行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價指標體系研究
——以南通市本級為例

王宇軒

（作者單位：南通市氣象局）

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，資產(chǎn)管理作為預算管理的重要組成部分，在深化財稅體制改革背景下，建立全方位全過程的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效管理體系是優(yōu)化財政資產(chǎn)配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。

一、國有資產(chǎn)管理績效評價的必要性

從宏觀角度來說，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求不斷深入，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理要求也越來越多元化，加快建立與之相匹配的管理體系，將有效解決資產(chǎn)管理中存在的問題，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保障履職、配置科學、使用有效、處置規(guī)范、監(jiān)督到位，更好地落實國家“過緊日子”的要求，提高財政資金使用效益和效率[1]。

從微觀的角度來說，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)體量與規(guī)模逐步擴大，政府對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作越來越重視。2015 年，財政部要求各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應對國有資產(chǎn)管理的績效進行評價；2021年，國務院進一步要求建立國有資產(chǎn)績效管理制度，建立健全績效指標和標準，有序開展國有資產(chǎn)績效管理工作。行政事業(yè)單位開展資產(chǎn)管理績效評價工作，一方面能夠反映國有資產(chǎn)管理綜合情況，并針對問題提出改進措施。另一方面可以明確各方責任，增強單位資產(chǎn)管理意識，不斷提升資產(chǎn)管理水平。

二、南通市本級國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

（一）資產(chǎn)基本情況

近年來，南通市國內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP）總量逐年攀升，市本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)數(shù)量和質量也穩(wěn)步提升。截至2020 年底，市本級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額604.51 億元，負債總額62.33 億元，凈資產(chǎn)542.18 億元。其中，行政單位資產(chǎn)總額121.89 億元，事業(yè)單位資產(chǎn)總額482.62 億元。

（二）資產(chǎn)管理取得成效

黨的十九大以來，南通市政府高度重視國有資產(chǎn)管理工作，逐步理順國有資產(chǎn)管理體制機制，資產(chǎn)管理整體水平不斷提高。一是在全市范圍內(nèi)建立了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)月報、年報工作機制，對資產(chǎn)數(shù)據(jù)實時動態(tài)分析監(jiān)控，準確掌握國有資產(chǎn)家底。二是將資產(chǎn)配置與預算管理相結合，實施國有資產(chǎn)配置預算審核程序，嚴把資產(chǎn)“入口關”，嚴格審核新增資產(chǎn)配置，有效保障重點項目支出。三是全面啟用新一代行政事業(yè)性國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)資產(chǎn)管理網(wǎng)絡化、流程化，率先研發(fā)了出租出借線上審批、虛擬公務倉等新功能模塊，加速提升資產(chǎn)管理信息化水平。四是推動行政事業(yè)性國有資產(chǎn)數(shù)字化處置改革，采取線上競價方式處置行政事業(yè)單位資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)處置更透明，競爭更充分。

（三）資產(chǎn)管理現(xiàn)存問題

隨著市本級行政事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，管理不足導致的問題也逐步顯現(xiàn)。一是單位政治站位不高，管理意識淡薄。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)一般是由財政性資金形成，綜合管理權歸財政部門，使用權歸行政事業(yè)單位，使用權和管理權分離導致部分單位領導在資產(chǎn)管理上存在重資產(chǎn)配置、輕資產(chǎn)使用的思想，配置資產(chǎn)時不結合履職需要和資產(chǎn)存量，使用資產(chǎn)時不注重維修保養(yǎng)，資產(chǎn)閑置時不重視保值增值。二是家底不清，產(chǎn)權不清，存在賬賬、賬實不符的情況。部分單位未對資產(chǎn)定期進行清查盤點，新增資產(chǎn)入賬不及時，報廢資產(chǎn)處置審批不及時，資產(chǎn)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)維護落后于財務賬，從而導致家底不清，賬賬、賬實不符。有的單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權意識淡薄，對無償劃撥、資料缺失、時間久遠等原因未辦理權證的房產(chǎn)，不主動擔責，不尋求破解難題的方式，使房產(chǎn)長期處于無權證或被占用的狀態(tài)。三是財務核算不規(guī)范，存在賬外資產(chǎn)。部分單位通過立項自行研發(fā)的無形資產(chǎn)，財務核算時作為費用列支，項目驗收后既不登記資產(chǎn)賬也不登記財務賬；通過上級調(diào)撥或捐贈等渠道獲得的資產(chǎn)未及時入賬，專項資金形成的資產(chǎn)未及時入賬；大量已投入使用的在建工程未及時辦理竣工手續(xù)，一直以在建工程形式存在，未及時結轉形成資產(chǎn)。四是資產(chǎn)出租出借不規(guī)范，資產(chǎn)處置方式落后。有的單位閑置資產(chǎn)用于出租出借，未履行財政審批程序，不按要求通過公開平臺進行拍租；有的單位違反資產(chǎn)管理有關規(guī)定將房產(chǎn)出借給企業(yè)或個人。資產(chǎn)處置受市場環(huán)境因素影響較大，處置渠道落后，信息覆蓋面窄，獲客率低，資產(chǎn)處置收入全額繳入財政，單位盤活閑置資產(chǎn)積極性不高。

三、資產(chǎn)管理績效評價指標體系構建

（一）指標體系構建思路

1.明確評價總體目標

開展績效評價工作的目標主要是通過設計一套行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理績效評價指標體系，強化監(jiān)管部門綜合管理、主管部門監(jiān)督管理、行政事業(yè)單位具體管理國有資產(chǎn)的三位一體的管理模式，提高國有資產(chǎn)使用者的責任意識，將責任意識和績效理念貫穿資產(chǎn)管理全過程，進而提升國有資產(chǎn)管理水平[2]。

2.過程性評價與結果性評價相結合

在構建績效評價指標體系維度時，從資產(chǎn)配置的“入口”，到資產(chǎn)自用、出租出借和投資的“過程”，再到資產(chǎn)處置的“出口”，站在全生命周期的角度構建績效評價指標體系。在資產(chǎn)管理全流程中，針對基礎管理、清查監(jiān)督、信息系統(tǒng)和報表報告等重要風險點設置相應指標[3]。

3.綜合性指標與特殊性指標相結合

市本級269 家行政事業(yè)單位，部門職能差異較大，資產(chǎn)種類和使用情況也各不相同，影響資產(chǎn)管理情況的因素較多。因此，在構建績效評價指標體系的過程中，既需要設置綜合性、通用性的指標，也不能忽略特殊的、個性指標。如建設資產(chǎn)、出租出借資產(chǎn)指標，不是每個單位都會涉及，但是在指標體系構建中如果忽略就會使績效評價不完整，反映問題避重就輕。所以將特殊性指標納入進來，對于不涉及的單位在評價時這類指標不扣分，有效實現(xiàn)“一把尺子丈量”的目的。

4.定性分析與定量分析相結合

確定資產(chǎn)管理績效評價指標時，應該綜合考慮資產(chǎn)全生命周期各個環(huán)節(jié)的影響因素。定量指標數(shù)據(jù)容易取得，便于涵蓋固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等各種資產(chǎn)類型。站在監(jiān)管角度，針對國有資產(chǎn)配置、使用、處置全過程，更多關注的是各環(huán)節(jié)流程是否合規(guī)，閑置資源是否被有效利用，國有資產(chǎn)是否存在流失浪費，這些情況則需要用定性指標來反映[4]。因此，評價指標體系采取定量和定性相結合，更能全面反映資產(chǎn)管理情況。

（二）指標體系構建

資產(chǎn)管理績效評價指標設置選取3 個一級指標、10個二級指標和30 個三級指標，采取“滾動自評+重點抽評”的方式開展績效評價工作。評價指標體系中定性指標和定量指標占比為17 ∶3，總分值為100 分。附加項中加分項13 分、減分項11 分，不包含在總分中。二級指標下又分解了30 個三級指標，同時對每個三級指標量化標準進行了說明并制定評分標準，將資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理、實物管理和價值管理相結合，指標涵蓋了資產(chǎn)從“入口”到“出口”的全生命周期。

指標體系包括定性指標、定量指標、附加項三部分。定性指標包括基礎管理、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、清查與監(jiān)督、資產(chǎn)信息系統(tǒng)管理、資產(chǎn)報表與報告7 個二級指標。定量指標為資產(chǎn)效率指標，包括資產(chǎn)閑置率、超最低使用年限資產(chǎn)利用率、提前報廢率、人均辦公用房占比、往來款不良率5 個二級指標。附加項分為加減分項，加分項包括調(diào)劑使用閑置資產(chǎn)、獲得獎勵或創(chuàng)新2 個二級指標，減分項包括檢查存在問題、重大資產(chǎn)流失2 個二級指標。具體內(nèi)容如表1 所示。

表1 資產(chǎn)管理績效評價指標體系

四、研究展望

目前，本文構建的資產(chǎn)管理績效評價指標體系旨在明晰監(jiān)管部門、主管部門和行政事業(yè)單位三方責任，增強單位資產(chǎn)管理主體責任意識，提升國有資產(chǎn)管理水平，指標的設置更傾向于促進管理制度完善和管理流程合規(guī)。下一步，隨著行政事業(yè)性資產(chǎn)管理水平不斷提升，資產(chǎn)管理績效評價總體目標將逐步轉變?yōu)榧ぐl(fā)國有資產(chǎn)的效率性和效益性，促進行政事業(yè)單位最大限度發(fā)揮資產(chǎn)效率，引導資產(chǎn)保值增值理念從單純的創(chuàng)收向“稅收—國有資產(chǎn)無償使用—國民經(jīng)濟的增值—更多的稅收”的大循環(huán)轉變[5]。