新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與基層社會治理法治化研究

王培

摘 ?要：黨的二十大站在推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對完善社會治理體系作出新的部署。作為政法綜治戰(zhàn)線和社會治理領(lǐng)域的一面旗幟，新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”給予了基層社會治理豐富的經(jīng)驗(yàn)啟示，值得挖掘借鑒。面對基層治理法治化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題、新情況，必須以黨的二十大精神和習(xí)近平法治思想為指引，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，著力優(yōu)化依法治理環(huán)境，提高法治思維和法治能力，構(gòu)建法治實(shí)績考評體系，發(fā)揮自治、德治對法治的反哺作用，構(gòu)建基層社會治理新格局。

二、基層治理法治化面臨的困境挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異，基層治理面臨的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)層出不窮。這就要求我們從戰(zhàn)略高度、歷史演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)背景和發(fā)展視角等維度深刻把握，準(zhǔn)確研判，順勢而為。

（一）法治建設(shè)新常態(tài)要求全面運(yùn)用法治思維與法治方式治理社會

法治新常態(tài)是經(jīng)濟(jì)增速換檔、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長動力轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然要求。無論是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)投射反映到法治領(lǐng)域，還是法治建設(shè)自身演進(jìn)邏輯，都倒逼法治建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以新的心態(tài)、新的姿態(tài)和新的行為樣態(tài)，對片段、截面或者碎片式、階段式的法治改革與法治建設(shè)工程進(jìn)行凝練提升，對曾經(jīng)采取的敢闖敢試、打擦邊球、踩紅線等“良性違法”堅決叫停。

（二）社會變遷新趨勢要求基層法治建設(shè)必須直面挑戰(zhàn)、積極應(yīng)對

一是認(rèn)清社會結(jié)構(gòu)在深刻變動。如今，城市和農(nóng)村的居民界限被打破，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動更便捷，社會階層更加多元，互聯(lián)網(wǎng)時代、老齡化社會來臨并日趨明顯，原有的社會代際關(guān)系也發(fā)生了正向或負(fù)向的變化。

二是認(rèn)清利益關(guān)系在深刻變遷。要想通過調(diào)整收入分配體制，形成利益相對均衡的分配新格局，達(dá)到人民共享改革發(fā)展成果的目標(biāo)，必然遭到既得利益者反對，由此激發(fā)群眾內(nèi)部之間、少數(shù)群眾與政府之間的矛盾對立。

三是認(rèn)清民生訴求在全面升級。人民群眾如今對全面提升生活質(zhì)量的要求越來越高，對醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、治安、生態(tài)、養(yǎng)老和文化等領(lǐng)域的訴求都在從1.0轉(zhuǎn)向2.0。以安徽省蕪湖市為例，2021年用于民生方面的支出高達(dá)428億元，已占一般公共預(yù)算支出的85%。

四是認(rèn)清思想觀念在深刻變化。現(xiàn)代社會，人民群眾的價值取向日益多樣，傳統(tǒng)的與現(xiàn)代的、東方的與西方的、激進(jìn)的與保守的價值觀念互相交織，而互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)成了“放大器”，正在深度改變?nèi)藗兊纳?、工作和思維方式，社會思想生態(tài)更趨復(fù)雜化。^[4]

（三）基層社會治理新問題倒逼法治建設(shè)必須加快轉(zhuǎn)型

一是多元治理主體有待加快培育。在治理實(shí)踐中，黨委政府“瘦身”效果體現(xiàn)較為充分。如蕪湖市，2021年市級政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)下降至3429項(xiàng)，公共服務(wù)事項(xiàng)下降至1444項(xiàng)。但社會“健身”相對力度不大，2021年蕪湖市每萬人擁有社會組織的數(shù)量僅6.23家，社會力量仍不夠強(qiáng)大，公眾參與熱情有待提升。

二是法治環(huán)境亟待優(yōu)化。部分干部及公職人員法治觀念不強(qiáng)，能力上不適應(yīng)，存在權(quán)治思維、利益思維、實(shí)用思維和慣性思維。少數(shù)群眾法治敬畏意識不強(qiáng)，存在“信法不如信訪、信訪不如信網(wǎng)”的心理傾向。如蕪湖市，2021年全市法院受理案件124698件，全市行政處罰8455條，整體法治氛圍有待提升。

三是轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來陣痛。在全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境整治、征地拆遷、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等敏感工作中，如何最大限度地協(xié)調(diào)利益沖突，把發(fā)展的需要與群眾的可接受程度統(tǒng)籌起來是一大挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對企業(yè)風(fēng)險、侵財型案件、宅基地指標(biāo)信訪等問題造成的復(fù)雜局面，也是嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)課題。

三、堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推進(jìn)基層治理法治化的路徑選擇

必須以黨的二十大精神和習(xí)近平法治思想為指引，以法治建設(shè)為依托和主線，強(qiáng)化問題與需求導(dǎo)向，注重頂層設(shè)計與實(shí)踐創(chuàng)新，以舍我其誰的擔(dān)當(dāng)、科學(xué)務(wù)實(shí)的求索和先行先試的決心創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推進(jìn)基層治理法治化。

（一）愿景框架

堅持以法治精神豐富和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立健全科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治建設(shè)體系，以規(guī)立德、以文養(yǎng)德、以評樹德的德治建設(shè)體系，基層民主、群眾參與、社會協(xié)同的自治建設(shè)體系，全面提升基層社會治理法治化水平。

1．治理結(jié)構(gòu)“一核多元”。形成“黨建引領(lǐng)、社會協(xié)同、公眾參與、文化助推、技術(shù)支撐、依法治理”的基層治理法治化新格局。其中，最重要是以基層黨組織為核心，以村（居）委會為自治主體，以社區(qū)服務(wù)中心為管理及服務(wù)基本點(diǎn)，以社區(qū)社會組織與社會企業(yè)為支撐，建成黨的二十大報告中描繪的“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。

2．治理方式“五治合一”。堅持以政治為核心，不斷加強(qiáng)黨對依法執(zhí)政、依法行政和基層社會治理工作的領(lǐng)導(dǎo)。堅持以法治為根本，形成全社會信仰法治、尊崇憲法、尊重法律、遵守秩序的良好氛圍。以德治為引領(lǐng)，引導(dǎo)公眾崇德向善、誠信友愛，涵育文明鄉(xiāng)風(fēng)，有效規(guī)范調(diào)控社會秩序。以自治為基礎(chǔ)，充分激發(fā)群眾團(tuán)體和社會組織的活力，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會自我調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動。以智治為支撐，充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、移動應(yīng)用等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升基層治理法治化的效能。

3．治理抓手“網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)”。堅持“重心下移、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、整體聯(lián)動”，狠抓責(zé)任落實(shí)，織細(xì)織密織實(shí)網(wǎng)格，延伸下沉至居民小區(qū)、樓幢、散居區(qū)等治理末端前沿。^[5]積極推進(jìn)群眾路線的法治化，以法治實(shí)現(xiàn)維權(quán)與維穩(wěn)的統(tǒng)一，更好擔(dān)負(fù)起矛盾化解、公共安全、違法監(jiān)管、公共服務(wù)等職責(zé)，動員社會力量開展精細(xì)化、個性化、人性化服務(wù)，促進(jìn)社會更加公平正義。

（二）路徑舉措

堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊緊依靠群眾，匯聚社會力量，不斷提升基層社會治理法治化水平。

1．著力優(yōu)化依法治理環(huán)境

要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，全面落實(shí)依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)法治建設(shè)各項(xiàng)工作。充分發(fā)揮人大、政協(xié)的參政議政和監(jiān)督作用，擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、增強(qiáng)民主協(xié)商。強(qiáng)化政法隊(duì)伍建設(shè)，著力破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題，堅決懲治司法說情、司法掮客、司法腐敗等行為。深化基層黨組織“星級”管理，推行領(lǐng)導(dǎo)干部工作日志式管理，落實(shí)“三資”管理、村級工程、農(nóng)民建房、農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾及承包經(jīng)營、村務(wù)公開等村級“五件事”規(guī)范要求。開展工作能力大比武，增強(qiáng)基層黨員干部法治為民的意識。

要務(wù)實(shí)創(chuàng)新新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。健全完善“楓橋式”矛盾糾紛大調(diào)解體系，著力健全法治化的農(nóng)村矛盾糾紛處置機(jī)制，加快村（社區(qū)）、企業(yè)等基層人民調(diào)解委員會建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)委會、品牌調(diào)解室和調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，引導(dǎo)群眾理性表達(dá)訴求，有效化解社會矛盾。構(gòu)建普惠化的法律服務(wù)保障體系，發(fā)揮公共法律服務(wù)中心和基層社工站、社會治理綜合平臺的作用，推動更多的法律資源向基層傾斜，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法蔚然成風(fēng)。

要深化社會共治。大力培育和發(fā)展社會組織，厘清和優(yōu)化社會組織管理體制，逐步推動社會組織成為獨(dú)立法人。政府要加大培育力度，開放更多公共服務(wù)領(lǐng)域向社會組織購買。強(qiáng)化社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德建設(shè)，建立道德行為獎懲機(jī)制，在基層張貼道德“紅黑榜”，扎實(shí)推進(jìn)公民誠信、社會誠信和政府誠信建設(shè)，引導(dǎo)人民群眾自覺履行法定義務(wù)，承擔(dān)社會責(zé)任和家庭責(zé)任。深入開展“八五”普法教育，務(wù)實(shí)創(chuàng)新“法律八進(jìn)”等普法載體，持續(xù)推進(jìn)“民主法治村（社區(qū)）”等創(chuàng)建活動，使法治真正成為全社會的共同信仰。^[6]

2．著力提高法治思維和法治能力

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范帶頭作用，努力使尊法學(xué)法守法用法在全社會蔚然成風(fēng)?！秉h員領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備堅持法律至上、嚴(yán)格權(quán)責(zé)一致、追求公平正義的法治思維和運(yùn)用法治思維、遵循法治方式處理具體事務(wù)的法治能力。

要提升學(xué)法知法的能力。作為“執(zhí)法者”，黨員干部必須首先要熟悉法律法規(guī)，把加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)作為基礎(chǔ)性工作和經(jīng)常性工作。學(xué)習(xí)內(nèi)容方面，不僅要包括本崗位需要的法律知識，還要補(bǔ)充法律精神、法律原則、法律價值等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，提升法律素養(yǎng)。學(xué)習(xí)方式方面，除了傳統(tǒng)的文本閱讀、專題報告、研討會等方式，還可以通過學(xué)習(xí)短視頻、實(shí)地觀摩、參加普法活動等形式創(chuàng)新開展。

要提升守法依法的能力。正人必先正己，正己才能正人。要強(qiáng)化紅線思維，守住法律底線。黨員干部要率先依法守法，嚴(yán)格按照國家法律和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范自身言行，做到標(biāo)準(zhǔn)比群眾高，要求比群眾嚴(yán)。強(qiáng)化保護(hù)思維，一方面要按照“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”要求，推行權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)，充分發(fā)揮縣鎮(zhèn)村三級公共服務(wù)中心作用，重點(diǎn)推動行政審批“瘦身”，提高行政效能；另一方面要根據(jù)《中華人民共和國民法典》建立健全地方民商事法律制度，鼓勵企業(yè)和群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，科學(xué)貫徹“法無禁止即可為”的精神，為社會民間權(quán)利保駕護(hù)航，暢通群眾利益訴求渠道。

要提升尊法用法的能力。法治思維的養(yǎng)成特別是法治能力的提升，關(guān)鍵靠實(shí)踐。要強(qiáng)化遇事找法的思維，做到處理問題、做出決策時首先想到法。要破除“依法辦事就是不用作為”的認(rèn)識誤區(qū)。要深入法治工作第一線，在全面實(shí)施“網(wǎng)格化管理”、推進(jìn)“楓橋式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建中，善于剖麻雀、析個案，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立基層法治經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制。^[7]正確處理法治與人情的關(guān)系，堅持以法律為依據(jù)，追求公平正義，在嚴(yán)格遵守規(guī)章制度的前提下，也能人性化執(zhí)法。

3．著力構(gòu)建法治實(shí)績考評體系

黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者和實(shí)踐者。要堅持以考核為導(dǎo)向，抓緊建立健全法治建設(shè)考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化考核監(jiān)督激勵效應(yīng)。

要探索建立法治指標(biāo)體系。指標(biāo)的設(shè)計和確定應(yīng)遵循以下原則：一是系統(tǒng)性原則。法治指標(biāo)體系要覆蓋法治政府建設(shè)的各個方面，搭建起法治政府建設(shè)的完整框架。二是引領(lǐng)性原則。指標(biāo)體系必須體現(xiàn)前瞻性，借助科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價內(nèi)容，改變基層政府過度追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“錯位”現(xiàn)象。三是現(xiàn)實(shí)性原則。法治指標(biāo)體系要結(jié)合實(shí)際、體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)。定性指標(biāo)要易于理解，定量指標(biāo)要便于實(shí)施，要有利于基層黨員干部參照執(zhí)行。

要建立健全考核機(jī)制。參照黨建工作責(zé)任制和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制等考核評價機(jī)制，融入法治政府建設(shè)、基層社會治理具體要求，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部“述職、述廉、述法”三位一體的考核制度。落實(shí)單位主要負(fù)責(zé)人作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，做到年初有計劃，半年有自查，年終有總結(jié)，階段性工作有小結(jié)，并將依法治理工作納入機(jī)關(guān)單位績效目標(biāo)考核。

要注重考核結(jié)果的運(yùn)用。要將考核結(jié)果與單位年終考核直接掛鉤，獎懲兌現(xiàn)。要把領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識、法治行為、法治素養(yǎng)作為其年度考核和提拔任用的重要依據(jù)，把單位依法行政能力作為考察領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容，選拔任用具有法治思維、法治能力的領(lǐng)導(dǎo)干部。對法治意識淡薄、法治能力欠缺的領(lǐng)導(dǎo)干部要提醒誡談，對仍不悔改的要調(diào)整工作崗位甚至行政處分。

4．著力發(fā)揮基層自治、德治對法治的反哺作用

大力推廣實(shí)施村規(guī)民約，發(fā)揮自治對法治的補(bǔ)充作用。黨的二十大報告提出要“積極發(fā)展基層民主”，村規(guī)民約就是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的契約性自治規(guī)范，具有規(guī)則指引的治理功能、文明倡導(dǎo)的教化功能和凝聚共識的融合功能。

一是要修訂完善以“1+1+X”為主體的鄉(xiāng)村自治制度體系，即一個村民自治章程、一個村規(guī)民約和X個實(shí)施細(xì)則。突出公共事務(wù)的應(yīng)對機(jī)制、良好公共行為規(guī)范和社區(qū)美德嘉行等重點(diǎn)，賦予生態(tài)保護(hù)、垃圾處理、遺贈撫養(yǎng)等新內(nèi)容，回應(yīng)和解決層出不窮的公共需求和公共問題。

二是要規(guī)范村規(guī)民約的制定程序，變“法定”為“群定”。要破除單一制定路徑和結(jié)果導(dǎo)向的弊端，注重村民的實(shí)際參與率、理性協(xié)商性和決策民主性。明確制定和修改村規(guī)民約的法定主體是村民會議，規(guī)范村規(guī)民約修訂程序，落實(shí)法律顧問審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案制度，體現(xiàn)村規(guī)民約修訂的民主性和合法性。

三是要確保村規(guī)民約的落地生效。通過建立地方性法規(guī)、管理機(jī)制和考核辦法等制度指導(dǎo)監(jiān)督村規(guī)民約推廣實(shí)施工作。通過建立“大普法”工作格局，培育廣大村民的民主精神、契約精神、公民意識、規(guī)則意識。完善農(nóng)村法律顧問運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化剛性執(zhí)行，使村規(guī)民約不再成為“橡皮泥”“稻草人”。[8]

重視引導(dǎo)鄉(xiāng)賢參與基層治理，體現(xiàn)德治對法治的滋養(yǎng)功能。鄉(xiāng)賢文化是一種母土文化，可教化鄉(xiāng)民、反哺桑梓、澤被鄉(xiāng)里、溫暖故土，對凝聚人心、促進(jìn)和諧、造福鄉(xiāng)村和重建鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化大有裨益。

一是要傳承鄉(xiāng)賢精神。如蕪湖市，就可聚焦皖江文化、徽商文化、鳩茲文化，充分挖掘文書、古民居、民俗活動等豐厚文化資源，大力開展對鄉(xiāng)賢文化的收集、記錄和整理，編纂地方志，修繕宗祠家譜，頌揚(yáng)家訓(xùn)家風(fēng)，興建鄉(xiāng)賢館、鄉(xiāng)賢廊和鄉(xiāng)賢墻，建立知名鄉(xiāng)賢數(shù)據(jù)庫。

二是要促進(jìn)鄉(xiāng)賢反哺。以鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)愁為紐帶，通過優(yōu)環(huán)境、搭平臺、培載體、建機(jī)制、給榮譽(yù)等舉措，最大限度激發(fā)鄉(xiāng)賢回報桑梓的赤子情懷，用其學(xué)識專長、創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、資源財富回報家鄉(xiāng)建設(shè)。建立“鄉(xiāng)賢理事會”，邀請鄉(xiāng)賢擔(dān)任“規(guī)劃師”“調(diào)解員”“慈善家”，設(shè)立鄉(xiāng)賢助學(xué)基金、敬老基金、濟(jì)困基金，命名鄉(xiāng)賢路、鄉(xiāng)賢橋、鄉(xiāng)賢教育樓，發(fā)揮鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)民鄰里間威望高、口碑好、說話有人聽的優(yōu)勢，增進(jìn)社會共識、彌合社會分歧。

三是要重塑鄉(xiāng)土精英?！班l(xiāng)村不平，天下難安”。要想破解新型城鎮(zhèn)化帶來的鄉(xiāng)村空心化、鄉(xiāng)村文化斷裂、農(nóng)村社會治理失效等問題，必須塑造新一代鄉(xiāng)土精英，架起鄉(xiāng)土社會與現(xiàn)代社會連接的橋梁。要深度推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，貫徹“人人皆可成才、人人盡展其才”理念，大力弘揚(yáng)敢闖敢拼的創(chuàng)業(yè)觀，搭建并有效運(yùn)行鄉(xiāng)賢論壇、企業(yè)家協(xié)會和在外商會等平臺，建立新鄉(xiāng)賢創(chuàng)業(yè)園，讓更多公民成長為新鄉(xiāng)賢，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理。

參考文獻(xiàn)：[1]習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京： 人民出版社，2022.