吉林省財(cái)政科技投入現(xiàn)狀與績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)化對(duì)策研究

王春婷

（作者單位：吉林工商學(xué)院）

科技創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一推動(dòng)力，在黨和人民事業(yè)中占有十分重要的戰(zhàn)略地位。近年來(lái)，吉林省堅(jiān)持深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)原始創(chuàng)新能力，2021 年獲批成為全國(guó)第11 個(gè)創(chuàng)新型省份，成為東北地區(qū)第一個(gè)創(chuàng)新型省份。緊抓科技工作、提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力是吉林省當(dāng)下科技發(fā)展的重點(diǎn)，也是全面建設(shè)創(chuàng)新型省份的起步關(guān)鍵。但是，科技活動(dòng)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性和公共性，受其特性影響，市場(chǎng)配置的資源進(jìn)入科技行業(yè)的積極性會(huì)受到抑制，僅靠市場(chǎng)配置資源難以支撐，而財(cái)政在科技領(lǐng)域的資金投入能夠有效吸引、引導(dǎo)社會(huì)資本，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為了能夠使得財(cái)政科技資金發(fā)揮最大效用，我國(guó)財(cái)政部和科技部陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)文件規(guī)范財(cái)政科技支出績(jī)效管理工作。因此，分析吉林省財(cái)政科技投入現(xiàn)狀、完善吉林省財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)于吉林省全面建設(shè)創(chuàng)新型省份是十分必要的。

一、吉林省財(cái)政科技投入現(xiàn)狀

（一）財(cái)政科技支出規(guī)模下降

2015—2020 年，吉林省地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出規(guī)?？傮w呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出金額由2015 年的41.39 億元下降到2020 年的39.94 億元。2017 年，吉林省地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出增長(zhǎng)顯著，比上一年增加5.83 億元，但在2018 年回落至41.1 億元，至2020 年未突破40 億元（見(jiàn)表1）。2020 年，全國(guó)各省市地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出平均規(guī)模在187.16 億元，吉林省的財(cái)政科技投入規(guī)模為39.94 億元，低于全國(guó)平均水平，排名列居全國(guó)第25 位。

表1 吉林省地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出情況

（二）財(cái)政科技支出占比較低

財(cái)政科技支出占比方面，2015—2020 年，吉林省地方財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出占地方財(cái)政總支出的比重介于0.97%至1.29%，科技支出占比除2017 年有所提升外，其他各年均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2020 年吉林省財(cái)政科技支出占比下降至0.97%，同期全國(guó)財(cái)政科技支出占比為2.30%，低于全國(guó)平均水平1.33 個(gè)百分點(diǎn)，排名列居全國(guó)第23 位，與北京（5.78%）、廣東（5.48%）、上海（5.01%）等一線城市相比差距較大。

（三）財(cái)政科技資金撬動(dòng)作用不夠顯著

研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）是科技活動(dòng)的核心部分，政府資金、企業(yè)資金是研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。在創(chuàng)新引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)、引導(dǎo)作用尤為重要，特別是對(duì)于企業(yè)資金的撬動(dòng)。近年來(lái)，吉林省的R&D 經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)先下降后上升的波動(dòng)狀態(tài)，于2019 年達(dá)到峰值。2019 年，吉林省R&D 經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出為148.38 億元，其中政府資金支出85.71 億元，企業(yè)資金支出57.20 億元。表2 數(shù)據(jù)顯示，2017—2019 年，吉林省R&D 經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府資金的規(guī)模和占比均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，來(lái)源于企業(yè)資金的規(guī)模和比例變動(dòng)趨勢(shì)與政府資金相反。2019 年，R&D 經(jīng)費(fèi)來(lái)源中政府資金的占比已經(jīng)超過(guò)企業(yè)資金的占比，達(dá)到了57.76%，而這與我國(guó)其他地區(qū)R&D 經(jīng)費(fèi)來(lái)源比例結(jié)構(gòu)的常見(jiàn)規(guī)律—企業(yè)資金支出高于政府資金相悖。由此可見(jiàn)，吉林省科技投入企業(yè)主導(dǎo)地位優(yōu)勢(shì)逐漸下滑，政府資金在引導(dǎo)企業(yè)資金投入方面作用不夠顯著。

表2 吉林省研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出情況

二、吉林省財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)是在一定時(shí)期內(nèi)、遵循一定原則、運(yùn)用科學(xué)規(guī)范程序，對(duì)財(cái)政資金投入科技活動(dòng)產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)[1]。近年來(lái)，學(xué)者們致力于多角度探究財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)，從投入主體、投入標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)、評(píng)價(jià)分類(lèi)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法等方面對(duì)其進(jìn)行深入研究，但目前國(guó)內(nèi)對(duì)科技項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)還缺乏成熟的、實(shí)用的方法[2]。各地區(qū)以國(guó)家科技績(jī)效管理規(guī)范為指導(dǎo)，分別制定適應(yīng)當(dāng)?shù)匦蝿?shì)的地方性科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)管理文件來(lái)指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐工作。

近年來(lái)，吉林省的財(cái)政科技投入規(guī)模一直處于下降趨勢(shì)，科技投入機(jī)制穩(wěn)定性不足，想要確保財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)最大化效益，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)尤為重要。目前，吉林省財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系還處于建設(shè)的初級(jí)階段，存在著制度缺位、評(píng)價(jià)體系不完善、評(píng)價(jià)結(jié)果價(jià)值低等一系列問(wèn)題。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)制度缺位

目前吉林省出臺(tái)了《吉林省預(yù)算績(jī)效管理辦法》《吉林省項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》《吉林省科技創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》等管理辦法，對(duì)科技領(lǐng)域財(cái)政資金的使用和管理進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)?，F(xiàn)有制度雖對(duì)科技資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等提出了管理要求，但是適用范圍比較窄，不能涵蓋所有財(cái)政科技投入資金，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不具體，操作指導(dǎo)性不強(qiáng)，難以支撐開(kāi)展科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐工作?？茖W(xué)、規(guī)范、適用性強(qiáng)的地方財(cái)政科技投入資金績(jī)效管理制度亟待建立。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)組織、評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等[3]。目前吉林省財(cái)政投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚不完善，評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。科技活動(dòng)具有多樣性的特點(diǎn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立應(yīng)當(dāng)基于各類(lèi)型科技活動(dòng)的特點(diǎn)進(jìn)行差異性設(shè)定。想要制定一套科學(xué)的、符合自身活動(dòng)特點(diǎn)的指標(biāo)體系需要有理論和實(shí)踐的支撐，很難在短期內(nèi)構(gòu)建完成。因此，在實(shí)踐工作中，常常存在著評(píng)價(jià)指標(biāo)不全面、各類(lèi)型指標(biāo)通用等問(wèn)題，從而影響評(píng)價(jià)結(jié)果。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)價(jià)值低

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是在完成績(jī)效評(píng)價(jià)工作后形成的全面反映實(shí)際績(jī)效情況的結(jié)論，是績(jī)效評(píng)價(jià)體系在實(shí)踐中應(yīng)用的成果輸出，其結(jié)果常應(yīng)用于下一年度財(cái)政預(yù)算決策。吉林省財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚不完善，未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，難以對(duì)財(cái)政科技投入進(jìn)行規(guī)范、客觀、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)。受制于評(píng)價(jià)體系的不完善，在財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐工作中，往往存在被評(píng)單位自行制定評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重的情況。評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重賦值是體系建設(shè)科學(xué)性的重要體現(xiàn)，增減指標(biāo)、變更標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整權(quán)重均會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生較大影響?！白孕兄贫ㄖ笜?biāo)和權(quán)重”的評(píng)價(jià)尺度不僅會(huì)因?yàn)槿狈σ?guī)范性導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果失真，而且給予了評(píng)價(jià)對(duì)象“放大成績(jī)、縮小缺欠”的操作空間，致使評(píng)價(jià)結(jié)果主觀性過(guò)強(qiáng)，使評(píng)價(jià)流于形式，難以反映財(cái)政資金真實(shí)效用。

三、加強(qiáng)吉林省財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

（一）出臺(tái)財(cái)政科技資金績(jī)效管理制度

建立一套全面的財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是保障財(cái)政資金使用效率、強(qiáng)化政府監(jiān)督職能的有效手段之一，而管理制度是績(jī)效評(píng)價(jià)體系搭建的主要載體。目前吉林省還未針對(duì)科技活動(dòng)出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)的績(jī)效管理制度文件，建議省科技廳、財(cái)政廳以及相關(guān)部門(mén)建立財(cái)政科技資金績(jī)效管理制度和規(guī)范性指導(dǎo)文件，規(guī)范財(cái)政資金績(jī)效管理工作，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政科技資金的有效管理，提高財(cái)政資金使用效益。

（二）建立健全財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系

使用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，形成有效的財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是吉林省堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、科技自立自強(qiáng)的有效保障。但是，建立一套科學(xué)健全的財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系絕非易事，需要理論知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累融合。組建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，是整個(gè)評(píng)價(jià)體系建立的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

想要實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)從0 到1，需要省級(jí)相關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者以及科技活動(dòng)參與者的共同努力。一是加速理論知識(shí)積累。通過(guò)與廣東、江蘇等績(jī)效管理發(fā)展先進(jìn)的地區(qū)交流學(xué)習(xí)、設(shè)立科技績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)課題、組織省內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展預(yù)算績(jī)效研討、咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等方式，初步構(gòu)建一套財(cái)政科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)核心指標(biāo)庫(kù)。二是在實(shí)踐中完善優(yōu)化。常態(tài)開(kāi)展科技專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)，建立評(píng)價(jià)方與被評(píng)價(jià)方的溝通交流機(jī)制，通過(guò)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)指標(biāo)設(shè)置、選用、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，檢驗(yàn)指標(biāo)庫(kù)的實(shí)際效用，從而完善財(cái)政科技投入的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，保障評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性、實(shí)用性、有效性。

在評(píng)價(jià)體系構(gòu)建過(guò)程中，要注意深度、廣度的雙向延伸，進(jìn)行科技活動(dòng)分類(lèi)以及評(píng)價(jià)對(duì)象層次劃分。一是科技活動(dòng)分類(lèi)。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的構(gòu)建過(guò)程中，按照基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、產(chǎn)品與技術(shù)開(kāi)發(fā)進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)不同類(lèi)別科技活動(dòng)特點(diǎn)分別建立評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，解決不同類(lèi)別科技活動(dòng)評(píng)價(jià)指標(biāo)通用、評(píng)價(jià)結(jié)果不可比的問(wèn)題。二是評(píng)價(jià)對(duì)象層次劃分。財(cái)政科技績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象包括科技項(xiàng)目承擔(dān)單位、科技活動(dòng)主管部門(mén)，以及地方政府等多個(gè)層次，在績(jī)效評(píng)價(jià)前必須明確評(píng)價(jià)對(duì)象，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定依據(jù)也要考慮對(duì)象本原性追求的差異。在科技項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具備一定成熟度后，建議省財(cái)政廳會(huì)同科技廳等其他相關(guān)部門(mén)綜合科技項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分別設(shè)立部門(mén)財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)和地方政府財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，豐富績(jī)效評(píng)價(jià)體系，更好地發(fā)揮財(cái)政資金科技引導(dǎo)作用，提高財(cái)政資金的投入效率。

（三）強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象設(shè)想在一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果[4]。構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系，首先應(yīng)明確績(jī)效目標(biāo)定位，因?yàn)樗强?jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的前提和核心[5]。基于績(jī)效目標(biāo)的重要性，吉林省應(yīng)重視科技投入的績(jī)效目標(biāo)管理，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)前置意識(shí)，開(kāi)展科技活動(dòng)績(jī)效目標(biāo)編審工作。考慮到科技成果的專(zhuān)業(yè)性，在績(jī)效目標(biāo)編審過(guò)程中，審核部門(mén)要秉承充分溝通原則，就項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果以及指標(biāo)具體化設(shè)定與申報(bào)單位進(jìn)行交流溝通，組織行業(yè)專(zhuān)家和第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)介入績(jī)效目標(biāo)的審核與評(píng)價(jià)，保證績(jī)效目標(biāo)設(shè)立科學(xué)合理，具備可行性和可評(píng)性。

（四）注重過(guò)程管理

過(guò)程管理是為保證活動(dòng)目標(biāo)達(dá)成從活動(dòng)開(kāi)始到結(jié)束之間所做的各項(xiàng)工作，其主要的目的在于通過(guò)各時(shí)點(diǎn)的管理保障最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此過(guò)程管理對(duì)于績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。在財(cái)政科技投入績(jī)效管理的過(guò)程中，也需要注重績(jī)效過(guò)程跟蹤和監(jiān)控。建議活動(dòng)主管部門(mén)建立績(jī)效跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集績(jī)效運(yùn)行信息，跟蹤目標(biāo)完成情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差及時(shí)糾正，適時(shí)開(kāi)展中期評(píng)價(jià)，對(duì)于績(jī)效低的項(xiàng)目有計(jì)劃減少后期投入，保障財(cái)政資金得到合理運(yùn)用，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)順利達(dá)成。

（五）加快實(shí)施第三方財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)

伴隨財(cái)政科技投入力度提升，財(cái)政部門(mén)和科技主管部門(mén)可能會(huì)因?yàn)槿藛T和時(shí)間有限導(dǎo)致科技投入存在“重投入，輕管理”的現(xiàn)象，致使財(cái)政投入未能取得預(yù)期效果，造成了財(cái)政資金的濫用和浪費(fèi)。解決這個(gè)問(wèn)題的有效途徑之一是引入第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不僅可以節(jié)約人力、提升評(píng)價(jià)效率，還能提供更加科學(xué)、更加客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。在吉林省財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未全面建立的情況下，應(yīng)該加快實(shí)施第三方財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的腳步，建立健全第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，并落實(shí)到實(shí)際工作中，充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政科技監(jiān)督和評(píng)估工作的支撐作用，合理運(yùn)用第三方績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，為財(cái)政部門(mén)決策提供科學(xué)建議。

（六）充分應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

評(píng)價(jià)主體應(yīng)充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，除用作財(cái)政批復(fù)預(yù)算依據(jù)外，還可以開(kāi)展績(jī)效結(jié)果分析。分析過(guò)程中，可以關(guān)注單一指標(biāo)得分規(guī)律，發(fā)現(xiàn)指標(biāo)與權(quán)重設(shè)置的問(wèn)題，進(jìn)一步修正完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)；通過(guò)論證低分項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)意義、項(xiàng)目間橫向?qū)Ρ?、地區(qū)間橫向?qū)Ρ取r(shí)間線縱向?qū)Ρ鹊榷嘟嵌确治?，提出科技活?dòng)實(shí)施的改進(jìn)意見(jiàn)，調(diào)整科技發(fā)展結(jié)構(gòu)，促使省內(nèi)科技活動(dòng)高效健康發(fā)展。