīng)濟(jì)制裁。美國、歐盟和七國集團(tuán)(G7)等世界主要國家和經(jīng)濟(jì)體宣布取消俄羅斯最惠國待遇。2022年3月3日加拿大發(fā)布最惠國關(guān)稅撤銷令,根據(jù)這項(xiàng)法令幾乎所有源自俄羅斯的進(jìn)口產(chǎn)品將征收高達(dá)35%的關(guān)稅。在第一輪貿(mào)易制裁措施臨界期滿之際,各國正在商議是否繼續(xù)執(zhí)行新一輪制裁。目前,日本內(nèi)閣表示與美國和其他七國集團(tuán)成員一起采取的懲罰性措施會(huì)再持續(xù)一年,直到2024年3月底,以通過提高關(guān)稅等方式繼續(xù)向莫斯科施壓。加拿大于2023年3月28日也在其政府工作報(bào)告中表示將提交2023年度預(yù)算草案,無限期延長撤銷對(duì)俄羅斯和白俄羅斯進(jìn)口產(chǎn)品的最惠國關(guān)稅優(yōu)惠待遇。

上述采取貿(mào)易制裁措施并取消俄羅斯最惠國待遇的國家援引的均是GATT1994第21條(以下簡(jiǎn)稱“GATT第21條”)安全例外條款。作為沖突直接參與方,烏克蘭基于維護(hù)國家必要安全利益援引安全例外條款無可非議,然而非直接參與沖突的國家能否援引安全例外條款以免于承擔(dān)WTO規(guī)定的義務(wù)?這關(guān)涉GATT第21條的適用范圍問題。因此,合理界定GATT第21條安全例外條款的適用范圍和科學(xué)分析取消俄羅斯最惠國地位的合法性,不僅有助于認(rèn)清西方國家取消俄羅斯最惠國待遇的實(shí)質(zhì),繼續(xù)發(fā)揮WTO在全球經(jīng)濟(jì)治理中的積極作用,而且有助于中國從俄羅斯喪失最惠國待遇中得到有益啟示。

一、GATT1994第21條適用分析

該條允許世貿(mào)組織成員在某些情況下違反其義務(wù),如“在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期保護(hù)其基本安全利益”。但是,由于對(duì)“成員方認(rèn)為”“基本安全利益”“必要”和“國際關(guān)系緊急情況”的表述缺乏明確的定義,對(duì)此條款的援引范圍保留較大余地。雖然這種模糊的規(guī)定在某種程度上鼓勵(lì)世貿(mào)組織成員方通過非正式外交決議來解決爭(zhēng)端,但為了防止濫用該條款,有必要對(duì)這些術(shù)語進(jìn)行界定。目前西方國家普遍基于維護(hù)“國家基本安全利益”而取消俄羅斯最惠國地位,但爭(zhēng)議在于非直接參與沖突的國家在何種程度上才能合理引用該條款。這里將討論三個(gè)問題:“國家基本安全利益”的適用范圍如何界定,“國際關(guān)系中的緊急狀態(tài)”如何理解,以及如何認(rèn)定貿(mào)易限制措施符合善意原則。

(一)“國家基本安全利益”的適用限制

安全利益內(nèi)涵豐富、范圍廣泛,但并非所有的安全利益對(duì)一個(gè)國家都是最為基本的。一般來說,安全利益是指保護(hù)國家不受侵略的利益,包括軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、環(huán)境安全、外交安全等多種類別[1]。而“基本”一詞,在正常語境中意為“極其重要”。因此,要援引基本安全利益作為免除關(guān)貿(mào)總協(xié)定義務(wù)的前提是必須證明安全利益不是一般的,而是至關(guān)重要的。與一般安全利益相比,基本安全利益需要達(dá)到更高的門檻和標(biāo)準(zhǔn)[2]。此觀點(diǎn)在俄羅斯過境運(yùn)輸案(DS512)中被WTO專家組所認(rèn)同,專家組稱“基本安全利益”顯然應(yīng)比“安全利益”范圍狹窄,一般可理解為與國家的主要職能有關(guān)的利益,即“保護(hù)其領(lǐng)土及其人口免受外部威脅,以及維持內(nèi)部的法律和公共秩序”。

從歷史背景來看,基本安全利益應(yīng)包括軍事安全和政治安全。在日本襲擊珍珠港后,美國為了提高政府和公民的安全意識(shí)開始宣揚(yáng)國家安全的概念[3]。基于這一概念,美國頒布了安全條款,隨后該條款被1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定所吸收。在世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)的背景下,基本安全利益原意指國家保護(hù)領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立的基本職能。專家組在解釋基本安全利益的概念時(shí)充分尊重了其產(chǎn)生的歷史背景和時(shí)代特征,在俄羅斯過境運(yùn)輸案中,專家組認(rèn)為關(guān)于《國際貿(mào)易組織憲章》和《1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的談判發(fā)生在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久,因此有必要結(jié)合特定時(shí)代背景理解國家基本安全利益[4]。

世界局勢(shì)進(jìn)入相對(duì)和平穩(wěn)定的時(shí)期后,安全利益引起了越來越多的關(guān)注。換句話說,傳統(tǒng)安全利益?zhèn)戎赜谲娛?、政治和外?而非傳統(tǒng)安全利益指的是除軍事、政治安全外與國家、地區(qū)甚至整個(gè)國際社會(huì)的穩(wěn)定同樣相關(guān)的其他利益[5]。隨著非傳統(tǒng)安全利益爭(zhēng)端在國際貿(mào)易交往中逐漸凸顯,有觀點(diǎn)認(rèn)為安全利益的研究對(duì)象應(yīng)重點(diǎn)在于非傳統(tǒng)類型[6]。對(duì)于國家安全整體布局而言,擴(kuò)大國家安全內(nèi)涵,形成總體性的國家安全戰(zhàn)略是新時(shí)代的必然訴求。但俄烏沖突再次敲響警鐘,傳統(tǒng)軍事安全的研究仍有持續(xù)的意義。另一項(xiàng)爭(zhēng)議問題在于商業(yè)目的能否構(gòu)成國家安全的例外行動(dòng)。以瑞典為例,其在1975年對(duì)鞋類產(chǎn)品實(shí)行的進(jìn)口限制被指控違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的精神,因?yàn)檫@種安全例外是基于商業(yè)利益。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為,基本安全利益應(yīng)當(dāng)排除商業(yè)利益,否則關(guān)貿(mào)總協(xié)定將無法維護(hù)自由貿(mào)易制度[7]。國家援引安全例外條款的真正目的應(yīng)當(dāng)排除維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的目的,這種排除將安全例外條款與商業(yè)免責(zé)條款相區(qū)別。

在厘清“國家基本安全利益”的內(nèi)涵后,我們繼續(xù)探討成員國是否可以單方面地確定“國家基本安全利益”受到威脅并排除專家小組進(jìn)行二次審查。為此,我們首先應(yīng)當(dāng)明確國際法必須為成員國提供一些逃避的空間,因?yàn)檫@些條約與國家主權(quán)相關(guān)[8]?；诖?一些國家認(rèn)為成員國應(yīng)當(dāng)有單方面使用該條款的自由。例如在阿拉伯聯(lián)合酋長國對(duì)卡塔爾實(shí)施貿(mào)易措施一案中,阿聯(lián)酋拒絕組建WTO專家小組并聲稱世貿(mào)組織無權(quán)事后猜測(cè)一個(gè)成員對(duì)其國家安全利益的判斷。

對(duì)于專家組是否對(duì)主權(quán)國家援引安全例外的行為具有管轄權(quán),世貿(mào)組織持肯定態(tài)度。最初的《憲章草案》起草人之一J.M. Leddy指出:“我們認(rèn)為最好起草一些條款,以便照顧到真正的安全利益,同時(shí)盡可能地限制例外情況以便阻止在每一種可以想象的情況下對(duì)商業(yè)的保護(hù)。”[9]起草者在設(shè)立該條款的同時(shí)也為其實(shí)施加以了限制。在1947年聯(lián)合國貿(mào)易和就業(yè)會(huì)議籌備委員會(huì)第二屆會(huì)議的討論中,A委員會(huì)主席Eric Colban表示,本組織成員解釋這些條款的精神是避免濫用的唯一保證。安全例外條款的誕生是世貿(mào)組織和主權(quán)國家之間做出的妥協(xié),剝奪專家組的管轄權(quán)有違GATT第21條的立法目的。

在WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中,俄羅斯過境運(yùn)輸案是首個(gè)通過對(duì)于安全例外條款適用范圍進(jìn)行分析的專家組報(bào)告。該小組回顧了安全例外條款的提案和歷史背景,并得出結(jié)論:根據(jù)賦予小組的權(quán)利,他們應(yīng)審查貿(mào)易措施是否符合所列舉的各項(xiàng)要求,而不是由援引的成員國不受約束地自行決定。該報(bào)告也明確指出成員國對(duì)其國家安全和貿(mào)易措施必要性的自我判斷是十分必要的,但這些貿(mào)易措施應(yīng)當(dāng)符合善意原則。在后續(xù)的WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中,如美國對(duì)特定鋼、鋁產(chǎn)品征收關(guān)稅案(DS544),WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)延續(xù)此種觀點(diǎn),主張其對(duì)于援引GATT第21條安全例外條款的行為具有管轄權(quán)。

盡管有部分成員對(duì)此主張持反對(duì)態(tài)度,認(rèn)為主權(quán)國家基于維護(hù)國家安全而采取的措施本質(zhì)是政治性行為,而作為貿(mào)易組織的WTO不應(yīng)對(duì)主權(quán)國家的政治行為進(jìn)行討論和審查,否則將削弱其處理貿(mào)易爭(zhēng)端的權(quán)威性和執(zhí)行力。但事實(shí)上,這些成員對(duì)于其所持的反對(duì)態(tài)度并非一成不變。例如在俄羅斯過境運(yùn)輸案中,美國作為第三方在意見提交截止日之前表示國家對(duì)其安全利益的判斷是固有權(quán)利,不應(yīng)受到專家組管轄。而在其隨后提交的文件中,美國澄清說,它認(rèn)為專家組在該爭(zhēng)端中擁有管轄權(quán)。在美國對(duì)特定鋼、鋁產(chǎn)品征收關(guān)稅案(DS544)中,美國的態(tài)度再次轉(zhuǎn)變,聲稱WTO無權(quán)調(diào)解事關(guān)美國主權(quán)的措施。國家態(tài)度的轉(zhuǎn)變基于對(duì)不同情形下國家利益的維護(hù),因此如何兼顧好國家利益和國際貿(mào)易繁榮對(duì)于國際貿(mào)易組織來說是項(xiàng)挑戰(zhàn)。一方面,對(duì)于安全例外條款的規(guī)定不能過于狹窄,畢竟沒有國家會(huì)選擇犧牲維護(hù)國家安全的權(quán)利而促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展[10],這也不符合多邊貿(mào)易組織存在的初衷。另一方面,對(duì)于安全例外條款的規(guī)定也不能過于寬松。在國家政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展不平衡的背景下,允許國家完全自主決定援引安全例外條款易造成規(guī)避多邊貿(mào)易協(xié)議義務(wù)、加劇國家間利益失衡的不當(dāng)后果。

(二)“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期”或“國際關(guān)系中的緊急情況”的內(nèi)涵

結(jié)合以往涉及安全例外的案件,最有爭(zhēng)議的術(shù)語是“在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期或其他國際關(guān)系中的緊急情況下采取的”。此次西方國家大規(guī)模援引安全例外條款也選擇以該術(shù)語為采取的貿(mào)易限制措施背書。因此,要正確理解“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期”和“其他緊急情況”的精確內(nèi)涵。

“戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期”的內(nèi)涵。首先,如果措施是根據(jù)GATT第21條作出的,它必須產(chǎn)生在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間。在俄羅斯過境運(yùn)輸案和沙特阿拉伯知識(shí)產(chǎn)權(quán)案中,WTO專家組均確認(rèn)這些保護(hù)措施必須具有持續(xù)性,即貫徹在戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急情況期間。因此,成員國所采取的行動(dòng)應(yīng)符合客觀的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn),即“時(shí)間一致”[11]。關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)的定義,俄羅斯過境運(yùn)輸案件小組認(rèn)為,戰(zhàn)爭(zhēng)是指可能發(fā)生在國際上或“政府部隊(duì)與私人武裝團(tuán)體之間,或在同一國家內(nèi)的這些團(tuán)體之間”的武裝沖突。然而,這種解釋或許只是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的一般理解,但不適用于國際法。眾所周知,國際公法的調(diào)整對(duì)象是國家或國際組織之間的關(guān)系。因此,并不是每一場(chǎng)軍事沖突都將由關(guān)貿(mào)總協(xié)定管轄。換句話說,除非國家沖突有潛在的國際威脅,否則它不應(yīng)成為第三方援引安全例外情況的理由。

“其他緊急情況”的內(nèi)涵。從語義解釋來看,國際關(guān)系中的“緊急情況”必須十分嚴(yán)峻。根據(jù)牛津詞典,“緊急情況”指的是“需要立即采取行動(dòng)處理的突發(fā)嚴(yán)重和危險(xiǎn)事件或情況”。此外,劍橋詞典將“緊急情況”定義為“突然或意外的危險(xiǎn)或嚴(yán)重的事情,如事故,需要迅速采取行動(dòng)以避免有害的結(jié)果”。這些定義與一些學(xué)者的觀點(diǎn)一致,如Tomas Cottier和Panagiotis Delimatsis[12],他們認(rèn)為緊急情況必須具有緊迫性,需要國家作出立即和直接的反應(yīng)。為了界定緊迫情形,可以應(yīng)用四個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn),包括緊急情況類型、緊急情況直接和間接后果、嚴(yán)重程度和持續(xù)時(shí)間。就持續(xù)時(shí)間而言,“緊急情況”必須具有突發(fā)性,而不是持續(xù)多年存在。

從文本解釋,“國際關(guān)系中的緊急情況”必須與“戰(zhàn)爭(zhēng)”具有相當(dāng)?shù)奈：?。首?這兩個(gè)術(shù)語之間用連詞“或”銜接,這表明“其他國際關(guān)系中的緊急情況”在嚴(yán)重性和緊急性方面應(yīng)與“戰(zhàn)爭(zhēng)”相當(dāng)。對(duì)于國家而言,在威脅達(dá)不到戰(zhàn)爭(zhēng)的嚴(yán)重程度前,不能滿足“緊急情況”的條件,也就不應(yīng)當(dāng)施以安全例外措施[13]。此外,兩個(gè)有關(guān)的條款項(xiàng)是第21條(b)款第1項(xiàng)和第2項(xiàng)。盡管(b)款第3項(xiàng)并未對(duì)此概念進(jìn)行定義,但結(jié)合條款上下文有助于界定“緊急情況”的內(nèi)涵。第21條(b)款第1項(xiàng)、第2項(xiàng)說明了各國認(rèn)為有必要采取行動(dòng)的情況。具體情況如下,“可裂變材料或材料的來源”和“武器、彈藥和軍火的貿(mào)易或直接或間接提供軍事機(jī)構(gòu)用的其他物品或原料的貿(mào)易”。因此,“國際關(guān)系中的其他緊急情況”應(yīng)指對(duì)國家安全的現(xiàn)實(shí)威脅,并包括國家之間大于一般緊張但不構(gòu)成“戰(zhàn)爭(zhēng)”的嚴(yán)重沖突。

在實(shí)踐中,WTO專家組也對(duì)“其他國際關(guān)系中的緊急情況”作出解釋,其認(rèn)為“緊急情況”應(yīng)當(dāng)包含潛在的武裝沖突和高度緊張的局勢(shì)。在俄羅斯過境運(yùn)輸案中,專家組認(rèn)為雖然各成員認(rèn)為政治或經(jīng)濟(jì)沖突是緊急或嚴(yán)重的,但這超出了GATT第21條(b)款第3項(xiàng)的含義,國際關(guān)系中的緊急情況應(yīng)指直接的或可能的武裝沖突,或緊張或危機(jī)加劇,或籠罩或包圍一個(gè)國家的普遍不穩(wěn)定情況。同樣,在沙特阿拉伯知識(shí)產(chǎn)權(quán)案中,專家組認(rèn)定當(dāng)一個(gè)國家或國家集團(tuán)不斷指責(zé)另一個(gè)國家為恐怖主義和狂熱主義提供支持時(shí),這無疑反映了上述國家之間的緊張局勢(shì)或困境,應(yīng)被視為“國際關(guān)系緊急情況”。

(三)援引GATT第21條應(yīng)當(dāng)滿足善意原則

根據(jù)《維也納公約》第26條,各方必須真誠地解釋和履行所有條約。這一原則得到了國際法的支持,也是專家組審議GATT第21條是否正確援引的最恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一。

從1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定的起草歷史可以看出,第21條立法意圖在于保護(hù)受損害成員能夠在特殊情況下援引本條款來保護(hù)國家之間的利益平衡。在緊急情況下,成員可采用安全例外情況來保障其基本的安全利益。但這種安全利益不應(yīng)當(dāng)包含保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的目的。當(dāng)申訴方對(duì)援引第21條(b)款的合理性提出異議時(shí),世貿(mào)組織小組應(yīng)有權(quán)審查這些行動(dòng)是否符合善意原則。

善意原則來自合同法,其主要目的是防止當(dāng)事人不誠實(shí)、不公平地相互利用。世貿(mào)組織小組在解釋條約時(shí)吸收了此原則,其認(rèn)為成員國適用GATT第21條時(shí),真正和主要意圖應(yīng)當(dāng)是維護(hù)國家的基本安全利益,而不是貿(mào)易保護(hù)或逃避其他世貿(mào)組織義務(wù)。如果世貿(mào)組織成員適用安全例外條款是以國家安全的名義保護(hù)本國某一產(chǎn)業(yè),則視為不善意,違反了GATT第21條安全例外條款的含義,則國家的單方面貿(mào)易措施不合法?；诖?專家組在俄羅斯過境運(yùn)輸案中引入了“合理性測(cè)試”,以判斷貿(mào)易限制措施是否出于善意原則而做出的必要行為[14]。

然而,善意審查機(jī)制需要進(jìn)一步完善。首先,它需要更客觀和實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)。例如,當(dāng)小組考慮一個(gè)國家的動(dòng)機(jī)時(shí),可以從積極和消極兩方面進(jìn)行評(píng)判,即小組應(yīng)首先判斷成員是否真正出于維護(hù)本國基本安全利益而采取限制措施,還需要探討該成員國措施是否為了維護(hù)安全利益之外的利益。由于一個(gè)國家采取措施的目的具有主觀性和內(nèi)部性,申訴方很難通過直接證據(jù)證明其惡意。因此,可以考慮間接證據(jù)來證明惡意動(dòng)機(jī),如援引方政府實(shí)施貿(mào)易措施的議案,并結(jié)合援引方提供的相關(guān)證據(jù)和相關(guān)的爭(zhēng)議解決程序。除了動(dòng)機(jī)之外,專家小組還可以考慮措施出臺(tái)背景、適用對(duì)象以及相關(guān)國家背景和利益。另一方面,措施援引國應(yīng)負(fù)擔(dān)證明其行為是善意的,而不超出必要的限度的舉證責(zé)任。事實(shí)上,國際法院的前身——常設(shè)國際法院已明確規(guī)定,舉證責(zé)任應(yīng)該由行為國承擔(dān)[15]。

二、取消俄羅斯最惠國地位的合法性分析

(一)烏克蘭維護(hù)國家基本安全利益的需要

作為沖突的直接參與方,烏克蘭面臨著領(lǐng)土完整和軍事政治安全的巨大威脅。烏克蘭在給世貿(mào)組織的信中聲稱,持續(xù)的武裝沖突已經(jīng)造成了烏克蘭巨大的生命損失和經(jīng)濟(jì)損失。保護(hù)一個(gè)國家的領(lǐng)土完整和主權(quán)不僅僅是安全利益,而且是一種“基本的”安全利益。鑒于正在進(jìn)行的軍事行動(dòng)對(duì)烏克蘭造成的廣泛破壞,烏克蘭取消俄羅斯最惠國待遇符合維護(hù)其基本安全利益的需求。

由于戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突而出現(xiàn)國際關(guān)系中的緊急情況時(shí),一個(gè)國家在闡明其基本安全利益方面的要求將會(huì)少得多。對(duì)于直接參與戰(zhàn)爭(zhēng)方來說,證明基本安全利益受到威脅并不是一項(xiàng)繁重的負(fù)擔(dān),專家小組在俄羅斯過境運(yùn)輸案中規(guī)定了“最低限度”的標(biāo)準(zhǔn),即基本安全利益在最低程度上適于被援引的情況[16]。具有爭(zhēng)議的是,那些沒有直接參與武裝沖突的國家或集團(tuán),如美國、加拿大、歐盟,應(yīng)當(dāng)如何充分闡明其基本安全利益受到威脅。首先需要明確,GATT第21條本身并未說明只有直接參與戰(zhàn)爭(zhēng)的國家能夠援引安全例外條款,這意味著非直接參與戰(zhàn)爭(zhēng)的國家也可以該條款為由免除承擔(dān)世貿(mào)組織的義務(wù)。因此,如果第三方對(duì)基本安全利益威脅的陳述符合一定程度的要求,那么其所采取的維護(hù)國家安全利益的措施應(yīng)該是合法且有效的。從實(shí)踐中看,美國、加拿大、歐盟、日本等世界主要國家和經(jīng)濟(jì)體相繼援引安全例外條款向自俄進(jìn)口的產(chǎn)品加征關(guān)稅,似乎表明軍事沖突背景下基本安全利益的實(shí)際證明義務(wù)并不繁重。

(二)加拿大取消俄羅斯最惠國地位的聲明

加拿大于2022年3月3日發(fā)布俄羅斯最惠國關(guān)稅撤銷令,成為第一個(gè)取消俄羅斯和白俄羅斯最惠國待遇的國家,在該法令持續(xù)的180天里,加拿大從這兩國的進(jìn)口減少了97%以上。在其取消俄羅斯最惠國待遇的官方聲明中解釋說:“俄羅斯入侵烏克蘭……違反國際法,對(duì)基于規(guī)則的國際秩序構(gòu)成威脅。加拿大正在采取進(jìn)一步行動(dòng),以確保那些不支持基于規(guī)則的國際秩序的人不能從中受益?！比欢?這一聲明缺乏充分解釋其基本安全利益。應(yīng)當(dāng)普遍承認(rèn),一個(gè)國家不能因?yàn)榱硪粋€(gè)國家違反了國際法規(guī)定的義務(wù)而剝奪其成員資格。另根據(jù)專家組在俄羅斯過境運(yùn)輸案中的意見,只有成員方充分證明當(dāng)前國際形勢(shì)根本性改變了簽訂協(xié)議時(shí)的條件,才能構(gòu)成對(duì)安全例外條款的合理引用。因此,除非加拿大能夠充分闡明其安全利益受到威脅,否則該聲明的法律依據(jù)是較為薄弱的。

然而在俄烏沖突的背景之下,加拿大等非直接參與沖突國闡述其基本安全利益受到威脅并滿足“最低標(biāo)準(zhǔn)”的負(fù)擔(dān)將大大減輕。從法律依據(jù)分析,加拿大或可聲稱俄羅斯使用武力威脅烏克蘭領(lǐng)土完整,違反了《聯(lián)合國憲章》第2條第(4)款,進(jìn)一步威脅到非直接參與沖突國安全。同時(shí),根據(jù)該條第(5)款,聯(lián)合國對(duì)于任何國家正在采取防止或執(zhí)行行動(dòng)時(shí),各會(huì)員國不得對(duì)該國給予幫助。2023年2月23日,聯(lián)合國大會(huì)第十一屆緊急特別會(huì)議第4次通過決議要求俄羅斯從烏克蘭撤軍。加拿大等國可援引支持聯(lián)合國決議為理由取消俄羅斯最惠國地位。從事實(shí)層面分析,美國、加拿大、英國和其他歐洲國家等指責(zé)俄羅斯對(duì)烏克蘭發(fā)動(dòng)非法戰(zhàn)爭(zhēng),并對(duì)俄實(shí)施了一系列嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁;俄羅斯總統(tǒng)普京警告西方國家不要干涉俄烏關(guān)系。俄羅斯與美國及其盟國的沖突對(duì)立日漸嚴(yán)峻,加之2023年3月9日扎波羅熱核電站遭襲,再次引發(fā)了全球?qū)送{的擔(dān)憂。事實(shí)上,只要北約不直接參與俄烏沖突,且俄羅斯政權(quán)擺脫了生存威脅,其有意或無意使用核武器的可能性極小[17],但俄羅斯這樣的核大國在熱戰(zhàn)中產(chǎn)生的核威脅足以使全球安全陷入恐慌。有鑒于此,加拿大等國家將不難充分闡明其基本的安全利益,世貿(mào)組織也表示專家組將在這方面對(duì)這些國家給予極大的尊重。

(三)美國通過HR7108號(hào)法案

2022年4月8日,美國總統(tǒng)拜登簽署了HR7108號(hào)法案,即“暫停與俄羅斯和白俄羅斯的正常貿(mào)易關(guān)系法”,4月11日美國海關(guān)與邊境保護(hù)局發(fā)布指南:在2024年1月1日之前,所有自俄羅斯和白俄羅斯進(jìn)口的貨物適用美國統(tǒng)一關(guān)稅表(HTSUS)第2欄中規(guī)定的稅率。HTSUS第2欄中的關(guān)稅稅率適用于與美國沒有正常貿(mào)易關(guān)系的國家,通常比第1欄稅率高得多。在此之前,適用第2欄稅率的國家僅古巴和朝鮮。在該法案中美國同樣援引了安全例外條款,其認(rèn)為俄烏沖突威脅到包括美國在內(nèi)的所有國家的和平與安全,構(gòu)成國際關(guān)系中的緊急狀態(tài)。早在2019年專家組在俄羅斯過境運(yùn)輸案的報(bào)告中就認(rèn)定俄烏之間存在軍事碰撞,并一定程度上影響了國際局勢(shì),造成兩國關(guān)系發(fā)生根本性變化,符合“國際關(guān)系緊急情況”的標(biāo)準(zhǔn)。三年后再次升級(jí)的軍事沖突持續(xù)時(shí)間更長、參與的國家更多、影響范圍更廣,更加符合國際關(guān)系緊急情況。而對(duì)于美國的基本安全利益是否受到了威脅,其判斷標(biāo)準(zhǔn)與非直接卷入沖突的國家別無二致。作為對(duì)世界格局最具影響力的國家之一,美國取消俄羅斯最惠國待遇的象征意義比措施實(shí)際效果更為重要。

三、取消俄羅斯最惠國待遇對(duì)我國的啟示

近年來中國多次受到“威脅美國國家安全”的指控,其中對(duì)于中國鋼鐵、鋁產(chǎn)品的限制措施上升到WTO爭(zhēng)端層面。因此,中國有必要研究俄羅斯在制裁與反制裁中的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn),積極應(yīng)對(duì)中國可能面臨的貿(mào)易限制措施。另一方面,由于美國的抵制,WTO上訴機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡;俄烏沖突又再次引發(fā)人們對(duì)于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制權(quán)威性的懷疑。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制改革迫在眉睫之際,世界各國正試圖提出本國的改革對(duì)策,加大在WTO改革中的話語權(quán)。我國也應(yīng)重視俄烏沖突對(duì)世貿(mào)組織產(chǎn)生的外溢影響,推動(dòng)爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革進(jìn)程,積極維護(hù)國際貿(mào)易組織的生命力和權(quán)威性。

(一)貫徹落實(shí)總體國家安全觀

在俄羅斯發(fā)動(dòng)特別軍事行動(dòng)后,它一直面臨著國際社會(huì)的嚴(yán)厲貿(mào)易制裁,包括并不限于取消最惠國待遇。雖然制裁不能使俄羅斯完全退出全球經(jīng)濟(jì)循環(huán),但它們切斷了俄羅斯80%以上的貿(mào)易、金融和融資渠道,這在很大程度上給俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了沉重負(fù)擔(dān)。盡管美國與俄羅斯的貿(mào)易量不大,取消俄羅斯最惠國待遇更多出于象征意義,但美國的行為引起其盟友相繼跟隨,包圍式的制裁很大程度上阻礙了俄經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而面對(duì)制裁,俄羅斯經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出了極大的韌性,2022年俄羅斯國內(nèi)生產(chǎn)總值下降了2.1%,遠(yuǎn)低于各方預(yù)測(cè)的數(shù)值。俄羅斯反制裁措施的有效性離不開其長期未雨綢繆,自2014年克里米亞危機(jī)后,俄羅斯加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型建設(shè),重點(diǎn)維護(hù)財(cái)政和金融安全,通過自主生產(chǎn)降低對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的依賴,推動(dòng)外匯儲(chǔ)備和國際貿(mào)易結(jié)算去美元化。盡管如此,俄羅斯在農(nóng)業(yè)、能源、智能制造、信息數(shù)據(jù)等重要產(chǎn)業(yè)仍存在巨大的生存和發(fā)展危機(jī)[18],經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型或成為俄羅斯發(fā)展的主線任務(wù)。

俄羅斯危機(jī)再一次彰顯實(shí)施總體國家安全戰(zhàn)略的重要性。近年來中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈,2018年美國對(duì)中國發(fā)起“232調(diào)查”,以維護(hù)國家安全為由向自中國進(jìn)口的鋼鐵、鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅;2023年4月,美國以數(shù)據(jù)安全為由禁止用戶使用公共網(wǎng)絡(luò)訪問TikTok、Wechat等中國軟件;2023年4月19日,美眾議院再次以壓倒性多數(shù)通過了旨在打擊華為和中興公司的《反制不可信海外電信法案》。受貿(mào)易戰(zhàn)影響,2023年3月我國微型計(jì)算機(jī)設(shè)備的工業(yè)增加值大幅下滑21.6%,第一季度下滑22.5%。盡管網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全被多數(shù)國家從理論和實(shí)踐中認(rèn)定為“國家基本安全利益”[19],但美國對(duì)中國軟件和電信公司的限制措施在“國家基本安全利益受到威脅”和“善意原則”兩方面的合理性值得進(jìn)一步研究。面對(duì)美國及其盟友發(fā)起的“中國威脅論”和貿(mào)易限制措施,中國應(yīng)從宏觀層面進(jìn)一步落實(shí)總體國家安全戰(zhàn)略,推動(dòng)國家安全立法,形成總體性、全方位、多層次的安全法體系。在微觀層面,加深國家各部門、各行業(yè)安全觀念,在農(nóng)業(yè)、金融、能源、制造業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域提高利益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。在國際層面,推動(dòng)建立以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系,通過“一帶一路”、上海合作組織、金磚國家論壇等平臺(tái)構(gòu)建美歐之外的貿(mào)易合作關(guān)系,編織對(duì)抗制裁的安全網(wǎng)絡(luò)。

(二)降低對(duì)出口經(jīng)濟(jì)依賴

西方國家的制裁措施在打擊俄羅斯的同時(shí),也給自身帶來了巨大的“反噬效應(yīng)”。以歐盟為例,其原本為俄羅斯最大貿(mào)易伙伴,俄歐貿(mào)易占?xì)W盟貿(mào)易總量的三分之一以上,自2022年3月15日宣布取消俄羅斯最惠國待遇后,歐盟內(nèi)部石油等能源價(jià)格持續(xù)上漲,影響歐洲國家工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,導(dǎo)致民眾頻繁大規(guī)模罷工游行。隨后,歐盟在其官方網(wǎng)站刪除了取消俄羅斯最惠國地位的聲明,在2022年9月9日的官方文件中稱不再提高進(jìn)口關(guān)稅,而是通過一系列制裁措施,包括對(duì)貨物進(jìn)出口的禁令和限制來采取行動(dòng)。俄羅斯在制裁后實(shí)施自主生產(chǎn)代替進(jìn)口戰(zhàn)略,同時(shí)降低對(duì)能源出口的依賴,2021年能源在財(cái)政貢獻(xiàn)中的占比已實(shí)現(xiàn)44%的降幅。這對(duì)于我國進(jìn)出口貿(mào)易同樣具有啟示,在高度依賴出口的情勢(shì)下,一旦遭遇外部不利限制導(dǎo)致出口下行,將對(duì)整個(gè)地區(qū)或行業(yè)經(jīng)濟(jì)造成打擊?；诖?黨的二十大報(bào)告對(duì)加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署,指出要不斷提高國內(nèi)供給水平,加強(qiáng)內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的支撐作用。后疫情時(shí)代我國產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇跡象強(qiáng)勢(shì),民眾消費(fèi)欲望強(qiáng)烈,既是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的良好契機(jī),也是對(duì)政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序、重塑金融市場(chǎng)的挑戰(zhàn)。

(三)重建WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制

取消俄羅斯最惠國地位進(jìn)一步破壞處于動(dòng)蕩之中的國際貿(mào)易體系。西方國家對(duì)俄羅斯實(shí)施嚴(yán)厲制裁阻礙了經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,與日俱增的地緣政治分歧正不可避免地入侵全球貿(mào)易體系。在美國取消俄羅斯最惠國地位之前就存在一種擔(dān)憂的聲音,制裁俄羅斯可能促使其與中國建立更深的關(guān)系。事實(shí)上,俄羅斯的確自制裁后加深了與中國的貿(mào)易往來,俄羅斯央行最新發(fā)布的報(bào)告顯示,2022年初至2022年底,人民幣在俄羅斯進(jìn)口結(jié)算中的份額從4%升至23%,中國從俄羅斯進(jìn)口額增幅超40%,其中70%都是能源產(chǎn)品。盡管中俄貿(mào)易的加深是毋庸置疑的,但莫斯科絕無意成為北京的附庸,北京也無意直接卷入這場(chǎng)貿(mào)易戰(zhàn)爭(zhēng)的漩渦。另一方面,自1991年蘇聯(lián)解體、東歐劇變后,新興國家被納入世界貿(mào)易體系,人們認(rèn)為這是建立自由貿(mào)易秩序最后一步努力,因?yàn)閲议g貿(mào)易的相互依存能夠避免戰(zhàn)爭(zhēng)并帶來持久的和平。然而俄烏沖突打破了這一幻想,也使得國際貿(mào)易體系受到質(zhì)疑。更為諷刺的是,俄羅斯在2019年利用安全例外條款來證明其對(duì)烏克蘭實(shí)施的制裁是合理的,這最終也得到了專家組的支持。而4年后的今天,尤其是在上訴機(jī)構(gòu)因特朗普政府的抵制而停止運(yùn)作后,世貿(mào)組織似乎不太可能卷入這場(chǎng)比4年前更激烈的戰(zhàn)爭(zhēng),更遑論這場(chǎng)制裁涉及美國及其盟國。沖突之下,各國繞過世貿(mào)組織實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁不斷挑戰(zhàn)國際組織權(quán)威,畢竟,當(dāng)國際關(guān)系回歸到叢林法則時(shí),國際法在大規(guī)模武裝沖突中發(fā)揮的作用十分有限。

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)如今已進(jìn)入改革的十字口,各成員正努力探尋未來改革的方向。作為WTO重要成員,中國也應(yīng)積極提出自己的倡議,推動(dòng)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制改革的進(jìn)程。目前在中國和歐盟的努力下,部分成員國達(dá)成了《多方臨時(shí)仲裁安排》,但該協(xié)議顯然無法作為上訴機(jī)構(gòu)的長期替代[20]。在第三階段改革中,中國應(yīng)基于人類命運(yùn)共同體理念進(jìn)一步推動(dòng)專家組機(jī)制改革,堅(jiān)持非歧視、自由貿(mào)易原則,反對(duì)美國等西方國家貿(mào)易保護(hù)主義,推動(dòng)多邊貿(mào)易談判,提高《多方臨時(shí)仲裁安排》的包容性和代表性。

四、結(jié)語

俄羅斯和烏克蘭之間的武裝沖突提出了一個(gè)至關(guān)重要的問題,即非直接參與爭(zhēng)端的世貿(mào)組織成員能否援引安全例外條款以排除WTO協(xié)議下的義務(wù)。該問題的實(shí)質(zhì)在于國家基本安全利益是否受到威脅,由此涉及GATT第21條中的兩個(gè)術(shù)語,其一是“基本安全利益”,其二是“國際關(guān)系中的緊急情況”。

由于GATT第21條免除了成員國義務(wù),濫用這一條款將給世界貿(mào)易體系造成巨大的混亂,因此,援引GATT第21條應(yīng)遵循審慎原則,限于那些最嚴(yán)重違反國際法的行為,例如威脅主權(quán)國家的存在。同時(shí),所采取的貿(mào)易措施也應(yīng)受到世貿(mào)組織專家組的限制。專家組可從主觀和客觀兩方面審查國家基本安全利益的聲明。對(duì)貿(mào)易制裁措施在時(shí)間上進(jìn)行限制也同樣重要。在俄烏沖突背景下,直接卷入沖突的烏克蘭顯然滿足援引GATT第21條的條件。而對(duì)于其他實(shí)施制裁的非直接參與沖突國家,應(yīng)當(dāng)充分說明其援引依據(jù),重點(diǎn)在于證明存在國際關(guān)系緊急情況以至于該國的基本安全利益受到威脅,盡管在當(dāng)前的動(dòng)蕩中,這項(xiàng)義務(wù)的最低限度標(biāo)準(zhǔn)將較為輕易地滿足。

值此俄羅斯喪失最惠國待遇一年之際,新一輪的貿(mào)易制裁措施仍在持續(xù)。各方應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)到這場(chǎng)由軍事行動(dòng)引發(fā)的貿(mào)易戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)全球貿(mào)易體制一體化帶來的毒害,努力將不利后果降至最低。中國也應(yīng)當(dāng)從俄羅斯的制裁與反制裁中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),為今后可能面對(duì)的不利貿(mào)易措施未雨綢繆,在逆全球化背景下應(yīng)對(duì)好風(fēng)云驟變的世界經(jīng)濟(jì)局勢(shì)。