基于項(xiàng)目全生命周期管理的高校預(yù)算管理一體化研究

俞奕奇

（作者單位：浙江大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處）

高校預(yù)算管理是落實(shí)高校各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的重要環(huán)節(jié)，貫穿于高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)之中，是高校治理體系的重要組成部分。近年來，隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，以預(yù)算管理制度改革為重點(diǎn)的財(cái)政體制改革不斷深入推進(jìn)，對高校預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平提出了更高的要求。

在國家大力推行預(yù)算管理一體化改革的背景下，高校實(shí)施預(yù)算管理一體化，既是國家財(cái)政體制改革的要求，也是高校改進(jìn)管理運(yùn)行機(jī)制、提升治理效能、解決瓶頸問題的內(nèi)在需求。新形勢下高校將如何深入實(shí)施預(yù)算管理一體化新模式，如何應(yīng)對預(yù)算管理一體化變革帶來的影響，是當(dāng)前高校預(yù)算管理面臨的新挑戰(zhàn)。

本文通過闡述高校實(shí)施預(yù)算管理一體化政策背景，對當(dāng)前高校預(yù)算管理一體化建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，構(gòu)建基于項(xiàng)目全生命周期管理的高校預(yù)算一體化管理體系，以期對高校實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化提供借鑒。

一、高校實(shí)施預(yù)算管理一體化的政策背景

2019 年6 月，為推動(dòng)深化預(yù)算管理制度改革，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實(shí)施方案》，標(biāo)志著全面部署推進(jìn)預(yù)算一體化進(jìn)程正式拉開了序幕。

2020年，財(cái)政部先后出臺了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)V1.0》，為健全“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”的預(yù)算管理制度提供了管理規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)管要求[1]，為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)提供了基礎(chǔ)和遵循，大力推動(dòng)了全面深化預(yù)算制度改革[2]。

2021 年3 月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》出臺，對進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的具體措施進(jìn)行了部署，提出了實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理、推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、強(qiáng)化預(yù)算對執(zhí)行的控制、推進(jìn)部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享等24 項(xiàng)具體舉措[3]。2021 年4 月，財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于《修訂預(yù)算管理一體化規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)資產(chǎn)管理內(nèi)容》的通知，對資產(chǎn)信息卡片所囊括的資產(chǎn)類型進(jìn)行了擴(kuò)展和補(bǔ)充，對資產(chǎn)信息卡片的具體內(nèi)容進(jìn)行了更新，進(jìn)一步推進(jìn)了資產(chǎn)管理融入預(yù)算管理一體化建設(shè)。

2022 年1 月，財(cái)政部、中國人民銀行印發(fā)了《中央財(cái)政預(yù)算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》，進(jìn)一步完善了預(yù)算單位資金支付管理，并對預(yù)算單位資金支付行為進(jìn)行了規(guī)范，加快推進(jìn)中央財(cái)政預(yù)算管理一體化建設(shè)。2022 年9 月，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算指標(biāo)核算管理辦法（試行）》，明確了預(yù)算指標(biāo)核算的范圍、要素、基本原則、核算科目及科目使用規(guī)則[4]，并要求各級政府財(cái)政部門提前將有關(guān)規(guī)則嵌入信息化系統(tǒng)，在2023 年預(yù)算編制時(shí)進(jìn)行核算。

近三年密集出臺的各項(xiàng)政策，為高校全面落實(shí)預(yù)算管理一體化工作奠定了政策基礎(chǔ)。2022 年是預(yù)算一體化建設(shè)的開局之年，高校根據(jù)教育部、財(cái)政部的預(yù)算一體化建設(shè)整體部署，積極落實(shí)改革工作，使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)編制2023 年部門預(yù)算，全力做好高校內(nèi)部系統(tǒng)與財(cái)政系統(tǒng)的銜接。

二、高校預(yù)算管理一體化建設(shè)現(xiàn)狀

（一）高校基礎(chǔ)信息的具體內(nèi)容、管理流程和規(guī)則亟待規(guī)范

基礎(chǔ)信息是高校實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)，對項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及評價(jià)起到支撐性作用。高校預(yù)算一體化的不斷推進(jìn)，要求高校具備高質(zhì)量的基礎(chǔ)信息。高校的基礎(chǔ)信息主要包括支出標(biāo)準(zhǔn)、政府收支分類科目、會計(jì)科目、績效指標(biāo)、政府采購基礎(chǔ)信息、賬戶信息、人員及資產(chǎn)信息等。高校的各項(xiàng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)量龐大且情況復(fù)雜，來源于不同管理部門，涉及部門較多，管理流程規(guī)則各不相同。在現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)工作中，高?；A(chǔ)信息管理通常存在基礎(chǔ)信息傳遞更新滯后、數(shù)據(jù)不完整、指標(biāo)不健全等問題。以資產(chǎn)管理為例，高校用于教學(xué)科研的儀器設(shè)備種類繁多，由于資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)的不同，財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、采購部門對資產(chǎn)的入賬分類、入庫名稱、采購品目等數(shù)據(jù)信息存在差異，內(nèi)部缺乏完整、一致的資產(chǎn)信息。需要校內(nèi)各部門協(xié)同配合，將各項(xiàng)基礎(chǔ)信息的具體內(nèi)容、管理流程和規(guī)則按照預(yù)算管理一體化要求進(jìn)行規(guī)范。

（二）高校全生命周期的項(xiàng)目庫建設(shè)有待完善

高校預(yù)算管理一體化要求高校所有的預(yù)算支出均按照預(yù)算項(xiàng)目的形式列入項(xiàng)目庫，實(shí)施全生命周期管理[5]。根據(jù)預(yù)算管理一體化要求，項(xiàng)目庫管理一般包括項(xiàng)目登記、項(xiàng)目入庫、項(xiàng)目整合、項(xiàng)目變更、項(xiàng)目公示等預(yù)算管理功能，對高校的項(xiàng)目庫管理提出了更高的要求。高校的項(xiàng)目庫管理普遍缺乏長期規(guī)劃，項(xiàng)目預(yù)算通常僅編報(bào)一年，未建立項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算編報(bào)模式，且現(xiàn)有高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中的項(xiàng)目信息僅僅涉及項(xiàng)目的預(yù)算和執(zhí)行，未涵蓋諸如項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、績效目標(biāo)和指標(biāo)等全流程的管理內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)全生命周期的項(xiàng)目管理，需要與科研系統(tǒng)、專項(xiàng)管理系統(tǒng)等對接，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息共享，進(jìn)一步完善項(xiàng)目庫建設(shè)。

（三）高校預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，追蹤問效機(jī)制不健全

高校預(yù)算管理一體化要求高校將預(yù)算管理的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行整合，形成預(yù)算全過程管理閉環(huán)。高校目前的預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)通常采用手工統(tǒng)計(jì)方式，信息反饋缺乏時(shí)效性，在預(yù)算執(zhí)行和績效指標(biāo)完成情況的監(jiān)控預(yù)警方面缺乏有效的管理機(jī)制。

（四）高校財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)尚未完成對接

高校預(yù)算管理一體化要求高校會計(jì)核算信息要實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)反映在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，并通過一體化系統(tǒng)在線辦理高校會計(jì)核算業(yè)務(wù)?，F(xiàn)階段，高校的財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)尚未與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行對接，而高校目前采用的財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)除會計(jì)核算功能外，為滿足高校財(cái)務(wù)管理需要，財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)與高校人事、資產(chǎn)、采購、信息、差旅等平臺的對接。自有財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的業(yè)務(wù)協(xié)同與信息共享成為高校亟須解決的問題。

三、基于項(xiàng)目全生命周期構(gòu)建高校預(yù)算一體化管理體系

項(xiàng)目庫是高校預(yù)算管理的基礎(chǔ)，預(yù)算項(xiàng)目是高校預(yù)算管理的基本單元[5]。鑒于當(dāng)前高校在預(yù)算管理一體化建設(shè)過程中的現(xiàn)狀，本文提出高校應(yīng)牢固樹立預(yù)算績效管理理念，建立多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全面梳理高?；A(chǔ)信息，構(gòu)建基于項(xiàng)目全生命周期管理的高校預(yù)算一體化管理體系（如圖1 所示）。通過完善高校項(xiàng)目庫建設(shè)，優(yōu)化預(yù)算編制流程，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，加快推進(jìn)高校信息化系統(tǒng)優(yōu)化升級，將高校預(yù)算管理一體化各項(xiàng)內(nèi)容融入項(xiàng)目全生命周期管理。利用信息化手段打通項(xiàng)目、預(yù)算、采購、資產(chǎn)、核算、績效監(jiān)控評價(jià)等多環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)信息化平臺與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的有效銜接。

圖1 基于項(xiàng)目全生命周期管理的高校預(yù)算一體化管理體系

（一）牢固樹立全面預(yù)算管理理念，建立多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

高校預(yù)算管理一體化是一項(xiàng)長期工程，需要高校各行政職能部門和院系等預(yù)算單位的密切協(xié)同與配合。高?？沙闪ｉT的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，增強(qiáng)對預(yù)算管理一體化工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)配合的工作機(jī)制，推進(jìn)各部門落實(shí)預(yù)算一體化中每一個(gè)流程環(huán)節(jié)的具體任務(wù)，大力增強(qiáng)預(yù)算一體化管理的效用。

（二）全方位梳理高校基礎(chǔ)信息，保障信息的真實(shí)性與完整性

高校的各個(gè)行政職能部門應(yīng)當(dāng)對高校的基礎(chǔ)信息進(jìn)行全方位的梳理與整合，按照預(yù)算管理一體化要求補(bǔ)充完善單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息等基礎(chǔ)信息，為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算編制提供有力的數(shù)據(jù)支撐。高校應(yīng)不斷完善財(cái)務(wù)管理制度，在法定支出標(biāo)準(zhǔn)和固定支出標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合高校業(yè)務(wù)實(shí)際，規(guī)范高校各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)。高校應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展目標(biāo)，建立預(yù)算績效指標(biāo)體系，確保各項(xiàng)目設(shè)定的績效目標(biāo)指向明確、細(xì)化量化、合理可行，提升高?？冃繕?biāo)編制質(zhì)量。

（三）完善高校項(xiàng)目庫建設(shè)，建立常態(tài)化項(xiàng)目儲備機(jī)制

根據(jù)“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”的原則，高校所有預(yù)算項(xiàng)目均來源于高校項(xiàng)目庫，高校應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目的形式將所有預(yù)算支出都列入項(xiàng)目庫進(jìn)行管理。高校應(yīng)在高校內(nèi)部形成一個(gè)滾動(dòng)式、常態(tài)化更新的項(xiàng)目儲備機(jī)制，將項(xiàng)目基本信息、項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目分年度支出計(jì)劃等作為項(xiàng)目申報(bào)入庫必填信息，將項(xiàng)目評審、事前績效評估等納入項(xiàng)目入庫流程。項(xiàng)目入庫申請由項(xiàng)目實(shí)施單位發(fā)起，經(jīng)歸口管理部門、項(xiàng)目主管部門、評審部門、財(cái)務(wù)部門等審核通過后，項(xiàng)目完成入庫流程，方可納入項(xiàng)目庫管理。高校應(yīng)嚴(yán)把項(xiàng)目入庫關(guān)，歸口管理部門應(yīng)加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，對項(xiàng)目的可行性、必要性進(jìn)行充分論證，實(shí)施項(xiàng)目滾動(dòng)管理，做好項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)評審等前期準(zhǔn)備，提高項(xiàng)目儲備質(zhì)量，完善項(xiàng)目庫建設(shè)。

（四）優(yōu)化預(yù)算編制流程，提高預(yù)算編制科學(xué)性和準(zhǔn)確性

預(yù)算編報(bào)階段，納入當(dāng)年預(yù)算安排的項(xiàng)目應(yīng)細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目編制。人員類項(xiàng)目和運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，根據(jù)系統(tǒng)采集的包括單位、人員、資產(chǎn)等在內(nèi)的各項(xiàng)基礎(chǔ)信息進(jìn)行自動(dòng)測算，有效提升經(jīng)費(fèi)核定的規(guī)范性與科學(xué)性。其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)目，在項(xiàng)目庫中提取項(xiàng)目基本信息、項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目分年度支出計(jì)劃等信息的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步細(xì)化編報(bào)年度支出計(jì)劃、政府采購預(yù)算、新增資產(chǎn)預(yù)算以及年度績效目標(biāo)和指標(biāo)等。在編制年度支出計(jì)劃各分項(xiàng)支出時(shí)，根據(jù)高校建立的支出標(biāo)準(zhǔn)體系模板，按照“分項(xiàng)支出=支出標(biāo)準(zhǔn)×數(shù)量”的原則，填報(bào)數(shù)量后自動(dòng)生成分項(xiàng)支出金額，從而提高預(yù)算支出測算的科學(xué)性與準(zhǔn)確性。

（五）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，發(fā)揮預(yù)算績效管理激勵(lì)約束作用

項(xiàng)目實(shí)施階段，高校應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算與績效執(zhí)行“雙監(jiān)控”機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾偏，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。通過信息化手段利用預(yù)算指標(biāo)，對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行實(shí)施控制，以預(yù)算批復(fù)核定預(yù)算指標(biāo)，以預(yù)算指標(biāo)控制預(yù)算執(zhí)行。在財(cái)務(wù)信息化管理系統(tǒng)中實(shí)時(shí)反映預(yù)算指標(biāo)的增減變動(dòng)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。與此同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)定期開展事中監(jiān)控與事后評價(jià)，建立預(yù)算績效考評機(jī)制，將項(xiàng)目績效目標(biāo)考評結(jié)果與部門績效考核結(jié)果及下年度資金安排掛鉤，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的激勵(lì)與約束作用。

（六）加快推進(jìn)高校信息化系統(tǒng)優(yōu)化升級，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算管理一體化進(jìn)程

高校實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化離不開信息化系統(tǒng)的支持。高校應(yīng)以預(yù)算管理一體化為契機(jī)，打造數(shù)據(jù)資源共享平臺。加快推進(jìn)信息化系統(tǒng)優(yōu)化升級，既要打通財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)與人事、資產(chǎn)、采購、合同、信息、決策支持等外部業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互融互通、數(shù)據(jù)傳輸反饋，又要加強(qiáng)財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部核算系統(tǒng)、預(yù)約系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、收費(fèi)系統(tǒng)、差旅平臺等各子系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通。高校內(nèi)部各系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，將為對接預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、傳輸標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)提供有力保障。