我國(guó)正在進(jìn)行《公司法》修改,是否需要在《公司法》中引入公眾公司制度,尚在討論之中。通過(guò)對(duì)美國(guó)“報(bào)告公司”的研究,有利于我們厘清相關(guān)的概念并建立相關(guān)的制度,本文通過(guò)對(duì)“報(bào)告公司”的研究提出了相關(guān)的監(jiān)管建議。
在美國(guó),“未在全國(guó)性證券交易所上市”的非上市公司,當(dāng)期達(dá)到一定的資產(chǎn)規(guī)模和股東人數(shù)時(shí),就成為“報(bào)告公司”(Reporting Company),需要按照上市公司的披露等要求,向美國(guó)證券交易委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)美國(guó)證監(jiān)會(huì))定期報(bào)告和披露信息。在我國(guó),只有在證券交易所上市或者在全國(guó)性證券交易場(chǎng)所——新三板掛牌的公司,需要履行信息披露義務(wù)。我國(guó)正在進(jìn)行《公司法》修改,是否需要在《公司法》中引入公眾公司制度,尚在討論之中。對(duì)美國(guó)報(bào)告公司的研究,有利于我們厘清相關(guān)的概念并建立相關(guān)的制度。
“報(bào)告公司”的法律起源與目的
美國(guó)沒(méi)有聯(lián)邦層面統(tǒng)一的《公司法》,公司立法權(quán)限歸屬各州,因監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)的存在,呈現(xiàn)多樣化色彩,在表述上更多地采用封閉公司與公眾公司的分類(lèi)法,關(guān)注公司股份是否可以自由流轉(zhuǎn)。例如,為眾人所熟知的《特拉華州公司法》規(guī)定,要成為封閉公司,必須滿(mǎn)足:(1)股東人數(shù)通常應(yīng)少于30人;(2)股份不能公開(kāi)發(fā)行;(3)對(duì)股份轉(zhuǎn)讓設(shè)定了限制。
1933年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《1933年證券法》,要求公開(kāi)發(fā)行證券,需要在聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)注冊(cè),按照規(guī)定格式提交注冊(cè)文件和公司財(cái)務(wù)報(bào)告?!?934年證券交易法》明確了聯(lián)邦政府的監(jiān)管部門(mén)——美國(guó)證監(jiān)會(huì),并建立全國(guó)性證券交易所(以下簡(jiǎn)稱(chēng)交易所)的注冊(cè)和監(jiān)管制度,以及在交易所上市的公司需要履行的持續(xù)信息披露義務(wù)。這兩部法律共同確立了美國(guó)的公開(kāi)發(fā)行和上市公司的信息披露制度,公開(kāi)發(fā)行的公司和上市公司,就是事實(shí)上的公眾公司。這一法律系統(tǒng),也確立了成為“報(bào)告公司”最主要的兩條途徑:一是依據(jù)《1933年證券法》進(jìn)行公開(kāi)發(fā)行,但不在全國(guó)性證券交易所上市的公司,受《1934年證券交易法》15(d)規(guī)則的約束,但如果該公司某一類(lèi)證券的持有人少于300人,則相應(yīng)的證券注冊(cè)和信息披露義務(wù)中止;二是在全國(guó)性證券交易所上市,受《1934年證券交易法》12(b)規(guī)則的約束。
盡管如此,《證券法》和《證券交易法》的信息披露制度并不適用于場(chǎng)外交易市場(chǎng)的掛牌公司,場(chǎng)外交易市場(chǎng)也不受美國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。場(chǎng)外市場(chǎng)的監(jiān)管和披露以及投資者利益保護(hù)問(wèn)題,早在20世紀(jì)50年代中期就引起了各界的關(guān)注,尤其是其存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的交易所。一方面,缺乏監(jiān)管和信息披露要求,影響了市場(chǎng)秩序和投資者利益保護(hù);另一方面,交易所市場(chǎng)與場(chǎng)外市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,兩者都是自身市場(chǎng)秩序的“維護(hù)者”,交易所還是負(fù)有法律賦予的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)(Self Regulatory Organization,簡(jiǎn)稱(chēng)SRO),這就造成了交易所與場(chǎng)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“不平等”,而它們作為“監(jiān)管者”之間的“監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)”,則會(huì)影響整個(gè)股票市場(chǎng)的監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1955年,參議院銀行和貨幣委員會(huì)就此進(jìn)行了研究,建議參考上市公司的信息披露要求建立柜臺(tái)交易的信息披露制度。
1963年,場(chǎng)外市場(chǎng)的交易量已經(jīng)大幅增長(zhǎng),達(dá)到了交易所的61%,這個(gè)涉及眾多投資者的市場(chǎng)的秩序維護(hù)和投資者利益保護(hù)再次引起了各界關(guān)注。1963年,美國(guó)證監(jiān)會(huì)向國(guó)會(huì)提交了關(guān)于證券市場(chǎng)的特別研究報(bào)告,重點(diǎn)從投資者保護(hù)的角度,論證了將信息披露要求擴(kuò)展到場(chǎng)外交易市場(chǎng)的必要性。1964年,國(guó)會(huì)在《證券交易法》修正案中正式建立了報(bào)告公司制度。要求達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)外市場(chǎng)掛牌公司履行信息披露義務(wù),也將報(bào)告公司納入了美國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管之中,也通過(guò)兩類(lèi)公司共同遵守上市公司的披露等制度,保證場(chǎng)外交易的投資者受到和交易所投資者同等的保護(hù)。從而確立了成為“報(bào)告公司”的第三個(gè)條件,即股東和總資產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模,受《1934年證券交易法》12(g)的約束。
“報(bào)告公司”的標(biāo)準(zhǔn)及演變
根據(jù)1964年《證券交易法》修正案,新增的12(g)條款以及美國(guó)證監(jiān)會(huì)的部門(mén)規(guī)章,如果在會(huì)計(jì)年度末,發(fā)行人的股東達(dá)到或超過(guò)500人(股東人數(shù)測(cè)試)和總資產(chǎn)超過(guò)1000萬(wàn)美元(規(guī)模測(cè)試),發(fā)行人就需要將所涉及的股票向SEC注冊(cè),并履行信息披露義務(wù),即必須在會(huì)計(jì)年度結(jié)束后的120日內(nèi)向美國(guó)證監(jiān)會(huì)注冊(cè),主要是遞交Form 10,包括Form S-1的要求以及公司在時(shí)需要提供的信息。
強(qiáng)制信息披露制度是保證市場(chǎng)公平公正公開(kāi)和保護(hù)投資者利益的最基本制度,但是,與其他的監(jiān)管制度一樣,它也是有成本的,對(duì)報(bào)告公司的信息披露要求,總的來(lái)說(shuō)有兩方面的成本:一是報(bào)告公司的成本。為及時(shí)準(zhǔn)確履行信息披露義務(wù),報(bào)告公司要建立專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)部門(mén)和建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制和合規(guī)制度,聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師,避免信息披露的錯(cuò)誤、誤導(dǎo)或者重大遺漏。信息披露文件和報(bào)告不僅受到監(jiān)管部門(mén)和交易市場(chǎng)的監(jiān)管,市場(chǎng)上的投資者、分析師、做市商、賣(mài)空機(jī)構(gòu)等都在監(jiān)督,錯(cuò)誤和遺漏還可能引發(fā)“集體訴訟”和相應(yīng)的賠償。報(bào)告公司的董事和管理人員以及其他信息披露義務(wù)人也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù),并面臨違反內(nèi)幕交易、短期獲利等的處罰。二是監(jiān)管成本。證監(jiān)會(huì)也要在監(jiān)管信息披露中付出成本,這最終也將由市場(chǎng)參與者或者納稅人負(fù)擔(dān)。
在建立“報(bào)告公司”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí),就有關(guān)于成本的爭(zhēng)論。美國(guó)證監(jiān)會(huì)1963年的報(bào)告中建議的報(bào)告公司標(biāo)準(zhǔn)為股東人數(shù)超過(guò)300名,但最終在國(guó)會(huì)修正案中確定的是500人。將股東人數(shù)提高到500人,是因?yàn)?00人將使大量公司觸發(fā)披露義務(wù),既增加公司的負(fù)擔(dān),也增加美國(guó)證監(jiān)會(huì)的負(fù)擔(dān)。而500人的標(biāo)準(zhǔn),基本可以涵蓋場(chǎng)外市場(chǎng)上比較活躍的掛牌公司。另外,《證券交易法》修正案中,還加入對(duì)報(bào)告公司總資產(chǎn)的測(cè)試標(biāo)準(zhǔn),即總資產(chǎn)價(jià)值超過(guò)100萬(wàn)美元的測(cè)試標(biāo)準(zhǔn),發(fā)行人的范圍限定在規(guī)模較大的公司。
隨著通信和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展,場(chǎng)外市場(chǎng)迅猛發(fā)展。1999年1月4日,SEC頒布規(guī)定,要求在2000年6月之前,所有場(chǎng)外柜臺(tái)交易系統(tǒng)(OTCBB)公司都要遵守1934年《證券交易法》的信息披露要求,這實(shí)際上是把12(g)條款的范圍擴(kuò)大了,使股東500人和總資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)失去了實(shí)際意義。這一規(guī)則修改,還將披露義務(wù)擴(kuò)大到了那些沒(méi)有在柜臺(tái)交易但股東人數(shù)超過(guò)500人的公司。美國(guó)存在大量既不在交易所也不在OTCBB這樣的場(chǎng)外市場(chǎng)交易的私人公司,這些公司在長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展中,因融資、實(shí)施員工股權(quán)期權(quán)計(jì)劃等股東人數(shù)逐漸增加,股東數(shù)量也達(dá)到了500人股東的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)它們也要履行信息披露義務(wù),那么,權(quán)衡利弊,既然都要履行與上市公司相同的信息披露義務(wù)和相關(guān)成本,它們就選擇首次公開(kāi)募股(IPO)并上市了,這樣還可以享有IPO帶來(lái)的紅利。這可能是2000年后美國(guó)上市數(shù)量迅速增長(zhǎng)的原因。其中,比較典型的是臉書(shū)和谷歌。兩家公司的商業(yè)模式,具有顯著規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)外部性的公司,“贏家通吃”的特性使它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中迅速成長(zhǎng),它們受到投資者的追捧,即使不公開(kāi)發(fā)行并上市也可以滿(mǎn)足融資需求。例如,2004年,谷歌的盈利狀況,自有資金完全能夠?yàn)檫\(yùn)營(yíng)、業(yè)務(wù)增長(zhǎng)和收購(gòu)融資。臉書(shū)來(lái)自廣告的收入足夠滿(mǎn)足運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的資金需求。而谷歌在股東人數(shù)接近500人時(shí)就提出了IPO注冊(cè)申請(qǐng)。臉書(shū)則是早期發(fā)行的員工期權(quán)在行權(quán)股東人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了500人。
“報(bào)告公司”標(biāo)準(zhǔn)的改革
1999年的規(guī)則調(diào)整,受到了企業(yè)界的廣泛批評(píng)。最先針對(duì)股東人數(shù)的界定。20世紀(jì)90年代后,美國(guó)新經(jīng)濟(jì)浪潮興起,以互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥為主的創(chuàng)業(yè)企業(yè)蓬勃發(fā)展,這些企業(yè)為了激勵(lì)和留住專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員,以股權(quán)期權(quán)作為激勵(lì)工具,股東人數(shù)隨之大增。如果按照500人股東人數(shù)計(jì)算,很多公司都將觸發(fā)披露義務(wù),不僅影響企業(yè)的融資也影響企業(yè)的發(fā)展。一批硅谷公司的首席執(zhí)行官和投資者向國(guó)會(huì)提出建議,“500名股東的規(guī)則已經(jīng)過(guò)時(shí)并且過(guò)于嚴(yán)格,限制了美國(guó)就業(yè)創(chuàng)造和美國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力”。即使傳統(tǒng)的制造公司也加入建議修改規(guī)則的行列中,那些在多個(gè)州有業(yè)務(wù)、人員股權(quán)期權(quán)激勵(lì)計(jì)劃廣泛實(shí)施的公司,都因面臨高額的披露成本而可能減少員工股東。很多快速成長(zhǎng)的中小企業(yè),股東也正在趨近500人的上限。如果要繼續(xù)進(jìn)入新的股東,就不得不承擔(dān)披露成本。為此,在谷歌2004年IPO后不久,美國(guó)證券交易委員會(huì)發(fā)布《免除公司職工股票期權(quán)薪酬相關(guān)義務(wù)的規(guī)定》(SEC,2007),公司在計(jì)算股東人數(shù)時(shí),不再計(jì)入職工激勵(lì)計(jì)劃獲得的股票期權(quán),只有在行權(quán)后才計(jì)入。
2011年國(guó)會(huì)通過(guò)《私人公司靈活性和增長(zhǎng)法案》(Private Company Flexibility and Growth Act,簡(jiǎn)稱(chēng)PCFG法案),將《1934年證券交易法》的總資產(chǎn)和股東人數(shù)的閾值提高到了1000萬(wàn)美元和2000人,將員工股票期權(quán)薪酬激勵(lì)排除在計(jì)算之列,銀行和銀行控股公司的股東降低1200人以下則免除報(bào)送補(bǔ)充或定期信息的義務(wù)。
2012年4月5日,為促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展,時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署了《JOBS法案》(Jumpstart Our Business Startups Act,簡(jiǎn)稱(chēng)JOBS法案)對(duì)報(bào)告公司的標(biāo)準(zhǔn)再次進(jìn)行了調(diào)整。它保留了當(dāng)前1000萬(wàn)美元的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不變的前提下,提高了報(bào)告公司股東人數(shù)門(mén)檻:針對(duì)普通公司,JOBS法案將觸發(fā)注冊(cè)的股東人數(shù)限額從500人,調(diào)整為股東人數(shù)為2000個(gè)和其中的非合格投資者不超過(guò)500人;對(duì)于銀行和銀行控股公司,股東人數(shù)從500人提高到2000人。JOBS法案對(duì)12(g)的修改,使大量因1964年交易法12(g)條可能觸發(fā)報(bào)告和披露義務(wù)的公司,可以自由地選擇是IPO還是通過(guò)私募融資,在員工期權(quán)方面的自主權(quán)也更大了。
對(duì)我國(guó)的啟示
信息監(jiān)管是政府監(jiān)管市場(chǎng)的主要手段,它有助于降低信息收集處理的成本、緩解信息問(wèn)題導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈。從美國(guó)報(bào)告制度的起源與變遷看,建立對(duì)資產(chǎn)規(guī)模大、股東人數(shù)眾多的公司的信息披露制度,使投資者可以通過(guò)披露的定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告,全面掌握公眾公司的情況,便于做出投資決策,從而形成股東對(duì)公司經(jīng)營(yíng)的約束。公司披露的信息,要經(jīng)過(guò)證券公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)全面的盡職調(diào)查以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審核、監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。股東和社會(huì)各界在透明的信息環(huán)境下的制衡與監(jiān)督機(jī)制,是防范資本無(wú)序擴(kuò)張和促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效的主要機(jī)制。而透明的市場(chǎng)環(huán)境也有利于提高行政監(jiān)管效率,提高對(duì)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督與問(wèn)責(zé),是建立高效透明政府的基礎(chǔ)。當(dāng)然,美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也表明,信息監(jiān)管也要權(quán)衡利弊,將公司的范圍限定在對(duì)市場(chǎng)和投資者影響較大的大型企業(yè)和股東人數(shù)較多的企業(yè)。
我國(guó)當(dāng)前面臨資本無(wú)序擴(kuò)張問(wèn)題,一個(gè)重要的原因就是大型企業(yè)的運(yùn)作不透明,它們都通過(guò)內(nèi)部復(fù)雜的控制結(jié)構(gòu)多重加杠桿、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)和避稅,過(guò)度負(fù)債擴(kuò)張、隱瞞債務(wù)、掏空其所控制的金融機(jī)構(gòu),負(fù)債上萬(wàn)億元的恒大、明天系、海航就是典型的例子。而我國(guó)只對(duì)交易所的上市公司和新三板的掛牌公司建立了信息披露制度,這與美國(guó)20世紀(jì)60年代面臨的問(wèn)題相似,資產(chǎn)規(guī)模大、股東人數(shù)眾多的公司,如果缺乏信息披露,可能影響市場(chǎng)秩序、投資者利益保護(hù),而我國(guó)因?yàn)槠飘a(chǎn)制度不完善、軟預(yù)算約束嚴(yán)重、銀行和其他債權(quán)人約束缺乏以及投資者和一些官員對(duì)“大即是強(qiáng)”的盲目信奉,在信息不透明的情況下,會(huì)進(jìn)一步助長(zhǎng)這些不良的資本擴(kuò)張行為。
習(xí)近平總書(shū)記在主持政治局第三十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),要規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展,更好發(fā)揮政府作用,為各類(lèi)資本發(fā)展?fàn)I造更加有利的市場(chǎng)環(huán)境和法治環(huán)境。按照?qǐng)?jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的要求,針對(duì)當(dāng)前大型企業(yè)集團(tuán)透明度差的問(wèn)題,就需要系統(tǒng)思維,立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),著眼建立大型企業(yè)集團(tuán)的信息披露機(jī)制,只有信息公開(kāi)透明,才可能將結(jié)構(gòu)復(fù)雜、杠杠率高和監(jiān)管套利嚴(yán)重的申請(qǐng)人擋在“準(zhǔn)入門(mén)檻”之外,切實(shí)把好資本市場(chǎng)入口關(guān),完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,才能夠讓各類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在掌握完整充分信息情況下精準(zhǔn)監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管,這是當(dāng)前彌補(bǔ)監(jiān)管短板,提高資本監(jiān)管能力和監(jiān)管體系現(xiàn)代化水平的重要基礎(chǔ)性工作。
按照《證券法》《公司法》的要求,證券交易所的上市公司需要定期披露信息。2013年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)有關(guān)問(wèn)題的決定》(國(guó)發(fā)﹝2013﹞49號(hào)),提出了“非上市公眾公司”的概念,即在全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)(新三板)掛牌的公司也需要履行信息披露義務(wù)。在證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》中,明確了非上市公眾公司是指有下列情形之一且其股票未在證券交易所上市交易的股份有限公司:(一)股票向特定對(duì)象發(fā)行或者轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致股東累計(jì)超過(guò)200人;(二)股票以公開(kāi)方式向社會(huì)公眾公開(kāi)轉(zhuǎn)讓。因此,目前需要履行信息披露義務(wù)的公司就包括兩類(lèi),即上市公司和公眾公司。在信息披露義務(wù)方面,兩類(lèi)公司基本相似,即公司及其他信息披露義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)的規(guī)定,真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地披露信息,不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。
盡管《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》將賦有信息披露義務(wù)的公司擴(kuò)展到非上市公眾公司,但是,實(shí)際上還是僅限于在新三板的掛牌公司。大量的資產(chǎn)規(guī)模大、股東人數(shù)超過(guò)200人的公司,恒大、海航等無(wú)序擴(kuò)張的公司,盡管資產(chǎn)規(guī)模大,但仍然沒(méi)有履行信息披露義務(wù)。其原因在于:一是涵蓋范圍過(guò)窄。僅從股東人數(shù)規(guī)定,而沒(méi)有資產(chǎn)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn),那些“資本無(wú)序擴(kuò)張”惡行案例的公司都不在范圍內(nèi)。二是法律層級(jí)不夠。以證監(jiān)會(huì)的部門(mén)規(guī)章提出非上市公眾公司的披露義務(wù),法律層級(jí)不夠。三是規(guī)則容易被規(guī)避。即使股東人數(shù)超過(guò)的公司,也可以通過(guò)設(shè)立持股機(jī)構(gòu)等方式規(guī)避監(jiān)管,例如設(shè)立職工持股公司、設(shè)立私募基金等方式。四是監(jiān)管部門(mén)不夠明確。按照《證券法》的規(guī)定,證監(jiān)會(huì)只能監(jiān)管上市公司和掛牌公司的信息披露。其他的非上市公眾公司,證監(jiān)會(huì)是否具有執(zhí)法權(quán)限尚不明確。這樣一來(lái),雖然《非上市公眾公司監(jiān)督管理辦法》明確了股東人數(shù)超過(guò)200的公司都是非上市公眾公司并負(fù)有披露義務(wù),但“有規(guī)不依”的公司“逍遙法外”則是常態(tài)。
為此提出以下建議:一是在本輪《公司法》的修訂中引入“公眾公司”的概念;二是從股東人數(shù)和資產(chǎn)規(guī)模兩個(gè)維度界定公眾公司,并明確公眾公司的信息披露義務(wù);三是明確公眾公司的信息披露監(jiān)管部門(mén);四是參考上市公司信息披露研究,制定非上市、非掛牌的公眾公司的披露制度。鑒于非上市、非掛牌的公眾公司的披露制度將給相關(guān)公司帶來(lái)監(jiān)管成本,從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看,過(guò)嚴(yán)的指標(biāo)可能不利于中小企業(yè)的發(fā)展。在我國(guó)引入公眾公司概念的時(shí)候,先不宜在法律中確定公眾公司的標(biāo)準(zhǔn),而是授權(quán)監(jiān)管部門(mén)以部門(mén)規(guī)章的形式提出試點(diǎn)方案,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后逐漸完善。
(王嫻為清華大學(xué)國(guó)家金融研究院副院長(zhǎng)、上市公司研究中心主任,陳嘉曦為清華大學(xué)國(guó)家金融研究院上市公司研究中心研究專(zhuān)員。本文編輯/秦婷)