檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)

王楓云 陳穎

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，檔案行政執(zhí)法是指國家檔案行政管理部門依照檔案法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的職權(quán)和程序，通過行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政許可、行政復(fù)議等具體行政行為實(shí)施《檔案法》等國家法律的活動[1]。但隨著我國檔案事業(yè)步入新時(shí)代，檔案資源的供需狀況、檔案治理的制度安排、檔案工作的外部生態(tài)都發(fā)生了重大變化，與之相適應(yīng)，檔案行政執(zhí)法的對象不斷擴(kuò)展、行政執(zhí)法的目標(biāo)更加多元，這一切都要求檔案行政執(zhí)法主體以及主體間關(guān)系做出全新的調(diào)整，以適應(yīng)我國檔案行政執(zhí)法工作發(fā)展的新態(tài)勢。因此，立足檔案行政執(zhí)法的全新情境，理順檔案行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間、檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部縱向與橫向之間的復(fù)雜關(guān)系，改變主體相對單一的檔案行政執(zhí)法模式，加強(qiáng)主體間協(xié)同的制度創(chuàng)新，建立健全檔案行政執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制，成為檔案行政執(zhí)法進(jìn)一步發(fā)展的必然路徑。

一、檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的相關(guān)前提

協(xié)同理論認(rèn)為，協(xié)同指系統(tǒng)內(nèi)的各要素、各子系統(tǒng)之間在運(yùn)行過程中的同步、合作與協(xié)調(diào)的過程，在此過程，系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)會發(fā)生質(zhì)的變化，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，而系統(tǒng)本身則從無序變?yōu)橛行颍纬赡撤N穩(wěn)定結(jié)構(gòu)[2]。檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)作為一個(gè)系統(tǒng)化的動態(tài)過程，多種要素會從不同的側(cè)面作用于這一過程，因此，對各種影響因素加以充分地了解，是檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的前提。

（一）明確檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的環(huán)境制約要素

檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制作為一種高度情境化的產(chǎn)物，檔案資源供需格局、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、法律法規(guī)狀況等宏觀環(huán)境因素在其建構(gòu)過程中的作用十分明顯。

檔案資源的供需格局是檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的基本出發(fā)點(diǎn)。檔案資源供需格局折射出了檔案資源供給與需求之間的契合程度，在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，檔案資源的供給與需求應(yīng)當(dāng)達(dá)成大致的均衡。在推進(jìn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的今天，這種均衡不僅是一種數(shù)量上的要求，更應(yīng)該體現(xiàn)質(zhì)量與結(jié)構(gòu)上。當(dāng)前我國推進(jìn)檔案館藏的豐富和優(yōu)化、注重機(jī)關(guān)單位檔案形成管理、加強(qiáng)對項(xiàng)目檔案的監(jiān)督管理、完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村和城市社區(qū)檔案管理等檔案行政執(zhí)法關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域，究其實(shí)質(zhì)都是為了破解檔案資源的供求矛盾。由是觀之，檔案行政執(zhí)法就是通過對檔案資源供給側(cè)或檔案資源需求側(cè)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制來實(shí)現(xiàn)特定的檔案行政管理目標(biāo)。因此，檔案行政執(zhí)法也必然以相應(yīng)的檔案資源供求狀況為基礎(chǔ)，通過特定的方式和手段對檔案資源的供求關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平是檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的客觀基礎(chǔ)。作為制約檔案事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)性要素，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平對檔案服務(wù)需求具有重要的決定作用，并能夠通過影響檔案資源的供需格局間接作用于檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建設(shè)。此外，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與檔案學(xué)會等專業(yè)社團(tuán)、商業(yè)性檔案中介等營利性社會組織的發(fā)展?fàn)顩r、檔案服務(wù)意識的發(fā)達(dá)程度、檔案行政執(zhí)法資源開發(fā)利用的強(qiáng)度等成正比，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高的地區(qū)，常常可能率先采納先進(jìn)的檔案治理理念，檔案行政執(zhí)法中政府與社會的協(xié)同也較容易達(dá)成。

法律法規(guī)是檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的行動準(zhǔn)則。在全面推進(jìn)依法治檔的現(xiàn)實(shí)情境下，以法治理念和法治手段大力推進(jìn)檔案事業(yè)改革創(chuàng)新，要求檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域的多方協(xié)同必須在法律法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系內(nèi)進(jìn)行，不能逾越法律的限制性規(guī)定，也不能規(guī)避義務(wù)性條款。實(shí)踐中，一些地方在探索檔案行政執(zhí)法多主體協(xié)同中取得了很好的成效，在一定程度上應(yīng)歸功于具有超前性的地方性法規(guī)建設(shè)。隨著中央對地方逐步有序地釋放立法空間，地方性法規(guī)對各地檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建將具有更大的影響力。

（二）洞悉檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的行政資源要素

檔案行政執(zhí)法中協(xié)同的產(chǎn)生，在很大程度上源于檔案行政部門需要通過協(xié)調(diào)與配合以獲取實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)所需的信息、權(quán)力、能力等相關(guān)行政資源。

充分有效的信息是檔案行政執(zhí)法順利開展的先決條件。信息時(shí)代的來臨，信息資源成為了檔案行政執(zhí)法資源中最具活力的要素，尤其是在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能風(fēng)起云涌的今天，信息處理的速度以及應(yīng)用的程度等都以幾何級數(shù)的方式在增長，信息所具有的資源價(jià)值更是超乎尋常。在“放、管、服”改革不斷向縱深發(fā)展的檔案行政環(huán)境下，檔案行政部門要履行好行政執(zhí)法職能，對信息資源的收集、加工和充分運(yùn)用是不可或缺的。如在檔案行政執(zhí)法的過程中，只有系統(tǒng)詳盡地知悉相關(guān)人違背法律法規(guī)的行為事實(shí)和相關(guān)證據(jù)，才能確保執(zhí)法活動順利進(jìn)行。

行政權(quán)力是檔案行政執(zhí)法有效開展的必備條件。條塊關(guān)系是我國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)行政運(yùn)作中，各公共事務(wù)管理領(lǐng)域的行政主管部門擁有不同領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。因而，在開展超越檔案領(lǐng)域的行政執(zhí)法活動時(shí)，一般需要依托其他行政部門的執(zhí)法權(quán)。例如，在涉及檔案館安全檢查的行政執(zhí)法中，檔案行政部門常常要與消防、應(yīng)急管理部門進(jìn)行協(xié)同，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法；在處置檔案泄密事件的過程中，如果需要采取強(qiáng)制措施，又需要與公安等執(zhí)法部門配合，這些都是為了獲取相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力。當(dāng)然，獲取相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力并不表示執(zhí)法權(quán)主體的轉(zhuǎn)移，其本質(zhì)是使相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)有針對性地服務(wù)于相應(yīng)的檔案行政執(zhí)法活動。

行動能力是檔案行政執(zhí)法達(dá)到預(yù)期成效的保障條件。檔案行政執(zhí)法是一項(xiàng)操作性很強(qiáng)的實(shí)踐活動，需要投入充足的人力和時(shí)間，而受限于檔案行政機(jī)關(guān)的編制定額，因此有必要通過建立協(xié)同機(jī)制以填補(bǔ)行動能力的不足，提高執(zhí)法的績效。比如，可以通過調(diào)整檔案行政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能范圍，完善人員配備，提升檔案行政執(zhí)法效能；也可以吸納專業(yè)性社會組織以及市場主體參與到檔案行政執(zhí)法中來，以加強(qiáng)執(zhí)法的行動能力。因?yàn)椋F(xiàn)代政府的管理能力有一個(gè)重要方面是調(diào)動各方面力量參與行政過程，合力實(shí)現(xiàn)行政目的的能力[3]。同時(shí)也有必要指出，上述舉措可以直接推進(jìn)檔案行政執(zhí)法行動能力的絕對提升，而行政執(zhí)法需求的減少也能間接發(fā)揮提升行動能力的效應(yīng)。故而，檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解等柔性執(zhí)法方式減輕剛性執(zhí)法壓力，也能夠在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)行動能力的增強(qiáng)。

（三）把握檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的主體間關(guān)系要素

基于制度發(fā)生學(xué)的理論，檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)可被看成是一個(gè)依據(jù)應(yīng)然性制度而生成實(shí)然性制度的過程，在這一過程中，各方協(xié)同主體間共識的達(dá)成、均衡關(guān)系的建立必不可少。

主體間共識的達(dá)成能夠確保檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的順利建構(gòu)。從檔案治理績效的視角來觀察檔案行政執(zhí)法可以發(fā)現(xiàn)，檔案行政執(zhí)法不僅關(guān)注法律效果，也注重社會效果，尤其強(qiáng)調(diào)二者的有機(jī)統(tǒng)一，因而純粹依靠自上而下的行政指令難以完全實(shí)現(xiàn)檔案執(zhí)法目標(biāo)，還需要檔案行政執(zhí)法各方參與主體的多維互動與聯(lián)合行動。因此，檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的各方參與者對于共同行動目標(biāo)、行動的價(jià)值取向以及剛性制度約束等在較大程度上達(dá)成共識、建立相互之間的信任就顯得尤為重要。此外，檔案領(lǐng)域的政策法規(guī)普遍具有 “指導(dǎo)性、鼓勵性規(guī)范多，禁止性、義務(wù)性規(guī)范少”的特征，很可能會造成政策法規(guī)認(rèn)知上的分歧。為達(dá)到協(xié)同各方之間對行動目標(biāo)、行為取向等方面的共識，相關(guān)法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法的規(guī)定應(yīng)盡可能明晰精準(zhǔn)，以消除執(zhí)法盲區(qū)和執(zhí)法過程中出現(xiàn)的沖突現(xiàn)象[4]。

均衡的主體間關(guān)系能夠確保檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的可持續(xù)運(yùn)行。在檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)中，各方主體間通常會形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、主要與從屬、核心與外圍等各種類型的關(guān)系，這種主體間關(guān)系制約和影響著不同主體的行為路徑。而各種不同類型主體間關(guān)系的形成，主要緣于其在檔案行政執(zhí)法過程中所擁有的權(quán)力大小以及執(zhí)法資源的多寡。通常情況下，不同主體間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)保持大致均衡，在不完全喪失獨(dú)立性的基礎(chǔ)上展開協(xié)同執(zhí)法，主體間關(guān)系的極度不均衡往往會造成協(xié)同的穩(wěn)固性弱化。要確保檔案行政執(zhí)法主體間關(guān)系的均衡，需要進(jìn)行協(xié)同中信息、權(quán)力、經(jīng)費(fèi)等執(zhí)法資源科學(xué)、合理分配。

二、檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的內(nèi)在機(jī)理

檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)在很大程度上是為了有效應(yīng)對檔案行政生態(tài)急劇變遷而導(dǎo)致的檔案行政執(zhí)法中出現(xiàn)的“交叉問題”。通過建構(gòu)檔案行政執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制，開展檔案行政部門之間及其與外部主體之間的協(xié)作，獲得檔案行政部門所不具有或不充分的特定行政執(zhí)法資源，解決檔案行政執(zhí)法中的“交叉問題”。

（一）以“交叉問題”為檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的目標(biāo)場域

當(dāng)下，我國檔案領(lǐng)域的綜合改革不斷向縱深發(fā)展，檔案與市場、企業(yè)、社會等領(lǐng)域的關(guān)系持續(xù)加深且交錯(cuò)繁雜，眾多具體檔案問題的解決常常關(guān)涉檔案活動、市場規(guī)律與社會民生等多種價(jià)值系統(tǒng)之間的矛盾與沖突，不僅在理念層面的協(xié)調(diào)與貫通上存在一定的難度，甚或在規(guī)范層面也出現(xiàn)含混與沖突，難以形成完善有效的解決方案。檔案領(lǐng)域的改革常常需要其他外界相關(guān)系統(tǒng)提供協(xié)助、給予支持，這在一定程度上催生了檔案領(lǐng)域改革會遭遇諸多僅憑檔案行政部門單一主體難以有效應(yīng)對的“交叉問題”。

各地在檔案資源的供需格局、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)程度、政策與法規(guī)狀況等方面的不同造成其檔案事業(yè)發(fā)展面臨不同的“交叉問題”。如，在北京、上海、廣州等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，隨著人們對檔案公共服務(wù)需求的持續(xù)增加，檔案公共服務(wù)的信息化、市場化、社會化程度不斷提高，檔案行政執(zhí)法常常涉及檔案公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、類型、結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域，而針對這些問題的行政執(zhí)法需要和政府的市場監(jiān)督管理部門、社會管理部門、數(shù)據(jù)管理部門聯(lián)合進(jìn)行，與這些部門聯(lián)合執(zhí)法所要解決的問題成為這些地區(qū)檔案行政執(zhí)法工作的“交叉問題”。而在經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)的地區(qū)，如中西部的一些省市，檔案行政執(zhí)法主要涉及檔案實(shí)體安全、檔案載體保護(hù)、檔案信息修復(fù)等傳統(tǒng)檔案工作領(lǐng)域的“交叉問題”。

（二）以資源獲取為檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的路徑導(dǎo)引

擁有充足的行政執(zhí)法資源是檔案行政機(jī)關(guān)實(shí)施檔案行政執(zhí)法行為，達(dá)成檔案行政執(zhí)法目標(biāo)的基礎(chǔ)條件。但是，當(dāng)前我國檔案行政執(zhí)法的剛性手段較少，檔案行政部門的執(zhí)法能力較為薄弱，且在人員配置、設(shè)備支持、執(zhí)法保障等方面受到較為嚴(yán)格的法規(guī)與政策約束，這就造成了檔案行政部門無法擁有解決“交叉問題”所需要的全部行政執(zhí)法資源，在信息、行政權(quán)力、行動能力等方面對外部主體具有不同程度的資源依賴。

由此可見，檔案行政執(zhí)法資源的不足決定了檔案行政執(zhí)法工作必須展開協(xié)同。鑒于這一資源依賴的狀況，檔案行政部門在行政執(zhí)法時(shí)可以選取兩種基本路徑：一是通過加強(qiáng)檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向協(xié)同與橫向協(xié)同，協(xié)調(diào)一致地開展工作[5]，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源在系統(tǒng)內(nèi)的高效調(diào)配，以此減輕對外部資源的依賴程度。二是通過加強(qiáng)檔案行政部門同其他行政部門、企業(yè)、社會組織、利益相關(guān)者等外部主體的緊密協(xié)作，建立較為穩(wěn)固的協(xié)同機(jī)制，以從檔案行政系統(tǒng)外部有效地汲取自身所需的重要資源。

考慮到不同類型的主體擁有各不相同的行政執(zhí)法資源，而不同 “交叉問題”的解決對行政執(zhí)法資源的要求也迥然各異，這就需要針對具體的檔案行政執(zhí)法情境，有的放矢地選取協(xié)同參與主體。檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中，不同的協(xié)同對象由于其屬性與地位上的差異，其所擁有的執(zhí)法資源也有所不同。例如，基層行政組織在行動能力方面具有顯著優(yōu)勢，檔案學(xué)會等專業(yè)社團(tuán)在專業(yè)知識方面擁有先天優(yōu)勢，同級其他領(lǐng)域行政部門則在行動能力和行政權(quán)力方面擁有優(yōu)勢。由此，檔案行政部門需要基于自身執(zhí)法活動的客觀需要，有針對性地選取協(xié)同對象，經(jīng)由協(xié)同獲取相應(yīng)的行政執(zhí)法資源。

（三）以內(nèi)外部驅(qū)動為檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建構(gòu)的動力支撐

從實(shí)際運(yùn)行情況上看，目前我國檔案行政執(zhí)法中的多方協(xié)同大多屬于外部制度引導(dǎo)型協(xié)同，這種協(xié)同特別注重政策法規(guī)的指引作用，強(qiáng)調(diào)通過制度化的安排來推進(jìn)多方協(xié)同。因此，制度引導(dǎo)型協(xié)同的運(yùn)行成效較多地依賴于持續(xù)、充足且優(yōu)良的政策法規(guī)供給。同時(shí)，內(nèi)部驅(qū)動作為檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的內(nèi)在激勵也在發(fā)揮其影響，內(nèi)部驅(qū)動包括來自上級檔案部門的行政指令、同級其他部門的競爭以及檔案行政執(zhí)法部門績效提升的沖動等。相較于內(nèi)部驅(qū)動，在外部政策法規(guī)的驅(qū)動下能夠催生出更強(qiáng)大的協(xié)同動力。目前，不少全國或地方性的法律法規(guī)和政策性文件對檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建設(shè)提出了明確要求。例如，《中華人民共和國檔案法》第五章第二十四條明確規(guī)定“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分……”；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》指出“堅(jiān)持并不斷完善黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制，確保分工明確、各司其職，密切配合、形成合力，促進(jìn)檔案事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”等等，上述政策法規(guī)無疑能為檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)提供重要指引。

三、結(jié)論

檔案行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要考慮檔案行政執(zhí)法涉及到國家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位檔案、建設(shè)項(xiàng)目檔案、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和城市社區(qū)檔案等不同類型檔案的眾多執(zhí)法項(xiàng)目，又要兼顧檔案行政執(zhí)法涵蓋行政檢查、行政決定、行政處理、行政審批、行政指導(dǎo)等多種執(zhí)法形式；既要著眼于檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級部門之間、同級部門之間以及同一部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，又要關(guān)注檔案行政部門與其他行政部門、企業(yè)、社會組織之間建立的協(xié)同。尤其要把握不同種類的協(xié)同機(jī)制獨(dú)立的價(jià)值、功能、優(yōu)勢與缺陷，并在檔案行政執(zhí)法機(jī)制建構(gòu)的過程中，推進(jìn)各種協(xié)同機(jī)制有機(jī)融合，形成特定的協(xié)同機(jī)制體系，實(shí)現(xiàn)最大限度的機(jī)制功能互補(bǔ)，以發(fā)揮更大的協(xié)同功效。

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作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院