健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力機(jī)制與優(yōu)化路徑研究

陳思源　魏家鑫　王一

摘要：在老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重、國(guó)家“健康老齡化”規(guī)劃的推行背景下，基本養(yǎng)老服務(wù)體系的建立健全迫在眉睫。采用定性與定量相結(jié)合的研究方法，通過(guò)實(shí)地考察寶雞市J區(qū)，深入探索當(dāng)?shù)乩夏耆说男枨蟋F(xiàn)狀和養(yǎng)老服務(wù)的供給情況。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前J區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建還存在動(dòng)力開(kāi)發(fā)不徹底、動(dòng)力轉(zhuǎn)化有待健全、動(dòng)力培育不充分、動(dòng)力分配不完善、動(dòng)力反饋不完備問(wèn)題。因此，體系健全還需要推動(dòng)動(dòng)力開(kāi)發(fā)、強(qiáng)化動(dòng)力轉(zhuǎn)化、加強(qiáng)動(dòng)力培育、促進(jìn)動(dòng)力分配、優(yōu)化動(dòng)力反饋，助力推進(jìn)新時(shí)代老齡工作。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老服務(wù)體系；動(dòng)力機(jī)制；優(yōu)化路徑

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前，我國(guó)老齡化呈加速發(fā)展、深度發(fā)展的趨勢(shì)。第七次全國(guó)人口普查報(bào)告顯示，60歲及以上人口為26402萬(wàn)人，占18.70%，65歲及以上人口為19064萬(wàn)人，占13.05%。如何使老人“老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)”，已成為國(guó)家和社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一。近年來(lái)，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于老齡工作的重要思想與重要指示，民政部于2021年9月底宣布，全面啟動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，聚焦老年人現(xiàn)實(shí)需要，推動(dòng)老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

“基本養(yǎng)老服務(wù)體系”在2009年就由國(guó)家民政部提出，但目前對(duì)其概念尚無(wú)官方解釋。國(guó)內(nèi)對(duì)于我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)及體系概念的研究，主要聚焦于“服務(wù)誰(shuí)”“服務(wù)什么”“誰(shuí)來(lái)服務(wù)” 這三個(gè)問(wèn)題。而關(guān)于基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力機(jī)制研究，總體而言，我國(guó)學(xué)者的研究較少，主要從小范圍切入，從不同主體研究養(yǎng)老服務(wù)及體系的動(dòng)力機(jī)制。第一，強(qiáng)調(diào)政府的動(dòng)力作用。政府追求合法性的根本動(dòng)力經(jīng)由自上而下的動(dòng)力傳遞而推動(dòng)著各級(jí)政府的養(yǎng)老服務(wù)供給實(shí)踐；[1]第二，注重研究社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制。社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，能夠彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老服務(wù)和政府養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足的困境。[2]

關(guān)于健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化路徑研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題從不同視角提出了對(duì)策。第一，從需要理論視角出發(fā)，應(yīng)堅(jiān)持以關(guān)注老年人需要和獲得感為導(dǎo)向，強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老認(rèn)知；[3]第二，從供需匹配視角出發(fā)，提出了強(qiáng)化政府職能、擴(kuò)大主體范圍等方面的實(shí)施對(duì)策。[4]總的來(lái)說(shuō)，優(yōu)化路徑主要從制度設(shè)計(jì)理念傳播、人才建設(shè)、主體協(xié)同等方面展開(kāi)研究，各有側(cè)重。

從現(xiàn)有的研究成果來(lái)看，受基本養(yǎng)老服務(wù)體系概念框架尚未確定的影響，既有的研究分析較少?gòu)恼w出發(fā)，不具有宏觀整體性，聚焦基本養(yǎng)老服務(wù)體系這一綜合體系的研究相對(duì)較少；同時(shí)，從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，對(duì)于該體系的探索，國(guó)內(nèi)研究多從目的、原因、現(xiàn)狀及解決措施出發(fā)，對(duì)其動(dòng)力機(jī)制的研究尚存在空白。本研究對(duì)我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制與優(yōu)化路徑進(jìn)行了重點(diǎn)研究，基于對(duì)寶雞市J區(qū)的實(shí)地調(diào)查，彌補(bǔ)了理論空白，促進(jìn)了我國(guó)關(guān)于基本養(yǎng)老服務(wù)體系研究的發(fā)展。

二、基本養(yǎng)老服務(wù)體系動(dòng)力機(jī)制基本框架

基于現(xiàn)有研究，本研究認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)體系是指與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人基本服務(wù)需求為目標(biāo)，面向所有老年群體，提供基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛(ài)等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度（詳見(jiàn)圖1）。

社會(huì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程大致有動(dòng)力源開(kāi)發(fā)、動(dòng)力轉(zhuǎn)化、動(dòng)力培育、動(dòng)力分配和動(dòng)力反饋五個(gè)主要環(huán)節(jié)。[5]基本養(yǎng)老服務(wù)體系作為社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，其動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程符合動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程。因此，本研究引入社會(huì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制理論，基于對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的概念探究，構(gòu)想出其動(dòng)力機(jī)制框架（詳見(jiàn)圖2），基本內(nèi)容如下：

第一，動(dòng)力源開(kāi)發(fā)。作為基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，老年人是動(dòng)力機(jī)制及基本養(yǎng)老服務(wù)體系中最為重要的主體。因此，必須激發(fā)老年人的需求。

第二，動(dòng)力的轉(zhuǎn)化?；攫B(yǎng)老服務(wù)體系動(dòng)力的轉(zhuǎn)化是將老年人潛在需求轉(zhuǎn)化為促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，最終激發(fā)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭及老年人的行動(dòng)，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建。

第三，動(dòng)力的培育。在潛在需求轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)之后，需要對(duì)動(dòng)力進(jìn)行培育，以支撐動(dòng)力持續(xù)發(fā)展。在宏觀層面上，健全相關(guān)制度，培育動(dòng)力運(yùn)行秩序；在中微觀層面上，增強(qiáng)體系中各個(gè)動(dòng)力主體的凝聚力，提高各動(dòng)力主體的素質(zhì)。

第四，動(dòng)力的分配。它是指各動(dòng)力主體的角色站位和功能分配。老年人要充分表達(dá)自己的合理需求，激發(fā)自身動(dòng)力；政府要發(fā)揮好主導(dǎo)引領(lǐng)作用；企業(yè)和社會(huì)組織要提高服務(wù)質(zhì)量；家庭要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，積極履行贍養(yǎng)義務(wù)。

第五，動(dòng)力的反饋。構(gòu)建完善的動(dòng)力反饋機(jī)制是健全體系的關(guān)鍵步驟。通過(guò)反饋機(jī)制獲得多種多樣的信息來(lái)及時(shí)進(jìn)行改正、調(diào)整，不斷促進(jìn)服務(wù)體系的健全。

三、J區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)體系動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題剖析

自1999年以來(lái)，寶雞市J區(qū)老年人口基數(shù)大，養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)艱巨。2018年，J區(qū)被確定為全國(guó)第三批居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)區(qū)后，全區(qū)搶抓機(jī)遇，全力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展。目前，全區(qū)已初步形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。本研究團(tuán)隊(duì)于2022年2月前往J區(qū)進(jìn)行調(diào)研、發(fā)放問(wèn)卷，調(diào)查對(duì)象為老人、老人子女和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員，問(wèn)卷覆蓋J區(qū)7個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)，最終回收有效問(wèn)卷332份。此外，本次研究對(duì)J區(qū)民政局養(yǎng)老服務(wù)部主任W、當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)街道民政辦主任、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等9人進(jìn)行了一對(duì)一訪談。本研究發(fā)現(xiàn)，J區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍存在許多問(wèn)題，體系有待進(jìn)一步健全。

（一）動(dòng)力開(kāi)發(fā)不夠徹底

第一，社會(huì)養(yǎng)老氛圍有待進(jìn)一步營(yíng)造。受“養(yǎng)兒防老” 傳統(tǒng)觀念影響，多方參與、共同推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系健全的共識(shí)尚未得到廣泛傳播，接受調(diào)查的大多數(shù)人仍存在養(yǎng)老服務(wù)僅由政府或家庭單一主體提供的刻板觀念；第二，老年人有效需求相對(duì)不足。從調(diào)查的情況來(lái)看，J區(qū)老年人的需求意愿強(qiáng)、支付意愿低，養(yǎng)老產(chǎn)品與服務(wù)在老年人這一群體中有需求但無(wú)市場(chǎng)。

（二）動(dòng)力轉(zhuǎn)化有待健全

第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)困難。一是融資難；二是持續(xù)運(yùn)營(yíng)難。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是民辦機(jī)構(gòu)，在收費(fèi)、資源、經(jīng)驗(yàn)上都有所欠缺，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)困難，影響了自身的持續(xù)發(fā)展；第二，政府缺乏頂層設(shè)計(jì)，制度建設(shè)落后。從調(diào)查情況來(lái)看，J區(qū)政府對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作尚缺乏整體設(shè)計(jì)和整體觀照，使得養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏整體性和全面性。

（三）動(dòng)力培育不夠充分

第一，服務(wù)主體的合作氛圍不佳。居民委員會(huì)本是自治組織，實(shí)際上卻成了街道辦的下轄單位，要聽(tīng)從街道辦的工作安排。各服務(wù)主體在合作地位上的不對(duì)等導(dǎo)致了原本的良好合作氛圍的缺失；第二，高素質(zhì)的管理人才和專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)人才短缺，養(yǎng)老服務(wù)效率和質(zhì)量難以保障。

（四）動(dòng)力分配不夠完善

第一，政府的職責(zé)定位不清，部門(mén)分工不合理。政府與市場(chǎng)、社會(huì)及家庭的關(guān)系沒(méi)有理順，政府重于對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)入機(jī)制的管制與相關(guān)政策的制定，而在基本養(yǎng)老服務(wù)中市場(chǎng)對(duì)社會(huì)主體的培育與支持力度不足；第二，各部門(mén)職能分工不明確、管理機(jī)制不健全、工作協(xié)調(diào)不充分，導(dǎo)致各部門(mén)之間的資源銜接困難、利用效率低下，工作統(tǒng)籌推進(jìn)有一定難度。

（五）動(dòng)力反饋不夠完備

目前，J區(qū)的評(píng)估制度僅停留在對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估階段上，而養(yǎng)老服務(wù)的綜合監(jiān)管制度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制、體系的第三方評(píng)估制度等一系列機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)還有待建設(shè)，有關(guān)體系建設(shè)的執(zhí)行情況和評(píng)估考核機(jī)制還需要進(jìn)一步落實(shí)。

四、健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系動(dòng)力機(jī)制的優(yōu)化路徑

（一）推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力開(kāi)發(fā)

第一，加大宣傳力度，拓展基本養(yǎng)老服務(wù)體系的認(rèn)知渠道。政府應(yīng)制定宣傳政策，引導(dǎo)全社會(huì)各主體積極主動(dòng)參與到體系建設(shè)中來(lái)；第二，切實(shí)關(guān)注老年需求，建立包含評(píng)估政策、運(yùn)行機(jī)制、組織架構(gòu)、評(píng)估實(shí)施等多個(gè)方面在內(nèi)的需求評(píng)估機(jī)制；第三，激發(fā)有效需求，完善低保、高齡津貼等各種養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，提高老年人的支付水平。

（二）強(qiáng)化基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力轉(zhuǎn)化

第一，從政策視角加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。中央和各地方政府應(yīng)密集籌劃部署以推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加快構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)制度框架，研究建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單和指導(dǎo)目錄；第二，打造基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金鏈，引進(jìn)民間組織、非營(yíng)利組織共同發(fā)展，激發(fā)企業(yè)和社會(huì)公眾的公益慈善意識(shí)，積極提供各種資金來(lái)源。

（三）加強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力培育

第一，營(yíng)造多元合作的文化氛圍。加大宣傳力度，培育養(yǎng)老服務(wù)主體的合作價(jià)值觀，讓多元合作、互利共贏、目標(biāo)一致的信念在養(yǎng)老服務(wù)主體中普遍傳播；第二，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)。加大力度培育相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織的管理型人才，進(jìn)一步提升護(hù)理服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化和精細(xì)化水平；第三，科技助力養(yǎng)老服務(wù)升級(jí)。開(kāi)展“智慧養(yǎng)老”，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)手段，創(chuàng)新服務(wù)模式，提升老年健康智能化服務(wù)質(zhì)量和效率。

（四）促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力分配

第一，發(fā)揮政府的引導(dǎo)職能。政府各部門(mén)間應(yīng)該打破條塊分割，加強(qiáng)橫向聯(lián)系，強(qiáng)化跨領(lǐng)域的合作；第二，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)向品牌化、連鎖化、規(guī)?；l(fā)展；第三，推動(dòng)社會(huì)公益組織積極參與，打造獨(dú)具特色的“公益+養(yǎng)老” 的服務(wù)模式；第四，支持家庭養(yǎng)老發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。老人子女或親屬要主動(dòng)弘揚(yáng)家庭養(yǎng)老的時(shí)代風(fēng)尚，強(qiáng)化自身贍養(yǎng)、撫養(yǎng)老年人的責(zé)任意識(shí)。

（五）優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力反饋

第一，要制定養(yǎng)老服務(wù)供給的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。要明確各主體的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)范圍，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)牧炕c層級(jí)化分類(lèi)，改善主體交叉情況，提高服務(wù)主體的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性；第二，建立基本養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。制定監(jiān)督流程，建立健全基本養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)質(zhì)量考核評(píng)估機(jī)制，如加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)價(jià)格、安全管理的監(jiān)管等。及時(shí)查處任何不符合規(guī)范及侵害老年人合法權(quán)益的行為，推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化；第三，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)力量，建立完善的第三方評(píng)估體系。由政府工作人員、專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)及其他社會(huì)力量組成評(píng)估團(tuán)隊(duì)，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的供給進(jìn)行多方面、全方位的評(píng)估，以形成完善的需求觀察和反饋機(jī)制。

五、總結(jié)

本研究以社會(huì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制理論為依據(jù)，結(jié)合對(duì)寶雞市J區(qū)的實(shí)證調(diào)研，分析其動(dòng)力開(kāi)發(fā)、培育、分配、轉(zhuǎn)化及反饋機(jī)制，并從動(dòng)力機(jī)制中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出優(yōu)化路徑。健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系是應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化、改善民生的必然要求。研究發(fā)現(xiàn)，基本養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力機(jī)制只有相互配合、協(xié)調(diào)動(dòng)作，才能對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)揮最有效的促進(jìn)作用，使其發(fā)揮最佳功能。從當(dāng)前我國(guó)的情況來(lái)看，基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還需不斷改進(jìn)和完善，最終實(shí)現(xiàn)滿足老人基本養(yǎng)老服務(wù)需求、解決老年群體養(yǎng)老問(wèn)題的目標(biāo)。

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87-94.

作者簡(jiǎn)介： 陳思源，女，漢族，湖南瀏陽(yáng)人，本科在讀，研究方向：城鄉(xiāng)公共管理；

魏家鑫，女，漢族，陜西西安人，本科在讀，研究方向：公共管理方向；

王一，女，漢族，甘肅蘭州人，本科在讀，研究方向：公共管理方向。