縣域 “放管服”改革優(yōu)化路徑探討

曾育芳　方伶俐

[摘要]? “放管服”改革的實質(zhì)是行政管理體制改革，通過發(fā)揮市場的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，推動市場經(jīng)濟發(fā)展?？h域作為“放管服”改革的主陣地，近年在“放”“管”“服”三方面開展了實踐探索，一定程度上推動了政府職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化了縣域營商環(huán)境，促進了縣域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，但是仍然存在一些問題，一定程度上制約了縣域“放管服”改革的進一步深化。要從問題導(dǎo)向出發(fā)，解決制約縣域政務(wù)環(huán)境進一步優(yōu)化的現(xiàn)實問題，同時也要以群眾的需求作為“放管服”改革不斷優(yōu)化的方向。

[關(guān)鍵詞]? 縣域經(jīng)濟；“放管服”改革；營商環(huán)境

[作者單位]? 湖北大學(xué)公共管理學(xué)院

黨的十八大以來，“放管服”改革在各個層面廣泛且深入推進，改革舉措不斷增多，改革力度不斷加大，改革范圍逐漸擴大?！胺殴芊备母锏膶嵸|(zhì)是行政管理體制改革，通過調(diào)整政府與市場關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使行政管理體制更好適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，推動國家治理能力現(xiàn)代化。對于縣域政府來說，“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的有力抓手，通過改革能夠有效推動政府從管理職能為主轉(zhuǎn)向服務(wù)職能為主，以便捷、貼心的服務(wù)為市場主體的發(fā)展掃清障礙，推動縣域經(jīng)濟健康發(fā)展。

縣域“放管服”改革實踐與成效

積極貫徹簡政放權(quán)，推動審批效率提速。一是各縣級政府積極落實“三集中、三到位”政策，將涉及民生的審批職能部門、審批事項幾乎都入駐政務(wù)服務(wù)中心，實行“一站式”服務(wù)，積極推進“一窗受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)”。同時進一步精簡各項辦理手續(xù)、縮減辦理時間、優(yōu)化辦理流程，變過去的串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，大大縮減了辦理時限，提高了審批效率。二是通過行政審批制度改革，削減了大量行政審批事項、取消各類非行政性審批事項。同時進一步編制行政審批清單和推出“最多跑一次”清單，實現(xiàn)審批清單之外無審批，推進審批規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。三是大力推行商事制度改革，為企業(yè)謀便利，激發(fā)經(jīng)濟的活力。深化“先照后證”改革，實行“一照一碼，多證合一”的模式，推行電子證照，實行跨部門互認；推行容缺受理、告知承諾制，大大降低市場的準(zhǔn)入門檻；在資金方面，全面落實減稅降費政策，做好穩(wěn)崗紓企的工作；為小微企業(yè)和金融機構(gòu)牽線搭橋，解決其資金不足、運行受阻的困難，通過擴寬市場主體融資渠道，解決融資貴、融資難的問題，真正為企業(yè)主體的發(fā)展掃清障礙。

積極創(chuàng)新監(jiān)管方式，消除監(jiān)管真空地帶。一是改革監(jiān)管方式，通過事中事后監(jiān)管，消除監(jiān)管真空。同時，實行“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式，以隨機抽取檢查人員和被檢查企業(yè)的方式，實現(xiàn)監(jiān)管的公平與高效；構(gòu)建以信用為核心的監(jiān)管機制，推動“一處失信，處處受限”的失信懲戒機制。二是打造綜合執(zhí)法隊伍。整合縣域內(nèi)的執(zhí)法隊伍、執(zhí)法資源，通過精簡隊伍，打造高效、全能的執(zhí)法機構(gòu)。三是根據(jù)企業(yè)主體性質(zhì)，進行分級分類監(jiān)管?；谄髽I(yè)的信用信息，對企業(yè)進行等級劃分，實行分級監(jiān)管，減少對信用高的企業(yè)主體的監(jiān)管頻率，加強對信用低的企業(yè)主體進行監(jiān)管的頻次；運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的方式，整合監(jiān)管數(shù)據(jù)，進行監(jiān)管的實時監(jiān)測，提高監(jiān)管的效能。

扎實推進“一網(wǎng)通辦”，助力政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化。一是貫徹落實“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策。各縣級政府都創(chuàng)建了各自的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，扎扎實實推進“一網(wǎng)通辦”。在此基礎(chǔ)上，投放了相應(yīng)的政務(wù)服務(wù)自助辦理機器，提供24小時服務(wù)，進一步暢通群眾的辦理渠道。二是構(gòu)建清單管理制度，規(guī)范政務(wù)服務(wù)。通過編制權(quán)力清單、責(zé)任清單、收費清單、服務(wù)清單，拉起政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)，既便利群眾也規(guī)范了自身的權(quán)力運作，將自身的責(zé)任置于制度的約束中。同時，通過編制相應(yīng)的辦事流程和在大廳內(nèi)部設(shè)置咨詢引導(dǎo)人員，進一步推動政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。三是建立政務(wù)服務(wù)監(jiān)管機制。部門內(nèi)部建立監(jiān)管評價機制，對辦理人員的工作進行監(jiān)管考核。同時，通過12345服務(wù)熱線或政務(wù)大廳投訴渠道對工作人員的業(yè)務(wù)水平和服務(wù)態(tài)度進行評價，進一步完善政務(wù)平臺“好差評”制度，從制度上改變以前“門難進、臉難看、事難辦”的局面。

縣域“放管服”改革中存在的問題

縣域事權(quán)承接能力不足。放權(quán)賦能是“放管服”改革的重要環(huán)節(jié)，不僅包含向社會和市場放權(quán)，還包括上級對下級放權(quán)?；鶎拥某薪幽芰娙鯇τ诜艡?quán)的質(zhì)量有著至關(guān)重要的影響。目前，在縣域?qū)用嫫毡榇嬖谥鴮ι霞壪路诺臋?quán)力“接不住、接不好”的問題。首先是技術(shù)水平不足，難以滿足下放事項的技術(shù)要求。與市級層面相比，縣級的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)水平較為落后，導(dǎo)致相關(guān)審批事項下放之后，縣級政府不能很好地進行承接。其次是縣級層面的工作人員編制和能力相對不足?？h級層面由于人員編制不足，往往出現(xiàn)一人多職、一崗多責(zé)等現(xiàn)象，而工作人員自身精力有限，無法兼顧到所有崗位的職責(zé)。最后是資金不足難以對承接提供支撐?？h級政府大多財政吃緊，往往出現(xiàn)有事權(quán)無財權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致承接能力不足。

忽視“管”對“放”的支撐作用，導(dǎo)致監(jiān)管不足。簡政放權(quán)的關(guān)鍵在于監(jiān)管，有效的監(jiān)管能很好地解決 “一放就亂、一亂就收、一收就死”的問題。在行政審批制度改革中，縣級層面依然存在輕監(jiān)管的問題，形成了“寬進寬管”的局面?？h級層面對于“放管服”改革的理念認識不到位。縣級政府工作人員大多缺乏對“放管服”改革理念的深入理解，只意識到了簡政放權(quán)的重要性，卻忽視了監(jiān)管的保障作用，導(dǎo)致“放管結(jié)合”并未實現(xiàn)很好地銜接。在實際監(jiān)管過程中，各部門之間依然存在監(jiān)管信息不暢通等問題，各部門監(jiān)管信息未進行聯(lián)通，“聯(lián)合懲戒”機制形同虛設(shè)。信用體系不完善?？h域?qū)用鎸τ谛庞皿w系構(gòu)建不重視，很多縣域未建立專門的渠道公示信用信息，信用信息公開碎片化、未成體系，且公開不全面、不及時的問題屢見不鮮，很難發(fā)揮信用監(jiān)管的功效。

政務(wù)服務(wù)便捷化水平低下，無法滿足縣域發(fā)展的需要?！胺殴芊备母锏穆淠_點在于構(gòu)建更加便捷高效的服務(wù)型政府，以更高效和高質(zhì)量的服務(wù)，提升群眾的獲得感。部門之間還存在信息孤島。每個部門在辦理業(yè)務(wù)過程中都有專門的系統(tǒng)，而且系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)未實現(xiàn)聯(lián)通，數(shù)據(jù)壁壘問題在縣域范圍內(nèi)普遍存在。便民服務(wù)權(quán)限未完全下放。很多涉及民生類的辦理權(quán)限并未下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)點所能辦理的業(yè)務(wù)少之又少。傾向于“端菜式”服務(wù)。官本位思想仍然根深蒂固，“端菜式”服務(wù)代替了企業(yè)和群眾“點菜式”服務(wù)，沒有從企業(yè)和群眾的實際需要出發(fā)提供相對應(yīng)的服務(wù)，自然談不上從根本上解決問題。

縣域“放管服”改革優(yōu)化路徑建議

切實提高縣域的事權(quán)承接能力。加大對技術(shù)設(shè)施的投資力度，提高縣域技術(shù)承接能力。縣級政府針對下放的技術(shù)事項，要積極與上級進行溝通，了解事項的技術(shù)要求，及時進行技術(shù)設(shè)備的購置和技術(shù)平臺的建設(shè)，提高縣域?qū)用娴募夹g(shù)水平，通過技術(shù)變革推動政務(wù)服務(wù)便捷化，滿足群眾的辦理要求。

一是推進靈活用人機制和培訓(xùn)考核機制，解決人員編制和能力不足的問題。首先，通過實行靈活用人機制，解決人員編制的問題。其次，在人員能力問題方面，實行上崗前培訓(xùn)制度，同時要暢通市縣之間的溝通渠道，進行經(jīng)驗交流和學(xué)習(xí)，扎扎實實提高承接能力。

二是加大資金保障。上級政府對事項的下放不僅是上下級之間職能的調(diào)整，而且還包括支撐職能運行物質(zhì)方面的調(diào)整。在實踐中，針對事權(quán)和財權(quán)之間的不對等，縣級政府要積極與上級政府進行溝通，將情況如實反饋給上級政府，讓上級充分知曉制約承接能力不足的原因，及時將財權(quán)下放。

加強縣域?qū)用娴谋O(jiān)管，提高監(jiān)管對改革的保障作用。加強基層工作人員對“放管服”改革理念的認識。組織“放管服”改革教育學(xué)習(xí)，使工作人員認識到“放管服”改革是一個整體，“放”“管”“服”一個都不能落下?！胺殴芊备母镆浴肮堋睘榛A(chǔ)推動“放”的深化，只有監(jiān)管到位，簡政放權(quán)才能夠真正為群眾提供便利，保障社會秩序的正常運轉(zhuǎn)。

一是構(gòu)建縣級信用平臺，充分發(fā)揮聯(lián)合懲戒機制效用。首先，打破制約縣域的技術(shù)瓶頸，建立縣域?qū)用娴男庞闷脚_。在信用平臺運行的過程中，及時更新信用信息，保證信息的全面、準(zhǔn)確。其次，利用政府網(wǎng)站、公眾號等平臺對信用平臺進行推廣，借助輿論壓力推動企業(yè)規(guī)范日常經(jīng)營活動。最后，在構(gòu)建縣域信用平臺的基礎(chǔ)上，要推動縣級平臺與全國信用平臺互聯(lián)互通，加強信息之間的聯(lián)動性。

二是推動監(jiān)管信息暢通，促進監(jiān)管的高效。暢通監(jiān)管部門與審批部門之間的溝通渠道，推動審批、監(jiān)管信息雙向流通，真正發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)管的實質(zhì)效用。針對綜合執(zhí)法隊伍，首先要健全隊伍內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制，從制度上確定監(jiān)管職責(zé)。其次要加強對執(zhí)法人員的崗前培訓(xùn)，尤其是涉及食品安全、環(huán)境保護類別執(zhí)法人員的培訓(xùn)，通過上崗前的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法人員的技能水平。最后要推動監(jiān)管過程全記錄制度化，及時公布監(jiān)管結(jié)果，防止隨意執(zhí)法、徇私執(zhí)法等行為出現(xiàn)。

線上線下融合發(fā)展，推動政務(wù)服務(wù)滿足多樣化需求。政府各部門之間要打破數(shù)據(jù)壁壘，解決部門分制的局面。借鑒省市層面打破部門分制的典型做法，通過破除技術(shù)瓶頸，整合部門內(nèi)部辦理系統(tǒng)，建立部門內(nèi)部的一體化政務(wù)平臺。通過推動部門之間辦理的一體化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，真正實現(xiàn)一站式服務(wù)。

一是形成縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級服務(wù)聯(lián)動機制?？h域要將社區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)高頻辦理事項的權(quán)限下放，推動“就近辦”落到實處。對于權(quán)限不能下放的公共服務(wù)事項，可以采取“幫辦代辦”機制，真正解決民之所需。此外，為保證權(quán)力下放的有效性，在權(quán)限下放的同時，要對基層干部的業(yè)務(wù)能力進行培訓(xùn)，提高辦事效率和質(zhì)量。

二是加強政務(wù)服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。首先，要推動政務(wù)服務(wù)辦理流程制度化。其次，將辦理事項所涉及的流程以簡單易懂的流程圖形式在政務(wù)大廳和網(wǎng)站上予以公布，同時要注明辦理的時限。此外，政務(wù)服務(wù)的提供要以群眾需求為導(dǎo)向，暢通政府與群眾的溝通渠道，充分聽取民意，以“點菜式”服務(wù)代替“端菜式”服務(wù)，真正以群眾的需要為服務(wù)方向。

促進縣域?qū)用妗翱缡⊥ㄞk”便利化。我國是人口流動大國，縣域人口流動數(shù)量占全國人口流動總量的絕大多數(shù)。流動人口面臨著業(yè)務(wù)辦理需要多頭跑、來回跑的難題，辦理時間長、成本高等問題隨之產(chǎn)生。對此，縣級政務(wù)服務(wù)大廳可設(shè)置“跨省通辦”窗口，為市場主體和流動人口提供更加便捷的服務(wù)。如今，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺的建立在很大程度上解決了區(qū)域之間數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)分散的局面?；诖?，各縣域要以全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺為樞紐，設(shè)立“跨省通辦”窗口，落實涉及民生高頻事項“跨省通辦”的政策，大力推廣網(wǎng)上“跨省通辦”業(yè)務(wù)。同時，要加強對“跨省通辦”窗口工作人員的培訓(xùn)，提升技能水平，以更好地提供便捷服務(wù)。