國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的審計(jì)移送處理研究

吳勛 劉新琪

【摘要】國家審計(jì)移送處理行為聚焦風(fēng)險(xiǎn)防控和公共權(quán)力運(yùn)行， 服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。選取審計(jì)署2010 ～ 2021年移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告為樣本， 研究發(fā)現(xiàn)： 基于國家審計(jì)移送原則和責(zé)任， 審計(jì)移送形成了涵蓋紀(jì)檢監(jiān)察、 檢察公安以及主管、 政府部門的信息共享機(jī)制； 國家審計(jì)移送對象以個(gè)人為主、 法人為輔， 移送事項(xiàng)主要涵蓋濫用職權(quán)、 玩忽職守以及貪污受賄等， 移送范圍主要涉及績效責(zé)任追究； 國家審計(jì)移送問責(zé)形式以異體問責(zé)為主， 問責(zé)力度逐年加大， 處罰手段多以刑事處理處罰為主， 案件線索辦結(jié)時(shí)效性有待提高， 但仍存在責(zé)任追究缺失、 專項(xiàng)報(bào)告信息含量下降、 審計(jì)事后問責(zé)機(jī)制有待健全、 審計(jì)結(jié)果追究機(jī)制亟待加強(qiáng)等問責(zé)缺失問題?；诖?， 提出落實(shí)移送責(zé)任追究體系、 強(qiáng)化審計(jì)移送問責(zé)領(lǐng)域、 加大案件線索問責(zé)力度、 完善移送流程保障制度的優(yōu)化思路。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)移送； 審計(jì)結(jié)果公告； 審計(jì)問責(zé)；內(nèi)在邏輯；運(yùn)行機(jī)制

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）03-0100-8

一、 問題的提出

當(dāng)前， 我國正進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新時(shí)期， 但發(fā)展不均衡不充分問題仍然突出， 重點(diǎn)領(lǐng)域、 關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)依然艱巨。健全黨和國家監(jiān)督體制， 形成科學(xué)決策、 堅(jiān)決執(zhí)行、 監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制， 是“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)社會的內(nèi)在要求， 也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。國家治理的監(jiān)督需求促進(jìn)了國家審計(jì)的產(chǎn)生， 國家審計(jì)通過信息反饋機(jī)制服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 其作用機(jī)制在于國家審計(jì)依據(jù)國家治理的結(jié)果， 反饋并披露治理結(jié)果和治理過程信息， 同時(shí)國家治理的設(shè)計(jì)、 決策和實(shí)施又形成內(nèi)部信息反饋， 反作用于國家審計(jì)項(xiàng)目的制定、 執(zhí)行和監(jiān)督， 進(jìn)而達(dá)到穩(wěn)定國家治理體系、 完善國家治理體制、 優(yōu)化國家治理過程的目的。自黨的十八屆四中全會首次將審計(jì)監(jiān)督列為黨和國家八大監(jiān)督主體之一以來， 國家審計(jì)切實(shí)強(qiáng)化權(quán)力制約， 發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能， 為國家經(jīng)濟(jì)活動宏觀調(diào)控提供了重要保障。2021年， “十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃提出， 將推動國家重大政策措施貫徹落實(shí)作為首要政治任務(wù)， 加快構(gòu)建集中統(tǒng)一、 全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。黨的十九屆六中全會進(jìn)一步為新時(shí)代審計(jì)工作指明了前進(jìn)方向， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)牢記初心使命， 切實(shí)抓好審計(jì)整改落實(shí)工作。國家審計(jì)被視為保障國家經(jīng)濟(jì)和社會正常運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”（劉家義， 2015）， 移送處理行為不僅發(fā)揮了預(yù)防、 揭示和鑒證功能， 客觀反映并揭示治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題， 同時(shí)也發(fā)揮了糾偏、 抵御和建設(shè)功能， 查處并移送阻礙政府治理職能充分發(fā)揮的案件線索。

國家審計(jì)依法移送違紀(jì)違法案件線索， 推動監(jiān)督關(guān)口前移， 彌補(bǔ)政府審計(jì)監(jiān)督滯后性， 有效遏制了新情況、 新問題， 緩解了司法機(jī)關(guān)的案源偵查壓力（王光遠(yuǎn)和鄭曉宇，2019）， 社會秩序和經(jīng)濟(jì)秩序治理工作取得了一定成效（胡耘通，2017）?！秾徲?jì)法》（2021年修訂版）明確規(guī)定， “對違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、 財(cái)務(wù)收支行為， 依法應(yīng)當(dāng)給予處理、 處罰的， 審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)決定； 需要移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)、 單位處理、 處罰的， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移送?！痹谕苿訉徲?jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下， 國家審計(jì)移送承擔(dān)著推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督成果向更高層次的國家治理現(xiàn)代化成果轉(zhuǎn)化的任務(wù)， 以及維護(hù)國家長治久安、 推進(jìn)民主法治建設(shè)、 遏制腐敗蔓延勢頭的重任（劉譽(yù)澤，2020）， 但是“屢審屢犯”仍時(shí)有發(fā)生， 嚴(yán)重影響了審計(jì)治理效能發(fā)揮（劉國常，2020）。審計(jì)監(jiān)督只是手段， 推動問題整改、 彌補(bǔ)制度漏洞才是目的， 審計(jì)查出的“屢審屢犯”問題， 其根源就在于審計(jì)治理功能缺失（吳勛等，2017）。外部體制不完善、 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)限不足、 人力資源匱乏， 阻礙著國家審計(jì)治理功能充分發(fā)揮（孫擁軍和董麗英，2015）， 我國每年存在大量績效管理問題， 由于未進(jìn)入審計(jì)移送領(lǐng)域而未得到進(jìn)一步治理（雷俊生，2018）。

隨著社會公眾對國家審計(jì)移送處理行為的關(guān)注， 審計(jì)署逐漸重視違法違紀(jì)案件線索， 并于2010年首次發(fā)布移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告《2010年第20號： “2008年以來已結(jié)案的審計(jì)署移送的部分典型案件和事項(xiàng)”》， 披露了國家審計(jì)發(fā)現(xiàn)情況、 移送情況和處理整改等信息， 讓社會參與到審計(jì)移送結(jié)果的監(jiān)督與落實(shí)中。歷經(jīng)10余年的實(shí)踐， 國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的國家審計(jì)移送行為具備怎樣的內(nèi)在邏輯？國家審計(jì)移送處理行為運(yùn)行機(jī)制如何服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？當(dāng)前國家審計(jì)移送處理問責(zé)效果如何， 是否有效推動了國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程？有鑒于此， 選取2010 ～ 2021年審計(jì)署公開發(fā)布的移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告為樣本， 圍繞638項(xiàng)違法違紀(jì)案件線索處理結(jié)果展開以下研究： ①立足于審計(jì)移送處理原則、 責(zé)任和信息共享機(jī)制， 探究國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程與審計(jì)移送處理行為內(nèi)在邏輯， 以期進(jìn)一步完善審計(jì)移送處理制度， 規(guī)范審計(jì)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制； ②協(xié)調(diào)移送對象、 移送事項(xiàng)以及移送范圍等要素， 探究國家審計(jì)移送處理運(yùn)行實(shí)踐價(jià)值， 進(jìn)而完善對審計(jì)移送問責(zé)機(jī)制理論的探索與研究， 以期構(gòu)建集中統(tǒng)一、 全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系； ③基于國家審計(jì)移送的問責(zé)形式、 問責(zé)力度、 處罰手段和辦結(jié)進(jìn)度， 探究國家治理現(xiàn)代化與審計(jì)移送處理行為之間的邏輯關(guān)系， 以期適應(yīng)國家審計(jì)移送服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的基本要求， 推動審計(jì)移送問責(zé)的制度化與常態(tài)化。

二、 國家審計(jì)移送處理的內(nèi)在邏輯

（一）國家審計(jì)移送處理原則

基于移送性質(zhì)、 職能定位、 制度規(guī)定等視角， 國家審計(jì)移送處理原則涵蓋以下內(nèi)容： 審計(jì)案件移送需遵循獨(dú)立性原則、 法定性原則、 謹(jǐn)慎性原則、 快捷性原則（楊平波和周雅文，2021）； 審計(jì)案件線索移送機(jī)制應(yīng)遵循問題定性原則、 客觀公正原則、 時(shí)效性原則、 分類移送原則（周海鷹，2021）； 內(nèi)部審計(jì)移送應(yīng)遵循審慎性、 指向性、 自評估性、 保密性四個(gè)原則（楊勇等，2017）。鑒于此， 本文從線索移送、 受理查處以及問題整改角度梳理歸納國家審計(jì)移送處理原則體系， 見表1。

國家審計(jì)移送處理原則相互聯(lián)系、 相互支撐、 相互印證， 以完善移送處理全流程為基礎(chǔ)， 合理控制移送風(fēng)險(xiǎn)程度， 規(guī)范國家審計(jì)移送工作， 發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督治理效能。線索移送過程中， 審慎性和獨(dú)立性原則通過規(guī)范審計(jì)人員工作來降低審計(jì)移送風(fēng)險(xiǎn)， 指向性和分類移送原則是將案件線索指向性地及時(shí)分類移送至不同受理機(jī)關(guān)； 受理查處過程強(qiáng)調(diào)國家審計(jì)機(jī)關(guān)和受理機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)客觀公正地對待案件線索， 同時(shí)應(yīng)保證移送處理的時(shí)效性和保密性； 問題整改過程強(qiáng)調(diào)被審計(jì)單位的自我評價(jià)和自我整改責(zé)任。

（二）國家審計(jì)移送處理責(zé)任

移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告涉及三方面責(zé)任： 審計(jì)機(jī)關(guān)的移送責(zé)任， 公安、 司法、 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和主管部門的查處責(zé)任， 被審計(jì)單位（相關(guān)工作人員）的整改責(zé)任， 見表2。

國家審計(jì)移送通過構(gòu)建涵蓋移送責(zé)任、 查處責(zé)任和整改責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制， 維護(hù)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性， 發(fā)揮審計(jì)協(xié)同治理效能。審計(jì)署按照“分級負(fù)責(zé)”原則， 逐級分解審計(jì)移送責(zé)任， 確保能夠直接追溯要件不具備、 證據(jù)不足、 定性不準(zhǔn)確等移送不規(guī)范行為， 以進(jìn)一步提高審計(jì)移送質(zhì)量； 受理機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)案件調(diào)查， 依法查深查透案件線索， 防止濫用職權(quán)、 推諉塞責(zé)造成移送處理不主動； 明確被審計(jì)單位依法對潛在問題實(shí)施整改落實(shí)的責(zé)任， 以整改倒逼改革， 督促被審計(jì)對象完善規(guī)章制度， 提高政府治理效率。

（三）國家審計(jì)移送處理流程

依據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》， 將受理單位按照審計(jì)移送事項(xiàng)性質(zhì)， 分為紀(jì)檢、 監(jiān)察部門， 主管、 政府部門， 檢察機(jī)關(guān)以及公安機(jī)關(guān)等四類， 見圖1。

通過整合紀(jì)檢、 監(jiān)察部門， 主管、 政府部門， 監(jiān)察機(jī)關(guān)以及公安機(jī)關(guān)等問責(zé)合力， 構(gòu)建案件線索移送信息共享流程， 強(qiáng)化審計(jì)署與受理單位的業(yè)務(wù)交流， 進(jìn)一步提高政府治理效率。審計(jì)署負(fù)責(zé)將發(fā)現(xiàn)并查明超越職權(quán)范圍的案件線索通過《審計(jì)移送處理書》移送至紀(jì)檢、 監(jiān)察部門， 檢察、 公安機(jī)關(guān)， 主管、 政府部門等受理單位； 受理單位負(fù)責(zé)案件線索的及時(shí)查處以及處理結(jié)果反饋， 審計(jì)署負(fù)責(zé)定期追蹤并披露案件線索處理情況； 檢察、 公安機(jī)關(guān)將調(diào)查結(jié)果移送至紀(jì)委、 監(jiān)察部門以及相關(guān)主管、 政府部門， 由其負(fù)責(zé)處理處罰， 以及被審計(jì)單位的問題糾正和自我整改工作。

三、 國家審計(jì)移送處理運(yùn)行機(jī)制

以2010 ～ 2021年審計(jì)署公開發(fā)布的移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告為研究樣本， 圍繞國家審計(jì)移送對象、 移送事項(xiàng)以及移送范圍等要素， 分析國家審計(jì)移送處理運(yùn)行機(jī)制的實(shí)踐情況。

（一）國家審計(jì)移送對象

依據(jù)擔(dān)責(zé)主體形式， 國家審計(jì)移送對象分為法人（企業(yè)或者組織單位）和個(gè)人， 見表3。

以國家治理能力現(xiàn)代化理念作為引導(dǎo)， 重點(diǎn)問責(zé)國家機(jī)關(guān)、 國有企事業(yè)單位和國家金融機(jī)構(gòu)， 國家審計(jì)已逐漸形成以個(gè)人移送為主、 法人移送為輔的審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)， “倒逼機(jī)制”確立良性責(zé)任導(dǎo)向?！白肪控?zé)任至個(gè)人”仍是目前國家審計(jì)問責(zé)重點(diǎn)， 74.29%涉案對象以個(gè)人移送， 個(gè)人移送約是法人移送的3倍， 可見審計(jì)署重視實(shí)施責(zé)任倒查， 深挖細(xì)究個(gè)人責(zé)任。此外， 完善國家審計(jì)問責(zé)機(jī)制不但是審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大決策部署， 而且是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九大以來， 國家審計(jì)移送時(shí)嚴(yán)格確保責(zé)任至人， 個(gè)人擔(dān)責(zé)占比逐年呈上升趨勢， 旨在推動審計(jì)威懾作用充分發(fā)揮， 2020年涉案對象均以個(gè)人移送。事實(shí)上， 基于個(gè)人問責(zé)不但能夠從根本上堵塞制度漏洞， 而且能夠推進(jìn)問責(zé)政策制度的設(shè)定和執(zhí)行， 從而逐步提升審計(jì)問責(zé)強(qiáng)度， 促進(jìn)國家審計(jì)移送服務(wù)國家治理。

（二）國家審計(jì)移送事項(xiàng)

根據(jù)移送案件線索性質(zhì)不同， 國家審計(jì)移送事項(xiàng)可以劃分為貪污賄賂類、 玩忽職守類、 濫用職權(quán)類、 詐騙類、 違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神類、 涉稅類、 其他等七類， 見表4。

國家審計(jì)著重推動審計(jì)治理效能提高， 移送事項(xiàng)涵蓋貪污賄賂類、 玩忽職守類、 濫用職權(quán)類、 詐騙類等關(guān)鍵領(lǐng)域， 其中涉案對象復(fù)雜， 各類犯罪相互交織， 并呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。從移送事項(xiàng)分類分析， 60.48%案件線索涉及濫用職權(quán)、 玩忽職守、 貪污腐化等， 且多集中在國有資產(chǎn)資源和公共權(quán)力領(lǐng)域。事實(shí)上， 審計(jì)重大決策履行、 重大任務(wù)完成和個(gè)人黨風(fēng)廉政建設(shè)情況等事項(xiàng)不但有效推動了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的發(fā)展， 一定程度上也體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。從涉案對象分析， 部分案件社會關(guān)系復(fù)雜， 不但涉及上市公司、 金融機(jī)構(gòu)高管人員， 還涉及政府機(jī)關(guān)、 事業(yè)單位以及國有企業(yè)等機(jī)關(guān)。

從移送事項(xiàng)內(nèi)容分析， 濫用職權(quán)類犯罪多與貪污受賄類犯罪互為因果， 且具有以權(quán)謀私、 錢權(quán)交易等特性， 致使公共財(cái)產(chǎn)、 國家和人民利益遭受重大損失； 貪污受賄類犯罪具備隱蔽化趨勢， 且移送對象多涉及濫用職權(quán)類和詐騙類等共同犯罪； 審計(jì)署重點(diǎn)監(jiān)督檢查政府單位和事業(yè)單位， 堅(jiān)決整治私設(shè)小金庫、 賬外違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼以及違規(guī)報(bào)銷費(fèi)用等違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神案件線索； 詐騙類犯罪頻發(fā)于金融、 社保領(lǐng)域， 呈現(xiàn)出利用內(nèi)幕交易、 犯罪門檻較低、 實(shí)施方式網(wǎng)絡(luò)化等特點(diǎn)； 涉稅類犯罪集中發(fā)生在發(fā)票和進(jìn)出口領(lǐng)域， 單位犯罪問題較為突出， 多與貪污受賄等犯罪相互交錯(cuò)； 玩忽職守類犯罪分為兩類： 一類是由于主觀方面疏忽大意、 不盡職責(zé)義務(wù)等原因， 另一類是客觀方面違反工作紀(jì)律和規(guī)章制度等。

（三）國家審計(jì)移送范圍

國家審計(jì)移送范圍分為財(cái)政財(cái)務(wù)收支類和績效管理類兩類， 見表5。

績效管理理念自黨的十八大以后逐漸形成普遍共識， 當(dāng)前國家審計(jì)移送已經(jīng)基本形成以績效責(zé)任追究為主、 財(cái)政財(cái)務(wù)收支責(zé)任追究為補(bǔ)充的問責(zé)體系， 以推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋， 促進(jìn)審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展。財(cái)政財(cái)務(wù)收支類事項(xiàng)涵蓋貪污賄賂類、 詐騙類、 涉稅類、 違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神類案件線索， 績效管理類事項(xiàng)涵蓋濫用職權(quán)類、 玩忽職守類案件線索， 財(cái)政財(cái)務(wù)收支類占比逐年下降， 而績效管理類占比自2015年已經(jīng)超過財(cái)政財(cái)務(wù)收支類占比， 且自2017年起逐漸形成普遍共識， 可見審計(jì)署緊密結(jié)合審計(jì)問責(zé)與行政考核， 重視問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及國有企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人。當(dāng)前國家審計(jì)移送趨勢是拓展審計(jì)問責(zé)功能的廣度， 廣泛開展針對公共資金、 員工工作以及領(lǐng)導(dǎo)決策的績效審計(jì)責(zé)任追究， 重點(diǎn)考核被審計(jì)單位經(jīng)費(fèi)支出情況是否符合本單位預(yù)算、 財(cái)政支出是否符合國家政策規(guī)定、 經(jīng)費(fèi)支出是否存在不合理情況等， 提高治理績效考核權(quán)重， 更好地服務(wù)于國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

四、 國家審計(jì)移送問責(zé)效果

選取審計(jì)署公開發(fā)布的2010 ～ 2021年移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告為樣本， 分別從問責(zé)形式、 問責(zé)力度、 處罰手段和辦結(jié)進(jìn)度角度， 探究國家審計(jì)移送問責(zé)效果能否適應(yīng)國家審計(jì)移送服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的基本要求。

（一）國家審計(jì)移送問責(zé)形式

國家審計(jì)移送問責(zé)形式分為異體問責(zé)和同體問責(zé)， 見表6。

國家審計(jì)移送結(jié)合主管部門的“同體問責(zé)”與司法機(jī)關(guān)、 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等的“異體問責(zé)”， 形成“異體問責(zé)為主導(dǎo)、 同體問責(zé)為補(bǔ)充”的問責(zé)合力， 從而形成以檢察、 公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，以紀(jì)檢、 監(jiān)察、 主管和政府部門作為補(bǔ)充的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制和查處落實(shí)機(jī)制。國家審計(jì)移送立足于具備強(qiáng)制性和權(quán)威性的異體問責(zé)， 從嚴(yán)落實(shí)審計(jì)移送問責(zé)制度， 85.89%案件線索采取異體問責(zé)， 異體問責(zé)占比基本保持在80%以上， 最高占比達(dá)97.22%， 最低占比達(dá)70.83%， 有效突破了審計(jì)問責(zé)主體的約束， 推進(jìn)了審計(jì)問責(zé)力度的加大。此外， 多元主體協(xié)同治理是推進(jìn)國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的有效路徑， 國家審計(jì)移送通過引入司法、 檢察機(jī)關(guān)等權(quán)力型主體以及社會公眾、 媒體等權(quán)利型主體， 增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、 監(jiān)察監(jiān)督、 司法監(jiān)督、 行政監(jiān)督以及民主監(jiān)督的問責(zé)合力， 倒逼審計(jì)署提高公告信息含量， 提升審計(jì)協(xié)同治理效能。同體問責(zé)也指內(nèi)部問責(zé)， 值得注意的是， 當(dāng)前國家審計(jì)移送實(shí)踐仍存在責(zé)任追究缺失問題， 同體問責(zé)的年均占比為16.43%， 平均每年8.33項(xiàng)案件線索采取同體問責(zé)， 考慮到受理單位的利益需要和對問題的反映情況， 同體問責(zé)可能會導(dǎo)致審計(jì)移送處理行為的公正性和規(guī)范性有所缺失， 致使違規(guī)行為揭露不深入、 監(jiān)督不到位， 違法違規(guī)行為錯(cuò)過最佳治理時(shí)機(jī)， 制約著國家審計(jì)移送服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的作用發(fā)揮。

（二）國家審計(jì)移送問責(zé)力度

審計(jì)署2010 ～ 2021年累計(jì)披露317份審計(jì)結(jié)果公告， 其中移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告共計(jì)21份， 占比6.62%。

審計(jì)署定期開展移送處理工作， 通過專項(xiàng)報(bào)告開展強(qiáng)制性間接問責(zé)， 逐漸完善審計(jì)移送問責(zé)制度和法律法規(guī)基礎(chǔ)， 已經(jīng)形成程序化、 常態(tài)化問責(zé)國家治理的局面。從移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告分析， 審計(jì)署平均每年發(fā)布2份移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告， 審計(jì)移送問責(zé)已成為常態(tài)， 專項(xiàng)報(bào)告發(fā)布時(shí)間主要集中在1、 6、 12月份， 發(fā)布頻率為半年一次， 自2019年起發(fā)布頻率降為一年一次。從移送違法違紀(jì)案件線索數(shù)量分析， 審計(jì)署2010 ～ 2021年累計(jì)發(fā)布638項(xiàng)案件線索， 平均每年發(fā)布57項(xiàng)案件線索， 平均每份專項(xiàng)報(bào)告發(fā)布30項(xiàng)案件線索， 線索數(shù)量整體呈現(xiàn)下降趨勢。此外， 2010 ～ 2016年披露案件線索年均69項(xiàng)， 間接表明審計(jì)署查明案件線索的深度以及打擊違法違紀(jì)案件的決心； 2019 ～ 2021年披露案件線索年均19項(xiàng)， 進(jìn)一步表明審計(jì)署已有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)， 強(qiáng)化了審計(jì)移送監(jiān)督效能， 避免了“屢審屢犯”問題發(fā)生。

移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告涉及應(yīng)繳財(cái)政金額、 應(yīng)減少財(cái)政撥款或補(bǔ)貼、 應(yīng)歸還原渠道資金、 應(yīng)繳其他資金以及管理不當(dāng)金額等移送處理金額， 見表8。

其中： 審計(jì)移送處理平均金額=審計(jì)查出問題金額/披露問題金額線索數(shù)量； 審計(jì)移送處理金額揭示比例=披露問題金額線索數(shù)量/移送線索數(shù)量。

為了有效預(yù)防潛在違法違紀(jì)問題， 國家審計(jì)切實(shí)加大公共權(quán)力問責(zé)力度， 平均移送處理金額呈現(xiàn)逐漸下降趨勢， 但近三年移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告信息含量卻有所下降。從審計(jì)移送處理平均金額分析， 黨的十九大以來， 基于國家治理導(dǎo)向的審計(jì)移送監(jiān)督制度日益完善， 不但被審計(jì)單位平均移送處理金額呈現(xiàn)大幅下降趨勢， 而且自我整改力度也有所加大， 可見審計(jì)署已經(jīng)有效推動審計(jì)移送問責(zé)的制度化與常態(tài)化， 避免“屢審屢犯”問題發(fā)生。高質(zhì)量的審計(jì)移送信息能夠?yàn)槭芾韱挝惶峁﹩栘?zé)依據(jù)， 但從審計(jì)移送處理金額整體揭示比例分析， 2019 ～ 2021年移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告信息含量仍有待提高， 移送處理金額披露情況較差， 2019年19件案件線索均未明確公布移送處理金額， 未實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息導(dǎo)向性， 不利于揭示國家治理的體制障礙、 制度缺陷、 機(jī)制扭曲和管理漏洞。

（三）國家審計(jì)移送處罰手段

國家審計(jì)移送處罰手段分為行政處理處罰、 刑事處理處罰、 經(jīng)濟(jì)處理處罰三類， 見表9。

國家審計(jì)移送懲戒處罰手段趨于嚴(yán)格， 廣泛開展刑事處理處罰、 提高審計(jì)監(jiān)督威懾力已經(jīng)成為當(dāng)前移送處理共識。此外， 審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)問題并提出建議， 而審計(jì)問責(zé)強(qiáng)調(diào)檢查已發(fā)現(xiàn)問題， 因此通過問責(zé)， 審計(jì)監(jiān)督才能更好地產(chǎn)生威懾效果， 國家審計(jì)也更能承擔(dān)“免疫系統(tǒng)”的重任， 滿足國家治理的需要。從刑事處理結(jié)果分析， 46.24%的違法違紀(jì)案件線索采取有期徒刑為主的刑事處理處罰。

然而， 從非刑事處理處罰結(jié)果分析， 國家審計(jì)移送的事后問責(zé)機(jī)制仍不健全， 當(dāng)前我國采取非刑事處理處罰占比仍不低， 尚不能滿足國家治理能力與治理體系法治化的要求， 阻礙了從源頭預(yù)防苗頭性、 傾向性違法違紀(jì)問題。7.37%案件線索采取誡勉談話， 31.66%案件線索采取黨內(nèi)警告、 行政警告等， 26.65%案件線索以罰金形式進(jìn)行處罰。盡管采取刑事處理處罰的目的不是嚴(yán)懲嚴(yán)罰， 但是只有通過刑事問責(zé)才能提高被審計(jì)單位和個(gè)人的違法違規(guī)代價(jià)， 才能從源頭和制度上發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督治理職能， 避免“屢審屢犯”問題發(fā)生。

其中： 審計(jì)移送經(jīng)濟(jì)處理處罰平均金額=披露經(jīng)濟(jì)處理處罰金額/披露經(jīng)濟(jì)處罰金額線索數(shù)量； 審計(jì)移送經(jīng)濟(jì)處理處罰金額揭示比例=披露經(jīng)濟(jì)處理處罰金額線索數(shù)量/移送線索數(shù)量。

國家審計(jì)持續(xù)推進(jìn)刑事責(zé)任追究， 弱化經(jīng)濟(jì)處理處罰， 依法問責(zé)案件線索， 然而移送查處結(jié)果披露情況卻較差。如表10所示， 經(jīng)濟(jì)處理處罰平均金額逐年下降， 增速也多是負(fù)增長， 從側(cè)面反映國家審計(jì)重視采取法律制裁， 從源頭和制度上警示和威懾違法違紀(jì)人員， 強(qiáng)化審計(jì)揭示、 問責(zé)、 整改、 協(xié)作功能。此外， 高質(zhì)量的審計(jì)移送信息不但有助于抑制被審計(jì)對象的權(quán)力尋租行為、 權(quán)力機(jī)會主義行為以及權(quán)力異化問題， 而且有助于完善審計(jì)移送問責(zé)機(jī)制， 結(jié)合審計(jì)移送與行政問責(zé)機(jī)制， 發(fā)揮國家審計(jì)的治理功能， 迫使問責(zé)主體更好履行公共受托責(zé)任。盡管審計(jì)署日益完善移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告框架， 但經(jīng)濟(jì)處理處罰金額揭示比例年均仍高達(dá)52.32%， 揭示比例最高為74.51%、 最低為34.62%， 不同年份專項(xiàng)報(bào)告信息含量差異較為明顯， 可見當(dāng)前移送查處結(jié)果披露情況從客觀上形成了阻礙國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的信息壁壘。

（四）國家審計(jì)移送辦結(jié)進(jìn)度

審計(jì)署自2011年29號公告起首次披露案件線索移送時(shí)間， 本文統(tǒng)計(jì)了審計(jì)署19份移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告共計(jì)523件違法違紀(jì)案件線索披露移送時(shí)間和處理時(shí)間， 分析國家審計(jì)移送辦結(jié)進(jìn)度， 見表11。

國家審計(jì)移送處理時(shí)效性有待提高， 審計(jì)結(jié)果追究機(jī)制亟待加強(qiáng)， 多數(shù)違法違紀(jì)案件在一年內(nèi)基本可以獲得辦結(jié)反饋， 但是近四成案件調(diào)查反饋時(shí)間卻超過一年， 無法匹配國家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。60.23%案件線索于當(dāng)年內(nèi)基本辦結(jié)， 1.72%案件線索在1個(gè)月內(nèi)辦結(jié)， 審計(jì)移送辦結(jié)率整體較高， 可見受理部門能夠重視移送查處工作， 迅速核實(shí)移送線索。審計(jì)問責(zé)是國家審計(jì)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具， 但國家審計(jì)移送處理行為仍存在查處辦結(jié)滯后、 案件辦結(jié)率不高等問責(zé)缺失問題， 27.53%案件線索在兩年內(nèi)基本辦結(jié)， 18項(xiàng)案件線索辦結(jié)時(shí)間超過3年， 個(gè)別線索處理時(shí)間接近6年， 暴露出受理單位未充分關(guān)注、 跟蹤案件線索的問題， 制約了國家治理水平提升。

此外， 2011 ～ 2015年移送案件辦結(jié)時(shí)間在2年以上的年均11.35%， 而2016 ～ 2018年辦結(jié)時(shí)間在2年以上的移送案件年均下降至6.97%， 但是2018 ～ 2021年辦結(jié)時(shí)間在2年以上的移送案件年均上升至22.37%， 可見我國審計(jì)移送追蹤缺乏約束， 國家審計(jì)移送的法律法規(guī)有待完善， 現(xiàn)行國家移送處理制度規(guī)范性仍存在缺陷。

五、 研究結(jié)論及對策建議

（一）結(jié)論

選取審計(jì)署2010 ～ 2021年移送違法違紀(jì)問題線索報(bào)告的638項(xiàng)違法違紀(jì)案件線索處理結(jié)果為樣本， 研究國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的審計(jì)移送處理行為的內(nèi)在邏輯、 運(yùn)行機(jī)制與問責(zé)效果， 研究發(fā)現(xiàn)： ①基于國家審計(jì)移送原則和責(zé)任， 審計(jì)移送形成了涵蓋紀(jì)檢監(jiān)察、 檢察公安以及主管、 政府部門的信息共享機(jī)制； ②國家審計(jì)移送對象以個(gè)人為主、 法人為輔， 移送事項(xiàng)主要涵蓋濫用職權(quán)、 玩忽職守以及貪污受賄等， 移送范圍主要涉及績效責(zé)任追究； ③國家審計(jì)移送問責(zé)形式以異體問責(zé)為主， 問責(zé)力度逐年加大， 處罰手段多采取刑事處理， 案件線索辦結(jié)時(shí)效性有待提高， 但仍存在責(zé)任追究缺失、 專項(xiàng)報(bào)告信息含量下降、 審計(jì)事后問責(zé)機(jī)制有待健全、 審計(jì)結(jié)果追究機(jī)制亟待加強(qiáng)等問責(zé)缺失問題。

（二 ）建議

1. 落實(shí)移送責(zé)任追究體系， 強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督治理效能。落實(shí)審計(jì)移送問責(zé)體系、 強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人的關(guān)鍵在于讓公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行， 以更好協(xié)助審計(jì)署發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能， 進(jìn)而提高審計(jì)治理效能。實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度是國家治理法治化的重要保障： 一方面審計(jì)署在查處案件線索后應(yīng)清楚界定責(zé)任追究的主體與對象， 避免查處后由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部直接進(jìn)行處理處罰， 從而致使處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)增大， 嚴(yán)重阻礙審計(jì)監(jiān)督治理效能提升。另一方面應(yīng)引入申辯機(jī)制， 即責(zé)任劃分過程直接問責(zé)審計(jì)對象， 再由相關(guān)政府部門和受理機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)復(fù)議， 合理劃分審計(jì)對象違法違紀(jì)責(zé)任， 將集體決策結(jié)果落實(shí)到主要責(zé)任人， 強(qiáng)化審計(jì)整改責(zé)任落實(shí)， 拓展審計(jì)問責(zé)的深度和廣度， 協(xié)助被審計(jì)部門實(shí)施自我整改。

2. 拓展審計(jì)移送問責(zé)領(lǐng)域， 統(tǒng)籌整合審計(jì)移送資源。 為了有序拓展審計(jì)移送問責(zé)領(lǐng)域， 國家審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合能力， 提高移送處理總體效能， 充分發(fā)揮審計(jì)協(xié)同治理效能。審計(jì)署應(yīng)建立審計(jì)移送成果共享機(jī)制， 打破審計(jì)移送結(jié)果的共享壁壘， 提高審計(jì)結(jié)果的透明度和共享程度， 加強(qiáng)移送違法違紀(jì)案件線索整改情況監(jiān)督， 實(shí)施被審計(jì)單位整改跟蹤檢查與整改結(jié)果運(yùn)用回訪， 倒逼審計(jì)對象嚴(yán)格落實(shí)問題整改。審計(jì)監(jiān)督全覆蓋， 從廣度和深度上提高國家審計(jì)監(jiān)督的層次及服務(wù)國家治理的能力。國家審計(jì)統(tǒng)籌審計(jì)移送項(xiàng)目時(shí)， 應(yīng)在拓寬審計(jì)移送問責(zé)領(lǐng)域的同時(shí)保障審計(jì)移送重點(diǎn)， 避免審計(jì)移送質(zhì)量不高、 移送成功率低、 辦結(jié)時(shí)效低， 造成審計(jì)資源浪費(fèi)。此外， 審計(jì)結(jié)果作為國家治理的重要資源， 對于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、 促進(jìn)依法治國、 遏制腐敗蔓延勢頭具有重要作用。審計(jì)署應(yīng)基于大數(shù)據(jù)分析， 深入挖掘、 分析國家審計(jì)移送處理的海量信息， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)移送處理制度的問題短板與薄弱環(huán)節(jié)， 全面提升審計(jì)監(jiān)督治理的精細(xì)化水平。還應(yīng)以推進(jìn)審計(jì)移送成果轉(zhuǎn)化為治理效能作為導(dǎo)向， 以監(jiān)督審計(jì)對象整改措施作為著力點(diǎn)， 在高風(fēng)險(xiǎn)、 易發(fā)案件線索之間構(gòu)建索引， 為政策制定和優(yōu)化調(diào)整提供科學(xué)建議， 完善審計(jì)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。

3. 加大案件線索問責(zé)力度， 依法追究刑事法律責(zé)任。加大案件線索問責(zé)力度， 不僅應(yīng)嚴(yán)肅追責(zé)拖延、 推諉、 不作為甚至拒不整改的人員， 而且應(yīng)加大直接主管和其他間接責(zé)任人的懲戒力度。嚴(yán)格劃分刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任的適用類別， 提高審計(jì)移送監(jiān)督工作權(quán)威性， 從制度和權(quán)力上全方位監(jiān)管責(zé)任主體， 落實(shí)審計(jì)對象依法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對于未觸犯法律的行為， 應(yīng)該對相關(guān)責(zé)任人上級提出整改意見， 并跟蹤問題整改和被審計(jì)單位制度完善； 對于觸犯法律的行為， 應(yīng)以個(gè)人移送至司法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律制裁， 從源頭警示和威懾違法違規(guī)人員。

4. 完善移送流程保障制度， 提高案件移送辦結(jié)時(shí)效。完善移送流程保障制度， 需從以下幾個(gè)方面著手： 一是以多元協(xié)同框架為基礎(chǔ)， 構(gòu)建涵蓋審計(jì)署和受理單位的協(xié)同治理機(jī)制， 保障移送問題通報(bào)、 查處信息溝通、 處理結(jié)果反饋的過程銜接， 全面增強(qiáng)國家審計(jì)移送震懾力。二是明確審計(jì)移送依據(jù)， 規(guī)范審計(jì)移送處理行為。由于文件制定主體不同， 我國目前審計(jì)移送依據(jù)仍存在交叉適用， 以推測性移送標(biāo)準(zhǔn)移送案件線索， 對審計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)和移送經(jīng)驗(yàn)的依賴程度較高， 不利于提高審計(jì)移送時(shí)效。三是及時(shí)追蹤移送案件線索， 健全審計(jì)結(jié)果追究機(jī)制， 提高審計(jì)移送辦結(jié)效率。案件移送至受理單位后， 審計(jì)人員應(yīng)進(jìn)一步追蹤線索查處情況； 同時(shí)審計(jì)署應(yīng)深追細(xì)究移送案件不立案的原因， 提高審計(jì)移送案件辦結(jié)效率， 最大程度發(fā)揮審計(jì)治理協(xié)同效能。

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【基金項(xiàng)目】陜西高校青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：202268）；陜西省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：20JZ075）；陜西省哲學(xué)社會科學(xué)重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2022ND0205）

【作者單位】西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 西安 710065