推動我國縣域治理的對策探討

楊書君

〔摘要〕 以縣域為核心的縣域治理是國家治理體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?？h域治理作為國家治理與社會治理的重要組成部分，是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要依托，應(yīng)遵循以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標(biāo)、以實現(xiàn)全體人民共同富裕為價值導(dǎo)向、以推進中國式現(xiàn)代化為道路引領(lǐng)等原則。當(dāng)前，我國縣域治理在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等五個方面還存在不足，應(yīng)通過黨建引領(lǐng)縣域治理、貫徹落實新發(fā)展理念、維護縣域群眾根本利益、完善縣域治理體制機制、推進依法治縣能力建設(shè)等舉措，提高縣域治理現(xiàn)代化水平。

〔關(guān)鍵詞〕 縣域治理；基本特征；遵循原則；挑戰(zhàn)因素；城鄉(xiāng)關(guān)系

〔中圖分類號〕D630〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）01-0062-07

黨的二十大報告明確提出，要深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔1〕24?？h作為一個較為完整的治理單元和要素齊全的治理場域，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵層級和重要一環(huán)。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，我國縣域治理已進入全面轉(zhuǎn)型的新時期，在推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和扎實推進共同富裕等方面發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。因此，筆者將探究新時代我國縣域治理的基本特征、應(yīng)遵循的原則以及有效路徑，以期為我國縣域治理走向現(xiàn)代化提供借鑒與參考。

一、新時代我國縣域治理的基本特征和應(yīng)遵循的原則

歷史悠久、地位重要的縣域治理具有很強的理論聚焦性和廣闊的開拓空間。當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界有關(guān)縣域治理的研究仍處于探索階段，對縣域治理的概念界定還沒有形成共識，但總的來說，主要有以下三種代表性觀點：第一種觀點認(rèn)為，縣域治理是“國家在縣域范圍通過建立縣域政治體制、運行機制、管理制度進行的”〔2〕一種綜合行政管理；第二種觀點認(rèn)為，縣域治理是在縣級行政區(qū)域內(nèi)“實現(xiàn)縣域公共利益最大化”〔3〕的一種地方行政管理模式；第三種觀點認(rèn)為，縣域治理是“與治理有關(guān)的主體對縣域范圍內(nèi)的公共事務(wù)履行治理主體責(zé)任”〔4〕的多元主體綜合性治理及其過程。這三種觀點分別從不同角度對縣域治理的內(nèi)涵作了科學(xué)闡釋。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，縣域治理被賦予了“把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”〔5〕20等時代內(nèi)涵。綜上，筆者認(rèn)為我國縣域治理是指在縣級行政區(qū)域內(nèi)，多元縣域治理主體以滿足縣域人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)，協(xié)同共治本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)，以實現(xiàn)縣域公共利益最大化的一種地方治理。

（一）新時代我國縣域治理的基本特征

縣域治理是國家治理的重要維度，其在國家治理現(xiàn)代化過程中扮演著極其重要的角色。我們可以從治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容和治理效能三個角度來認(rèn)識縣域治理的基本特征。

1.從治理結(jié)構(gòu)看，縣域治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展歷程。自秦朝推行郡縣制以來，“縣”始終是我國國家治理體系中最基本和最穩(wěn)定的行政單元，承擔(dān)著重要的治理功能。隨著中國國家轉(zhuǎn)型發(fā)展實踐的不斷深入，縣域治理亦處在一個深刻的歷史嬗變過程之中〔6〕。在中國傳統(tǒng)社會，以特定行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的縣域治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一體多層的特點，縣官作為中央政府在縣域政權(quán)中的代表，對治理區(qū)域內(nèi)的一切事務(wù)（治安緝捕、賦稅徭役、公共工程、社會福利、教育教化、宗教禮儀等各個領(lǐng)域）均負(fù)有責(zé)任。這樣的治理結(jié)構(gòu)雖然相對高效，能夠較好適應(yīng)農(nóng)耕社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平，但由于縣官依靠集權(quán)體制賦能，其權(quán)力高度集中，導(dǎo)致了縣域傳統(tǒng)治理人治色彩濃厚、法治特點模糊?，F(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)則以民主化、科學(xué)化和法治化為基本遵循，更強調(diào)制度領(lǐng)導(dǎo)和依法辦事，一定程度上克服了傳統(tǒng)治理中重人治、輕法治的問題。進入新時代以來，隨著我國縣域治理不斷向規(guī)范化和現(xiàn)代化方向發(fā)展，縣域治理結(jié)構(gòu)也漸漸由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型，先后通過“市管縣”“撤縣設(shè)區(qū)”“擴權(quán)強縣”“省直管縣”“縣級市”等一系列改革措施，不斷進行著優(yōu)化調(diào)整。

2.從治理內(nèi)容看，縣域治理是國家治理與社會治理的重要組成部分。一方面，縣域治理是國家治理的基石，起著承上啟下的作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視縣域治理，指出“縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)”〔7〕?！俺猩稀笔侵敢瀼貒衣肪€方針政策，落實上級政府所部署的工作任務(wù)；“啟下”是指要領(lǐng)導(dǎo)縣及縣以下政府發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、服務(wù)群眾等。總之，縣域治理是溝通中央政府與基層群眾的重要橋梁，是最接地氣的治理。另一方面，縣域治理是社會治理的重要基礎(chǔ)，起著化解矛盾、維護基層穩(wěn)定的作用?？h域治理的空間涵蓋城市與農(nóng)村，是城市空間與農(nóng)村空間的交叉場域。新時代的縣域治理中，縣域政府需要應(yīng)對和處理各類社會矛盾和社會性事務(wù)，承擔(dān)著直面廣大群眾、維護百姓權(quán)益、調(diào)解多重矛盾糾紛、促進公平正義等多種任務(wù)，其職能的社會性色彩更加濃厚。

3.從治理效能看，縣域治理是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要依托。黨的十九屆四中全會指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”〔8〕269，并強調(diào)要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”〔8〕272。我國縣域制度蘊含著諸多優(yōu)勢，實現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵就在于充分發(fā)揮這些制度的優(yōu)勢，并在制度執(zhí)行過程中不斷完善，從而將這些制度的優(yōu)勢最大程度地轉(zhuǎn)化為縣域治理效能。這是新時代對縣域治理工作提出的新要求，也是進一步提高縣域治理能力和實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。在我國制度發(fā)展和改革的過程中，縣域作為改革發(fā)展的排頭兵，是中央各項決策部署在基層的具體執(zhí)行者，是國家治理水平的重要體現(xiàn)。縣域制度所蘊含的這一優(yōu)勢使縣域治理不僅能夠保障政策間的高效銜接與落實，形成國家層面與基層層面的對接合力，而且可以妥善地對接城鄉(xiāng)社會，為自下而上的意見反饋與自上而下的政策落地搭建橋梁。因此，縣域治理以其溝通上下層級實現(xiàn)有效配合的樞紐作用成為將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為縣域治理效能的重要依托。

（二）新時代我國縣域治理應(yīng)遵循的原則

“郡縣治，天下安?！笨h域在國家治理體系中具有重要作用，我們應(yīng)深入貫徹落實黨的二十大精神，遵循治理原則，提升治理效能，促進縣域社會既充滿活力又和諧有序。從縣域治理的核心目標(biāo)、價值導(dǎo)向、道路引領(lǐng)角度看，新時代縣域治理應(yīng)遵循以下幾點原則。

1.堅持以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標(biāo)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律與城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征，順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的期待所作出的重大決策。進入新時代以來，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題逐漸上升為我國社會主要矛盾的突出方面，鄉(xiāng)村振興的提出則為解決此問題提供了戰(zhàn)略支持。由于縣域居于工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的關(guān)鍵節(jié)點，既有以鄉(xiāng)村振興促發(fā)展的內(nèi)生需要，也具備以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基礎(chǔ)條件，因此縣域治理要堅持以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標(biāo)。一方面，鄉(xiāng)村振興能為縣域治理創(chuàng)造良好的條件與動力支撐，是推動縣域發(fā)展的有效途徑；另一方面，縣域治理水平的不斷提高有助于緩解城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，提高縣域群眾幸福指數(shù)，為鄉(xiāng)村振興提供可靠保障。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，縣域是“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐”〔9〕。2022年中央一號文件《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中14次提及“縣域”，并提出要“大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)”“加強縣域商業(yè)體系建設(shè)”“加強基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”〔10〕等目標(biāo)任務(wù)。以上政策文件為縣域治理以促進鄉(xiāng)村振興為核心目標(biāo)提供了理論支持和行動指南。

2.堅持以實現(xiàn)全體人民共同富裕為價值導(dǎo)向?！肮餐辉Ｊ巧鐣髁x的本質(zhì)要求”〔11〕，也是我們黨矢志不渝的奮斗目標(biāo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)研判國際國內(nèi)形勢，把實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，提出了到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”〔12〕的目標(biāo)。而實現(xiàn)此目標(biāo)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，縣域應(yīng)把實現(xiàn)全體人民共同富裕作為治理的價值導(dǎo)向。首先，縣域是實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要基礎(chǔ)。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2021》數(shù)據(jù)顯示，我國縣域面積約占全國面積的93%，縣級區(qū)劃數(shù)高達2 844個，縣域GDP約占全國GDP的53%。作為國家政治、經(jīng)濟、社會目標(biāo)的基本執(zhí)行單元和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要載體，縣域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用，是穩(wěn)步實現(xiàn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其次，實現(xiàn)縣域全體人民共同富裕是縣域治理的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記2014年在河南調(diào)研時作出的縣域治理要“把強縣和富民統(tǒng)一起來” 〔5〕20的重要指示，為推動實現(xiàn)縣域全體人民共同富裕指明了方向?？h域治理本質(zhì)上是一種以滿足縣域人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)的地方治理，這決定了縣域治理工作要以人民期望為出發(fā)點，以人民需求為導(dǎo)向，立足地理、資源稟賦和比較優(yōu)勢推動縣域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。最后，縣域治理是實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要抓手。加快促進縣域治理的改革與發(fā)展，不斷提升縣域治理效能，有利于解決好縣域發(fā)展不平衡不充分難題?？h域治理在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面具有重要作用，是新時代條件下推進全體人民共同富裕取得實質(zhì)性進展的重要著力點。

3.堅持以推進中國式現(xiàn)代化為道路引領(lǐng)。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是黨領(lǐng)導(dǎo)下的“人口規(guī)模巨大”〔1〕22的現(xiàn)代化，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”〔1〕31。新時代，縣域治理應(yīng)堅持以推進中國式現(xiàn)代化為道路引領(lǐng)，加快推進縣域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。首先，規(guī)模巨大的縣域人口，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要力量。人民群眾是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的承擔(dān)者和推動者，是推進中國式現(xiàn)代化的主體。根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，縣域人口約占全國人口的74%，其中鄉(xiāng)村人口 50 979萬人，約占縣域全部人口的36.11%。因此，在推進中國式現(xiàn)代化過程中，規(guī)模巨大的縣域人口所迸發(fā)出的澎湃動能不可估量，已成為中國式現(xiàn)代化穩(wěn)步向前的重要推力。其次，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要條件?？h域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的直接推動力和帶動者?？h域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，有利于統(tǒng)籌推進縣域現(xiàn)代化建設(shè)與妥善化解縣域發(fā)展不平衡不充分難題。再次，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化離不開縣域治理現(xiàn)代化。縣域現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗”〔13〕255。新時代，縣域治理的重點工作在于解決縣域城鄉(xiāng)發(fā)展進程中的各種矛盾與問題，在創(chuàng)新縣域社會治理模式上尋求突破，以高水平的縣域治理現(xiàn)代化為中國式現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)提供強力支撐。

二、新時代我國縣域治理面臨的挑戰(zhàn)因素

全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，縣域是主戰(zhàn)場。新時代縣域治理要以全面鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向來謀劃和推動。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，堅持鄉(xiāng)村全面振興，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興〔13〕259。這“五個振興”為縣域治理提供了方向指引，但從整體上看，當(dāng)前我國縣域治理在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等方面還存在一定的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，制約縣域經(jīng)濟增長

在縣域治理中，發(fā)展經(jīng)濟是第一要務(wù)?？h域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與縣域經(jīng)濟增長相輔相成。一方面，縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)根植于縣域，是促進縣域經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要基礎(chǔ)。另一方面，縣域經(jīng)濟增長也離不開縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的振興與興旺。當(dāng)前，在我國一些縣域經(jīng)濟發(fā)展中仍存在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分問題，在一定程度上制約了縣域經(jīng)濟的增長?？h域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分主要表現(xiàn)為以下幾點：一是縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡。目前，我國一些縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，存在第一產(chǎn)業(yè)比重高、傳統(tǒng)工業(yè)比重大、第三產(chǎn)業(yè)比重過低等問題，致使縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險能力較差，發(fā)展韌性相對不足。二是縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系不完善。創(chuàng)新是提升縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)競爭力的主要手段和核心力量。目前我國一些縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新體系缺乏健全的技術(shù)開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新組織制度、運行機制以及科學(xué)的管理方法，增加了縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的難度。此外，縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體量規(guī)模一般較小，再加上營商環(huán)境不佳、交通運輸成本偏高等因素，在一定程度上限制了縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

（二）縣域人才短缺，削弱人口要素優(yōu)勢

人才是推動縣域發(fā)展的核心要素。因此，做好人才工作是新時代縣域治理工作的重中之重。黨的二十大報告提出，要“完善人才戰(zhàn)略布局……促進人才區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展”〔1〕36。當(dāng)前縣域人才仍存在流失率偏高、培養(yǎng)困難、分布結(jié)構(gòu)不合理等問題，在一定程度上削弱了縣域人口要素優(yōu)勢?？h域人才短缺主要表現(xiàn)為：一是縣域人才流失率偏高。一方面，受大城市虹吸效應(yīng)影響，縣域?qū)θ瞬诺奈σ恢碧幱谌鮿荨．?dāng)前，各大城市紛紛開啟“人才大戰(zhàn)”“搶人大戰(zhàn)”，再加上縣域城鄉(xiāng)在工作待遇、發(fā)展前景等方面與縣級以上城市相比并不占優(yōu)勢，導(dǎo)致許多優(yōu)秀人才選擇留在縣級以上的城市工作。另一方面，由于缺乏科學(xué)的人才管理、人才激勵以及人才流動等機制，導(dǎo)致一些縣域很難留得住人才。二是縣域缺乏人才培養(yǎng)平臺。目前，我國縣域內(nèi)高等院校以及專業(yè)技術(shù)院校較少，缺乏人才培養(yǎng)的專業(yè)平臺。此外，在縣域交通條件有限、縣級財力弱等因素影響下，一些縣域的人才培養(yǎng)平臺建設(shè)相對薄弱，如人才的培訓(xùn)形式與內(nèi)容相對單一，外出學(xué)習(xí)深造的機會較少，使得縣域人才后續(xù)成長不足。三是縣域人才分布結(jié)構(gòu)不合理。縣域人才的專業(yè)結(jié)構(gòu)仍停留在滿足傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次上，新技術(shù)專業(yè)人才和跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨學(xué)科的復(fù)合型人才普遍短缺。而且縣域內(nèi)的專業(yè)技術(shù)人才絕大多數(shù)集中在國有企事業(yè)單位， 而民營等非公有制經(jīng)濟中很少，不利于縣域經(jīng)濟的全面健康發(fā)展。

（三）縣域文化發(fā)展不充分，影響文化治理成效

文化作為促進縣域發(fā)展最基本、最深沉、最持久的力量，在縣域治理中發(fā)揮著不可替代的作用。但當(dāng)前我國縣域治理仍面臨縣域文化發(fā)展不充分問題，在一定程度上制約了縣域治理水平的提高。縣域文化發(fā)展不充分主要表現(xiàn)為：一是縣域文化資源配置不夠合理。如一些縣域欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分薄弱，難以滿足人民群眾開展文化活動的要求；一些縣域的公共文化服務(wù)供給總量不足，難以滿足人民群眾不斷增長的多元文化需求；一些縣域?qū)Ρ镜貐^(qū)文化資源保護、開發(fā)、利用不足，難以為人民群眾提供高質(zhì)量的文化服務(wù)。二是縣域文化建設(shè)尚未得到足夠重視。黨的十九屆五中全會明確提出到2035年建成文化強國 〔8〕790。因此，抓好文化建設(shè)、推進文化強縣建設(shè)，是新時代縣域治理的重要任務(wù)。但是，當(dāng)前在縣域治理過程中，一些縣域?qū)τ谖幕ㄔO(shè)重視不足，仍存在部分縣域政府干部以經(jīng)濟建設(shè)為“硬指標(biāo)”，以文化建設(shè)為“軟指標(biāo)”的現(xiàn)象，從而使其文化發(fā)展難以與經(jīng)濟發(fā)展保持同步。三是文化治理觀念相對滯后。一些縣域的治理仍遵循“熟人、半熟人社會”的運行邏輯，尤其是在一些農(nóng)村地區(qū)，由于其文化資源配置依然受血緣、親緣、地緣等因素的影響，導(dǎo)致在一定程度上阻礙了其文化治理效能的充分發(fā)揮，進而制約了縣域治理整體水平的提升。

（四）縣域生態(tài)治理挑戰(zhàn)多，加大縣域治理難度

新發(fā)展理念下，生態(tài)治理已成為縣域治理的重要組成部分。縣域作為生態(tài)治理的主陣地，不僅關(guān)乎縣域生態(tài)文明建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展，也關(guān)乎中國碳達峰碳中和目標(biāo)的如期實現(xiàn)。但當(dāng)前我國縣域生態(tài)治理工作仍面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)，加大了縣域治理難度。縣域生態(tài)治理面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：一是縣域生態(tài)治理責(zé)任大、難度大。一方面，與大城市不同，縣域往往更接近自然生態(tài)空間，擁有豐富的生態(tài)資源，生態(tài)保護面廣，保護責(zé)任大。另一方面，一些縣域群眾保護生態(tài)的意識不夠強，一些縣域政府尚未充分認(rèn)識到生態(tài)資源的寶貴價值，造成部分縣域生態(tài)資源尚未得到有效保護，甚至還出現(xiàn)了推進縣域城鎮(zhèn)化進程中的盲目擴張以及不科學(xué)拆建等行為，對當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)造成了嚴(yán)重破壞，增加了縣域生態(tài)治理的難度。二是縣域生態(tài)環(huán)境仍存在一定的污染現(xiàn)象。如工業(yè)生產(chǎn)、秸稈焚燒等造成的大氣污染，以及工業(yè)產(chǎn)業(yè)偷排污水、農(nóng)藥施肥等造成的水土污染等。這些生態(tài)環(huán)境污染日益成為制約縣域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，加劇了縣域生態(tài)的脆弱性。三是縣域生態(tài)環(huán)境治理參與主體的權(quán)責(zé)不明〔14〕。如一些縣級環(huán)保部門雖承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任卻沒有與之匹配的自主權(quán)；縣域環(huán)保企業(yè)是生態(tài)治理的主要力量，存在為了追求經(jīng)濟收益而污染環(huán)境的行為；部分縣域民眾缺乏生態(tài)監(jiān)督意識；等等。

（五）縣域黨組織引領(lǐng)能力受限，降低治理效率

縣域黨組織具有基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性、保障性作用，是實現(xiàn)縣域穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。黨的十八大以來，縣域黨組織把群眾滿意作為縣域治理工作的最高標(biāo)準(zhǔn)，思利民之策、辦利民之事、興利民之舉，著力破解了一批縣域發(fā)展難題，不僅密切了黨群干群關(guān)系，還促進了縣域社會更加和諧穩(wěn)定。但同時，部分縣域黨組織存在引領(lǐng)能力受限的問題，尚不能完全滿足人民群眾對美好生活的需要?？h域黨組織引領(lǐng)能力受限主要表現(xiàn)為以下幾點：一是部分縣域黨組織的黨員干部缺乏自主性，引領(lǐng)示范作用發(fā)揮不足。由于縣一級在“政策彈性空間、領(lǐng)導(dǎo)注意力空間和資源配置空間”〔15〕等方面受限，縣域治理難以實現(xiàn)政策資源的高效配置，導(dǎo)致一些縣域黨員干部的自主性弱化，順從性與被動性增強，并怯于創(chuàng)新與變通，影響了縣域政策的執(zhí)行效果。二是部分縣域黨組織的黨員干部對黨組織的角色地位、功能使命認(rèn)識不到位。如農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織是鄉(xiāng)村治理的兩支重要力量，其中農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中起著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。但在實際工作中，一些農(nóng)村基層黨組織的干部忽視村民自治組織的作用，錯誤地將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理解為“包攬全部”，導(dǎo)致村民自治組織與農(nóng)村基層黨組織之間產(chǎn)生矛盾，從而在一定程度上影響鄉(xiāng)村治理工作的有效運行，造成村級治理效率差、群眾參與協(xié)商治理的積極性弱、村民滿意度低等治理問題。

三、新時代推動我國縣域治理的對策

（一）以黨建引領(lǐng)縣域治理，夯實縣域治理的保障基礎(chǔ)

辦好縣域的事情，關(guān)鍵在黨。黨建是推動縣域治理工作有效開展的基礎(chǔ)與保障。黨的二十大報告指出，要推進以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘〔1〕67。因此，新時代要堅持以黨建引領(lǐng)縣域治理，不斷夯實縣域治理的保障基礎(chǔ)。一要突出黨建對縣域治理的政治引領(lǐng)，增強縣域黨組織的政治功能。要堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到縣域治理的全部工作之中，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方聯(lián)動、齊抓共管的縣域治理格局，推動縣域治理各方力量在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下扭成“一股繩”、合成“一張網(wǎng)”，推動黨的方針政策和上級黨組織的決策部署落地生效。二要突出黨建對縣域治理的組織引領(lǐng)，繼續(xù)強化縣域黨組織建設(shè)。要堅持以提升縣域黨組織的組織力為重點，堅持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，持續(xù)推進對軟弱渙散黨組織的整頓工作，不斷提升縣域黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為縣域發(fā)展優(yōu)勢。三要突出黨建對縣域治理的人才引領(lǐng)，打造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)狞h員干部隊伍。要重視加強對縣域黨員干部的理論教育和黨性教育，切實發(fā)揮縣域黨校在黨員干部教育培訓(xùn)中的主陣地與主渠道作用，及時組織開展集中輪訓(xùn)和專題培訓(xùn)，著力建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化的黨員干部隊伍。

（二）貫徹落實新發(fā)展理念，拓寬縣域治理的經(jīng)濟廣度

針對新時代我國面臨的國內(nèi)外復(fù)雜局勢，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新要求。因此，縣域治理要堅持以新發(fā)展理念引領(lǐng)縣域經(jīng)濟發(fā)展，拓寬縣域治理的經(jīng)濟廣度。一要發(fā)展縣域數(shù)字經(jīng)濟，以技術(shù)創(chuàng)新激發(fā)縣域發(fā)展動能?！鞍l(fā)展數(shù)字經(jīng)濟意義重大，是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機遇的戰(zhàn)略選擇”〔16〕，也是擴展縣域經(jīng)濟發(fā)展空間的重要手段，要堅持貫徹創(chuàng)新的新發(fā)展理念，將數(shù)字經(jīng)濟嵌入縣域?qū)嶓w經(jīng)濟的發(fā)展之中。一方面，要大力推進縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不斷將數(shù)據(jù)要素融入縣域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的全生產(chǎn)過程，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)注入活力。另一方面，要健全縣域數(shù)據(jù)安全管理機制，培育更多創(chuàng)新主體，用創(chuàng)新為縣域經(jīng)濟發(fā)展賦能。二要優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動縣域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。要堅持貫徹協(xié)調(diào)的新發(fā)展理念，提升產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型能力，充分挖掘縣域特色產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，著力推動縣域一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。三要推進縣域生態(tài)文明建設(shè)，走“生態(tài)立縣”的道路。要堅持貫徹綠色的新發(fā)展理念，深入踐行“兩山”理念，發(fā)揮縣域資源稟賦優(yōu)勢，擦亮生態(tài)底色，共享生態(tài)福祉。四要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，把強縣和富民統(tǒng)一起來。要堅持貫徹開放與共享的新發(fā)展理念，一方面，立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，堅持以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動，因地制宜地探索資源合理配置的縣域治理新模式；另一方面，建立健全城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系，全面加強城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，逐步消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源流動障礙，增強城鎮(zhèn)輻射帶動作用。

（三）維護縣域群眾根本利益，提升縣域治理的長效勢能

民為邦本，本固邦寧。習(xí)近平總書記反復(fù)告誡全黨，人民是我們黨執(zhí)政的最深厚基礎(chǔ)和最大底氣〔17〕，要始終把人民立場作為根本立場，把為人民謀幸福作為根本使命，堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，永遠(yuǎn)保持同人民群眾的血肉聯(lián)系〔1〕70。因此，新時代縣域治理要堅持以滿足人民群眾需求和解決實際問題為導(dǎo)向，切實維護縣域人民群眾根本利益，妥善處理多元利益群體訴求，不斷提升縣域治理的長效勢能。一要堅持人民主體性。在治理過程中，縣域政府要注重拓寬社情民意表達渠道，健全民眾參與政策決策的運行機制，完善政府信息公開制度，優(yōu)化權(quán)力監(jiān)督平臺，切實保障縣域人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二要妥善處理縣域多元利益群體訴求，建立有效的城鄉(xiāng)資源共享機制。在當(dāng)前快速的城鎮(zhèn)化進程中，縣域群體發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的改變，其中不同利益群體的社會需求和利益關(guān)切各不相同。一方面，要采用行政、法律、調(diào)解、協(xié)商、教育、救助等多種方式，對不同利益群體的社會需求和利益關(guān)切予以分類治理和施策，以滿足人民群眾多元利益的訴求；另一方面，縣域政府要健全以城帶鄉(xiāng)聯(lián)動機制，促進縣域城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，以減少縣域城鄉(xiāng)矛盾、干群矛盾。三要堅持把“強縣”與“富民”統(tǒng)一起來，持續(xù)提高城鄉(xiāng)居民生活水平。要立足于增強縣域經(jīng)濟發(fā)展能力和提高城鄉(xiāng)居民收入，將鄉(xiāng)村振興、經(jīng)濟發(fā)展、保障和改善民生、社會平安穩(wěn)定等縣域工作放在一起，進行整體布局、科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)施策，不斷發(fā)展縣域經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距，讓縣強起來、人民富起來。四要增強縣域干部為人民服務(wù)的意識。要鼓勵縣域干部駐村調(diào)研、深入群眾、關(guān)注民生，以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好縣域人民群眾的根本利益為己任，真正在思想上尊重群眾，感情上貼近群眾，工作上為了群眾，贏得人民群眾的真正信任。

（四）完善縣域治理體制機制，激活縣域治理的發(fā)展動能

堅持推進縣域治理體制機制改革，不斷破除體制機制藩籬，是激活縣域治理發(fā)展動能的重要一環(huán)。因此，要不斷完善縣域治理體制機制，推動縣域治理水平不斷提升。一要完善縣域治理激勵機制，強化縣域基層干部的自主性激勵?？h域治理內(nèi)容細(xì)碎繁雜，迫切需要縣域基層干部增強工作自覺性與主動性。為此，要構(gòu)建一套系統(tǒng)完備、科學(xué)管用的激勵機制，賦予縣域基層干部一定的自主權(quán)，激勵他們在工作中變消極被動為積極主動，把縣域各項治理工作做細(xì)做好。二要健全縣域治理創(chuàng)新機制。縣域治理創(chuàng)新機制是指在現(xiàn)有制度框架下因地制宜對既有資源進行創(chuàng)新利用或優(yōu)化組合，形成適合本地發(fā)展的治理工作機制，更好地將機制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，技術(shù)創(chuàng)新已廣泛地運用到現(xiàn)代治理的實踐中，縣域政府要把握機遇，利用現(xiàn)代化高科技技術(shù)實現(xiàn)縣域治理方式的創(chuàng)新。此外，縣域黨員干部應(yīng)發(fā)揮開拓創(chuàng)新精神，緊跟時代步伐，全面提高自身的改革創(chuàng)新能力，以不斷適應(yīng)新形勢、解決新困難、迎接新挑戰(zhàn)，提高創(chuàng)新硬實力。三要優(yōu)化縣域考核監(jiān)督機制?？茖W(xué)的考核監(jiān)督機制是檢驗縣域治理水平的“質(zhì)檢儀”，也是壓實縣域治理主體責(zé)任的“推進器”。因此，要建立多元化的考核指標(biāo)，以科學(xué)、公正、客觀地評價縣域治理的各方面情況，進而有效保障縣域治理的水平與效果，激勵縣域黨員干部擔(dān)當(dāng)作為。要完善縣域治理監(jiān)督體系，強化縣域監(jiān)督治理效能，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行不到位甚至缺位等問題，以保障縣域治理高質(zhì)高效。要建立合理的獎懲制度，獎勵治理成效顯著的縣域政府單位及相關(guān)干部，懲戒工作不擔(dān)當(dāng)、不作為的相關(guān)政府單位與干部，對違反大政方針且經(jīng)過教育依舊不改的干部予以批評、警告、處分，并通過公開通報典型案例，形成有力震懾和強烈反響。

（五）推進依法治縣能力建設(shè)，提高縣域治理的法治效能

法治是縣域治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)的可靠保障，也是完善縣域治理體系和提高縣域治理能力的重要依托。隨著新時代我國縣域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，縣域治理中的新舊矛盾相互交織，利益關(guān)系更加多變，縣域治理法治化的重要性更加凸顯。因此，要切實推動法治思維在縣域治理中落地生根，大力推進依法治縣能力建設(shè)，提高縣域治理的法治效能。一要深入開展普法教育宣傳活動，不斷提升縣域領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的法治意識。普法教育宣傳是一項長期性任務(wù)，應(yīng)著重培育縣域領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的法治素養(yǎng)，常態(tài)化開展法治教育宣傳活動，提高他們運用法治思維和法治方式的能力，使縣域領(lǐng)導(dǎo)干部做到用法律調(diào)解各種利益矛盾，人民群眾能夠用法律保護自身合法權(quán)益。二要健全法治監(jiān)督體系，提升縣域法治監(jiān)督效果。要抓緊制定完善黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督等各類監(jiān)督制度，織密織牢法治監(jiān)督之網(wǎng)，以有效解決縣域治理中法治監(jiān)督缺位以及法治監(jiān)督滯后等現(xiàn)實問題，進而提高依法治縣的整體效能。三要提升縣域法治政府?dāng)?shù)字化建設(shè)水平，筑牢大數(shù)據(jù)安全屏障。一方面，要堅持以大數(shù)據(jù)為手段，系統(tǒng)推進縣域法治政府建設(shè)，全面提升縣域治理的數(shù)字化水平。另一方面，要依法保障大數(shù)據(jù)安全，培養(yǎng)縣域各治理主體自覺樹立維護大數(shù)據(jù)安全的觀念意識，嚴(yán)懲各類利用大數(shù)據(jù)從事違法犯罪活動的行為，以確?？h域治理始終走在法治軌道上。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2022.

〔2〕鄒力行.大力加強縣域治理能力建設(shè)〔J〕.科學(xué)決策，2013（01）：55-69.

〔3〕楊 峰，徐繼敏.“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”語境下的縣域治理〔J〕.學(xué)術(shù)論壇，2016（02）：20-24.

〔4〕范炳良.縣域治理的內(nèi)涵、特征及其重要性〔J〕.常熟理工學(xué)院學(xué)報，2021（06）：91-95.

〔5〕習(xí)近平總書記在河北、蘭考兩地調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實踐活動報道集〔M〕.北京：人民出版社，2014.

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〔10〕中共中央國務(wù)院關(guān)于做好二〇二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見〔M〕.北京：人民出版社，2022：11-16.

〔11〕習(xí)近平.扎實推動共同富?！睯〕.求是，2021（20）：4-8.

〔12〕習(xí)近平談治國理政：第4卷 〔M〕.北京：外文出版社，2022：116.

〔13〕習(xí)近平談治國理政：第3卷 〔M〕.北京：外文出版社，2020.

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〔15〕楊 華.縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2022：238.

〔16〕習(xí)近平.不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟〔J〕.求是，2022（02）：4-8.

〔17〕習(xí)近平.論把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局〔M〕.北京：中央文獻出版社，2021：479.

責(zé)任編輯 徐 芳