優(yōu)化營商環(huán)境背景下行政允諾的法律應(yīng)對

摘? 要：行政允諾雖已被最高人民法院確定為二級案由，但在其法律性質(zhì)認(rèn)定方面卻處于模糊狀態(tài)，以致其難以與其他行政行為相互區(qū)分。以優(yōu)化營商環(huán)境背景之下的招商引資為視角，在行政行為成熟理論的支撐下將行政允諾中各階段不再割裂看待，而是置于整體之中，從而認(rèn)定為一種動態(tài)的行政行為。為避免行政允諾的內(nèi)部構(gòu)造混亂對相關(guān)利益產(chǎn)生沖擊，行政允諾應(yīng)以書面形式存在，允諾的職權(quán)須以權(quán)力清單為本，內(nèi)容則要符合法律法規(guī)，以及政策的規(guī)定。

關(guān)鍵詞：行政允諾；行為成熟；招商引資；職權(quán)邊界

中圖分類號：D922.1? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1671-9255（2023）01-0053-05

招商引資是行政允諾案件中較為典型的一種情況，在實踐中的爭議一直不斷。我國自2020年施行《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以來，為優(yōu)化營商環(huán)境等方面提供了法律指引，大中小投資者在權(quán)益保護機制下蹄疾步穩(wěn)地開展?fàn)I商活動。為進一步對標(biāo)政府“放管服”的改革，改進營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，本文將采取以招商引資為目的的行政允諾案件為樣本，整合既有學(xué)理基礎(chǔ)和法律規(guī)范，嘗試在界定行政允諾法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，更新行政允諾應(yīng)對實踐困境的法律路徑。

一、行政允諾之司法情況

日益繁復(fù)的行政活動已呈現(xiàn)出諸多形式，加以行政事務(wù)之多樣性，出現(xiàn)難以判斷行為性質(zhì)的情形并不罕見。行政允諾作為典型的非高權(quán)行政，在我國行政法理論界雖疏離于學(xué)者的“厚愛”之際，卻在實踐中層出不窮，各執(zhí)一詞的裁判理由仍使其處于莫衷一是的模糊地界。

（一）行政允諾案件的整體情況

行政允諾案件自2004年開始出現(xiàn)在法院審判中，雖然不是逐年增多，但從整體上來說仍是處于上升的趨勢。在北大法寶案例庫中，以“行政允諾”為案由進行檢索，共出現(xiàn)797篇行政案例。進一步限定近五年的時間和高院的審理級別，共90篇裁判文書。

以法院級別為統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，就案件數(shù)量占比來看，基層法院42.86%，中院31.71%，專門法院8.48%，高院14.17%，最高院2.79%。進一步對各案件的終審結(jié)果進行分析，可發(fā)現(xiàn)二審改判和維持原判分別占29.65%、53.94%，再審改判和再審維持原判僅為5.68%和0.73%。結(jié)合這兩類數(shù)據(jù)可知，

行政允諾糾紛案件大多都會上升到二審甚至是再審，足以見得行政允諾爭議之大。

（二）行政允諾的主要困境

在至今尚未形成通說的行政允諾概念的背景下，面對此類爭議時，法院不免在裁判思路和審查框架內(nèi)出現(xiàn)不同程度的差別。在優(yōu)化營商環(huán)境背景下，必須堅持問題導(dǎo)向，聚焦行政機關(guān)和作為行政相對人的企業(yè)反映出的行政允諾普遍問題。

1． 行政允諾的法律性質(zhì)不明

各地政府為拓寬招商引資渠道，常以紅頭文件之形式吸引投資者，有如（2021）皖行終495號的《XX政府關(guān)于支持XX的若干意見》，又如（2020）冀行終847號、（2017）遼行終34號的《XX政府招商引資獎勵辦法/優(yōu)惠政策》，更有甚者，（2018）內(nèi)行申476號將會議紀(jì)要作為招商引資的根據(jù)。不論是何種名稱的文件，其間若體現(xiàn)出政府承諾招商引資之后的資助或獎勵內(nèi)容，大部分法院會直接將此類意見、政策等文件認(rèn)定為行政允諾，從而以該文件為基礎(chǔ)，審查政府是否合理履行該允諾事項。

法院在認(rèn)定行政允諾時，不約而同地將學(xué)理上的行政允諾定義置于之前，這其中最大的問題便是行政允諾的性質(zhì)。在有些案件中，例如（2016）蘇行終字第90號，法院認(rèn)為在行政允諾的訂立和履行過程中，基于保護公共利益的需要，應(yīng)賦予行政主體在解除和變更中的相應(yīng)的優(yōu)益權(quán)。在現(xiàn)行理論研究中，優(yōu)益權(quán)是行政協(xié)議中的一項特殊制度。就此來說，上述法院的裁判內(nèi)容中涉及的“訂立和履行”“優(yōu)益權(quán)”等詞其實已將行政允諾等同于行政協(xié)議。然而，雙方雖可在行政允諾的基礎(chǔ)上訂立行

政協(xié)議以達到內(nèi)容明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但這其間至少應(yīng)有一些程序、步驟予以支撐，而非直接跨越訂立協(xié)議的必要條件之鴻溝，轉(zhuǎn)而支持行政允諾的協(xié)議性。

2．行政允諾的構(gòu)成要件失范

基于前述問題，行政允諾在行政法上不僅定位不明，并且和其他行政行為之間界限不明，這個問題引發(fā)的是行政允諾的存在形式、允諾職權(quán)、允諾內(nèi)容如何安排方能成立且生效。

行政允諾如要成立，首要便需討論其存在的形式，理論上雖是沒有明確提及，但在實踐中以書面形式確定的允諾事項應(yīng)為行政機關(guān)和相對人所接受。事實卻是，通過電話聯(lián)系、現(xiàn)實洽談等方式作出承諾卻也不在少數(shù)，例如（2018）湘行終958號、（2020）青行申10號和（2019）遼行終1091號。法院在查明行政機關(guān)和相對人的通話或洽談內(nèi)容能較為完整、客觀地反映出允諾的內(nèi)容之后，為維護相對人的利益，會認(rèn)可此類形式下的行政允諾。

既然行政允諾被納入行政訴訟的受案范圍，那么行政機關(guān)做出的行政允諾應(yīng)該面臨著與任何其他行政行為相同的有效性問題。但是，行政機關(guān)對其卻沒有引起足夠的重視，導(dǎo)致一些允諾因?qū)嵸|(zhì)上缺乏合法性要件而直接無效。這種情況會使行政相對人在信息不對稱之下信賴?yán)媸軗p，更會使行政機關(guān)公信力降低，成為營商的絆腳石。

二、行政允諾之學(xué)理管窺

就行政允諾的稱謂來說，不少學(xué)者將其稱為行政承諾，因其中的內(nèi)涵與行政允諾并無差異，不做區(qū)分也無傷大雅。本文在行文中使用行政允諾，原因有二：第一，該名詞確已出現(xiàn)于最高院的官方文件中并作為專有名詞使用，具有法律文本作為理論支撐。同時，最高院所使用的專有名詞具有權(quán)威性，更容易為行政相對人所信服；第二，承諾在行政法學(xué)中還另指它意，比如證券期貨行政執(zhí)法中的當(dāng)事人承諾制度。行政允諾相對來說就更加清晰，可以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乇磉_出立法者的創(chuàng)立用意。

（一） 行政允諾的學(xué)理爭議

1．單方意思表示說

行政允諾是行政機關(guān)的單方意思表示，代表著行政機關(guān)做出該允諾且最終能夠履行，是一種客觀判斷，其中并不含有行政機關(guān)之外的其他主體的意思表示，更遑論雙方合意一說。

最高院的法官們最為推崇此觀點：“行政承諾的性質(zhì)類似于民法上之要約，系行政主體單方的意思表示。因此僅就行政承諾行為而言，因缺乏法律關(guān)系的相對方，其僅對承諾者產(chǎn)生拘束力?！盵1]與之觀點類似的有余凌云教授，他認(rèn)為行政機關(guān)的允諾行為只是一種內(nèi)部規(guī)則[2]，即能夠推斷出其所形成的法律狀態(tài)，包括作為、不作為以及其他的事項，不受到第三人、其他機關(guān)及法院的尊重，而是單方面的規(guī)范作用于被管理者整體的行政權(quán)的行使。章劍生教授在贊成最高院的觀點的基礎(chǔ)之上指出，允諾是期待相對人回應(yīng)并會給予回報的單方意思表示，他進一步提出了如有相對人對此允諾做出回應(yīng)，那么“行政允諾存在著一個從抽象向具體轉(zhuǎn)換的邏輯構(gòu)造”[3]，此時單方意思表示則向行政決定轉(zhuǎn)換，行政權(quán)利與義務(wù)關(guān)系由此展開。

2．行政行為說

有學(xué)者從行政行為過程論視角指出，行政允諾“是下一個行為的前一個行為，處于先前階段”[4]。行政機關(guān)作出的允諾不是一個簡單的提前準(zhǔn)備過程，而是能對相對人權(quán)利義務(wù)造成影響的獨立性行為。另有觀點認(rèn)為，允諾作為獨立的管理行為能產(chǎn)生法律效果且具有處理性，自可以成為一種行政行為。[5]

在行政允諾研究頗多的德國法學(xué)界中，聯(lián)邦《行政程序法》第38條對行政允諾的形式作出規(guī)定，并且從原文中可以窺出允諾并非是具體行政行為，而是作為日后作出具體行政行為的一種依據(jù)。即便是這樣，學(xué)者們對于行政允諾性質(zhì)的探討也從未止息，受到傳統(tǒng)行政法總論中行政行為形式論的極大影響，肯定行政允諾為行政行為者大有人在。譬如有學(xué)者站在民法學(xué)“預(yù)約合同”的角度上認(rèn)為，行政允諾如果可以成為日后一個行政行為的預(yù)示，那么就能夠成為預(yù)先行政行為。[6]還有學(xué)者雖然沒有明確指出允諾的應(yīng)然性質(zhì)，卻也認(rèn)為并非一定要將其定位為行政行為。[7]

行政允諾屬行政行為的說法受到國內(nèi)學(xué)者的反對，有學(xué)者通過契約原理討論行政承諾是行政機關(guān)作出履行承諾義務(wù)之具體行政行為的“誘因性”前行為，本身并非傳統(tǒng)行政法所稱“行政行為”[8]，這似乎與德國行政程序法的規(guī)定不謀而合了。

3．行政協(xié)議說

在司法實踐中，法院以行政協(xié)議的方式對于行政允諾案件展開審查，這與行政協(xié)議在行政法理論上的興起存在一定的關(guān)聯(lián)。有實務(wù)工作者直截了當(dāng)?shù)刂赋?，政府對于招商引資作出行政允諾，若政府不作為，便可作為行政協(xié)議案件的一種類型。[9]

行政允諾一般是政府實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)或公共利益的管理手段，會向相對人表示在未來履行一定的給付義務(wù)，這是一種允諾意圖的表現(xiàn)方式。行政允諾產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系若沒有特別規(guī)定的，在明確允諾內(nèi)容的前提下，可以推定行政機關(guān)和相對人為行政協(xié)議的雙方當(dāng)事人。行政行為與合同關(guān)系相互交織，行政機關(guān)和相對人之間的法律關(guān)系和具體內(nèi)容通過行政協(xié)議約定，確保行政機關(guān)在行政協(xié)議的限制之下，嚴(yán)格兌現(xiàn)向相對人做出的政策承諾。從這一方面來說，行政允諾被認(rèn)定為行政協(xié)議也有合理之處。

政府的招商引資作為行政允諾較為典型，有學(xué)者直接從招商引資協(xié)議的角度著手，認(rèn)為若將這類合同作為行政合同，“情勢會發(fā)現(xiàn)根本性的扭轉(zhuǎn)，因為行政合同天然地含有行政優(yōu)益權(quán)，無須法律以一個一個條文明確授權(quán)，行政機關(guān)即可不問相對人的意見而徑自行使行政優(yōu)益權(quán)，這種做法是十分危險的。不過，招商引資協(xié)議作為行政協(xié)議也被認(rèn)可，因其“利于厘定協(xié)議性質(zhì)從而便于實際判斷，而且也利于對行政權(quán)力加以監(jiān)督和控制” [10]，便于援用行政法規(guī)范加以規(guī)制。

（二）行政允諾諸學(xué)說的評介

行政允諾是單方意思表示的說法實際上是借用民法的意思表示論來架構(gòu)的一種套用學(xué)說。它強調(diào)在主體要素缺失的情況下，相對人法律關(guān)系也不會建立。問題在于，行政機關(guān)的意思不是內(nèi)部工作人員個人的心理性意思，而是執(zhí)行法律的意思，將私法上的法律行為中的意思要素導(dǎo)入行政行為是存在疑問的。況且，若行政允諾不被認(rèn)為是本質(zhì)上能對特定相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行政行為，也就與法院將其定位為案由背道而馳。

行政行為說正好與單方意思表示說相反，突破了對單方意思表示說浮于行政允諾表面的狹隘理解。將行政允諾認(rèn)定為行政行為似乎更加符合我國的司法實踐，因為可以通過具體行政行為而接受法院的合法性審查。但從學(xué)者的說理上來看，即使認(rèn)定為行政行為，能夠被提起訴訟的是行政允諾本身嗎？答案是否定的。他們認(rèn)定的允諾雖然是行政行為，但卻是臨時的，主要目的是給相對人進行下一步提示，有約束力但這一強度卻不如最終的行政行為那樣高。這一觀點將行政允諾置于最終行為之前，實質(zhì)上是把行政機關(guān)一些前提性且尚未對相對人產(chǎn)生影響的行為錯誤地看成行政允諾。例如，在招商引資過程中，行政機關(guān)發(fā)布招商引資文件會被認(rèn)為是行政機關(guān)的允諾行為。此時，一方面，文件發(fā)布對象為不特定相對人且未有實質(zhì)影響，另一方面在上述90篇文書中，有25篇裁判文書認(rèn)為允諾是對特定相對人做出的，自相矛盾之處又對其真正的法律性質(zhì)認(rèn)定平添一些困難。

若認(rèn)為行政允諾是行政協(xié)議，其中蘊含著雙方意思表示，這與單方意思表示說完全相反，前述強調(diào)雙方合意，后述則突出單方面性，即行政機關(guān)的意思表示無需相對人的回應(yīng)即能夠直接確定預(yù)期的法律后果。事實并非如此，若沒有相對人的回應(yīng)，只剩下行政機關(guān)的某一階段行為，尚不能達到行政允諾成熟的條件。此外，行政協(xié)議中強調(diào)行政機關(guān)的優(yōu)益權(quán)，“以公共利益之名義行使單方變更權(quán)、單方解除權(quán)，其實正構(gòu)成政府對協(xié)議相對人依據(jù)合同而享有的未來經(jīng)濟機會的征收”[11]，但在允諾之下，相對人的權(quán)益不可避免地受到公權(quán)力的潛在威脅。如行政機關(guān)不提供其所允諾的便利條件而使得相對人無法進一步完成任務(wù)，行政機關(guān)單方變更或解除必然對相對人利益造成損害。

三、行政允諾法律性質(zhì)之定位

（一）法律性質(zhì)之確定

如前主要困境所述，司法審查時行政允諾與其他行政行為難以區(qū)分，法院在裁判說理時常常將行政獎勵、行政給付、行政協(xié)議融入其中，甚至作出了行政允諾即這些行政行為的論斷，十分不利于行政允諾在行政法理論和實踐中的發(fā)展。

借由美國判例法所確定的行政行為成熟理論，法院可以界定在何時對行政行為審查，關(guān)注的是行政行為本身的發(fā)展階段問題。對于在外觀形式上已經(jīng)實施終了的行政行為，不管其為肯定、否定或不作為形式，只要對行政相對人產(chǎn)生了實際的不利影響，為可訴的行政行為自然毫無疑問；具有階段性、中間性、程序性的準(zhǔn)行政行為，一般不對相對人產(chǎn)生直接的法律效果，在傳統(tǒng)上通常認(rèn)為其為不可訴的行政行為。需要注意的是，不產(chǎn)生直接法律效果并不意味著不產(chǎn)生實際影響，直接法律效果主要指行政行為與相對人權(quán)利義務(wù)的增減得失存在直接聯(lián)系，實際影響則是指行政行為已經(jīng)對相對人權(quán)益造成損害。行政行為的直接法律效果可能產(chǎn)生實際影響，但實際影響并不都由法律效果產(chǎn)生。

允諾不論看作是預(yù)備行為或是先前行為，至此可以一律認(rèn)為是未成熟的行政行為。他們都將行政允諾中的每一個行為部分割裂開單獨研究。根據(jù)行政行為成熟理論，實現(xiàn)行政允諾并非在行政機關(guān)的某一決定瞬間，而是一個動態(tài)的過程。換句話說，行政允諾從最初到結(jié)束的完成時態(tài)是一個期間問題。以政府招商引資為例，每一個時間節(jié)點，如制定招商引資的政策并發(fā)布（信息收集反饋階段），相對人進一步與行政機關(guān)洽談具體事項（項目考察階段），相對人按照政策進行辦企業(yè)、拉投資，建立落地項目政務(wù)服務(wù)幫辦、督辦機制，政府兌現(xiàn)所允諾的事項（包括金錢和行為）等動作，都不能單獨成為行政允諾，但每一步都是行政允諾整體中不可缺少的部分。

（二）與其他行政行為之分界

行政允諾常與行政獎勵相混淆。我國目前沒有法律對行政獎勵做出規(guī)定，但是會通過授予稱號或者給予相應(yīng)身份這類形式作為傳統(tǒng)行政獎勵，這種行政行為想要突出的是獎勵的對象。又從“獎勵”這一積極性的名詞出發(fā)，可以認(rèn)為不論是財產(chǎn)權(quán)抑或人身權(quán)，便是對相對人所付出的有利于行政管理行為的好處性給予。對于行政允諾來說，首先，允諾所突出的是行政機關(guān)做出承諾的事項，有具體的內(nèi)容可言，至于由誰來回應(yīng)這一允諾進而做出達到允諾中所提到的標(biāo)準(zhǔn)就不是重點。其次，“允諾”一詞是中性的，代表著行政機關(guān)既可做出積極導(dǎo)向的允諾，也可以是消極的，但目前的允諾仍以積極為主，不可否認(rèn)的是這其中雖有獎勵成分，但是并不絕對。如（2017）遼行終34號中，政府在招商引資時僅允諾會提供優(yōu)惠條件，即使形同獎勵，卻也與規(guī)范性文件中行政獎勵的范圍、對象、條件存在本質(zhì)上的區(qū)別。

行政允諾常與行政協(xié)議難以區(qū)別，“在識別行政協(xié)議時，內(nèi)容要素和目的要素是為實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，主體要素和意思要素只是形式標(biāo)準(zhǔn)”[12]，而這些實質(zhì)或是形式要素其實是無法否認(rèn)行政允諾被認(rèn)為是行政協(xié)議。

若是采取前述行政允諾是一種動態(tài)過程的說法，行政協(xié)議也許會在其中的某一階段簽訂以作為進一步明確行政相對人與行政機關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要形式，即便協(xié)議內(nèi)容之中不可否認(rèn)地會存在行政機關(guān)的允諾事項，若這期間無一些程序、步驟予以支撐，而直接支持行政允諾具有協(xié)議性質(zhì)，就此將作為行政允諾過程中某一階段的行為與行政允諾等同對待，會造成司法審查的混亂。況且，（2020）皖行終620號一案中，法院認(rèn)為縣政府作出的行政允諾是為了更好地履行其和該公司簽訂的招商引資合同。這從側(cè)面體現(xiàn)出招商引資行政協(xié)議會在行政允諾之前或者過程中訂立，因此從時間上來說，在行政允諾過程中訂立的行政協(xié)議被認(rèn)定為允諾，在這之前或之后訂立的協(xié)議卻無法認(rèn)定，難以令人信服。

四、行政允諾法律應(yīng)對路徑之革新

行政服務(wù)是營商環(huán)境的試金石，既要進一步做好簡政放權(quán)，又要優(yōu)化行政執(zhí)法水平，破解行政允諾的重要問題。

（一）行政允諾的存在形式以書面為限

在司法實踐中，行政允諾并行以口頭與書面兩種形式，且口頭形式允諾多有爭議發(fā)生，在（2019）皖行終1243號中，原告不能提供足夠的證據(jù)以證明該政府曾對其作出過其訴稱的承諾，法院以不存在基本的事實依據(jù)而直接否定行政允諾的存在。

行政允諾可區(qū)分為產(chǎn)生法律效力的允諾和政治性允諾[13]，由此來看，要求產(chǎn)生法律效力的行政允諾以書面形式除了使行政機關(guān)這一行政行為正式化外，更是一種證明的依據(jù)。

（二）行政允諾的職權(quán)以權(quán)力清單為準(zhǔn)

行政允諾被納入行政訴訟的受案范圍，且已認(rèn)可其行政行為的法律性質(zhì)，故行政允諾其實面臨著與其他行政行為相同的效力問題。已經(jīng)成立的行政允諾若要生效，行政機關(guān)所允諾的事項需立足職權(quán)范圍。行政權(quán)力清單制度著眼于依法優(yōu)化和公開權(quán)力運行流程，是“以行政權(quán)力為中心而實施的一項法律制度”。在權(quán)力清單的限制框架內(nèi)，行政機關(guān)做出的行政允諾大體上需要包含兩層含義。

其一是行政機關(guān)明確權(quán)力邊界，即對該事項的允諾是否有法定的職權(quán)范圍。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)來源于立法機關(guān)，行政職權(quán)的設(shè)定也主要通過法律來進行，法律以外的其他法律規(guī)范可以對行政職權(quán)作具體化的規(guī)定?；诖?，政府的權(quán)力清單可對能被行政機關(guān)做出允諾的事項進行規(guī)定，行政機關(guān)也需按照權(quán)力清單上所列明的職權(quán)進行行政允諾，以避免因行政允諾作出受到職權(quán)限制而導(dǎo)致的無效。

其二是行政機關(guān)實行允諾公開，即需要具體判斷行政機關(guān)是否依法對不特定相對人發(fā)布允諾信息，以及權(quán)利告知等正當(dāng)程序。一方面是在政府招商引資之下，行政機關(guān)在作成終局行政決定前所為之告知，目的在促使當(dāng)事人及時采取行為，如可根據(jù)招商引資文件中的內(nèi)容與行政機關(guān)進一步商討以明確權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，又或者按照政策要求找資金、找項目，進而達到行政機關(guān)之要求。此種告知屬于事前預(yù)告，乃行政允諾作成之前行為。另一方面是行政機關(guān)對作成終局行政允諾后，將其決定不僅告知相對人或者利害關(guān)系人，還要對行政允諾的內(nèi)容予以公開，置于社會與公眾的視野之下。

（三）行政允諾的內(nèi)容以法律、政策為本

在明確行政職權(quán)的范圍后和行使行政職權(quán)的過程中，行政機關(guān)允諾的具體內(nèi)容上仍然有不可逾越的界限。

以行政允諾中關(guān)涉招商引資的案例來看，在（2019）內(nèi)行終429號中，法官指出，該公司按照15%的優(yōu)惠稅率申報繳納企業(yè)所得稅，雖然在申報之前有行政機關(guān)允諾的內(nèi)容，即給予該公司稅收優(yōu)惠，但這產(chǎn)生了“行政機關(guān)是否能夠允諾法律保留事項”的疑問。隨后，法院便認(rèn)為行政機關(guān)對其稅收優(yōu)惠的允諾需要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政允諾的內(nèi)容必須建立在依法行政的前提之下。

與之類似的，在（2019）皖行終1135號中，在國家稅收政策調(diào)整，明確規(guī)定地方政府不得自行制定稅收先征后返的政策之背景下，當(dāng)涂縣政府通過返還營業(yè)稅而對轄區(qū)內(nèi)高層建筑進行獎勵的允諾內(nèi)容失去了存在的依據(jù)，依法不能執(zhí)行，因此而終結(jié)。

通過上述兩個案例可以看到，法院對于允諾內(nèi)容的分析主要聚焦于兩個判斷要素：一是允諾內(nèi)容是否符合法律法規(guī)的規(guī)定；二是允諾內(nèi)容是否和國家相關(guān)政策相悖。在這兩方面的要素背后，法院其實對依法行政原則和誠信原則有所考量，實質(zhì)上是對公共利益和個人利益沖突之間的衡量。具體來說，在行政機關(guān)已經(jīng)實際允諾的情況下，國家利益造成實質(zhì)性的損害，當(dāng)事人產(chǎn)生的信賴?yán)嫫鋵嵅⒉患兇猓瑫艿讲煌潭鹊钠茐?，這也便意味著相對人并不會獲得更高的收益?？梢灶A(yù)感，如認(rèn)定該行政允諾有效，相對人即使有短暫的利益獲取，但卻不能與行政機關(guān)雙贏。這對于招商引資下的行政允諾的初衷保持是不利的。

五、結(jié)語

無論是行政實體法抑或行政程序法皆未為行政允諾構(gòu)建完整的運行機制?；趯徟械膶嵺`，法院對于行政允諾的性質(zhì)認(rèn)定存在是行政行為或是單方意思表示的基礎(chǔ)性問題。以行政行為成熟理論為基礎(chǔ)，適宜從政府發(fā)布信息開始至相對人據(jù)此回應(yīng)，最后到允諾兌現(xiàn)這一過程不再割裂而看。將行政允諾認(rèn)定為動態(tài)的行政行為既符合最高院將其確定為案由的定位，又可使法院可對允諾的過程節(jié)點全面審查，進而在事實認(rèn)定方面有所提高。

優(yōu)化營商環(huán)境是一個系統(tǒng)工程，本文雖已對行政允諾的形式構(gòu)造和實質(zhì)構(gòu)造作了初步更新，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。若能在現(xiàn)有法律框架下進一步破除行政允諾的隱形壁壘，以招商引資為主要類型的行政允諾必能在政府打造良好營商環(huán)境下成為得力助推。

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Optimize the legal response of administrative promises in the background of the business activities

Shen Yanling

（School of Intellectual Property， Nanjing University of Technology， Nanjing 210094）

Abstract： Although the administrative promise has been identified as a secondary case by the Supreme Peoples Court， it is in a vague state in its legal nature identification， so it is difficult to distinguish it with other administrative actions. From the perspective of optimizing the investment promotion under the background of the business environment， under the support of the maturity theory of administrative behavior， the administrative promise is no longer split and viewed， but is placed in the whole， so as a dynamic administrative behavior Essence In order to avoid the impact of the internal structural chaos of administrative promises， the administrative promise should exist in writing， and the promised power must be based on the list of power， and the content must comply with laws and regulations， as well as policies.

Keywords： Administrative promise; Mature behavior; Investment promotion; Border of power

收稿日期：2022-11-23

基金項目：江蘇省研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃項目（KYCX22_0505）

作者簡介：沈雁玲（1998－? ），女，江蘇無錫人，南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院碩士研究生。

DOI：10.13685/j.cnki.abc. 000672