反洗錢監(jiān)管如何向風(fēng)險為本轉(zhuǎn)型

李彬

近年來，中國人民銀行持續(xù)強化風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管，督促指導(dǎo)金融機構(gòu)提高洗錢風(fēng)險防范能力并取得了良好成效。但在法治建設(shè)、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、信息共享等方面，反洗錢監(jiān)管工作需要進一步向風(fēng)險為本轉(zhuǎn)型。本文建議完善反洗錢法律法規(guī)，提高非現(xiàn)場監(jiān)管有效性，深入開展洗錢風(fēng)險評估，強化科技賦能和信息共享，著力推進風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管工作。

風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管含義

風(fēng)險為本的監(jiān)管理念最早由英國金融服務(wù)監(jiān)管局于2000年提出，得到金融行動特別工作組（FATF）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）、沃爾夫斯堡集團（Wolfsberg Group） 等國際組織的倡導(dǎo)支持。2012年，F(xiàn)ATF制定了《打擊洗錢、恐怖融資與擴散融資的國際標(biāo)準：FATF 建議》，風(fēng)險為本是建議的核心要求，也是首要標(biāo)準。2021年3月4日，F(xiàn)ATF發(fā)布《風(fēng)險為本監(jiān)管指引》，闡明和解釋了監(jiān)管者應(yīng)如何根據(jù)FATF標(biāo)準采用風(fēng)險為本的方法開展監(jiān)管活動。根據(jù)國際組織的有關(guān)定義，反洗錢領(lǐng)域的風(fēng)險為本，主要是指監(jiān)管者根據(jù)其對風(fēng)險的理解分配資源并采用風(fēng)險適當(dāng)工具以實現(xiàn)有效的反洗錢監(jiān)管。具體包括兩層含義：一是監(jiān)管者根據(jù)掌握的風(fēng)險分配反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管資源的總體過程；二是監(jiān)督金融機構(gòu)實施風(fēng)險為本反洗錢與反恐怖融資方法的詳細過程。

在“風(fēng)險為本”的國際準則標(biāo)準下，國內(nèi)反洗錢監(jiān)管工作不僅要達到合規(guī)性要求，還需要進一步提升有效性，并實現(xiàn)由“規(guī)則為本”向“風(fēng)險為本”轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于充分識別洗錢風(fēng)險并采取有效監(jiān)管措施予以緩釋，即根據(jù)風(fēng)險狀況配置監(jiān)管資源，實現(xiàn)洗錢危害最小化的目標(biāo)。具體來說，對金融機構(gòu)的反洗錢監(jiān)管，要求監(jiān)管機構(gòu)在有限的監(jiān)管資源下，識別、評估和了解金融行業(yè)或單個金融機構(gòu)面臨的洗錢風(fēng)險，并根據(jù)洗錢風(fēng)險的大小，采取與風(fēng)險相稱的差異化監(jiān)管措施。

我國風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管實踐

隨著國際反洗錢形勢的發(fā)展，特別是第四輪互評估的開展，我國反洗錢行政主管部門采取有力措施推進風(fēng)險為本監(jiān)管的落實落地。近年來，中國人民銀行不斷完善反洗錢監(jiān)管制度，穩(wěn)步推進《反洗錢法》修訂工作，出臺《金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章和規(guī)范性文件，推進反洗錢工作由基礎(chǔ)合規(guī)向風(fēng)險為本轉(zhuǎn)型。持續(xù)優(yōu)化風(fēng)險為本監(jiān)管方法，構(gòu)建風(fēng)險評估和執(zhí)法檢查“雙支柱”的監(jiān)管架構(gòu)，著力提高反洗錢監(jiān)管效能，引導(dǎo)金融機構(gòu)加強風(fēng)險管理并取得了良好成效。

制度建設(shè)沿革

為進一步完善反洗錢制度框架，強化風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管，我國不斷更新、健全反洗錢法律法規(guī)及規(guī)范性文件。2016年，《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》取消了可疑交易識別的強制性標(biāo)準，鼓勵金融機構(gòu)結(jié)合自身風(fēng)險情況出臺自定義監(jiān)測標(biāo)準，可疑交易報送工作邁入風(fēng)險為本的“自定義”時代。2018年，中國人民銀行出臺了《法人金融機構(gòu)洗錢和恐怖融資風(fēng)險管理指引（試行）》，要求金融機構(gòu)按照風(fēng)險為本的方法，有效地識別、評估和管理控制洗錢風(fēng)險。2021年4月，中國人民銀行印發(fā)《金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》，立體化、差別化反洗錢監(jiān)管框架重新確立。2021年6月，《反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》明確規(guī)定“開展國家、行業(yè)、金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)洗錢風(fēng)險評估，根據(jù)風(fēng)險狀況合理配置監(jiān)管資源，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險防控措施”。隨后，中國人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會修訂《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》，突出強調(diào)“風(fēng)險為本”基本原則，要求金融機構(gòu)基于風(fēng)險開展客戶盡職調(diào)查等工作。

監(jiān)管工具箱

分類評級。反洗錢分類評級曾經(jīng)作為一種非現(xiàn)場監(jiān)管措施，在激勵督促金融機構(gòu)特別是法人機構(gòu)有效履行反洗錢義務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。隨著向風(fēng)險為本轉(zhuǎn)型深入發(fā)展，實施十余年的分類評級逐步被風(fēng)險評估所替代。監(jiān)管部門每年年初結(jié)合日常監(jiān)管情況，依托監(jiān)管檔案、年度報告等資料，對照《法人金融機構(gòu)反洗錢分類評級標(biāo)準》逐項評價計分，在100分基準分基礎(chǔ)上，對評級指標(biāo)逐項評價計分，確定法人金融機構(gòu)的評級分數(shù)和相應(yīng)等級。評級結(jié)果分為A（AAA、AA、A）、B（BBB、BB、B）、C（CCC、CC、C）、D、E共5類11級。中國人民銀行及其分支機構(gòu)根據(jù)評級結(jié)果，可以采取質(zhì)詢、約見談話、監(jiān)管走訪、現(xiàn)場檢查等有針對性的監(jiān)管措施，實施差異化監(jiān)管。根據(jù)新修訂的《金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第3號）有關(guān)規(guī)定，分類評級已不再是反洗錢監(jiān)管措施，在法人金融機構(gòu)監(jiān)管方面，風(fēng)險評估將逐步替代分類評級。

風(fēng)險評估。洗錢風(fēng)險評估包括固有風(fēng)險評估和控制措施有效性評估等內(nèi)容。固有風(fēng)險評估反映在不考慮控制措施情況下，金融機構(gòu)被利用進行洗錢的可能性，包括經(jīng)營環(huán)境與規(guī)模、客戶特性風(fēng)險、業(yè)務(wù)風(fēng)險三個一級指標(biāo)?？刂拼胧┯行栽u估反映金融機構(gòu)所采取的控制措施對管理和緩釋固有風(fēng)險的有效程度，包括風(fēng)險管理策略和架構(gòu)、風(fēng)險識別機制、風(fēng)險控制措施、反洗錢工作機制四個一級指標(biāo)。根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果，按照風(fēng)險為本要求，對不同風(fēng)險狀況機構(gòu)靈活運用差異化的監(jiān)管措施。據(jù)統(tǒng)計，2021年中國人民銀行全系統(tǒng)共實施監(jiān)管走訪6679次，約見談話2391次，質(zhì)詢386次，下發(fā)監(jiān)管提示函365次。

執(zhí)法檢查。近年來，中國人民銀行不斷加強反洗錢執(zhí)法檢查力度，明確傳達風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管要求。在執(zhí)法檢查中突出問題導(dǎo)向，重點檢查金融機構(gòu)高風(fēng)險和新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，更加關(guān)注金融機構(gòu)反洗錢工作機制的有效性和風(fēng)險防范意識等問題，具體的檢查處罰要點集中在客戶盡職調(diào)查、跨境業(yè)務(wù)、高風(fēng)險客戶管理、身份不明客戶交易等高風(fēng)險領(lǐng)域，風(fēng)險為本監(jiān)管的針對性和有效性不斷提高?！吨袊聪村X報告》顯示，中國人民銀行及其分支機構(gòu)2020年共對614家義務(wù)機構(gòu)開展執(zhí)法檢查，依法處罰機構(gòu)537家，處罰金額為5.26億元；2021年共對638家義務(wù)機構(gòu)開展執(zhí)法檢查，依法處罰機構(gòu)401家，處罰金額為3.21億元。

實踐中存在的問題

雖然我國風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管取得積極進展，在反洗錢政策法規(guī)、監(jiān)管實踐中逐步向“風(fēng)險為本”的工作理念轉(zhuǎn)型，但在實踐中“規(guī)則導(dǎo)向”問題仍然存在，科學(xué)有效的風(fēng)險為本監(jiān)管體系尚未完全成型。

法律制度體系需要進一步完善。目前，我國風(fēng)險為本反洗錢法律法規(guī)體系的基本框架初步建立，但尚未形成完整體系，部分領(lǐng)域的細化制度辦法需要進一步補充完善。雖然我國很多的反洗錢制度文件都提到了“風(fēng)險為本”的反洗錢監(jiān)管原則和理念，但這些制度文件在反洗錢合規(guī)管理方面的規(guī)定較多，在風(fēng)險管理方面的規(guī)定較少，系統(tǒng)化、操作性強、適應(yīng)“風(fēng)險為本”監(jiān)管理念的反洗錢監(jiān)管制度體系尚未形成。

非現(xiàn)場監(jiān)管有效性不足。有效的反洗錢非現(xiàn)場監(jiān)管可以實現(xiàn)全面采集金融機構(gòu)風(fēng)險信息，并據(jù)此識別、理解其風(fēng)險狀況，進而為實施風(fēng)險為本的差異化監(jiān)管提供重要參考。但現(xiàn)有的非現(xiàn)場監(jiān)管工作尚不能有效支撐風(fēng)險為本反洗錢監(jiān)管措施的實施。目前，非現(xiàn)場監(jiān)管信息收集的各類數(shù)據(jù)報表相互獨立，未建立自動化的信息采集、加工、管理系統(tǒng)。在缺乏監(jiān)測、分析技術(shù)手段的情況下，不能動態(tài)反映數(shù)據(jù)信息變化的深層原因，也無法對收集的信息進行深度挖掘和分析，難以高效利用各類監(jiān)管數(shù)據(jù)信息。

現(xiàn)場檢查過多關(guān)注合規(guī)性問題。反洗錢現(xiàn)場檢查作為一項行政執(zhí)法活動，基層人民銀行應(yīng)嚴格遵從法律法規(guī)規(guī)定查找違規(guī)問題，具體操作中也更多關(guān)注金融機構(gòu)合規(guī)履職層面，對高風(fēng)險領(lǐng)域、高風(fēng)險業(yè)務(wù)關(guān)注不足，難以引導(dǎo)金融機構(gòu)深入客戶、業(yè)務(wù)、流程等方面，發(fā)現(xiàn)洗錢風(fēng)險敞口和體制機制等根源性問題?，F(xiàn)實中，金融機構(gòu)也只關(guān)注行政處罰涉及的具體客戶和交易的違規(guī)表象，對自身內(nèi)控制度、機制建設(shè)、系統(tǒng)設(shè)計等根源性問題深挖不夠。

反洗錢監(jiān)管信息共享不足。反洗錢監(jiān)管科技仍較薄弱，在風(fēng)險性監(jiān)管信息收集、分析及共享等方面仍存在諸多不足。一是金融機構(gòu)內(nèi)部信息共享程度相對較高，但金融機構(gòu)間及金融機構(gòu)與其它相關(guān)公共部門間信息交流不足，各機構(gòu)存在“信息孤島”現(xiàn)象，不利于反洗錢工作開展。二是監(jiān)管部門的風(fēng)險評估過分依賴被監(jiān)管對象的自評估結(jié)果，由于監(jiān)管部門和被監(jiān)管對象處在天然對立面，二者之間必然存在一定程度的信息不對稱，僅基于被監(jiān)管部門信息來源的風(fēng)險認識往往過于片面。

對策建議

進一步修訂完善反洗錢法律法規(guī)。進一步加快推進《反洗錢法》修訂工作，將風(fēng)險為本的監(jiān)管要求上升至法律層面，在法律條文中明確金融機構(gòu)開展洗錢風(fēng)險管理的義務(wù)和法律責(zé)任，配套完善《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》等反洗錢監(jiān)管制度，為反洗錢監(jiān)管向風(fēng)險為本轉(zhuǎn)型提供堅實的制度保障。

引導(dǎo)金融機構(gòu)落實風(fēng)險為本監(jiān)管要求。通過加強現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管，引導(dǎo)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)、單一的狹義洗錢風(fēng)險管理理念，積極踐行風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管理念，從制度體系、系統(tǒng)建設(shè)、管理手段等多個方面加以改進，逐步符合風(fēng)險為本監(jiān)管的要求。根據(jù)內(nèi)外部風(fēng)險評估結(jié)果，及時查找制度漏洞，修改完善風(fēng)險防控制度，改進操作流程，將更多的資源向風(fēng)險相對較高的客戶、業(yè)務(wù)、渠道傾斜，必要時采取強化的管控措施，切實提高洗錢風(fēng)險防范能力。

提升非現(xiàn)場風(fēng)險評估工作的有效性。一是將非現(xiàn)場評估作為了解義務(wù)機構(gòu)反洗錢工作情況的前置程序。充分利用建立風(fēng)險事件監(jiān)測機制收集的信息，深入研判洗錢風(fēng)險事件情況，摸清洗錢風(fēng)險分布和趨勢，并將非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析作為義務(wù)機構(gòu)固有風(fēng)險評估的重要方法。二是將風(fēng)險評估作為確定現(xiàn)場檢查對象、內(nèi)容、方式的重要依據(jù)。通過現(xiàn)場風(fēng)險評估，深入了解義務(wù)機構(gòu)業(yè)務(wù)、客戶的洗錢風(fēng)險狀況，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)場檢查的方法和內(nèi)容，選取風(fēng)險集中領(lǐng)域作為切入點，縱向拓展檢查深度，發(fā)現(xiàn)義務(wù)機構(gòu)存在的突出問題和體制機制缺陷。

加強反洗錢監(jiān)管信息的共享與運用。進一步推動反洗錢信息系統(tǒng)一體化建設(shè)，利用金融科技賦能反洗錢監(jiān)管工作。依托反洗錢聯(lián)席會議機制，建立健全反洗錢數(shù)據(jù)共享機制，明確反洗錢主管部門和各成員部門在反洗錢信息共享方面的責(zé)任和使用權(quán)限，為中國人民銀行從各成員部門獲取所需反洗錢數(shù)據(jù)提供保障。同時，在中國人民銀行和國家外匯管理局系統(tǒng)內(nèi)，探索反洗錢、支付、外匯等業(yè)務(wù)條線的信息共享機制，進一步發(fā)揮反洗錢追蹤資金的天然優(yōu)勢，為中國人民銀行履行宏觀調(diào)控和維護金融穩(wěn)定職責(zé)提供有力支持。

（作者單位：中國人民銀行濟寧市中心支行）

責(zé)任編輯：楊生恒