交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式的優(yōu)化路徑

陳悅　韓潔　邊曉慧

〔摘要〕 交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式具有執(zhí)法主體多元化、執(zhí)法時間延長化、執(zhí)法地點虛擬化等主要特征，有助于大幅提高公安機(jī)關(guān)交管領(lǐng)域的執(zhí)法效率，但是其在具體實踐中存在責(zé)任主體推定不夠合理、行政相對人違法證據(jù)認(rèn)定略顯粗糙等問題。為此，應(yīng)通過杜絕對責(zé)任主體的模糊性推定、統(tǒng)一技術(shù)主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、完善行政相對人陳述及申辯程序、降低行政相對人違法證據(jù)認(rèn)定對信息技術(shù)的依賴等路徑予以優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕 交警；非現(xiàn)場執(zhí)法；行政處罰；正當(dāng)程序原則

〔中圖分類號〕D922.14〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）01-0086-06

近年來，大數(shù)據(jù)、云計算、5G等信息技術(shù)為交警執(zhí)法注入了新動能。從“電子警察”到“刷臉執(zhí)法”“智慧交管”“無人機(jī)監(jiān)視”等，全新的執(zhí)法手段被逐步應(yīng)用于公安機(jī)關(guān)交通管理（以下簡稱公安機(jī)關(guān)交管）領(lǐng)域。全新執(zhí)法手段的應(yīng)用不僅大幅提高了該領(lǐng)域的執(zhí)法效率，也很好地迎合了現(xiàn)代公安機(jī)關(guān)交管技術(shù)化、效率化的發(fā)展要求。然而，信息技術(shù)融入公安機(jī)關(guān)交管領(lǐng)域，會對部分正當(dāng)行政程序發(fā)起挑戰(zhàn)，也會對行政相對人的一些合法權(quán)益產(chǎn)生影響。

一、交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式的主要特征

交警非現(xiàn)場執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)交管部門執(zhí)法數(shù)字化、自動化、智慧化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一種新型執(zhí)法模式，主要依托“電子警察”等交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，及時監(jiān)測并查處闖紅燈、亂停車、超速、壓實線、不系安全帶等道路交通違法行為〔1〕。交警非現(xiàn)場執(zhí)法是交警借助信息技術(shù)對行政相對人進(jìn)行的簡單行政處罰，如調(diào)查取證、違法信息通知、生成處罰決定書等執(zhí)法活動，具有“非接觸性”“實時記錄”“事后處理”的特征?；仡櫧痪乾F(xiàn)場執(zhí)法的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，融入信息技術(shù)的執(zhí)法應(yīng)用，在功能定位上屬于輔助執(zhí)法，仍未“介入裁量領(lǐng)域進(jìn)行自動化決策”〔2〕。相較于傳統(tǒng)交警現(xiàn)場執(zhí)法模式，交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式仍是以科技輔助、人工決定為主。

（一）執(zhí)法主體多元化

傳統(tǒng)交警現(xiàn)場執(zhí)法模式是行政主體與行政相對人的二元主體模式，交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式則因信息技術(shù)的加入而轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w模式。在多元主體模式下，執(zhí)法主體不再是單一的行政主體，而是由行政主體和技術(shù)主體（如下文提及的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備、自動化輔助決策系統(tǒng)等相關(guān)智能設(shè)備）共同擔(dān)任，其中技術(shù)主體只是一種對違法事實捕捉、記錄的輔助角色，卻能夠在一定程度上緩解公安機(jī)關(guān)交管部門執(zhí)法資源不足的現(xiàn)狀。無論在何種執(zhí)法模式下，也無論執(zhí)法主體如何變換，從法律意義上來看，作為行政法律關(guān)系的一方始終是行政主體，行政主體仍然是責(zé)任界定不變的基點〔3〕。

（二）執(zhí)法時間延長化

在傳統(tǒng)交警現(xiàn)場執(zhí)法模式下，交警處在高度不確定的開放空間中，對車輛及行政相對人的監(jiān)控管理是隨機(jī)抽查的，所以其往往著眼于行政相對人在某個時點上的違法行為，即僅僅關(guān)注“最后呈現(xiàn)法律效果”〔4〕。但在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，交警處在高度確定的密閉空間中（多個電子監(jiān)控設(shè)備共同監(jiān)視同一輛機(jī)動車），其對車輛及行政相對人的監(jiān)控管理是全方位的，這就形成了一種“全景敞視主義”〔5〕的管控機(jī)制。在該種管控機(jī)制下，交警不再僅僅著眼于行政相對人在某個時點上的違法行為，而是關(guān)注生成“最后呈現(xiàn)法律效果”過程本身的透明化及控制的可能性。換言之，在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，交警處罰行政相對人的違法行為具有過程性，過程性行政行為體現(xiàn)的是一種動態(tài)思維，具體表現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)交管領(lǐng)域的司法審查活動中。在該活動中行政執(zhí)法人員延長了執(zhí)法時間，其除了關(guān)注行政處罰決定作出這一時點行政相對人的違法行為，還關(guān)注電子監(jiān)控及配套路標(biāo)、信號燈設(shè)立等處罰前準(zhǔn)備行為，以及違章信息的通知、行政處罰決定送達(dá)等后續(xù)行政行為。

（三）執(zhí)法地點虛擬化

在傳統(tǒng)交警現(xiàn)場執(zhí)法模式下，交警通過街頭巡邏的方式查處交通違法行為，其與行政相對人面對面接觸，具有時空上的同步性，所呈現(xiàn)的是“真實在場”的關(guān)系。而在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，交警的執(zhí)法地點不再是街頭而是電子監(jiān)控室，交警與行政相對人“鍵對鍵”接觸，具有時空上的異步性，所呈現(xiàn)的是“虛擬在場”的關(guān)系。在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，從案件抓拍、分析、審核到下發(fā)行政處罰文書以及繳納罰款等各個環(huán)節(jié)，交警與行政相對人幾乎沒有面對面接觸，而是在遠(yuǎn)距離的不見面的情形中通過電子設(shè)備聯(lián)結(jié)起來〔6〕。技術(shù)主體的加入改變了交警的執(zhí)法地點，交警遠(yuǎn)離行政相對人的違法現(xiàn)場，執(zhí)法地點變得虛擬化。由于執(zhí)法現(xiàn)場只有行政相對人，沒有交警，因此執(zhí)法現(xiàn)場也沒有圍觀群眾的參與，這不僅免除了交警與行政相對人直接互動對交警執(zhí)法的影響，還壓縮了交警執(zhí)法過程的空間范圍，譬如圍觀群眾使用手機(jī)等對違法現(xiàn)場進(jìn)行拍照或錄像，對交警執(zhí)法施加約束。

二、交警非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中存在的問題

不可否認(rèn)的是，信息技術(shù)在公安機(jī)關(guān)交管領(lǐng)域的應(yīng)用可以提高交警執(zhí)法的準(zhǔn)確性、高效性，這也是交警非現(xiàn)場執(zhí)法得以迅速發(fā)展的重要原因。但在實踐中，交警非現(xiàn)場執(zhí)法也在一定程度上違背了正當(dāng)程序原則，削弱了行政程序?qū)窈戏?quán)益的保護(hù)作用。

（一）責(zé)任主體推定不夠合理

準(zhǔn)確推定責(zé)任主體即行政相對人，才能讓真正違反交通規(guī)則的駕駛?cè)耸艿教幜P。然而，在交警非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中，交警對責(zé)任主體的推定不夠合理。

實踐中，交警往往通過電子監(jiān)控設(shè)備確定存在違法行為的機(jī)動車，進(jìn)而推定該機(jī)動車所有人或管理人為違法行為人即責(zé)任主體，因此默認(rèn)機(jī)動車所有人或管理人為責(zé)任主體〔7〕，這種做法被稱為以車找人。但是受到電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備拍攝角度、清晰度等因素影響，交警有時并不能準(zhǔn)確判定真正的違法行為人，所以就依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第114條之規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，可以對違法的機(jī)動車所有人或者管理人依法予以處罰；對能夠確定駕駛?cè)说模梢砸勒毡痉ǖ囊?guī)定依法予以處罰”，推定機(jī)動車所有人或管理人為責(zé)任主體，這種以車找人的方式違背了違法責(zé)任必須由責(zé)任主體承擔(dān)的原則。該法條實際上確定了證據(jù)的推定事實，即公安機(jī)關(guān)交管部門可以根據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，推定機(jī)動車所有人或管理人為責(zé)任主體，機(jī)動車所有人或管理人有相反證據(jù)除外〔8〕。眾所周知，推定事實應(yīng)先設(shè)定環(huán)境，再推定責(zé)任主體，所以借助電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備以車找人的做法并不符合法律條文表述的特征，即在能夠確定真正違法行為人的情況下處罰真正違法行為人，在不能確定真正違法行為人的情況下處罰機(jī)動車所有人或管理人。可見，直接推定機(jī)動車所有人或管理人為責(zé)任主體，缺乏一定的邏輯性，更缺少一些事實依據(jù)的支撐〔9〕。對責(zé)任主體的處罰主體是公安機(jī)關(guān)交管部門（行政主體），從某種意義上來講，本應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交管部門承擔(dān)的舉證責(zé)任推加到了責(zé)任主體身上，這樣公安機(jī)關(guān)交管部門不僅推卸了證明責(zé)任，更在一定程度上侵犯了責(zé)任主體的合法權(quán)益。如果不能準(zhǔn)確判定責(zé)任主體，那么交警對機(jī)動車所有人或管理人進(jìn)行行政處罰就是行政權(quán)力的不合理使用，不僅不能打擊真正的違法行為人，還會給交通安全帶來潛在威脅。雖然該法條有關(guān)于責(zé)任主體的判定順序的表述，但并未作出嚴(yán)格要求，其與《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第2條所規(guī)定的個人責(zé)任原則有出入，不能確?！皩`反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織”實施行政處罰。在機(jī)動車被盜或租賃等特殊情況下，真正的違法行為人很有可能與機(jī)動車所有人或者管理人相分離，這也可能導(dǎo)致交警無法確定真正的違法行為人。以上實踐中出現(xiàn)的種種未能準(zhǔn)確推定責(zé)任主體的問題，都會使真正違法行為人逃脫法律的制裁、追究，不僅會挑戰(zhàn)相關(guān)行政處罰制度的權(quán)威，還會導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)交管領(lǐng)域無法實現(xiàn)真正意義上的執(zhí)法公平。

（二）技術(shù)主體自身缺陷及管理瑕疵

多元主體模式突破了二元主體模式的執(zhí)法結(jié)構(gòu)、過程等限制，重新設(shè)定行政主體與行政相對人的互動方式，其中技術(shù)主體本身并不具備人的主觀能動性，卻能助益交警執(zhí)法效能的提升。但在交警非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中，技術(shù)主體自身存在缺陷，公安機(jī)關(guān)交管部門對相關(guān)智能設(shè)備等的管理也存在一定程度的缺陷。

一方面，技術(shù)主體是基于算法建立起來的，而算法運行看似客觀，其背后卻隱藏著難以為外界知曉的數(shù)據(jù)處理〔10〕，無論是行政相對人還是交警，目前能做到的只是“知其然”，對其如何得到結(jié)論的過程難以“知其所以然”，由此形成了所謂的“算法黑箱”，這無疑使技術(shù)主體在輔助執(zhí)法上大打折扣。另一方面，公安機(jī)關(guān)交管部門對相關(guān)智能設(shè)備等的管理存在一定程度的缺陷。首先，公安機(jī)關(guān)交管領(lǐng)域的相關(guān)智能設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)有所缺失，全國范圍內(nèi)缺少可以遵循的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)使用的標(biāo)準(zhǔn)不一致。在道路交通中使用的相關(guān)智能設(shè)備和交警一樣，都需要持證上崗，相關(guān)智能設(shè)備的“上崗證”就是該設(shè)備的檢定合格證。雖然《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》對交管領(lǐng)域的執(zhí)法設(shè)備都作出了“強(qiáng)制檢定、符合標(biāo)準(zhǔn)，否則不得作為執(zhí)法設(shè)備使用”的要求，但由于各省、市、區(qū)、縣使用的相關(guān)智能設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致這些智能設(shè)備系統(tǒng)的構(gòu)建不一致，會使各系統(tǒng)之間缺乏有效鏈接，從而降低系統(tǒng)效能。其次，交通標(biāo)識設(shè)置不合理、標(biāo)志不明顯等問題偶爾出現(xiàn)。交通標(biāo)識設(shè)置不合理、標(biāo)志不明顯，會在一定程度上導(dǎo)致交警過度執(zhí)法，駕駛?cè)艘踩菀椎暨M(jìn)執(zhí)法圈套，同時有違《行政處罰法》第41條“確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置合理、標(biāo)志明顯”的規(guī)定。再次，“一事多罰”即一個違法情況和一個持續(xù)違法行為被給予多次處罰的問題比較突出。之所以出現(xiàn)“一事多罰”，是因為相關(guān)交通智能設(shè)備通常呈點狀分布〔1〕，其可以很容易地抓取違法行為人闖紅燈等行為的瞬間狀態(tài)，判定違法行為的單次性，對超速行為判定則無法區(qū)分屬于多次性還是持續(xù)性。比如，公安機(jī)關(guān)交管部門在短距離內(nèi)裝置密集的雷達(dá)測速裝置，就會記錄同一輛機(jī)動車連續(xù)多次的超速行為，從而生成多張罰單，然而事實上行政相對人只有一個故意違法的情況和一個持續(xù)的違法行為〔11〕。行政相對人的同一違法行為被給予多張罰單與《行政處罰法》第29條規(guī)定的“一事不再罰原則”相違背。

（三）行政相對人陳述、申辯權(quán)易被壓縮

交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式的突出特點之一就是交警與行政相對人“鍵對鍵”接觸，即執(zhí)法地點的虛擬化，然而這種執(zhí)法地點的變換對正當(dāng)程序原則要求的“公平聽證”底線有沖擊。在交警非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中，被信息技術(shù)賦能的執(zhí)法應(yīng)用易壓縮行政相對人的陳述、申辯權(quán)。

實踐中，行政相對人通常是在不知情的情況下被記錄違法行為，然后公安機(jī)關(guān)交管部門根據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備所記錄的事實生成“準(zhǔn)處罰行為”，之后直接根據(jù)“準(zhǔn)處罰行為”生成的處罰通知書告知行政相對人，這種執(zhí)法流程與《行政處罰法》第44條“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利”的規(guī)定相違背。《行政處罰法》第44條所設(shè)定的執(zhí)法流程是，當(dāng)事人申述列在實施處罰之前〔12〕，所以公安機(jī)關(guān)交管部門利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集到行政相對人的違法事實后，理應(yīng)聽取行政相對人的陳述、申辯，但上述實踐省略了該環(huán)節(jié)，可見該法條的規(guī)定在實際應(yīng)用中存在一定的履行偏差。值得關(guān)注的是，雖然有一些公安機(jī)關(guān)交管部門收集到違法事實后會聽取行政相對人的陳述、申辯，但其在告知程序上也存在一定的滯后性，如因事故發(fā)生時間間隔過長，行政相對人并不能確切記得當(dāng)時發(fā)生的狀況，從而導(dǎo)致行政相對人無從進(jìn)行陳述、申辯，這其實也是在事實上壓縮行政相對人的陳述、申辯權(quán)。盡管公安機(jī)關(guān)交管部門在告知程序上進(jìn)行了效率化改造，如通過短信、郵件等方式及時通知行政相對人，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，66. 8%的行政相對人是通過網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)自行獲取的違法信息，實際收到交通管理部門短信告知的只有12.8%〔13〕。還有一些公安機(jī)關(guān)交管部門雖然給予行政相對人陳述、申辯的渠道或機(jī)會，但通知短信、通知單或提醒單中往往不提供處罰機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的地址、聯(lián)系方式等。以上種種因素都會壓縮行政相對人的陳述、申辯權(quán)。

（四）行政相對人違法證據(jù)認(rèn)定略顯粗糙

全新的執(zhí)法手段被廣泛應(yīng)用于公安機(jī)關(guān)交管領(lǐng)域，會使得交警對信息技術(shù)的依賴程度更強(qiáng)烈，很有可能為信息技術(shù)所支配。在交警非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中，以上情況主要體現(xiàn)在行政相對人違法證據(jù)認(rèn)定環(huán)節(jié)。

通常情況下，交警對行政相對人作出行政處罰，更多依靠的是一種“警察思維”或者說是“經(jīng)驗思維”，即根據(jù)已知的跡象來明確調(diào)查方向，進(jìn)一步調(diào)查取證〔14〕。但在交警非現(xiàn)場執(zhí)法實踐中，公安機(jī)關(guān)交管部門在自動化輔助決策系統(tǒng)的輔助下，對電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備所獲取的視頻資料或相關(guān)數(shù)據(jù)只是進(jìn)行簡單的認(rèn)定；盡管所取證的視頻資料滿足《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第18條“清晰、準(zhǔn)確地反映機(jī)動車類型、號牌、外觀等特征以及違法時間、地點、事實”的要求，但對于其所獲取內(nèi)容的真實性值得進(jìn)一步推敲。實踐中，公安機(jī)關(guān)交管部門在對行政相對人進(jìn)行行政處罰時，習(xí)慣將獲取的視頻資料或相關(guān)數(shù)據(jù)單獨作為定案的證據(jù)，所以拋開證據(jù)的真實性問題外，其在證明效力方面也略顯單薄。以上公安機(jī)關(guān)交管部門對所獲取行政相對人違法證據(jù)的認(rèn)定，不僅違背了《行政處罰法》第51條所規(guī)定的證據(jù)應(yīng)當(dāng)確鑿充分、達(dá)到證明“違法事實確鑿”的程度的要求，同時也與該法第54條規(guī)定的“證據(jù)必須全面、客觀、公正”相悖，所以公安機(jī)關(guān)交管部門應(yīng)將獲取的相關(guān)視頻、數(shù)據(jù)資料僅作為其繼續(xù)調(diào)查取證的開始。至于行政相對人違法證據(jù)的真?zhèn)涡?，雖然行政相對人有權(quán)提出異議，公安機(jī)關(guān)交管部門也不采取漠視態(tài)度，但實質(zhì)上卻要求行政相對人自己承擔(dān)沒有違法的舉證責(zé)任，這對行政相對人也不公平。另外，實踐中公安機(jī)關(guān)交管部門對行政相對人違法停車等證據(jù)的采集、記錄等行政處罰程序，通常由一名交警來完成，此做法與《行政處罰法》第42條“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施，執(zhí)法人員不得少于兩人”相斥。以上情形都凸顯出交警對信息技術(shù)的過于依賴，從而會進(jìn)一步降低證據(jù)的真實性、公信性。

三、交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式的優(yōu)化路徑

在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，交警的執(zhí)法手段不斷升級，管控權(quán)有所擴(kuò)張，將正當(dāng)程序理念作為底線性要求落實于交警非現(xiàn)場執(zhí)法中，對于保障公民的合法權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）杜絕對責(zé)任主體的模糊性推定

首先，針對推定機(jī)動車所有人或管理人為責(zé)任主體的問題，可以使用當(dāng)下最前沿的人臉識別技術(shù)。該技術(shù)具有一定的成熟性，所以將交警非現(xiàn)場執(zhí)法過程中所使用的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備融入人臉識別技術(shù)已經(jīng)不再是難題。此后，要不斷調(diào)整相關(guān)智能設(shè)備的拍攝角度或使用多個智能設(shè)備組合執(zhí)法，拓寬其拍攝視野，從而達(dá)到在抓拍違法行使車輛的同時，記錄車輛實際駕駛?cè)说拿娌啃畔ⅰＴ谶`法行為人前往公安機(jī)關(guān)交管部門接受行政處罰時，可以嘗試?yán)孟嚓P(guān)智能設(shè)備記錄到的人像去甄別違法行為人。人臉識別技術(shù)可以通過對比違法證據(jù)中的人像，準(zhǔn)確判斷前來接受行政處罰的駕駛?cè)耸欠駷檎嬲倪`法行為人即責(zé)任主體。這樣可以讓真正的違法行為人得到懲罰、受到教育，使行政處罰有的放矢，約束、限制責(zé)任主體，擰緊道路行車準(zhǔn)入閥，保證交通安全，有效過濾非實際駕駛?cè)恕?5〕。

其次，應(yīng)完善機(jī)動車駕駛?cè)说膶崟r信息制度。在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，僅靠初始個人及機(jī)動車信息的登記為責(zé)任主體的判斷依據(jù)，就會為租賃以及盜用等情況找到空位。所以在對機(jī)動車相關(guān)信息進(jìn)行登記時，除了要登記其外觀信息如機(jī)動車的品牌、顏色、外形等外，還要對其實時駕駛?cè)说男畔⑦M(jìn)行登記，這就要求機(jī)動車交通管理中心實時更新車輛駕駛?cè)说男畔ⅲ缈梢栽黾优R時出借、出租的信息補(bǔ)充板塊。完善機(jī)動車駕駛?cè)说膶崟r信息后，交警對違法駕駛?cè)诉M(jìn)行處罰時，首先應(yīng)該將拍攝到的機(jī)動車違法圖像傳輸?shù)浇煌ü芾聿块T后臺，然后將違法車輛的相關(guān)數(shù)據(jù)與交通管理部門數(shù)據(jù)庫中所留存的機(jī)動車以及駕駛?cè)说男畔⑦M(jìn)行比對，比對一致后再下達(dá)機(jī)動車違法行為的處罰告知，這樣就可以準(zhǔn)確判定責(zé)任主體?？梢?，完善車輛相關(guān)信息不僅可以避免公安機(jī)關(guān)交管部門對違法行為人違法行為的張冠李戴，還可以提高非現(xiàn)場執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）統(tǒng)一技術(shù)主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及加強(qiáng)管理

首先，可以根據(jù)交警非現(xiàn)場執(zhí)法所使用相關(guān)智能設(shè)備的屬性，制定統(tǒng)一的國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式中，如果非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)的構(gòu)建沒有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)備的采購也不盡相同，實現(xiàn)的作用也不同，就會導(dǎo)致各系統(tǒng)之間缺乏有效的鏈接，數(shù)據(jù)資源不能互通互用，這樣不僅禁錮了整個系統(tǒng)的效能和優(yōu)勢，而且還極大地妨礙了系統(tǒng)規(guī)范、健康、有序的發(fā)展和提高〔16〕。此項工作應(yīng)由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局來完成，其可以通過實地調(diào)研的方法制定一系列相關(guān)智能設(shè)備的國家標(biāo)準(zhǔn)，從而指導(dǎo)一些企業(yè)生產(chǎn)相關(guān)智能設(shè)備。應(yīng)規(guī)定相關(guān)智能設(shè)備在投入使用之前必須交由質(zhì)檢部門檢測其精度，對于符合標(biāo)準(zhǔn)的智能設(shè)備，批準(zhǔn)其投入使用；對于不符合標(biāo)準(zhǔn)的智能設(shè)備，則將其清除出執(zhí)法設(shè)備隊伍。在相關(guān)智能設(shè)備的使用過程中，可以建立設(shè)備復(fù)檢建檔卡，要在國家質(zhì)檢部門設(shè)定的合理的范圍內(nèi)，按照年份、季節(jié)或者一定的周期進(jìn)行復(fù)檢，從而保證相關(guān)智能設(shè)備的有效運行。

其次，公安機(jī)關(guān)交管部門要合理、科學(xué)地設(shè)置交通道路標(biāo)識及相關(guān)智能設(shè)備，從而降低“一事多罰”事件的發(fā)生頻率。公安機(jī)關(guān)交管部門可以專門成立道路標(biāo)識設(shè)置組，采用大數(shù)據(jù)等科學(xué)手段設(shè)置道路交通標(biāo)識，并且在管轄區(qū)域內(nèi)定期檢查道路交通標(biāo)識，避免道路交通標(biāo)識設(shè)置不明顯、混亂等情況的發(fā)生。科學(xué)、合理地設(shè)置相關(guān)智能設(shè)備，就要求公安機(jī)關(guān)交管部門借助大數(shù)據(jù)，在交通事故頻發(fā)的路段，布置多個非現(xiàn)場執(zhí)法點位；在交通事故較少的主干道，適度進(jìn)一步拉長兩個執(zhí)法點的距離，并提前設(shè)置提示牌，提示駕駛員規(guī)范駕駛。這樣不僅可以節(jié)約執(zhí)法成本，還可以切割違法行為的持續(xù)狀態(tài)，減少一個違法行為產(chǎn)生多個罰單的現(xiàn)象。

（三）完善行政相對人陳述、申辯程序

首先，應(yīng)確保行政相對人申辯渠道。陳述權(quán)和申辯權(quán)是行政法賦予行政相對人的兩項重要權(quán)利，具體是指：對于行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，當(dāng)事人有權(quán)就可能受到不利影響的事項說明事實和理由，表達(dá)自己的觀點和主張，以此反駁對方的觀點，從而為自己的權(quán)益進(jìn)行辯解〔17〕，所以交警在非現(xiàn)場執(zhí)法中不能因為其在告知程序上的滯后性，而忽視行政相對人陳述、申辯的權(quán)利。公安機(jī)關(guān)交管部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)智能設(shè)備所獲取的違法證據(jù)生成待生效的行政處罰決定，同時開通陳述、申辯窗口，可以將此窗口設(shè)置在公安機(jī)關(guān)交管部門的服務(wù)大廳或“交管12123”程序中，將違法證據(jù)、待生效的行政處罰決定以及申報渠道一并告知行政相對人。要確保行政處罰消息成功送達(dá)，并且給予行政相對人一定的陳述、申辯期限，在該期限內(nèi)行政相對人未申辯或者申辯理由不成立的，則待生效的處罰決定正式生效；反之，待生效的行政處罰效力待定。

其次，應(yīng)進(jìn)一步完善告知制度。第一，針對公安機(jī)關(guān)交管部門所存儲的行政相對人的通訊信息不準(zhǔn)確或更新不及時的問題，要求交警在對行政相對人和機(jī)動車車輛登記信息過程中，不能只注重登記駕駛?cè)说男彰?、人像、證件號等數(shù)據(jù)，還應(yīng)對實時駕駛?cè)说穆?lián)系方式進(jìn)行采集，杜絕在抓拍到機(jī)動車違法行為時，因沒有告知對象而無聯(lián)系方式，從而使告知程序無法進(jìn)行的狀況發(fā)生。當(dāng)然，也可以在機(jī)動車輛購入、過戶以及車輛檢驗時，強(qiáng)制機(jī)動車所有人或者管理人登記其住所地址、實際地址、手機(jī)號碼、郵箱賬號以及微信號，復(fù)檢機(jī)動車時至少保證其中一種聯(lián)系方式通訊可達(dá)，使及時通訊告知方式發(fā)揮應(yīng)有的效率優(yōu)勢。第二，可以增設(shè)微信、短信通知、電子郵件等多重行政告知渠道，且以行政處罰消息成功送達(dá)的回執(zhí)作為告知行為的證據(jù)。第三，可以在公安機(jī)關(guān)交管部門窗口及“交管12123”手機(jī)應(yīng)用程序上增加通訊方式變更項目，方便機(jī)動車所有人或管理人更換通訊方式時及時更新交管部門留存的信息。對于機(jī)動車所有人或者管理人未如實提供或未及時更新通訊信息導(dǎo)致的公安機(jī)關(guān)交管部門告知不達(dá)所產(chǎn)生的后果，由機(jī)動車所有人或者管理人承擔(dān)；若因公安機(jī)關(guān)交管部門未履行告知義務(wù)，所產(chǎn)生的后果則由該部門承擔(dān)。

（四）降低行政相對人違法證據(jù)認(rèn)定對信息技術(shù)的依賴

在交警非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，盡管電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備所獲取的視頻資料或相關(guān)數(shù)據(jù)須經(jīng)過人工審核后才能成為行政處罰的證據(jù)，但是因為自動化輔助決策系統(tǒng)的介入，交警更容易相信經(jīng)信息技術(shù)輔助篩選的視頻資料或相關(guān)數(shù)據(jù)能夠正確反映行政相對人的違法事實，而不再進(jìn)一步查證其是否屬實。交警在非現(xiàn)場執(zhí)法模式下對相關(guān)智能設(shè)備的依賴，會削弱行政相對人違法證據(jù)認(rèn)定價值，所以交警在非現(xiàn)場執(zhí)法模式下，應(yīng)秉持審慎的態(tài)度，有效審核、認(rèn)定相關(guān)智能設(shè)備記錄的視頻資料或相關(guān)數(shù)據(jù)，避免受到信息技術(shù)輔助所帶來的依附心理的干擾。

值得慶幸的是，《行政處罰法》不僅規(guī)定了行政相對人違法證據(jù)的形式，還對證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，按照其第41條的規(guī)定，交警對證據(jù)獲取以及認(rèn)證有效審核的標(biāo)準(zhǔn)，就是真實、清晰、完整、準(zhǔn)確。但唯一遺憾的是，目前我國針對證據(jù)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)只有公共安全行業(yè)的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，并沒有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如果將其升格為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，可以在很大程度上降低交警在證據(jù)認(rèn)定環(huán)節(jié)對相關(guān)智能設(shè)備的依賴。針對公安機(jī)關(guān)交管部門對行政相對人的違法停車等證據(jù)的采集、記錄等執(zhí)法程序，通常是由交警一人進(jìn)行的問題，可以從制度層面進(jìn)行解決。具體而言，對于采集、記錄行政相對人證據(jù)的過程，不滿足由兩個及以上的交警進(jìn)行的，追究其上級行政責(zé)任；對于證據(jù)認(rèn)定過程，多次不滿足兩人及以上的情形，將會同時追究其本人和上級的行政責(zé)任。

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責(zé)任編輯 梁華林