加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

[摘要] 新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作出新探索，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度更加成熟、更加定型，為全過程人民民主的發(fā)展和人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，具有深厚的歷史邏輯和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)要求，是人大工作的最高政治原則。明確把人大機(jī)關(guān)定位為政治機(jī)關(guān)，進(jìn)一步拓展了對(duì)人大機(jī)關(guān)屬性的認(rèn)識(shí)，為新時(shí)代人大工作的開展和人民代表大會(huì)制度的完善提供了根本遵循。各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以黨組制度建設(shè)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步健全和完善人大黨組體制和工作制度，夯實(shí)了黨全面領(lǐng)導(dǎo)人大工作的組織基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；? 人大工作；? 全過程人民民主

[中圖分類號(hào)] D622? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2023）03-0042-04

黨的二十大報(bào)告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實(shí)。”1這一重要論斷不僅指明了黨的領(lǐng)導(dǎo)包含的內(nèi)容和涵蓋的領(lǐng)域，而且提出了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐要求。新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就全面、系統(tǒng)和整體地落實(shí)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)作出了新的探索，制定出臺(tái)了一系列政策措施，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度更加成熟、更加定型，為全過程人民民主的發(fā)展和人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的最高政治原則

黨與人大的關(guān)系是當(dāng)代中國(guó)所有政治關(guān)系中最為重要的關(guān)系之一。前者是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，后者是我國(guó)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)獲得合法性的重要來源所在。因此，正確認(rèn)識(shí)和處理好黨與人大的關(guān)系，是居于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨在人民代表大會(huì)制度確立為根本政治制度之后始終面臨的一個(gè)重大課題。新時(shí)代以來，我們黨提出并牢固樹立堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的最高政治原則的理念，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作的全過程、各方面，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，具有深厚的歷史邏輯和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)要求。從歷史邏輯來看，人民代表大會(huì)制度不僅是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長(zhǎng)期的實(shí)踐中運(yùn)用馬克思主義國(guó)家理論并結(jié)合中國(guó)具體實(shí)際所確立的，而且其發(fā)展、完善和鞏固也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。所以，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度自身建設(shè)的內(nèi)在要求。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不會(huì)有人民代表大會(huì)制度這一好制度，也就談不上人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。就現(xiàn)實(shí)要求而言，則是由中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和性質(zhì)所決定的。在我國(guó)，黨居于領(lǐng)導(dǎo)地位且是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量已經(jīng)是普遍共識(shí)。新時(shí)代以來，習(xí)近平總書記圍繞堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提出了一系列重要論斷，指出：“中國(guó)最大的國(guó)情就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”1“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！?這為加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了重要遵循，特別是2018年憲法修正案把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱，使黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)有了極為明確的法律依據(jù)。3

黨和人大在我國(guó)政治生活中的地位，決定了黨與人大的關(guān)系是我國(guó)政治關(guān)系中極為重要的一對(duì)關(guān)系。堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是做好人大工作的前提和基礎(chǔ)，可以保證人民代表大會(huì)制度建設(shè)沿著正確方向推進(jìn)。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。無論是人民代表大會(huì)制度的產(chǎn)生和運(yùn)行，還是人大依法行使各項(xiàng)職權(quán)，都是為了保證和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利。因此，人民代表大會(huì)制度建設(shè)的重點(diǎn)就是要為保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主提供更好的制度保障。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的本質(zhì)，也是支持和保證人民當(dāng)家作主。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮人大職能作用是有機(jī)統(tǒng)一、相互促進(jìn)的，即堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大工作就會(huì)卓有成效，人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)就能更好地轉(zhuǎn)化為治理效能；充分發(fā)揮人大的職能作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)堅(jiān)強(qiáng)有力，黨的執(zhí)政地位就會(huì)更加穩(wěn)固。當(dāng)然，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，并不是要包辦代替人大的各項(xiàng)具體職能。換言之，黨支持和保證各級(jí)人大依法履行法定職權(quán)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用。

人大機(jī)關(guān)首先是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)

在很長(zhǎng)一段時(shí)間，人大機(jī)關(guān)被定位為“三個(gè)機(jī)關(guān)”，即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)。新時(shí)代以來，特別是在2021年黨中央首次召開的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記不僅第一次明確把人大機(jī)關(guān)定位為政治機(jī)關(guān)，更把“政治機(jī)關(guān)”與其他“三個(gè)機(jī)關(guān)”并列在一起，即各級(jí)人大及其常委會(huì)要“成為自覺堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。4從“三個(gè)機(jī)關(guān)”發(fā)展為“四個(gè)機(jī)關(guān)”，是新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)的重要理論成果之一，進(jìn)一步拓展了對(duì)人大機(jī)關(guān)屬性的認(rèn)識(shí)，為新時(shí)代人大工作的開展和人民代表大會(huì)制度的完善提供了根本遵循。

在黨的十九大報(bào)告中首次提出“黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)”5的重大論斷后，政治機(jī)關(guān)的提法也開始出現(xiàn)在各類文獻(xiàn)資料中。2018年，習(xí)近平總書記在對(duì)推進(jìn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的政治建設(shè)作出的指示中指出：“中央和國(guó)家機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，必須旗幟鮮明講政治，堅(jiān)定不移加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持不懈推進(jìn)黨的政治建設(shè)?！?019年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》重申：“中央和地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)?！?此后，政治機(jī)關(guān)的定位廣泛適用于中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。人大機(jī)關(guān)“首先是政治機(jī)關(guān)”的提法亦隨之出現(xiàn)，如栗戰(zhàn)書在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上的講話中指出：“全國(guó)人大及其常委會(huì)首先是政治機(jī)關(guān)。”1

廣義地講，凡是承擔(dān)政治性職能的國(guó)家機(jī)關(guān)都可以稱為政治機(jī)關(guān)。不過，結(jié)合我國(guó)具體的政治實(shí)踐來看，政治機(jī)關(guān)的核心要義主要體現(xiàn)在與黨的關(guān)系上，即其一切工作必須堅(jiān)持并體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體到作為政治機(jī)關(guān)的人大機(jī)關(guān)而言，一是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大工作各方面全過程。各級(jí)人大在開展立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作時(shí)，要緊緊圍繞黨和國(guó)家中心任務(wù)，“切實(shí)做到黨和國(guó)家中心工作在哪里，人大工作就跟進(jìn)到哪里；黨和國(guó)家大局是什么，人大工作就重點(diǎn)安排什么”。2二是要嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，定期向同級(jí)黨委全面報(bào)告工作，主動(dòng)請(qǐng)示本級(jí)人大工作中的重大問題和重要事項(xiàng)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨的決策部署。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的，而是體現(xiàn)在具體的行動(dòng)和效果之中，即要使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。三是要處理好與其他“三個(gè)機(jī)關(guān)”的關(guān)系?！罢螜C(jī)關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的政治屬性，要求人大旗幟鮮明講政治，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作各方面全過程，確保通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的民主屬性，要求人大堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，支持和保證人民當(dāng)家作主，發(fā)展全過程人民民主；工作機(jī)關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的法治屬性，要求人大全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，推動(dòng)全面依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化；代表機(jī)關(guān)的定位體現(xiàn)了人大的人民屬性，要求人大牢固樹立宗旨意識(shí)，始終同人民群眾保持密切聯(lián)系，為人民用權(quán)、為人民履職、為人民服務(wù)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，核心是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；人大作為‘四個(gè)機(jī)關(guān)，本質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)?！?“四個(gè)機(jī)關(guān)”的定位要求，從不同層面體現(xiàn)并揭示了人大機(jī)關(guān)的屬性和特征，構(gòu)成了一個(gè)系統(tǒng)全面、邏輯嚴(yán)密、貫通銜接的整體。

健全和完善人大黨組體制和工作制度

黨的二十大報(bào)告指出：“嚴(yán)密的組織體系是黨的優(yōu)勢(shì)所在、力量所在?！弊匀嗣翊泶髸?huì)制度確立以來，黨便在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系內(nèi)建立起了較為完備的黨的組織體系，保證了黨的主張和意圖能夠得到貫徹落實(shí)。新時(shí)代以來，各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以黨組制度建設(shè)為切入點(diǎn)，進(jìn)一步健全和完善人大黨組體制和工作制度，不斷夯實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的組織基礎(chǔ)。

一方面，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度體系中黨組的組織體系。黨組在黨的組織體系中具有特殊地位，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，肩負(fù)著重要的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。之前，全國(guó)人大層面實(shí)行兩級(jí)黨組制，即全國(guó)人大常委會(huì)黨組和全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組；地方人大層面設(shè)立人大常委會(huì)黨組，也有一些地方效仿全國(guó)人大常委會(huì)的做法設(shè)立了機(jī)關(guān)黨組，但因?yàn)槿狈γ鞔_的規(guī)定和要求，并沒有成為一種普遍現(xiàn)象。新時(shí)代以來，特別是2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的頒布，首次規(guī)定縣級(jí)以上人大常委會(huì)機(jī)關(guān)“經(jīng)本級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組”，從而為縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組提供了依據(jù)。2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》的出臺(tái)，不僅擴(kuò)大了黨組的職能范圍，規(guī)定“黨組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”，還進(jìn)一步完善了黨組的組織體系。具體而言，一是規(guī)定縣級(jí)以上人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組，市級(jí)以上人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組。二是規(guī)定縣級(jí)人大常委會(huì)“根據(jù)工作需要，可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組”。三是省級(jí)以上人大的專門委員會(huì)經(jīng)批準(zhǔn)，可以設(shè)立分黨組。就字面意思來看，“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”意味著這是一項(xiàng)強(qiáng)制性的要求，“可以設(shè)立”則不是強(qiáng)制性的。至此，人大機(jī)關(guān)黨的組織體系除了原有的人大常委會(huì)黨組、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委、黨支部等黨組織，還有人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組、人大專委會(huì)分黨組等黨組織，這些都進(jìn)一步夯實(shí)了人大黨的組織基礎(chǔ)。

另一方面，建立了定期聽取人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)制度。在具體的工作實(shí)踐中，各級(jí)人大常委會(huì)黨組嚴(yán)格落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，就人大重要會(huì)議、重要立法、重要工作、重大事項(xiàng)等及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，貫徹落實(shí)同級(jí)黨委的決策部署，主動(dòng)爭(zhēng)取同級(jí)黨委的支持和理解。新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就如何加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作了新探索。2015年起每年召開中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，聽取包括全國(guó)人大常委會(huì)黨組在內(nèi)的五大黨組匯報(bào)，保證了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對(duì)這一有益的做法進(jìn)行了總結(jié)，并形成了一項(xiàng)制度性安排，規(guī)定“全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門，各人民團(tuán)體，各省、自治區(qū)、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報(bào)告工作”。1之后，各級(jí)地方黨委紛紛出臺(tái)政策，明確規(guī)定每年要定期聽取同級(jí)人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實(shí)和體現(xiàn)。”2新時(shí)代以來，各級(jí)人大把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人大工作的各個(gè)方面，確保黨的主張和意圖經(jīng)由人大這個(gè)法定程序轉(zhuǎn)化為普遍的意志，黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)得到了全面加強(qiáng)和改進(jìn)，即“這幾年，全國(guó)人大最大的變化是黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了，跟以習(xí)近平同志為核心的黨中央更近更緊了”。3踏上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，需要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作，這就意味著黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)必須始終如一地加強(qiáng)，確保其成為黨長(zhǎng)期執(zhí)政的最可信賴最可依靠的一項(xiàng)好制度。

（本文是國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“中國(guó)地方人大的會(huì)議體系及其運(yùn)行機(jī)制研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：20BZZ041〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]習(xí)近平談治國(guó)理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者簡(jiǎn)介：黃小鈁，中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯 / 梁齊勇