“雙減”政策的利益主體博弈與優(yōu)化策略研究

索桂芳 楊子敬 李輝

[ 摘 要 ] 義務(wù)教育階段學(xué)生的雙重負(fù)擔(dān)所引起的教育問題和社會(huì)問題引起了國(guó)家的關(guān)注，“雙減”政策的出臺(tái)旨在解決學(xué)生的校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)問題，也對(duì)校內(nèi)作業(yè)設(shè)計(jì)和教學(xué)等提出了更高的要求。但“雙減”政策涉及多個(gè)利益主體，包括國(guó)家、地方政府、學(xué)校、家長(zhǎng)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，在政策的決策和執(zhí)行中必然會(huì)引起多方利益主體的博弈，由此導(dǎo)致的政策執(zhí)行表面化、簡(jiǎn)單化等問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論，分析政府、學(xué)校、家長(zhǎng)及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等之間的博弈關(guān)系，提出可行性措施，包括學(xué)校內(nèi)作業(yè)及課堂教學(xué)的改革、課后服務(wù)質(zhì)量的提升；家長(zhǎng)轉(zhuǎn)變觀念并承擔(dān)其教育職責(zé)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的相應(yīng)轉(zhuǎn)變；教育評(píng)價(jià)體系的高質(zhì)量多元化構(gòu)建及整個(gè)社會(huì)積極轉(zhuǎn)變用人標(biāo)準(zhǔn)等，以期促進(jìn)“雙減”政策更加有效地實(shí)施。

[ 關(guān)鍵詞 ] “雙減”政策；政策網(wǎng)絡(luò)理論；政策社區(qū)；府際網(wǎng)絡(luò)；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

[ 中圖分類號(hào) ] G642? [ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ] A? [ 文章編號(hào) ] 1005-4634（2023）02-0086-06

1 問題的提出

減負(fù)問題由來已久，國(guó)家出臺(tái)的文件累以數(shù)計(jì)，但一直收效甚微。近幾年，學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)愈發(fā)沉重，學(xué)生心理健康危機(jī)逐漸加深，從而家長(zhǎng)的教育焦慮和負(fù)擔(dān)也日益加重。為此，2021年7月，中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（簡(jiǎn)稱“雙減”政策）。政策的出臺(tái)受到社會(huì)各界多方利益主體的關(guān)注，影響之大前所未有?！半p減”政策出臺(tái)后，大部分培訓(xùn)機(jī)構(gòu)關(guān)停、整改，并得到嚴(yán)格監(jiān)管，使得部分學(xué)生和家長(zhǎng)的壓力減輕。但基于對(duì)升學(xué)的本質(zhì)追求，校外培訓(xùn)依然有市場(chǎng)，在政策的執(zhí)行中一些問題開始逐漸顯現(xiàn)，如政策執(zhí)行的簡(jiǎn)單化、形式化，效果的表面化等。為何“雙減”政策影響巨大，實(shí)際執(zhí)行卻差強(qiáng)人意？當(dāng)前學(xué)界對(duì)“雙減”政策的已有研究多是從宏大角度來分析減負(fù)政策，鮮有對(duì)政策執(zhí)行的關(guān)注。而“雙減”政策涉及到政府、學(xué)校、家長(zhǎng)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多個(gè)利益主體，需要多角度的分析框架。因此，本研究基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角闡述“雙減”政策執(zhí)行中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其主要利益主體之間的復(fù)雜關(guān)系，從多角度觀照政策執(zhí)行存在的問題并提出優(yōu)化建議，以期促進(jìn)“雙減”政策的順利實(shí)施。

2 “雙減”政策的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的政策執(zhí)行模式中，“自上而下”的政策理論關(guān)注的是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，其不足在于忽視了政策所涉及的多種利益主體之間的復(fù)雜關(guān)系；“自下而上”的政策理論重視政策執(zhí)行過程中所涉及的多種利益主體之間的談判博弈過程，但其忽視了政策執(zhí)行中組織結(jié)構(gòu)的作用。因此，一種整合式的新政策理論——政策網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)運(yùn)而生。政策網(wǎng)絡(luò)最早由美國(guó)學(xué)者卡贊斯坦提出，在他看來，“政策網(wǎng)絡(luò)是政策制定過程中形成的包含不同形式利益的調(diào)和與治理、國(guó)家與社會(huì)之間系統(tǒng)的類似生物結(jié)構(gòu)性關(guān)系的政治整合性結(jié)構(gòu)”[1]。大衛(wèi)·馬什和洛德·羅茨認(rèn)為“政策網(wǎng)絡(luò)是國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者在政策過程互動(dòng)中緣于資源依賴而結(jié)成的組織集群”[2]。政策網(wǎng)絡(luò)理論更加提倡民主化的決策，決策過程中考慮更多利益主體，并且更多非政府利益主體參與政策的決議過程更能彰顯社會(huì)的民主、提高政府決策的效率，也有利于后續(xù)政策的執(zhí)行。羅德·羅茨將政策網(wǎng)絡(luò)分為五個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)，即政策社區(qū)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)[3]。其中，政策社區(qū)由有核心決策權(quán)的中央部門領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成；府際網(wǎng)絡(luò)以地方政府為代表性組織；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)以專家團(tuán)體為核心；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)以生產(chǎn)者為主要角色；議題網(wǎng)絡(luò)以政策議題相關(guān)者為其構(gòu)成主體。

“雙減”政策涉及的不同利益主體位于不同的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，由上至下、由核心至邊緣（如圖1所示）。處于核心位置的是政策社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，由國(guó)務(wù)院、教育部等中央政府和相關(guān)職能部門組成，成員之間關(guān)系穩(wěn)定，其為政策的規(guī)劃制定者；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)由人大代表、專家學(xué)者等組成，其對(duì)政策制定具有參與建議權(quán)；府際網(wǎng)絡(luò)由省級(jí)政府組成，特點(diǎn)是地方政府的權(quán)威資格、服務(wù)對(duì)象的復(fù)雜利益聚合、有限的縱向依賴和廣泛的橫向聯(lián)系[4]，具有一定的決策權(quán)；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)包括“雙減”政策涉及的試點(diǎn)省份、相關(guān)學(xué)校等，是政策的直接執(zhí)行者；議題網(wǎng)絡(luò)包括“雙減”政策涉及到的學(xué)生、家長(zhǎng)、教育培訓(xùn)從業(yè)人員、機(jī)構(gòu)等，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)部相互依賴程度低，結(jié)構(gòu)松散，不具有話語權(quán)?！半p減”政策網(wǎng)絡(luò)中的復(fù)雜利益主體構(gòu)成了這一組織結(jié)構(gòu)，分析其作用及地位有利于更好地促進(jìn)政策的落實(shí)。

“雙減”政策涉及多主體的利益關(guān)系，他們之間形成一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的各網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者主體根據(jù)自己的利益執(zhí)行政策，政策環(huán)境對(duì)利益主體也產(chǎn)生重要影響。政策社區(qū)中的中央政府和相關(guān)職能部門，他們是“雙減”政策的規(guī)劃制定者，負(fù)責(zé)“雙減”政策的政策擬定、監(jiān)督執(zhí)行與綜合治理，具有不容置疑的高度權(quán)威性。他們希望通過“雙減”政策解決學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)及校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過重的問題，使教育回歸學(xué)校主陣地。他們通過出臺(tái)相關(guān)政策文件及配套政策，為“雙減”政策的有效執(zhí)行提供了保障，規(guī)范了政策執(zhí)行行為。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的人大代表和專家學(xué)者積極關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，可以將民生民意積極傳達(dá)反映給有關(guān)部門，通過及時(shí)反饋各網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者主體對(duì)“雙減”政策執(zhí)行中的意見和建議，推動(dòng)中央政府和相關(guān)職能部門不斷修正完善“雙減”政策。府際網(wǎng)絡(luò)中的省級(jí)政府在政策網(wǎng)絡(luò)中主要起著承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，他們一方面要忠實(shí)貫徹執(zhí)行中央政府和相關(guān)職能部門的“雙減”政策，另一方面又要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的“雙減”實(shí)施政策。他們?cè)凇半p減”政策中所持的執(zhí)行力和統(tǒng)籌度直接影響著“雙減”政策的執(zhí)行效果。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的試點(diǎn)省份和學(xué)校等行動(dòng)主體，是政策的具體執(zhí)行者，學(xué)校以及學(xué)校中教師的積極支持是“雙減”政策得以實(shí)施的重要保障，直接關(guān)系到“雙減” 政策的成效。議題網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)生、家長(zhǎng)及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，他們是“雙減”政策的直接影響群體，其對(duì)“雙減”政策的理解、參與和接受程度會(huì)直接影響“雙減”政策的預(yù)期效果。運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析“雙減”政策，從國(guó)家、地方政府、學(xué)校、家長(zhǎng)及機(jī)構(gòu)多角度來審視政策執(zhí)行過程中潛在的矛盾和問題，傾聽更多利益主體的聲音，切實(shí)了解政策的執(zhí)行效果和民眾的需求，有利于提高政策的執(zhí)行效率和推動(dòng)社會(huì)的民主化，有利于為博弈群體的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與改善提出新的思路，推動(dòng)政策過程的民主化[1]。

3 政策網(wǎng)絡(luò)視角下“雙減”政策的利益博弈分析? 按照政策網(wǎng)絡(luò)理論的觀點(diǎn)，各網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體間的相互聯(lián)系和協(xié)同互動(dòng)共同影響著政策執(zhí)行的效果。具體到“雙減”政策中，各網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)與利益博弈不僅影響著“雙減”政策的成效和目標(biāo)達(dá)成，也形塑著“雙減”政策執(zhí)行的困境?！半p減”政策涉及多個(gè)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者利益主體，包括國(guó)家、地方政府、學(xué)校、家長(zhǎng)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，在政策的執(zhí)行中必然會(huì)引起多方利益主體博弈，由此導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢、效能不足等問題。而根據(jù)“雙減”政策的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，由于政策社區(qū)具有不容置疑的高度權(quán)威性，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)擁有更多的是參與建議權(quán)，因此，“雙減”政策的利益博弈主體主要集中在議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)之間，他們處于“雙減”政策的具體執(zhí)行層，對(duì)“雙減”政策的成敗至關(guān)重要。研究他們之間的博弈關(guān)系，有助于完善國(guó)家“雙減”政策的實(shí)施路徑，提升“雙減”政策的實(shí)踐效能。

3.1 生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)之間的博弈

政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，作為政策執(zhí)行者的省級(jí)政府在政策網(wǎng)絡(luò)中主要起著承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用：一方面，要貫徹執(zhí)行中央政府的“雙減”政策并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的實(shí)施政策。在“雙減”政策出臺(tái)后，各地政府都積極行動(dòng)，堅(jiān)定支持政策的實(shí)施。例如，為全面落實(shí)“雙減”工作部署，上海市教委出臺(tái)繼續(xù)加強(qiáng)作業(yè)管理、升級(jí)課后服務(wù)、促進(jìn)優(yōu)秀教師流動(dòng)等多項(xiàng)舉措，強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地作用，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)[5]。北京、天津等地加強(qiáng)對(duì)教育的督導(dǎo)和評(píng)估工作，同時(shí)為了豐富課后服務(wù)內(nèi)容，這些地區(qū)采取了加快勞動(dòng)基地建設(shè)等措施鞏固了“雙減”的政策效果。東北三省為鞏固“雙減”效果，政府明確加快對(duì)校外資源的開發(fā)以支持學(xué)生的全面發(fā)展。其他各地政府也出臺(tái)相應(yīng)的政策和措施來保障“雙減”政策的落實(shí)，完善課后服務(wù)體系。另一方面，按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》中“強(qiáng)化政府統(tǒng)籌，落實(shí)部門職責(zé)，發(fā)揮學(xué)校主體作用，健全保障政策，明確家校社協(xié)同責(zé)任”的要求，在政策實(shí)際執(zhí)行過程中，地方政府還應(yīng)與作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的學(xué)校建立有效的統(tǒng)籌機(jī)制，讓學(xué)校充分發(fā)揮主體作用。然而，省級(jí)政府對(duì)學(xué)校在執(zhí)行“雙減”政策中面對(duì)的很多問題并沒有給予關(guān)注和幫助，致使部分學(xué)校只能權(quán)宜性地執(zhí)行政策：一方面應(yīng)對(duì)的上級(jí)政府的要求、協(xié)調(diào)內(nèi)部人力等問題，另一方面還要保證學(xué)校的升學(xué)質(zhì)量。因此學(xué)校會(huì)在政策間綜合選擇，以保障自己的利益最大化。由此可知，由于府際網(wǎng)絡(luò)中的省級(jí)政府缺乏“雙減”政策執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而引發(fā)了生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)之間的博弈。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)之間的博弈結(jié)果具體表現(xiàn)為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)校對(duì)“雙減”政策的參與執(zhí)行意愿不足。主要原因可以歸納為以下幾點(diǎn)，首先，對(duì)于學(xué)校而言，減負(fù)的重要環(huán)節(jié)是減少作業(yè)，同時(shí)提升作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量，這一任務(wù)落實(shí)到學(xué)校教師個(gè)體就會(huì)存在一些問題和困難：學(xué)校教師當(dāng)前的生存環(huán)境使得教師負(fù)擔(dān)沉重，非教學(xué)性事務(wù)多，學(xué)校對(duì)教師教學(xué)成績(jī)的要求，使得教師不愿意付出精力去優(yōu)化作業(yè)設(shè)計(jì)；部分學(xué)校教師缺乏作業(yè)設(shè)計(jì)的能力和方法。其次，在執(zhí)行課后服務(wù)環(huán)節(jié)，部分學(xué)校人力資源不足，強(qiáng)制性要求學(xué)校教師參與課后服務(wù)，教師工作時(shí)間加長(zhǎng)，待遇并沒有提升，因此學(xué)校教師與學(xué)校摩擦不斷。再次，課后服務(wù)需要滿足學(xué)生個(gè)性化需求，但學(xué)校缺乏相應(yīng)的師資和資源，且學(xué)校利用校外資源的能力有限，因此課后服務(wù)有形式無質(zhì)量。此外，“雙減”政策的實(shí)質(zhì)是以人為本，讓教育回歸育人的本質(zhì)。而當(dāng)下教育以分?jǐn)?shù)作為量化評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，社會(huì)的唯學(xué)歷、唯名校現(xiàn)狀給了學(xué)校更多的壓力，學(xué)校既要保證課后作業(yè)“減量增質(zhì)”，又要保障課后作業(yè)的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)彈性化、多樣化，還要讓課后服務(wù)滿足家長(zhǎng)的需求和素質(zhì)教育的要求，如此多的壓力讓學(xué)校感覺苦不堪言。而以上種種問題最終限制了生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的學(xué)校參與執(zhí)行“雙減”政策的主觀意愿。

3.2 議題網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)之間的博弈

在政策執(zhí)行中，網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者所處的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)其形成限制，影響其自身利益訴求的表達(dá)。政策社區(qū)與府際網(wǎng)絡(luò)處于政策網(wǎng)絡(luò)核心位置，擁有更多的決策權(quán)。同處于政策網(wǎng)絡(luò)核心的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)擁有更多的是參與權(quán)和建議權(quán)。與政策社區(qū)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)相比，議題網(wǎng)絡(luò)雖然是最直接利益相關(guān)者，卻在整個(gè)網(wǎng)格結(jié)構(gòu)中處于邊緣位置，擁有最小的利益訴求表達(dá)機(jī)會(huì)。具體到“雙減”政策的網(wǎng)格結(jié)構(gòu)中，作為政策執(zhí)行的最直接利益相關(guān)者的學(xué)生和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，缺乏合理的表達(dá)自身訴求的渠道，其知情權(quán)和建議權(quán)等也得不到有效保障，在一定程度上增加了“雙減”政策執(zhí)行的阻力。

對(duì)“雙減”政策擁有知情權(quán)和建議權(quán)的主要是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的人大代表和專家學(xué)者，他們的建議意見往往得到中央部門的更多關(guān)注。朱益明認(rèn)為，校外培訓(xùn)嚴(yán)重違背了教育規(guī)律，國(guó)家必須加強(qiáng)治理和監(jiān)管[6]；張志勇認(rèn)為，“雙減”政策是國(guó)家從為黨育人、為國(guó)育才的戰(zhàn)略高度，克服功利化、短視化教育行為，為落實(shí)立德樹人根本任務(wù)，發(fā)展素質(zhì)教育，保障每個(gè)兒童的健康成長(zhǎng)作出的重大決策[7]；王彬武認(rèn)為，“雙減”是國(guó)家在教育進(jìn)入新發(fā)展階段作出的歷史抉擇，是致力于從價(jià)值觀念、育人模式和教育治理方式等方面扭轉(zhuǎn)教育形態(tài)的重要政策，教育將告別工具主義，走向以人為本，這將改變每一所學(xué)校和每一個(gè)家庭對(duì)教育和學(xué)習(xí)的認(rèn)知，也勢(shì)必會(huì)影響每個(gè)人的教育選擇[8]。專家學(xué)者和代表積極關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，并將人民群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問題反映給了有關(guān)部門，對(duì)推動(dòng)“雙減”政策的制定和執(zhí)行起到了關(guān)鍵的作用?！半p減”政策影響的最相關(guān)利益主體是學(xué)生，但他們處于最弱勢(shì)的群體，其內(nèi)心想法很少得到表達(dá)和關(guān)切。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為“雙減”政策影響最大的利益主體之一，政府為了整治培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的亂象，出臺(tái)了多個(gè)針對(duì)性政策，主要是做到“三限四嚴(yán)”?！叭蕖敝敢皇窍拗茩C(jī)構(gòu)數(shù)量，二是限制培訓(xùn)時(shí)間，三是限制收費(fèi)價(jià)格；“四嚴(yán)”指一是嚴(yán)管培訓(xùn)內(nèi)容，二是嚴(yán)控廣告宣傳投放，三是嚴(yán)把從業(yè)人員資格，四是嚴(yán)防資本化運(yùn)作[9]。限制培訓(xùn)時(shí)間和收費(fèi)價(jià)格對(duì)于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來說是一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。單單只能在工作日進(jìn)行學(xué)科類培訓(xùn)，就大大減少了學(xué)生補(bǔ)習(xí)人數(shù)；限制收費(fèi)讓機(jī)構(gòu)從高價(jià)收費(fèi)受到嚴(yán)格管控，部分機(jī)構(gòu)自然利潤(rùn)減少。培訓(xùn)內(nèi)容不能再超前、超難，要符合義務(wù)教育的培養(yǎng)目標(biāo)，導(dǎo)致很多以?shī)W數(shù)培訓(xùn)等為名的機(jī)構(gòu)面臨生存考驗(yàn)。嚴(yán)控廣告宣傳對(duì)于資本化運(yùn)作的部分機(jī)構(gòu)來說也是一個(gè)嚴(yán)厲打擊。政府的這些措施讓培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得不重新調(diào)整，規(guī)范運(yùn)營(yíng)。在政策的執(zhí)行過程中，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與政府之間的矛盾顯現(xiàn)，面向義務(wù)教育階段的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一律登記為非盈利性的機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利性與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性產(chǎn)生了沖突。一方面，資金方面的嚴(yán)格監(jiān)管對(duì)規(guī)范機(jī)構(gòu)、保障學(xué)員和家長(zhǎng)的權(quán)益起到了積極作用，但是很多機(jī)構(gòu)資金出現(xiàn)問題，運(yùn)營(yíng)困難，大量裁員，或者直接破產(chǎn)，造成了大量的教培人員失業(yè)，失業(yè)人數(shù)之多，與政府提供的教培轉(zhuǎn)行崗位數(shù)量存在不匹配的問題。而且一部分機(jī)構(gòu)直接倒閉造成部分家長(zhǎng)的資金被卷跑，社會(huì)問題重重。政府是否能夠妥善處理這些問題，是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。另一方面驅(qū)于經(jīng)濟(jì)壓力，一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也會(huì)做出一套應(yīng)對(duì)方案，或者調(diào)整發(fā)展方向，向素質(zhì)教育、成人教育、家庭教育轉(zhuǎn)型，或者轉(zhuǎn)為地下，或者以其他方式出現(xiàn)在學(xué)生和家長(zhǎng)群中。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)政策訴求被邊緣化，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與政府政策處于周旋之中，政策執(zhí)行的表面化現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和政府之間的博弈不可避免。

3.3 議題網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間的博弈

議題網(wǎng)絡(luò)中的家長(zhǎng)群體，是“雙減”政策的直接影響群體之一。他們的積極支持是“雙減”政策在學(xué)校層面得以順利實(shí)施的重要保障。然而，議題網(wǎng)絡(luò)中的家長(zhǎng)群體和作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的學(xué)校之間也存在著不可避免的博弈關(guān)系。

近些年，學(xué)生的負(fù)擔(dān)沉重，原因來自多方面，包括整個(gè)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)激烈度提升、學(xué)校的加壓及家長(zhǎng)的盲目增負(fù)。尤其是社會(huì)上“衡水模式”等的出現(xiàn)，讓學(xué)生完全地失去自我，導(dǎo)致學(xué)生心理問題重重。學(xué)生、家長(zhǎng)都希望改變這一局面，而“雙減”政策的出臺(tái)，目的是為了重塑教育公平，減輕學(xué)生和家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展，使得教育真正發(fā)揮其本體育人功能。因此，這一政策天然地會(huì)獲得學(xué)生和家長(zhǎng)的支持力量。但政策實(shí)施過程出現(xiàn)問題不可避免：學(xué)校課后服務(wù)延長(zhǎng)了學(xué)生的在校時(shí)間，且課后服務(wù)內(nèi)容單一，并沒有滿足學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展的需要。有研究顯示，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)為在校時(shí)間長(zhǎng)、上課時(shí)數(shù)多、作業(yè)多、學(xué)校生活過于單調(diào)，如大量重復(fù)的作業(yè)、陳舊落后和僵化的教學(xué)內(nèi)容、呆板的教學(xué)方法、令人膽怯和窒息的課堂氛圍、緊張的師生關(guān)系等加重了學(xué)生的負(fù)擔(dān)[10]。然而在課后服務(wù)的配套措施之下，這一現(xiàn)象似乎又卷土重來，學(xué)生在校時(shí)間更長(zhǎng)，上課時(shí)數(shù)更多，課后服務(wù)變相成了上課，學(xué)校生活單調(diào)枯燥的現(xiàn)狀似乎沒有緩解。學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)一部分減輕了，但社會(huì)對(duì)人才的要求沒有降低。因此，部分家長(zhǎng)讓學(xué)生每天放學(xué)后去校外補(bǔ)習(xí)，富裕家庭可能選擇一對(duì)一家教，或者直接雇傭家教保姆，對(duì)孩子進(jìn)行輔導(dǎo)教育，這樣就加劇了教育資源的集聚，由此產(chǎn)生了新的教育不公平問題。我國(guó)政府在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供了配套的課程資源，但應(yīng)用的效果受多方面的影響，尤其是家長(zhǎng)對(duì)教育的參與程度以及學(xué)生的自律性都會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)教育資源的實(shí)際效果。因此，家長(zhǎng)群體與學(xué)校之間存在利益博弈，家長(zhǎng)群體一方面希望學(xué)校真正落實(shí)政策精神，切實(shí)減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，滿足其個(gè)性化的需求。但同時(shí)對(duì)于成績(jī)的熱烈追求，使得家長(zhǎng)給予學(xué)校更多的壓力，而這一壓力又進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁到了學(xué)生身上。

4 促進(jìn)“雙減”政策順利實(shí)施的優(yōu)化建議

“雙減”政策執(zhí)行受阻于多元網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)與利益博弈。因此，促進(jìn)其順利實(shí)施的關(guān)鍵在于加強(qiáng)政策網(wǎng)絡(luò)治理，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，完善政策的相關(guān)配套舉措，重視議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者相關(guān)利益訴求，營(yíng)造“雙減”政策的多維支持環(huán)境，扭轉(zhuǎn)議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者教育觀念，改革學(xué)校評(píng)價(jià)制度和社會(huì)用人導(dǎo)向。

4.1 完善“雙減”政策相關(guān)配套舉措，增強(qiáng)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者參與“雙減”政策的主觀意愿? 如前所述，府際網(wǎng)絡(luò)中的省級(jí)政府缺乏“雙減”政策執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而引發(fā)了生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)之間的博弈。破解此博弈困境，需要加強(qiáng)府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間的有效互動(dòng)，切實(shí)完善“雙減”政策學(xué)校層面的相關(guān)配套舉措，激發(fā)作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的學(xué)校參與執(zhí)行“雙減”政策的主觀意愿。

一方面，政府部門要制定配套的作業(yè)設(shè)計(jì)體系，讓課后作業(yè)發(fā)揮應(yīng)有的作用。針對(duì)課后作業(yè)“減量增質(zhì)”的共同需求，減輕學(xué)生過重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)要深入研究“減什么”“如何減”[11]。研究顯示，所有學(xué)科教師在作業(yè)設(shè)計(jì)上花費(fèi)的時(shí)間相對(duì)較少，而用于作業(yè)批改的時(shí)間均要明顯多于其他環(huán)節(jié)的時(shí)間，甚至高出一倍多的時(shí)間，另外教師并沒有隨著教齡的增加，提高對(duì)作業(yè)設(shè)計(jì)的重視，在各個(gè)環(huán)節(jié)的作業(yè)時(shí)間分配上也沒有發(fā)生改變[12]。作業(yè)設(shè)計(jì)具體落實(shí)到教師個(gè)人之后也存在一些問題，教師的個(gè)人能力、工作精力、學(xué)校和家長(zhǎng)對(duì)成績(jī)的要求都會(huì)影響到作業(yè)的設(shè)計(jì)。因此，建議府際網(wǎng)絡(luò)的政府制定配套的作業(yè)設(shè)計(jì)體系，減輕教師的個(gè)人工作負(fù)擔(dān)，在保證作業(yè)質(zhì)量的基礎(chǔ)上進(jìn)而減輕學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。

另一方面，政府部門要切實(shí)減輕教師非教學(xué)工作負(fù)擔(dān)，讓校內(nèi)教學(xué)發(fā)揮好主體作用。陳寶生認(rèn)為：“校內(nèi)教學(xué)才是學(xué)科教育的主戰(zhàn)場(chǎng)，要堅(jiān)持眼睛向內(nèi)抓治理，校內(nèi)教育教學(xué)安排、管理服務(wù)要調(diào)整，要跟上，切實(shí)解決好學(xué)校內(nèi)、課堂內(nèi)教不到位的問題。”[13]學(xué)校充分滿足學(xué)生的教育需求，學(xué)生在校內(nèi)學(xué)好、學(xué)到位，那么課外補(bǔ)習(xí)的需求就自然減少。因此，學(xué)校既要改革教育管理，也應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源和智能化技術(shù)，讓教師從重復(fù)的工作中解脫出來，使得教師真正發(fā)揮立德樹人的作用。同時(shí)，加強(qiáng)師德教育和優(yōu)化監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。課后服務(wù)對(duì)于家長(zhǎng)而言是受歡迎的，但對(duì)教師來說可能產(chǎn)生一定的工作負(fù)擔(dān)。因此，學(xué)校應(yīng)充分分析教師工作情況，切實(shí)減輕教師的非教學(xué)工作量及工作負(fù)擔(dān)。同時(shí)，建議府際網(wǎng)絡(luò)中的政府應(yīng)進(jìn)一步提升教師的工資水平、優(yōu)化績(jī)效工資體系。

4.2 重視議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者利益訴求，營(yíng)造“雙減”政策的多維支持環(huán)境? “雙減”政策能否有效執(zhí)行并最終達(dá)成預(yù)期的政策目標(biāo)，不僅取決于政策社區(qū)的政策制定者、府際網(wǎng)絡(luò)的政策協(xié)調(diào)者及生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的政策直接執(zhí)行者的意愿，也與議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者對(duì)政策的理解、參與和接受程度密切相關(guān)。雖然國(guó)家和地方政府密集出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于“雙減”政策的文件，但對(duì)議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者——“雙減”政策最直接利益相關(guān)者群體訴求關(guān)注不夠。因此，提高“雙減”政策的執(zhí)行效能，需要重視議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的利益訴求，賦予其平等的對(duì)話機(jī)會(huì)，并在政策層面給予相應(yīng)支持，合理紓解其當(dāng)前面臨的發(fā)展困境。

一方面，政府部門要暢通“雙減”直接利益相關(guān)者表達(dá)渠道，提升其話語權(quán)與參與權(quán)，增強(qiáng)其對(duì)“雙減”政策執(zhí)行的認(rèn)同。同時(shí)，作為可以將民生民意積極傳達(dá)到中央部門的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的人大代表和專家學(xué)者更要通過走訪調(diào)研等形式，與“雙減”政策涉及的議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者群體密切協(xié)調(diào)溝通，把他們的合理利益訴求積極反饋給處于政策網(wǎng)絡(luò)核心區(qū)的“雙減”政策的決策者，讓“雙減”政策的直接利益相關(guān)者也能通過一定的方式參與到“雙減”政策之中。

另一方面，政府部門要切實(shí)紓解議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者中的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員因“雙減”政策影響而面臨的困境。當(dāng)前，北京等地積極提供相關(guān)政策支持，包括事業(yè)單位崗位的提供、聯(lián)合其他人才機(jī)構(gòu)提供更多工作機(jī)會(huì)等。其他地區(qū)也應(yīng)該積極為教培機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和教培人員的轉(zhuǎn)崗提供實(shí)質(zhì)性的支持，為大量的失業(yè)人員提供服務(wù)，減少因結(jié)構(gòu)性失業(yè)引發(fā)的社會(huì)問題。當(dāng)然，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員自身也要學(xué)會(huì)積極調(diào)整應(yīng)對(duì)。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要規(guī)范自身經(jīng)營(yíng)行為，抓住時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，積極抓住素質(zhì)教育、家庭教育發(fā)展契機(jī)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員要積極轉(zhuǎn)變觀念，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展方向，尋找新的職業(yè)定位。

4.3 扭轉(zhuǎn)議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者教育觀念，改革學(xué)校評(píng)價(jià)制度和社會(huì)用人導(dǎo)向? 要破解議題網(wǎng)絡(luò)中的家長(zhǎng)群體和作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的學(xué)校之間的博弈關(guān)系困境，需要雙管齊下，既要扭轉(zhuǎn)議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者主觀層面的錯(cuò)誤教育觀念，也要對(duì)現(xiàn)實(shí)中不科學(xué)的學(xué)校評(píng)價(jià)制度和社會(huì)用人導(dǎo)向進(jìn)行全面改革。

一方面，作為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的學(xué)校和議題網(wǎng)絡(luò)中的家長(zhǎng)群體應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，特別是作為“雙減”政策直接執(zhí)行者的學(xué)校，要幫助議題網(wǎng)絡(luò)中的家長(zhǎng)群體扭轉(zhuǎn)教育觀念，在共同的政策目標(biāo)下引導(dǎo)彼此找到“雙減”政策的價(jià)值共識(shí)。具體來看，學(xué)校要積極建設(shè)家長(zhǎng)學(xué)校，并發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。2016年，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》，要求“鞏固發(fā)展學(xué)校家庭教育指導(dǎo)服務(wù)陣地，在中小學(xué)、幼兒園、中等職業(yè)學(xué)校建立家長(zhǎng)學(xué)?！?。然而目前，家長(zhǎng)學(xué)校的積極作用并沒有得到很好的發(fā)揮。因此，學(xué)校應(yīng)該積極調(diào)整家長(zhǎng)學(xué)校的教學(xué)內(nèi)容，改變教學(xué)方法，減少純理論性的教學(xué)，結(jié)合家長(zhǎng)的實(shí)際需求，增強(qiáng)家長(zhǎng)的教育技能，使家校合作落到實(shí)處，家庭的教育責(zé)任才算真正被承擔(dān)起來了。同時(shí)，要幫助家長(zhǎng)通過家長(zhǎng)學(xué)校厘清學(xué)校教育和家庭教育的界限——家庭教育不是學(xué)校教育的附屬，而是有其獨(dú)立的地位。2022年1月1日《家庭教育促進(jìn)法》的正式頒布明確了家長(zhǎng)的教育職責(zé)，并給予其法律保障。因此家長(zhǎng)應(yīng)積極履行家庭教育的責(zé)任：第一，家長(zhǎng)的教育理念要發(fā)生轉(zhuǎn)變，學(xué)生的教育不是學(xué)校一個(gè)主體的責(zé)任，家長(zhǎng)也是重要責(zé)任人，做好家庭教育是每個(gè)家庭的義務(wù)，養(yǎng)和育是不可分割的。但目前很多家長(zhǎng)因?yàn)楣ぷ?、生存的壓力，把孩子交給長(zhǎng)輩或者保姆，他們失去了與孩子相處的時(shí)間，因此更談不上教育子女。第二，家長(zhǎng)應(yīng)該加強(qiáng)自我學(xué)習(xí)，以身示范，同時(shí)不斷提高自己教育子女的能力，更新教育方法，跟上社會(huì)的腳步。第三，家長(zhǎng)應(yīng)該多給孩子一些關(guān)心，積極學(xué)習(xí)心理知識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)孩子問題并加強(qiáng)干預(yù)。第四，家長(zhǎng)多與學(xué)校和其他家長(zhǎng)溝通，全面了解孩子的身心和學(xué)習(xí)狀況，以更好地開展家庭教育。第五，注重家風(fēng)家教，因?yàn)槿魏谓逃羰谴嬖陔p重標(biāo)準(zhǔn)，那么家長(zhǎng)在孩子面前是沒有威嚴(yán)和說服力的。家長(zhǎng)應(yīng)該成為觀念上先進(jìn)、教育技能上提升、態(tài)度上溫和的新時(shí)代家長(zhǎng)。

另一方面，國(guó)家層面應(yīng)該對(duì)現(xiàn)實(shí)中不科學(xué)的學(xué)校評(píng)價(jià)制度和社會(huì)用人導(dǎo)向加強(qiáng)改革。教育評(píng)價(jià)制度對(duì)學(xué)校教學(xué)改革和家長(zhǎng)教育理念的轉(zhuǎn)變具有重大的作用，因此要真正減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是改革當(dāng)前的教育評(píng)價(jià)制度，構(gòu)建綜合教育評(píng)價(jià)體系。如果評(píng)價(jià)不改革，學(xué)校以升學(xué)為主要目標(biāo)，那么學(xué)生負(fù)擔(dān)就不會(huì)真正減輕。社會(huì)的用人標(biāo)準(zhǔn)如果不改變唯學(xué)歷、唯名校的傾向，那么學(xué)生和家長(zhǎng)還是會(huì)關(guān)注分?jǐn)?shù)、關(guān)注成績(jī)，為了提高學(xué)生成績(jī)，家長(zhǎng)可能會(huì)利用其他途徑去尋求課外補(bǔ)習(xí)。韓國(guó)等國(guó)家對(duì)校外培訓(xùn)市場(chǎng)管制的經(jīng)驗(yàn)表明如果家庭對(duì)篩選性考試中勝出的剛性需求沒有改變，則任何管制可能只能局部地、暫時(shí)地減少學(xué)生和家庭的負(fù)擔(dān)[14]。因此，教育相關(guān)部門應(yīng)該逐步構(gòu)建全面的評(píng)價(jià)體系，積極探索全新的多樣化多主體的評(píng)價(jià)方式。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)高校錄取方式的改革，使評(píng)價(jià)制度有所依托。社會(huì)用人單位應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變用人觀念，以能力為主要標(biāo)準(zhǔn)。目前，以學(xué)歷學(xué)校為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于用人單位來說可能更加高效，因此轉(zhuǎn)變用人標(biāo)準(zhǔn)可能任重而道遠(yuǎn)。然而，評(píng)價(jià)制度和用人標(biāo)準(zhǔn)的改變是減負(fù)的關(guān)鍵，只有改革評(píng)價(jià)制度和用人標(biāo)準(zhǔn)，家長(zhǎng)才能真正從焦慮中釋放出來，學(xué)生也才能真正減負(fù)。

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Abstract The prominent phenomenon in the current compulsory education stage is that students are overloaded，including homework burden and off-campus training burden，which leads to students′ excessive pressure and parents′ growing anxiety，thus leads to a series of family and social problems.This year，the CPC Central Committee issued the Opinions on Further Reducing the Homework Burden of Students in Compulsory Education and the Burden of Off-campus Training.From the perspective of policy network theory，this paper analyzes the current situation of multiple stakeholders under the influence of double reduction policy from the perspective of issue network，producer network，inter-government network，professional network and policy community，and puts forward supporting measures to promote the smooth implementation of double reduction policy.It includes the principal position of the school，the undertaking of the educational responsibility of parents，the positive transformation of training institutions and practitioners，the overall construction of the whole educational evaluation system and the positive transformation of the employment standard.

Keywords double reduction policy; policy network theory; policy communities; inter-government network; producer network

[責(zé)任編輯 馬曉寧]