淺談機(jī)關(guān)單位《文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限表》的編制工作

徐珊珊

根據(jù)國(guó)家檔案局《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限規(guī)定》8號(hào)令的規(guī)定，各機(jī)關(guān)單位編制本單位的《文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限表》（以下簡(jiǎn)稱《期限表》），以此明確文件材料歸檔范圍、鑒定文書(shū)檔案文件價(jià)值，確定檔案文件保管期限的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。由于機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)職能發(fā)生變化，機(jī)關(guān)單位內(nèi)部處室發(fā)生調(diào)整，原有的《期限表》暴露出一些問(wèn)題，不符合機(jī)關(guān)單位內(nèi)部現(xiàn)狀，很難再成為本單位文件材料歸檔和文書(shū)檔案劃分保管期限的依據(jù)。因此，機(jī)關(guān)單位的檔案部門(mén)需要盡快根據(jù)新的“三定”方案重新編制符合單位內(nèi)現(xiàn)狀的《期限表》，以便后續(xù)指導(dǎo)并開(kāi)展文書(shū)檔案的歸檔工作。筆者通過(guò)在機(jī)關(guān)單位中參與《期限表》編制工作的經(jīng)歷，總結(jié)了編制過(guò)程中需要遵循的幾項(xiàng)原則，編制過(guò)程中面臨的種種問(wèn)題，處理問(wèn)題的具體做法以及對(duì)整個(gè)編制工作的思考。

一、編制《文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限表》的現(xiàn)實(shí)意義

（一）現(xiàn)狀

機(jī)關(guān)單位機(jī)構(gòu)改革后，在實(shí)行原有的《文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限表》時(shí)暴露出一些問(wèn)題。一是機(jī)關(guān)單位職能調(diào)整，新增加職能所產(chǎn)生的文件材料未收錄到原有的《期限表》當(dāng)中去，造成歸檔范圍有遺漏，有些重要文件材料未納入歸檔范圍；二是國(guó)務(wù)院自2015年開(kāi)始大力推進(jìn)“放、管、服”和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境后，機(jī)關(guān)單位的日常公務(wù)活動(dòng)中形成文件材料的內(nèi)容和形式發(fā)生了較大變化，原有的《期限表》在內(nèi)容表述上不符合當(dāng)下機(jī)關(guān)單位部分文件材料的現(xiàn)狀。隨著機(jī)關(guān)單位機(jī)構(gòu)改革的逐步落實(shí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的調(diào)整基本到位，機(jī)關(guān)單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工上都進(jìn)行了較大調(diào)整，加之上述種種問(wèn)題，適時(shí)啟動(dòng)《期限表》的重新編制工作已是迫在眉睫。

（二）意義

文書(shū)檔案是機(jī)關(guān)單位在行政管理事務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的重要檔案?！镀谙薇怼吩跈C(jī)關(guān)單位文書(shū)檔案工作中具有重要意義，是文書(shū)檔案日常管理中必不可少的規(guī)范性文件，為機(jī)關(guān)單位文件材料歸檔工作提供依據(jù)?！镀谙薇怼返木幹剖巧婕皢挝蝗娼ㄔO(shè)的一項(xiàng)工作，需建立在全面掌握機(jī)構(gòu)設(shè)置、歸檔部門(mén)職能、檔案種類(lèi)、人員等詳細(xì)情況的基礎(chǔ)上。筆者參與的《期限表》編制是根據(jù)機(jī)關(guān)單位最新機(jī)構(gòu)設(shè)置情況（“三定”方案）編制，此次編制的成果在機(jī)關(guān)單位內(nèi)應(yīng)用的同時(shí)，所屬的分局和委屬單位也可參照?qǐng)?zhí)行。

二、《文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限表》的編制原則

（一）遵循法律法規(guī)

國(guó)家法律、法規(guī)和各種規(guī)范性文件中相關(guān)條款是機(jī)關(guān)單位編制《期限表》應(yīng)遵循的重要依據(jù)?！镀谙薇怼返木幹剖紫葢?yīng)遵從《檔案法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》的規(guī)定。另外，文書(shū)檔案工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，歸檔范圍和保管期限表的編制是文書(shū)檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作的重要內(nèi)容，應(yīng)在檔案行業(yè)相關(guān)規(guī)范的指導(dǎo)性下進(jìn)行，這些規(guī)范包括國(guó)家檔案局【13號(hào)令】【8號(hào)令】、所在地方發(fā)布的《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限規(guī)定實(shí)施細(xì)則》等。

（二）工作原則

從遵從法規(guī)和業(yè)務(wù)法規(guī)的要求出發(fā)，《期限表》的編制應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)性、可操作性和審批性3項(xiàng)基本原則。

1.科學(xué)性原則

《期限表》的編制應(yīng)具有科學(xué)性。具體是指《期限表》能夠科學(xué)地體現(xiàn)每類(lèi)文件材料具有的價(jià)值，將有關(guān)聯(lián)文件有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使有價(jià)值的文件材料進(jìn)行科學(xué)的組件，形成文書(shū)檔案，并使人們對(duì)文書(shū)檔案有效發(fā)揮作用的預(yù)期與所應(yīng)保管的期限吻合。

2.可操作性原則

《期限表》的編制應(yīng)具有可操作性。具體是指《期限表》中內(nèi)容的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有較大的覆蓋面，能與機(jī)關(guān)單位各部門(mén)實(shí)際有歸檔價(jià)值的絕大多數(shù)文件材料具有對(duì)應(yīng)關(guān)系，內(nèi)容的表述能基本符合或概括出文件材料的特點(diǎn)和文書(shū)檔案的現(xiàn)狀。同時(shí)條款描述要明確、實(shí)用、便于操作。工作人員能依據(jù)《期限表》快速劃分文件材料，精準(zhǔn)地判斷出文件材料的價(jià)值，從而明確其是否屬于該部門(mén)的歸檔范圍并能準(zhǔn)確劃分其對(duì)應(yīng)的保管期限。

3.審批原則

《期限表》應(yīng)在單位內(nèi)具有法規(guī)或規(guī)章作用，為此要求檔案部門(mén)要加大對(duì)《期限表》的管理力度，把審定、頒布《期限表》作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)，將《期限表》作為歸檔工作中判定是否正確整理并文書(shū)檔案保管期限的重要依據(jù)和有力手段?！镀谙薇怼芬坏╊C布實(shí)行，機(jī)關(guān)單位內(nèi)各部門(mén)均應(yīng)按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，減少工作人員主觀因素的影響，克服文件材料和文書(shū)檔案保管期限劃分時(shí)的隨意性，機(jī)關(guān)單位內(nèi)檔案部門(mén)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及文書(shū)檔案工作人員應(yīng)對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行審批。

三、編制過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題

筆者所參與的具體編制的工作主要分為五個(gè)步驟：成立編制小組、編制小組集中統(tǒng)一學(xué)習(xí)相關(guān)材料、編制小組制定實(shí)施計(jì)劃、調(diào)研各部門(mén)文書(shū)檔案歸檔現(xiàn)狀、組織擬寫(xiě)文件草稿并完成定稿。編制小組在按照步驟展開(kāi)實(shí)施時(shí)，主要面臨了幾點(diǎn)問(wèn)題。

（一）編制小組中的專(zhuān)業(yè)人員力量及編制經(jīng)驗(yàn)不足

機(jī)關(guān)單位內(nèi)編制小組的人員力量是保障編制工作順利推進(jìn)的重要前提。編制小組通常是由機(jī)關(guān)單位內(nèi)檔案部門(mén)的工作人員組成，參與編制工作的檔案部門(mén)工作人員應(yīng)具備相關(guān)文書(shū)檔案的理論儲(chǔ)備，有理論聯(lián)系實(shí)際的能力，對(duì)單位內(nèi)的相關(guān)業(yè)務(wù)有一定程度的了解并且具有良好的交流溝通能力。然而，由于文書(shū)檔案工作與日常的行政等相關(guān)工作的界限劃分不清，在檔案部門(mén)的工作人員很多都非檔案專(zhuān)業(yè)出身，檔案人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)水平不高，還有一部分工作人員雖在檔案部門(mén)工作，但在日常辦公時(shí)不負(fù)責(zé)文書(shū)檔案的業(yè)務(wù)工作，對(duì)機(jī)關(guān)單位內(nèi)的文書(shū)檔案相關(guān)規(guī)定及現(xiàn)狀也不夠了解，影響了工作的開(kāi)展。另一方面，即使是檔案學(xué)專(zhuān)業(yè)人才，在歸檔范圍和保管期限修訂方面也存在專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足的情況。此外，《期限表》的編制小組成員大都沒(méi)有參加過(guò)類(lèi)似的編制工作，缺乏經(jīng)驗(yàn)。編制小組中的專(zhuān)業(yè)人員力量及經(jīng)驗(yàn)不足，影響了編制工作的效率。

（二）各部門(mén)對(duì)編制工作缺乏配合

《期限表》的編制工作是一項(xiàng)需要各部門(mén)都參與的工作，并且需要在編制過(guò)程中得到各部門(mén)的積極配合和支持。然而，由于機(jī)關(guān)單位內(nèi)部分部門(mén)對(duì)文書(shū)檔案工作的認(rèn)識(shí)程度不夠，對(duì)《期限表》編制工作的重視程度不夠，加之機(jī)關(guān)單位內(nèi)的業(yè)務(wù)部門(mén)尤其是主要職能處室的工作任務(wù)比較繁重，導(dǎo)致《期限表》的編制過(guò)程中未得到全力配合和支持，編制工作進(jìn)行速度緩慢或無(wú)法開(kāi)展。例如，在編制的前期工作中，需要各部門(mén)配合提交日常工作中產(chǎn)生的有保存價(jià)值的文件材料的內(nèi)容清單及期望保存時(shí)間作為初步調(diào)查，但一些部門(mén)在編制小組進(jìn)行的初步調(diào)查和征詢意見(jiàn)過(guò)程中沒(méi)有反饋信息或反饋速度慢，也沒(méi)有派熟知本部門(mén)業(yè)務(wù)工作人員出席由編制小組組織的相關(guān)會(huì)議，使編制工作的進(jìn)度受到了影響。

（三）機(jī)構(gòu)改革后，各部門(mén)人員對(duì)本部門(mén)的具體業(yè)務(wù)不夠了解

機(jī)構(gòu)改革后，機(jī)關(guān)單位內(nèi)的部門(mén)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，部分部門(mén)還進(jìn)行了職能上的改變，部門(mén)內(nèi)發(fā)生了人員變化、崗位調(diào)整。由于在新崗位的工作經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致了一部分部門(mén)人員對(duì)本部門(mén)的具體業(yè)務(wù)不了解或者了解的很片面，部門(mén)內(nèi)各業(yè)務(wù)工作所產(chǎn)生的文件材料無(wú)法準(zhǔn)確地提供給編制小組，對(duì)于后續(xù)《期限表》（征求意見(jiàn)稿）的審核工作也無(wú)法給出確定的回復(fù)，為編制小組的編制工作增添了難度。

（四）辦公自動(dòng)化程度提高導(dǎo)致歸檔責(zé)任主體的認(rèn)定不清晰

在機(jī)關(guān)單位中，由于辦公自動(dòng)化程度顯著提高，許多文件材料都在OA系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)。其中，以對(duì)外發(fā)文為例，大多是由各部門(mén)擬寫(xiě)好，機(jī)關(guān)單位內(nèi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審核，最后由辦公室進(jìn)行發(fā)文并辦結(jié)，這在歸檔時(shí)責(zé)任主體的認(rèn)定就不清晰，有的部門(mén)認(rèn)為是本部門(mén)起草的文件，應(yīng)由本部門(mén)歸檔，方便日后文書(shū)檔案本部門(mén)的利用，有的部門(mén)則認(rèn)為應(yīng)由辦結(jié)部門(mén)統(tǒng)一歸檔。所以，此問(wèn)題導(dǎo)致了各部門(mén)在提供本部門(mén)的文件材料清單時(shí)，會(huì)出現(xiàn)歸檔文件材料內(nèi)容提供不全或者多個(gè)部門(mén)之間重復(fù)提供同一文件材料內(nèi)容的情況，編制小組需仔細(xì)核實(shí)部門(mén)提供的文件材料清單的同時(shí)還需協(xié)調(diào)各部門(mén)之間文件材料的歸檔問(wèn)題。

四、解決辦法

針對(duì)上述的幾項(xiàng)主要問(wèn)題，筆者根據(jù)編制工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《期限表》編制工作提出幾點(diǎn)解決辦法及思考：

（一）加強(qiáng)編制小組中的專(zhuān)業(yè)人員力量

對(duì)于編制小組中大部分工作人員沒(méi)有編制經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，可以適當(dāng)引進(jìn)外援，比如有關(guān)檔案方面的專(zhuān)家、檔案局的指導(dǎo)人員等。這些外部力量在充分了解機(jī)關(guān)單位內(nèi)部現(xiàn)狀后，根據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和編制經(jīng)驗(yàn)，可以給編制小組提供專(zhuān)業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)或提出有參考價(jià)值的建議，協(xié)助編制小組推進(jìn)《期限表》各項(xiàng)工作的開(kāi)展。與此同時(shí)，可以通過(guò)理論宣講和技能培訓(xùn)等方法來(lái)提高部門(mén)工作人員和編制小組人員對(duì)編制工作重要性的認(rèn)識(shí)，提高工作技能。

（二）廣泛聽(tīng)取各部門(mén)對(duì)編制工作的意見(jiàn)

在編制過(guò)程中，編制小組應(yīng)結(jié)合調(diào)研情況，對(duì)機(jī)關(guān)單位內(nèi)各部門(mén)進(jìn)行跟進(jìn)指導(dǎo)。編制工作要以檔案部門(mén)為主導(dǎo)，機(jī)關(guān)單位內(nèi)各部門(mén)積極參與，編制小組與各部門(mén)建立隨時(shí)溝通機(jī)制，廣泛聽(tīng)取業(yè)務(wù)人員的意見(jiàn)，隨時(shí)了解和掌握業(yè)務(wù)部門(mén)任務(wù)進(jìn)展情況，及時(shí)提供專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)，有效提高工作水平和效率，保障編制出的《期限表》具有實(shí)用性和可操作性。

（三）加強(qiáng)檔案知識(shí)的普及

編制小組在組織各部門(mén)反饋本部門(mén)文件材料現(xiàn)狀的過(guò)程中，出現(xiàn)了各部門(mén)反饋速度慢的情況。在筆者了解過(guò)后，發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)單位內(nèi)各部門(mén)對(duì)文書(shū)檔案工作的認(rèn)識(shí)程度參差不齊，有些部門(mén)工作人員從未涉及檔案方面的工作，對(duì)檔案方面知識(shí)的了解十分匱乏，對(duì)《期限表》的重要程度和用途毫不知情，這樣的情況為編制小組開(kāi)展編制工作帶來(lái)了困難。為此，加強(qiáng)各部門(mén)人員檔案方面知識(shí)的普及，提升本單位全體工作人員對(duì)檔案的認(rèn)知水平迫在眉睫。筆者提出幾點(diǎn)建議：1.由檔案部門(mén)人員組織開(kāi)展有關(guān)檔案方面的知識(shí)競(jìng)賽、檔案專(zhuān)家講座、參觀檔案館等，以活動(dòng)的形式帶動(dòng)各部門(mén)工作人員積極參與。2.由各部門(mén)兼職檔案員定期組織本部門(mén)開(kāi)展相關(guān)檔案知識(shí)的學(xué)習(xí)，積極指導(dǎo)部門(mén)工作人員的檔案歸檔工作。3.檔案部門(mén)定期對(duì)各部門(mén)的歸檔情況進(jìn)行考評(píng)，對(duì)于考評(píng)未通過(guò)的部門(mén)進(jìn)行集中統(tǒng)一培訓(xùn)相關(guān)檔案知識(shí)，并上報(bào)部門(mén)主管，督促完成檔案歸檔。

（四）提高對(duì)編制工作的重視

對(duì)于機(jī)關(guān)單位而言，行政手段是相對(duì)有效的一種工作推動(dòng)方式。歸檔范圍和保管期限的編制是涉及所有文件形成部門(mén)的一項(xiàng)工作，組織難度較高，加之機(jī)構(gòu)調(diào)整后一些業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)自身職能的變化還沒(méi)有完全適應(yīng)，為編制小組的工作推動(dòng)能力提出了更高的要求。對(duì)于無(wú)法按照時(shí)限要求給予反饋的部門(mén)，可以報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)審定，通過(guò)行政方式獲得自上而下的推動(dòng)力，助力工作的推進(jìn)。

（五）與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)創(chuàng)新

筆者參與的編制工作中，結(jié)合了本單位的實(shí)際情況，在結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了一些創(chuàng)新。在匯總機(jī)關(guān)各部門(mén)上交的歸檔文件清單中，有一些是共有的文件內(nèi)容，例如年度計(jì)劃、總結(jié)材料、會(huì)議文件材料等，這部分內(nèi)容均編制在各部門(mén)的前10項(xiàng)內(nèi)容中，即《期限表》各部門(mén)的1-10項(xiàng)內(nèi)容是幾乎相同的，11項(xiàng)之后為各部門(mén)特有的文件內(nèi)容。這樣做一是有效避免了各部門(mén)歸檔范圍中的重復(fù)內(nèi)容，使表的結(jié)構(gòu)上看起來(lái)更加清晰，體現(xiàn)出各部門(mén)文件內(nèi)容的差異；二是有利于提高歸檔效率，方便接收人員快速核查各部門(mén)歸檔的文書(shū)檔案內(nèi)容是否齊全；三是便于日后根據(jù)機(jī)關(guān)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化進(jìn)行相應(yīng)的修訂工作。因此，結(jié)合機(jī)關(guān)單位具體情況，在《期限表》上做一些結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的創(chuàng)新，有助于各部門(mén)對(duì)于文書(shū)檔案工作的理解，便于本單位各部門(mén)人員規(guī)范使用此表，使辦公和管理文書(shū)檔案更高效。

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作者單位：北京市城市建設(shè)檔案館