論《行政處罰法》第四十九條快速、從重處罰的適用

邢鴻飛　葛琴琴

摘? ? ? 要：《行政處罰法》第四十九條賦予行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件快速、從重處罰的權(quán)力，旨在明確依法從快從重處罰違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為。但實(shí)踐中這一條款的具體適用仍面臨處罰對(duì)象不明確、快速處罰程序過于簡(jiǎn)化、從重處罰邊界不清等問題，難以實(shí)現(xiàn)尊重法律和保障公民權(quán)益的制度目標(biāo)。對(duì)此，應(yīng)從明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施違法行為的構(gòu)成要件，厘清快速處罰程序的內(nèi)容，限制從重處罰裁量權(quán)等方面對(duì)快速、從重處罰制度進(jìn)行完善。

關(guān)? 鍵? 詞：快速處罰；從重處罰；法律適用；程序正當(dāng)

中圖分類號(hào)：D926.5? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2023）03-0098-12

收稿日期：2022-11-30

作者簡(jiǎn)介：邢鴻飛，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)、法律社會(huì)學(xué)；葛琴琴，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

近年來，突發(fā)事件的出現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序造成巨大沖擊。對(duì)此，國家緊急出臺(tái)相關(guān)應(yīng)急措施進(jìn)行管控，但實(shí)踐中部分公民實(shí)行的違法行為嚴(yán)重妨礙了國家應(yīng)急管控的效力。因此，出臺(tái)法律文件從快從重處罰違法行為成為學(xué)界與實(shí)務(wù)關(guān)注的焦點(diǎn)。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第四十九條對(duì)行政機(jī)關(guān)的“依法快速、從重處罰”權(quán)提出了明確要求：“發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰”。這一條款為行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件中依法處置違法行為提供了法律依據(jù)。但由于法律條款的單一性和局限性，已有處罰案例反映出行政機(jī)關(guān)對(duì)《行政處罰法》第四十九條的適用仍面臨一些問題。因此，為了有效控制、減少和消除突發(fā)事件造成的社會(huì)危害，應(yīng)充分挖掘該條款的法治功能，最大限度地實(shí)現(xiàn)《行政處罰法》第四十九條的法治目標(biāo)。

一、快速、從重處罰條款的立法意圖及法治價(jià)值

快速、從重處罰因應(yīng)突發(fā)事件從快從重嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生，《行政處罰法》第四十九條為此提供了法律依據(jù)?！靶姓C(jī)關(guān)是法律的產(chǎn)兒”，［1］法律創(chuàng)制了行政機(jī)關(guān)并賦予行政機(jī)關(guān)職權(quán)?？焖?、從重處罰制度的建設(shè)必須以法律規(guī)范為依據(jù)，進(jìn)一步推動(dòng)政府依法行使職權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)急管理，這也是實(shí)現(xiàn)依法行政的根本要求。

第一，確定特定行政權(quán)力立法來源。“法律是調(diào)整社會(huì)各種利益的規(guī)范，立法是化解矛盾、衡平利益、協(xié)調(diào)關(guān)系的重要手段”。［2］為了應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生和其他突發(fā)事件，及時(shí)、高效地處理違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的制假售假、價(jià)格哄抬等行為，必須賦予行政機(jī)關(guān)一定的應(yīng)急處置權(quán)。盡管《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）和《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)從快從重打擊違法行為已有涉及，但行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急防控中發(fā)揮主導(dǎo)作用，從《行政處罰法》的角度明確快速、從重處罰機(jī)制具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，積極授權(quán)為實(shí)現(xiàn)行政效率提供了保證。行政機(jī)關(guān)在行使處罰權(quán)限時(shí)必須遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，而不能超越法定權(quán)限、違反法定程序。通過《行政處罰法》第四十九條確立了快速、從重處罰權(quán)力的合法基礎(chǔ)，也為落實(shí)行政法律規(guī)范提供了強(qiáng)有力的后盾；另一方面，為社會(huì)秩序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供了法律基礎(chǔ)。突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)法條規(guī)定的適用條件，采取快速、從重的處罰方式并保證手段的合理性，及時(shí)和有效管控疫情秩序、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等正常生產(chǎn)生活秩序。

第二，有效規(guī)制快速、從重處罰權(quán)力的行使。行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)力的價(jià)值和目標(biāo)在于維護(hù)社會(huì)治安，維護(hù)國家與人民的權(quán)益。行政機(jī)關(guān)掌握著國家的行政權(quán)力，掌握著大量的信息、資源和經(jīng)驗(yàn)，最適合處理突發(fā)事件，但如果權(quán)力行使不當(dāng)，則會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用而對(duì)社會(huì)造成次生傷害的問題。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)具有突破行政處罰權(quán)力邊界而行使權(quán)力的極大可能，需要嚴(yán)格依照法定的職權(quán)和程序來行使權(quán)力，故從《行政處罰法》第四十九條法律規(guī)范出發(fā)，將快速、從重處罰權(quán)力的實(shí)施限定在“突發(fā)事件”的發(fā)生、“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施”的違反行為等方面，明確行政職權(quán)行使的范圍、行使方式，其目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，預(yù)防行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，督促行政執(zhí)法人員及時(shí)、高效地履行職責(zé)和義務(wù)，管控、減輕和消弭突發(fā)事件引起的非常態(tài)化損害。

第三，發(fā)揮公民權(quán)益保護(hù)的作用。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，行政機(jī)關(guān)依靠外力迅速地對(duì)違法行為人施加不利影響，能夠及時(shí)、有效地處置混亂秩序下的違法行為，保障公眾的基本權(quán)利。快速重申了效率在行政處罰中的價(jià)值，督促行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)行使其行政職權(quán)；從重懲治違法行為，強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行為人以及公眾的震懾作用。當(dāng)然，這也從側(cè)面要求處罰有度，行政主體在面對(duì)多種選擇的處置方式時(shí)，需要平衡受保護(hù)的公民權(quán)利和受約束的公民權(quán)利之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)衡平所采取的處罰手段與欲達(dá)到的管控目的?！缎姓幜P法》第四十九條的規(guī)定與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有效銜接，力求在應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的行使與保障公民權(quán)益的協(xié)調(diào)。行政權(quán)得到了一定程度的擴(kuò)張，容易侵害公民個(gè)人的合法權(quán)利，［3］違法行為人依然享有受法律保護(hù)的權(quán)利，這就要求保證處罰的主體應(yīng)當(dāng)是具有相應(yīng)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，處罰程序符合正當(dāng)程序原則，處罰結(jié)果與違法情節(jié)相當(dāng)，而強(qiáng)制性的制裁只能是輔助的和次要的保證，［4］以法律規(guī)范的形式設(shè)定快速、從重處罰權(quán)限，意在實(shí)現(xiàn)保障公民基本權(quán)益的終極目標(biāo)。

二、快速、從重處罰條款的適用困惑

（一）處罰對(duì)象不明確

《行政處罰法》第四十九條規(guī)定的處罰對(duì)象是“違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為”，但“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施”的范圍并不清晰，容易導(dǎo)致對(duì)違反此類行為的判斷出現(xiàn)困難。從理論層面來說，主要是對(duì)已有法律規(guī)定的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行學(xué)理歸類或者是對(duì)法條的簡(jiǎn)單重申。有學(xué)者認(rèn)為，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中有四類行政應(yīng)急措施，分別是保護(hù)性行政應(yīng)急措施、限制性行政應(yīng)急措施、救助性行政應(yīng)急措施和保障性行政應(yīng)急措施，［5］如果行為人違反了上述四類行政應(yīng)急措施，有可能造成或者已經(jīng)發(fā)生次生危害時(shí)，可以適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定予以處罰；也有學(xué)者認(rèn)為：“違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的情形，包括違反控制、封鎖、劃定警戒區(qū)、交通管制等控制措施的行為，也包括囤積居奇、哄抬物價(jià)、制假售假、哄搶財(cái)物、干擾破壞應(yīng)急處置工作等擾亂市場(chǎng)秩序、社會(huì)秩序的行為?！保?］此外，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局還發(fā)布了相關(guān)通知，將哄抬物價(jià)、制假售假和非法交易野生動(dòng)物三類違法行為作為重點(diǎn)。以上對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的解釋，實(shí)際是以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條為法定依據(jù)的，具有法定性和直觀性，但法條并不會(huì)窮盡列舉突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的所有類型，對(duì)法律未作規(guī)定但實(shí)際影響突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作等行為的規(guī)范仍然存在問題。從實(shí)踐層面而言，應(yīng)對(duì)措施的判斷難題主要有三種表現(xiàn)：一是盡管行政機(jī)關(guān)已采取了法定的應(yīng)對(duì)措施，但因行政機(jī)關(guān)無權(quán)或職權(quán)不清，行為人違反這類應(yīng)對(duì)措施是否可以適用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定存在爭(zhēng)議。以“云南大理征用口罩”一案為例，根據(jù)《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定，大理市衛(wèi)生健康局不具有征用的權(quán)力，因?yàn)樵撝黧w只是隸屬于政府的一個(gè)部門，但根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條的規(guī)定，該主體卻具有行使征用物資的權(quán)力。若征用口罩的行為合乎法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)處罰相對(duì)人不予配合的行為，但上述情形中行政主體的權(quán)限存在爭(zhēng)議，是否可以采用《行政處罰法》第四十九條的規(guī)定是無法確定的。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條對(duì)應(yīng)急情況的十種處置辦法作出了規(guī)定，但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條沒有指明由哪一級(jí)人民政府在這方面實(shí)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，［7］有學(xué)者認(rèn)為，《傳染病防治法》第六條規(guī)定，傳染病防治和監(jiān)督管理體制是由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)的，這與該法第七條所述的縣級(jí)人民政府承擔(dān)應(yīng)急情況的職責(zé)有所不同。［8］類似的問題還有很多，這是由于我國法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定相應(yīng)的措施，地方政府也沒有根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化。以上法律規(guī)范適用的沖突導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)限存在合法性爭(zhēng)議，影響了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施適用的合法性。二是行政機(jī)關(guān)所采取的措施是否正當(dāng)存在疑慮，不宜適用快速、從重處罰制度。如2020年10月28日，黃州區(qū)24名當(dāng)事人因網(wǎng)購涉疫進(jìn)口食品被科以每人200元罰款的處罰，這項(xiàng)處罰是根據(jù)黃州區(qū)政府發(fā)布的一項(xiàng)通告作出的，但該通告的發(fā)布卻滯后于行政機(jī)關(guān)作出的處罰行為。應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)可以采取事后補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)的方式，以確保預(yù)先采取的應(yīng)急處置措施的合法性和正當(dāng)性，賦予行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下行使行政應(yīng)急的權(quán)力，這樣既能達(dá)到擴(kuò)大行政權(quán)力的目的，也符合行政法治原則。但遺憾的是，目前沒有任何一部法律規(guī)定處罰依據(jù)具有滯后于處罰行為的合法性。法律規(guī)范和依據(jù)具有確定性，指的是法律對(duì)某一特定行為與某一結(jié)果的因果關(guān)系作出明確規(guī)定，促使人們的行為方式法定化與合法化，確保人們根據(jù)法律預(yù)先設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行活動(dòng)。如果滯后的處罰依據(jù)具有合法性，則會(huì)造成規(guī)范的“朝令夕改”，行政機(jī)關(guān)通過修改規(guī)范條文以保證處罰行為的有效，容易影響法律體系的穩(wěn)定和權(quán)威。但突發(fā)事件是突發(fā)的、緊急的，需要保證行政機(jī)關(guān)有效行使應(yīng)急處置權(quán)，能否承認(rèn)在應(yīng)急情況下容忍處罰依據(jù)一定程度的滯后，目前還存在爭(zhēng)議。三是相對(duì)人實(shí)施了對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作有一定負(fù)面影響的行為，但并不必然構(gòu)成對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的違反。合理的行政處罰是指行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)行為違法但尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人所作出的行政處罰。實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)處罰范圍、處罰力度和處罰行為過度。如2021年8月11日，江西省豐城市公安機(jī)關(guān)對(duì)張某良發(fā)布“涉疫”的言論作出行政拘留十五日的處罰，張某良發(fā)表的言論雖然對(duì)公民造成了傷害，但其言論的合法性存在一些爭(zhēng)議，不能直接界定為對(duì)行政機(jī)關(guān)管控應(yīng)急情況等社會(huì)秩序的違反行為。雖然行政機(jī)關(guān)有權(quán)懲處因散布謠言而擾亂社會(huì)公共秩序的行為，但無權(quán)將謠言的定義擴(kuò)大化，對(duì)任何涉及突發(fā)事件的信息都一律認(rèn)定為不法信息。相反，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)急信息公開工作的主體責(zé)任，及時(shí)發(fā)布與應(yīng)急防控等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的權(quán)威信息，對(duì)于部分影響社會(huì)公共秩序和政府管理工作的虛假信息，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)澄清并予以糾正。此類行為事實(shí)上侵犯了公民的基本權(quán)利，行政機(jī)關(guān)對(duì)于一些突發(fā)事件的信息處理不當(dāng)或發(fā)布不及時(shí)，是造成社會(huì)信息不對(duì)稱的重要原因，也反映了行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定相對(duì)人的違法行為時(shí)存在一定的困難。

（二）快速處罰程序過于簡(jiǎn)化

快速處罰的條款源于對(duì)簡(jiǎn)化程序的修改，但依然存在將快速簡(jiǎn)單等同于簡(jiǎn)化程序的做法。實(shí)踐中，盡管法律已經(jīng)明確規(guī)定為快速處罰程序，部分行政機(jī)關(guān)還是會(huì)采取簡(jiǎn)化程序的做法?？焖俦硎拘姓C(jī)關(guān)可以采取包括簡(jiǎn)化程序、縮短時(shí)限、變通執(zhí)法程序等方式達(dá)到快速處罰行為人的效果，而簡(jiǎn)化程序主要指化繁為簡(jiǎn)，抓住核心程序環(huán)節(jié)，省略部分程序。然而，在查處違法違規(guī)行為前后，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體，傾向簡(jiǎn)化程序來達(dá)到快速應(yīng)急處置的效果。如《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價(jià)格違法行為的指導(dǎo)意見》（國市監(jiān)競(jìng)爭(zhēng)［2020］21號(hào)）第十條規(guī)定了“依法簡(jiǎn)化相關(guān)執(zhí)法程序”的具體舉措，《關(guān)于依法從重從快嚴(yán)厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》（國市監(jiān)法［2020］27號(hào)）第三條規(guī)定了“簡(jiǎn)化執(zhí)法和聽證程序，壓縮辦案時(shí)限”以及《行政處罰法》修訂通過后的記者招待會(huì)上仍然提及“并可以簡(jiǎn)化程序”，而不是快速處罰?？梢钥闯?，行政執(zhí)法過程中，短期內(nèi)仍然會(huì)出現(xiàn)將快速等同于簡(jiǎn)化程序的做法。

此外，快速處罰程序的具體操作有過度簡(jiǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)非常態(tài)化事件的處罰，國家賦予了行政機(jī)關(guān)靈活變通一般程序的權(quán)力，但具體變通的規(guī)則目前沒有統(tǒng)一定論?？焖偬幜P的官方釋義是可以簡(jiǎn)化立案程序、調(diào)查取證、內(nèi)部審批等程序，縮短行政處罰的時(shí)限。但“至于是僅僅加快處罰速度，縮短處罰的時(shí)間，還是省略一些程序環(huán)節(jié)，視處置突發(fā)事件的實(shí)際需要而定，需要在最低法治的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步理論探討”。［9］以相對(duì)人實(shí)現(xiàn)陳述和申辯權(quán)利的程序環(huán)節(jié)為例，在大連長(zhǎng)興島經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋與漁業(yè)局、王某遠(yuǎn)非訴執(zhí)行審查案①中，由于缺乏“未明確說明當(dāng)事人依法享有的法定陳述和申辯權(quán)限”等催告書應(yīng)當(dāng)具備的主要內(nèi)容，視為未履行催告職責(zé)。而2021年新修訂的《行政處罰法》沒有明確當(dāng)事人陳述申辯程序的期限，在實(shí)踐中如何簡(jiǎn)化尚未可知。如2020年1月29日，上海市市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法總隊(duì)對(duì)聯(lián)家超市涉嫌哄抬蔬菜價(jià)格一案進(jìn)行立案查處，并于1月30日對(duì)當(dāng)事人擬處以罰款二百萬元的行政處罰，［10］歷時(shí)未滿四十八小時(shí)；2021年8月3日，啟東市公安局查處一起棋牌室違抗防疫通告案，當(dāng)晚依據(jù)《行政處罰法》第四十九條對(duì)涉案當(dāng)事人科以行政拘留七日并處罰款五百元的處罰。綜上，案件處罰時(shí)限過短會(huì)產(chǎn)生過度簡(jiǎn)化的嫌疑，容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在快速執(zhí)法的同時(shí)是否保障了實(shí)質(zhì)正義，辦案時(shí)限的縮短是否符合“底線思維”要求的質(zhì)疑。

（三）從重處罰邊界不清

我國《行政處罰法》一直未設(shè)立從重處罰情節(jié)，直到2021年修訂《行政處罰法》增設(shè)了第四十九條，規(guī)定對(duì)“違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為”予以從重處罰，但沒有明確規(guī)定處罰的種類和幅度。從重處罰的官方釋義是“在法定的處罰幅度內(nèi)選擇較重的處罰幅度”，［11］可以理解為運(yùn)用《行政處罰法》第四十九條從重處罰的規(guī)則來指引其他法律的適用，如對(duì)哄抬物價(jià)行為處以罰款，根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》（以下簡(jiǎn)稱《價(jià)格法》）與本條規(guī)定，選擇《價(jià)格法》中較重的罰款。但較重本身具有模糊性，導(dǎo)致各地行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中很難平衡從重處罰的裁量幅度，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)將從重處罰與頂格處罰混同適用、不合理行使從重處罰裁量權(quán)、處罰類型的適用不當(dāng)。

其一，從重處罰與頂格處罰混同。行政機(jī)關(guān)注重處罰結(jié)果的形式合法，卻忽視了處罰均衡的實(shí)質(zhì)正義。以處罰未明碼標(biāo)價(jià)而銷售口罩的行為為例，2020年1月25日，武漢市黃陂區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局接到群眾投訴和舉報(bào)，對(duì)永生公大藥房連鎖藥店進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，并采取了簡(jiǎn)易程序當(dāng)場(chǎng)對(duì)違法當(dāng)事人作出行政處罰，［12］罰款的選擇以二百元、三千元或者警告為限；2020年1月28日，官渡區(qū)邦貝貝文具經(jīng)營部被市場(chǎng)監(jiān)督管理局依法作出沒收違法所得四元、并處罰款人民幣五千元的行政處罰；［13］2020年2月29日，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布，湖北隨州萬家康大藥房、浙江杭州蕭山仁心藥店和甘肅平?jīng)鍪锌导螐V譜大藥房等銷售主體未明碼標(biāo)價(jià)被頂格處罰五千元的案件。［14］可以看出，頂格處罰成為行政機(jī)關(guān)依法從重處罰的主要方式，但其中暗含幾個(gè)問題：首先，從處罰對(duì)象來看，行政機(jī)關(guān)并未對(duì)自然人和單位進(jìn)行區(qū)分，一律采用頂格處罰；其次，行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)個(gè)案中違法行為人的主觀惡性以及承受能力的考察，如上述邦貝貝文具經(jīng)營部作為個(gè)體工商戶，相對(duì)人未明碼標(biāo)價(jià)售出的口罩?jǐn)?shù)量和違法所得較低，違法情節(jié)輕微，行政機(jī)關(guān)卻采用了五千元的頂格處罰；最后，從重處罰與頂格處罰的界分欠缺明確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)以頂格處罰代替了從重處罰的適用。

其二，從重處罰裁量不合理。《行政處罰法》第四十九條賦予行政機(jī)關(guān)從重處罰的權(quán)力來維護(hù)行政管理秩序，但并非授予行政機(jī)關(guān)超出法律規(guī)定的特權(quán)。相反，應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)并遵守法治的最低限度。實(shí)踐中，各地行政機(jī)關(guān)在懲處相關(guān)突發(fā)事件中的違法行為人時(shí)，容易出現(xiàn)偏向于維護(hù)秩序而忽視公民權(quán)利保障等不合理處罰的情形。如湖北省洪湖市市場(chǎng)監(jiān)管局根據(jù)省市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)布的應(yīng)急情況下有關(guān)價(jià)格違法行為認(rèn)定與處理的指導(dǎo)意見，查明當(dāng)事人進(jìn)購的口罩價(jià)格是0.6元/只，但卻以標(biāo)價(jià)1元/只的價(jià)格銷售給廣大消費(fèi)者，據(jù)此對(duì)華康大藥房作出沒收違法所得14210元、罰款42630元的行政處罰。［15］對(duì)于哄抬價(jià)格等違法行為，行政機(jī)關(guān)有權(quán)予以嚴(yán)厲懲處，但需要考察“漲價(jià)”行為的內(nèi)涵，首先需要判斷相較過去的銷售價(jià)格是否有明顯的提價(jià)行為，其次區(qū)分該行為屬于符合市場(chǎng)銷售規(guī)律的正常售賣行為還是人為惡意哄抬價(jià)格。整體來看，該案處罰雖然合乎法律規(guī)定，但卻違背了合理行政的基本要求，欠缺對(duì)實(shí)際情況的綜合考量，最終啟動(dòng)重新調(diào)查程序。

其三，同種處罰類型適用不均和異種處罰類型適用不當(dāng)。同種處罰類型適用不均指的是對(duì)同類型的違法行為采取同一種處罰，而結(jié)果卻呈現(xiàn)了輕重之分的差異。如上文所述的罰款，同樣是針對(duì)未明碼標(biāo)價(jià)而銷售口罩的行為，部分行政機(jī)關(guān)采取頂格處罰的方式來管控這類行為，而部分行政機(jī)關(guān)則采取最低幅度的罰款對(duì)相對(duì)人予以懲處。異種處罰類型適用不當(dāng)指的是對(duì)同類型的違法行為采取了不同種類的處罰，其處罰結(jié)果呈現(xiàn)跨類別的輕重差異。如2020年2月11日，居住在賓縣賓州鎮(zhèn)的趙某未戴口罩出行，拒不聽從防疫人員的勸阻并與防疫人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，行政機(jī)關(guān)最終依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）第五十條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)趙某處以行政拘留十日以及處罰款五百元的處罰；［16］2020年7月21日，居住在烏魯木齊某小區(qū)的張某民擅自在封閉的小區(qū)內(nèi)鍛煉身體，因未戴口罩與防疫人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，行政機(jī)關(guān)以同一法律條款為處罰依據(jù)，對(duì)張某民處以二百元罰款的行政處罰。［17］誠然，該法劃分了兩種處罰標(biāo)準(zhǔn)，即針對(duì)一般違法情節(jié)，對(duì)違法行為人采取警告或者二百元以下罰款的處罰方式，而針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，對(duì)違法行為人采取五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款的處罰方式。情節(jié)嚴(yán)重自然是賦予了行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間，但以上案例卻呈現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法情節(jié)輕微的行為適用重罰、對(duì)違法情節(jié)相同的行為不同罰、對(duì)違法情節(jié)較重的違法行為適用輕罰的處理結(jié)果，反映了行政機(jī)關(guān)未能把握自由裁量的限度標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法行為存在裁量不當(dāng)?shù)膯栴}。

三、快速、從重處罰條款正確適用的法治保障

（一）明確違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施行為的構(gòu)成要件

構(gòu)成要件的提法始于刑事法律規(guī)范，是指在一定程度上發(fā)生了某一刑罰后果的前提條件，也就是構(gòu)成犯罪的全部?jī)?nèi)容。［18］后來，其發(fā)展成為通用的法律名詞，是指在某種特定的條件下，產(chǎn)生某種特定的法律效力。一般而言，對(duì)構(gòu)成要件的分析是認(rèn)識(shí)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施行為的有效手段。因此，為了有效規(guī)范違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，需要確立判斷要件：

第一，應(yīng)對(duì)措施的法定依據(jù)應(yīng)當(dāng)事先確立。一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》等法律法規(guī)并不會(huì)窮盡一切應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施。如在疫情防控中，各地行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政策要求出示“核酸檢測(cè)報(bào)告”“行程碼綠碼”“通信大數(shù)據(jù)”等，這些在法條中是沒有具體規(guī)定的，但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條第十款“采取必要措施，預(yù)防次生和衍生事件的發(fā)生”之規(guī)定為其提供了正當(dāng)性依據(jù)，要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)已有法律規(guī)定來完善應(yīng)對(duì)措施的種類；另一方面，由于突發(fā)事件的突然和緊急程度，地方政府在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，有權(quán)主動(dòng)處理突發(fā)傳染病疫情，［19］但已有法律規(guī)定的措施并不必然適用新型突發(fā)事件，政府以通告或其他形式管控違法行為時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)先設(shè)定應(yīng)急措施的范圍，據(jù)此對(duì)違反該規(guī)定的相對(duì)人予以處罰。如朱某祥與張家港市公安局等治安行政處罰及行政復(fù)議糾紛上訴一案中①，朱某祥違反了蘇州市政府事先發(fā)布的應(yīng)急管控通告，這項(xiàng)處罰符合事先確立的通告要求，具有正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終遵循“法不溯及既往”的原則，通過事先確立法律依據(jù)來規(guī)范相對(duì)人的行為，而不能通過事后立法來懲治已有違法行為，應(yīng)當(dāng)有效行使發(fā)布應(yīng)對(duì)措施法律依據(jù)的權(quán)力，保證應(yīng)對(duì)措施于法有據(jù)。

第二，確保采取措施的行政機(jī)關(guān)無權(quán)限爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)在權(quán)限不明的情況下，采取的措施存在合法性爭(zhēng)議。首先，在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還未修改和廢止之前，完善立法裁決程序緩解法律適用沖突。立法裁決是指執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理案件過程中，發(fā)現(xiàn)無法決定如何適用相互沖突的法律規(guī)范時(shí)，將其提交給有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決或處理。［20］依靠有權(quán)機(jī)關(guān)確立適用標(biāo)準(zhǔn)并作出相應(yīng)裁決，能夠緩解《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》的法律適用沖突，保障行政機(jī)關(guān)有效行使執(zhí)法權(quán)；其次，加快修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的進(jìn)程。有學(xué)者建議對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有關(guān)應(yīng)急主體、規(guī)則、程序、保障措施等條款的修訂，是非常有必要的。［21］也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從我國應(yīng)急實(shí)踐情況和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的調(diào)整和修訂入手。［22］目前，《行政處罰法》第四十九條具體內(nèi)容的適用依賴《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的指引，而該法對(duì)權(quán)力主體的表述并不清晰，突發(fā)事件涉及公共衛(wèi)生、公共安全等諸多領(lǐng)域，處置方式和行權(quán)主體存在差異。因此，需要加快《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改進(jìn)程，在修改完善中明確權(quán)力機(jī)關(guān)及其采取應(yīng)對(duì)措施的權(quán)限。

第三，對(duì)合法性存疑的應(yīng)對(duì)措施的違反不能一概認(rèn)定為違法行為。合法性存疑的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施主要是指法律明文規(guī)定以外的應(yīng)對(duì)措施，包括行政機(jī)關(guān)根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)引申出的合法措施以外的應(yīng)對(duì)措施。對(duì)于這類應(yīng)對(duì)措施合法性的判斷，可以確立三大準(zhǔn)則：一是與現(xiàn)行法律規(guī)定不相違背的準(zhǔn)則。要求行政執(zhí)法人員所采取的措施，適應(yīng)特定區(qū)域內(nèi)的突發(fā)事件，所謂“老案老辦法，新案新辦法”，應(yīng)對(duì)措施也需要根據(jù)具體應(yīng)急管控的需要而變化。如2022年12月26日，我國依法將新型冠狀病毒感染從“乙類甲管”調(diào)整為“乙類乙管”，這正是因時(shí)因勢(shì)對(duì)此項(xiàng)準(zhǔn)則的落實(shí)；二是與穩(wěn)定特定秩序的目標(biāo)相適應(yīng)的準(zhǔn)則。在沒有法律明文規(guī)定且無法準(zhǔn)確推定某項(xiàng)應(yīng)急處置措施的合法性時(shí)，需要判斷該項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施對(duì)社會(huì)秩序恢復(fù)所貢獻(xiàn)的價(jià)值，如果該項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施對(duì)社會(huì)秩序的恢復(fù)作用極其微小或者無法真正發(fā)揮管控危害的作用，這類措施的違反行為同樣不能認(rèn)定為是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的違反行為；三是與公民權(quán)益保護(hù)相平衡的準(zhǔn)則。行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急管控措施的根本目的是加快社會(huì)秩序的恢復(fù)和重建，最大限度保護(hù)公眾的利益。雖然公眾在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中需要承擔(dān)一定的容忍義務(wù)，但這種容忍義務(wù)不是毫無限度的，也不是以損害公民的生命健康、人格尊嚴(yán)或者是差別對(duì)待來實(shí)施管控的。

第四，排除形式違法但實(shí)質(zhì)沒有違反應(yīng)對(duì)措施的行為。筆者認(rèn)為，應(yīng)確立對(duì)處罰的事前審查和事后評(píng)估機(jī)制。事前審查機(jī)制要求行政機(jī)關(guān)在作出處罰之前，需要審查自身處罰權(quán)力的合法性和相對(duì)人行為或言論的正當(dāng)性。如上文所述，對(duì)張某良發(fā)布“涉疫”的言論處以十五日行政拘留的案例，對(duì)該言論是否違法和超越社會(huì)底線這一事實(shí)，行政執(zhí)法人員必須對(duì)該事實(shí)的真實(shí)性和合法性予以審查和核實(shí)后，再判斷是否能對(duì)這種行為行使處罰權(quán)，如果行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)相應(yīng)事實(shí)的考察即作出處罰，會(huì)引起公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)辦案能力的質(zhì)疑，危害政府的公信力；事后評(píng)估機(jī)制要求加大力度追究行政機(jī)關(guān)對(duì)行為人“惡意”處罰的責(zé)任。基層執(zhí)法部門往往身處危害的源頭，為了有效遏制突發(fā)事件危害的擴(kuò)大，法律允許一定程度的自治，但禁止未經(jīng)授權(quán)的惡意執(zhí)法行為。如孝感一家三口打麻將被破門執(zhí)法事件，［23］法律沒有規(guī)定和授權(quán)行政執(zhí)法人員暴力執(zhí)法權(quán)。因此，在國家承擔(dān)賠償責(zé)任以外，應(yīng)通過事后評(píng)估機(jī)制來評(píng)價(jià)行政執(zhí)法人員的責(zé)任，達(dá)到威懾其他行政機(jī)關(guān)的作用，防止行政執(zhí)法人員濫用應(yīng)急管理職權(quán)。

（二）厘清快速處罰程序的內(nèi)容

突發(fā)事件中的快速處罰程序是快辦程序的一種特殊類型，它也是一種要求我們?cè)谧裱绦虮旧碚?dāng)性的情況下，采用已有的加速技術(shù)去處理案件。［24］實(shí)際上，通過草案修訂過程的爭(zhēng)議到明確以“快速”代替“簡(jiǎn)化程序”的做法，已經(jīng)表明在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，某些環(huán)節(jié)不能被簡(jiǎn)化，需要厘清快速處罰程序的內(nèi)容。

一是在內(nèi)部縮短辦案時(shí)限，在外部轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式。行政機(jī)關(guān)在調(diào)查處理違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為時(shí)，需要經(jīng)過內(nèi)部決策和外部參與這兩個(gè)程序環(huán)節(jié)。應(yīng)急處罰程序的簡(jiǎn)化，可以細(xì)化為內(nèi)部程序和外部程序。因?yàn)閮?nèi)部程序與公民權(quán)利沒有直接關(guān)系，所以可以采取簡(jiǎn)化內(nèi)部程序的做法。如案源登記、立案審批、負(fù)責(zé)人討論、審核、送達(dá)、作出決定、執(zhí)行等內(nèi)部程序可以通過縮短時(shí)限的方式來加快案件處理速度，防止行政機(jī)關(guān)損害公眾的利益；事先告知、聽取當(dāng)事人陳述和申辯等與當(dāng)事人合法權(quán)益緊密相關(guān)的外部程序可以通過轉(zhuǎn)換執(zhí)法方式予以簡(jiǎn)化，減少執(zhí)行成本，節(jié)約執(zhí)法資源。二是增加相對(duì)人的權(quán)利行使期限以及確立最低時(shí)限要求制度。如張某付與靖江市公安局交通警察大隊(duì)交通管理行政處罰糾紛再審案①和楊某訴上海證監(jiān)局證券行政處罰案②，都是經(jīng)過后續(xù)繁雜的再審和二審程序，才查明行政機(jī)關(guān)是否確實(shí)履行了告知義務(wù)，保障了相對(duì)人陳述權(quán)和申辯權(quán)行使的程序。這類案件印證了增加相對(duì)人及其權(quán)利行使期限的重要性。首先，在立法過程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合違法事實(shí)、案件情節(jié)和相對(duì)人主觀態(tài)度等因素來確定不同權(quán)利行使期限，增加對(duì)相對(duì)人及其權(quán)利行使期限的規(guī)范，避免行政機(jī)關(guān)隨意縮減征求相對(duì)人意見的期限；其次，在單行實(shí)體行政法規(guī)中可以對(duì)特殊事項(xiàng)的陳述和申辯期限作出專門規(guī)定，而行政主體也可以根據(jù)規(guī)定設(shè)立參照基準(zhǔn)來約束自身；［25］最后，行政機(jī)關(guān)需要啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督程序，保證執(zhí)法過程中預(yù)留足夠的時(shí)限以便相對(duì)人行使權(quán)利。對(duì)于預(yù)留期限內(nèi)相對(duì)人放棄權(quán)利的情形，也要以法律的形式規(guī)定該棄權(quán)后果和棄權(quán)時(shí)間，追究行政機(jī)關(guān)超出時(shí)限處罰相對(duì)人的行為。三是建立快速處罰的示范機(jī)制。目前，就快速處罰程序的適用來說，沒有具體顯示案件中簡(jiǎn)化的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。在上文列舉的幾種情形中，也僅僅看到四十八小時(shí)或者是二日等類似的時(shí)限，為了真正有效地落實(shí)和推廣行政處罰裁量權(quán)的合理行使方法和觀念，必須建立相關(guān)的示范機(jī)制，為行政執(zhí)法人員和公眾提供參考和借鑒。［26］因此，在快速處罰程序制度的適用中，可以建立典型案例的示范機(jī)制。具體而言，將典型案例的簡(jiǎn)化方式和內(nèi)容予以詳細(xì)說明，學(xué)習(xí)公報(bào)案例、典型案例的發(fā)布模式，以案例的形式解釋未明確的標(biāo)準(zhǔn)，指引行政執(zhí)法人員了解相關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。需要說明的是，這種示范機(jī)制不是要求所有類似案件采取同一種簡(jiǎn)化方式，而是要在不同行政執(zhí)法案件中參照已有案例的成功經(jīng)驗(yàn)，綜合考察對(duì)相應(yīng)內(nèi)容的簡(jiǎn)化和時(shí)限的縮短方式，且通過時(shí)間的過渡和案件的積累，形成一套穩(wěn)定的快速處罰程序。

（三）限制從重處罰裁量權(quán)

第一，從重處罰的裁量需要遵循比例原則。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中，比例原則要求行政機(jī)關(guān)所采用的處罰手段與相對(duì)人的違法行為相適應(yīng)。在行政處罰中，行政機(jī)關(guān)需要考量違法行為對(duì)社會(huì)造成危害的程度大小來確立一個(gè)合理、適當(dāng)?shù)奶幜P力度，確定具體處罰方式的對(duì)應(yīng)比例，以符合相關(guān)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的規(guī)范要求?？焖?、從重處罰意在處罰違法行為并防患于未然，但要處罰有度。在應(yīng)急管理狀態(tài)下，整個(gè)社會(huì)秩序都處于一種緊張狀態(tài)，廣大公民權(quán)利迫切需要法律保護(hù)，盡管違法行為人實(shí)施了影響社會(huì)公共秩序的行為，但在作出處罰時(shí)“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)盡量采用對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式?！保?7］我國法律體系構(gòu)建的本質(zhì)在于以人為本，行政法、處罰法的規(guī)范設(shè)置自然也不能脫離維護(hù)公民權(quán)利這個(gè)要義，必須考慮公民基本權(quán)利的保護(hù)、行政相對(duì)人的人格尊嚴(yán)和承受能力，這樣既可以有效保障政府在應(yīng)急情況下的執(zhí)法工作和效率，也可以防止過分侵犯公民的權(quán)利。

第二，區(qū)分從重處罰與頂格處罰的適用標(biāo)準(zhǔn)。首先，考慮出臺(tái)司法解釋擴(kuò)充從重處罰的具體情節(jié)、種類和幅度。如參照《治安管理處罰法》第二十條“有較嚴(yán)重后果的”“教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的”等從重處罰情形，也可以參照《中華人民共和國刑法》第六十五條有關(guān)“累犯從重”的規(guī)定，即對(duì)于那些屢次實(shí)施違法行為的相對(duì)人，要給予嚴(yán)厲從重的處罰；其次，可以區(qū)分對(duì)自然人違法和單位違法的不同處罰標(biāo)準(zhǔn)。如將違法行為涉及的金額劃分若干等級(jí)、將違法行為對(duì)社會(huì)的危害區(qū)分范圍和地域，并按級(jí)別分別予以不同的懲罰，以避免執(zhí)法的任意性，最大化保證執(zhí)法的公平和正義。從重處罰通常是在法定幅度的折中基準(zhǔn)以上對(duì)相對(duì)人科以處罰，也包括頂格處罰，而頂格處罰是選擇最高法定幅度。我國《行政處罰法》對(duì)處罰的適用原則作出了具體的規(guī)范，為了避免因行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中偏私或者因行政執(zhí)法人員個(gè)人的主觀善惡，而采取與處罰強(qiáng)度和行為違法性并不相稱的處罰，需要嚴(yán)格遵循過罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t。行政機(jī)關(guān)在采取具體處罰措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)類比相對(duì)人的主觀惡性、地區(qū)受教育水平、各地經(jīng)濟(jì)水平差異、對(duì)事實(shí)的認(rèn)知以及違法行為對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響等因素來對(duì)案件定性，對(duì)單位違法和嚴(yán)重影響社會(huì)秩序的個(gè)人違法行為予以頂格處罰，其余情形考慮從重處罰的其他幅度。

第三，增加從重處罰自由裁量的限制條件。行政機(jī)關(guān)在危機(jī)管理中需要運(yùn)用從重處罰的權(quán)力，采取了更為嚴(yán)厲的懲罰方式，具有較大的強(qiáng)制性和權(quán)威性，因而有被濫用和任意行使的可能。人們廣泛地把自由裁量權(quán)視為一種與法治相對(duì)立的特殊權(quán)力，因此它在一定程度上應(yīng)該受到法律的制約。［28］首先，建立內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。一部法律得以實(shí)施并受到公眾廣泛尊重的關(guān)鍵，即明確承擔(dān)責(zé)任的主體并規(guī)定相應(yīng)的懲罰后果，而責(zé)任主體則在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，完善自身能力并積極問責(zé)。行政主體內(nèi)部問責(zé)要求在發(fā)生相關(guān)突發(fā)事件時(shí)，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者行政職責(zé)的行政執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)對(duì)作出的決策負(fù)責(zé)。當(dāng)行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)、失職瀆職以及利用突發(fā)事件實(shí)施危害國家利益、集體利益或者他人合法權(quán)益的行為時(shí)，需要承擔(dān)引咎辭職、停職檢查和免職等法律后果。盡管是通過集體研究方式對(duì)相對(duì)人科以較重處罰，也要明確責(zé)任承擔(dān)主體，杜絕執(zhí)法主體互相推諉的情形。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)和選拔，促進(jìn)地區(qū)間執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流，防止各地執(zhí)法水平參差不齊，出現(xiàn)案件處理結(jié)果差異較大等問題。其次，完善外部公眾參與機(jī)制。一方面，促進(jìn)行政相對(duì)人依法參與行政過程，通過商討、提出建議等方式與行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)處罰決策的科學(xué)性和民主性；另一方面，在事前和事后吸收公眾對(duì)從重處罰情形的意見，平衡從重處罰的裁量條件。

第四，完善備案制度和合理性審查機(jī)制。首先，備案登記本身是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行的義務(wù)，也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和規(guī)范行政執(zhí)法工作的重要途徑。通過行政機(jī)關(guān)對(duì)從重處罰具體情形的報(bào)備，便于本級(jí)監(jiān)督部門和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的核查，上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)處罰不合理的情形，及時(shí)予以糾正并重新裁量。其次，行政機(jī)關(guān)行使從重處罰權(quán)力需要司法審查和監(jiān)督。要考慮只有將濫用職權(quán)和明顯不當(dāng)作為審查標(biāo)準(zhǔn)，才能顯示出自由裁量權(quán)所需要的內(nèi)在品質(zhì)，［29］合理性審查制度建立的目的是建立司法審查制度，締造司法審查權(quán)，通過對(duì)特定行政案件的事實(shí)清楚問題、證據(jù)充分問題、程序合法等問題進(jìn)行審查，限制從重處罰的范圍，控制行政處罰權(quán)力行使的界限，給被侵犯正當(dāng)權(quán)利的相對(duì)人提供法律救濟(jì)。因此，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰進(jìn)行司法審查，應(yīng)當(dāng)首先判斷某一行為是否是由被處罰人實(shí)施的，然后再判斷該行為是否違法以及是否罰當(dāng)其過，保證處罰行為在實(shí)體和程序兩個(gè)方面的實(shí)質(zhì)合理。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Application of Rapid and Severe Punishment

in Article 49 of the Administrative Punishment Law

Xing Hongfei，Ge Qinqin

Abstract：Article 49 of the Administrative Punishment Law gives administrative organs the power to deal with emergencies quickly and severely，aiming at clearly punishing violations of emergency response measures promptly and heavily according to law.However，in practice，the specific application of this clause still faces some problems，such as the unclear object of punishment，the simplified procedure of quick punishment，and the unclear boundary of severe punishment，which makes it difficult to achieve the institutional goal of respecting the law and protecting citizens' rights and interests. In this regard，we should specify the constituent elements of illegal acts in emergency response measures，clarify the flexible content of rapid punishment，and limit the improvement of the system of rapid and severe punishment from the aspect of the discretionary power of severe punishment.

Key words：fast punishment；heavier punishment；law enforcement；due process