試析敏捷治理理念下的在線政務(wù)服務(wù)

龐宇　張玲

摘? ? ? 要：在線政務(wù)服務(wù)是數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分。目前，傳統(tǒng)“瀑布模式”的在線政務(wù)服務(wù)呈現(xiàn)出“孤島式”數(shù)據(jù)、“條塊式”管理、“分散式”服務(wù)的特點(diǎn)，難以適應(yīng)技術(shù)和用戶需求快速變化所帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。因此，需要一種新的方法支持治理的多樣化和有效性，在這種情況下，敏捷治理理念應(yīng)運(yùn)而生。敏捷治理提供了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的新思路，改變“豎井”結(jié)構(gòu)的內(nèi)在制約，形成敏捷治理理念下在線政務(wù)服務(wù)四大優(yōu)化路徑，以推動(dòng)政府?dāng)?shù)字治理和服務(wù)范式的轉(zhuǎn)變。

關(guān)? 鍵? 詞：在線政務(wù)服務(wù)；敏捷治理；運(yùn)行模式

中圖分類號(hào)：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2023）03-0021-10

收稿日期：2022-05-12

作者簡(jiǎn)介：龐宇，中共北京市委黨校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部教授，研究方向?yàn)檎卫?；張玲，中共北京市委黨校公共管理教研部教授，研究方向?yàn)閿?shù)字治理。

基金項(xiàng)目：本文系北京市自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“‘互聯(lián)網(wǎng)+首都行政審批服務(wù)的新模式研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16I10113。

引? 言

隨著數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展及廣泛應(yīng)用，為應(yīng)對(duì)社會(huì)不斷變化的需求，各個(gè)國(guó)家紛紛推行政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，致力于改變政務(wù)服務(wù)范式，從而使政府管理與社會(huì)治理進(jìn)入“數(shù)字常態(tài)”階段。2022年4月19日中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次對(duì)加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)作出重大部署。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。2016年，我國(guó)首次將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措寫(xiě)入政府工作報(bào)告，而后國(guó)家也推出一系列相關(guān)政策，國(guó)家和地方層面加快構(gòu)建一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)并取得較好成績(jī)。全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)自上線以來(lái)不斷優(yōu)化完善，各地涌現(xiàn)出多種在線政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新模式，使我國(guó)在線服務(wù)指數(shù)國(guó)際最新排名躍升至第9位?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出：“提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能”，這對(duì)在線政務(wù)服務(wù)的服務(wù)方式、服務(wù)能力、服務(wù)效果不斷向縱深推進(jìn)指明了方向。提升在線政務(wù)服務(wù)效能，既要在效率層面提升處理速度與便利性，也要從機(jī)制層面保障個(gè)人和企業(yè)需求能夠被有效回應(yīng)和妥善解決，從而提高公眾的獲得感和滿意度。然而，現(xiàn)實(shí)中政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、線上線下服務(wù)不協(xié)同、數(shù)據(jù)共享不充分、區(qū)域和城鄉(xiāng)政務(wù)服務(wù)發(fā)展不平衡等問(wèn)題仍然存在。［1］有的地方在線政務(wù)服務(wù)仍采用傳統(tǒng)“瀑布模式”，無(wú)法快速響應(yīng)變化的需求，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)系統(tǒng)的快速迭代、及時(shí)提供整體性服務(wù)供給，最終容易導(dǎo)致無(wú)法適應(yīng)政府新型數(shù)字化服務(wù)轉(zhuǎn)型的局面。

敏捷治理作為一種新的治理理念引起各國(guó)政府的關(guān)注，一些政府致力于探索如何將其運(yùn)用到改進(jìn)政府績(jī)效管理和提升公共服務(wù)質(zhì)量上。敏捷治理理念下的在線政務(wù)服務(wù)是治理思維變革引領(lǐng)治理機(jī)制與治理文化轉(zhuǎn)變，從頂層設(shè)計(jì)的路徑指引和機(jī)制優(yōu)化來(lái)提升政務(wù)效能，既能為用戶提供更好的公共服務(wù)體驗(yàn)，也能促進(jìn)公共服務(wù)組織內(nèi)外部環(huán)境的有機(jī)整合，從內(nèi)部導(dǎo)向的、功能性的形態(tài)向外部導(dǎo)向的、整體性服務(wù)主導(dǎo)的形態(tài)轉(zhuǎn)變，［2］真正提升在線政務(wù)服務(wù)的效率和效能。

一、傳統(tǒng)“瀑布模式”在線政務(wù)服務(wù)

傳統(tǒng)的政府業(yè)務(wù)通常分散在不同部門(mén)，存在程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣、各自為政、多頭管理等問(wèn)題。許多公共部門(mén)組織均采用傳統(tǒng)“瀑布模式”在線政務(wù)服務(wù)方法簡(jiǎn)化工作流程。這種在線政務(wù)服務(wù)模式雖然一定程度上打破了原有的業(yè)務(wù)流程，但部門(mén)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)仍以滿足單一部門(mén)應(yīng)用為主，建立的是政府各條塊職能的信息化支撐，因此在一定程度上呈現(xiàn)出“豎井”（筒倉(cāng)）結(jié)構(gòu)，即各自擁有相對(duì)獨(dú)立的進(jìn)出系統(tǒng)，是一種靜態(tài)的治理模式。這種筒倉(cāng)結(jié)構(gòu)以犧牲橫向協(xié)調(diào)為代價(jià)，妨礙了在線政務(wù)服務(wù)的整體性和一致性服務(wù)的有效便捷供給，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)際使用的服務(wù)價(jià)值。

（一）傳統(tǒng)“瀑布模式”在線政務(wù)服務(wù)運(yùn)行模式

在線政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)方法和服務(wù)模式多采用與傳統(tǒng)的政府內(nèi)部信息化建設(shè)相同的瀑布（Water Fall）模式，即公共部門(mén)的大多數(shù)信息技術(shù)合同和軟件開(kāi)發(fā)模式都采用順序流程，這種進(jìn)展像瀑布一樣從上到下流動(dòng)，［3］是一種剛性垂直結(jié)構(gòu)和流程模式（見(jiàn)圖1）。傳統(tǒng)“瀑布模式”在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的生命周期是政府各業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)自身的審批事項(xiàng)依次進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審核、政府審批、初設(shè)編制、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目維護(hù)等過(guò)程，最后由政府業(yè)務(wù)部門(mén)匯集到在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)并提供給用戶。傳統(tǒng)“瀑布模式”在線政務(wù)服務(wù)在一定程度上推動(dòng)了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了線上線下融合和有效銜接，但卻無(wú)法滿足以用戶需求為中心的網(wǎng)絡(luò)空間的服務(wù)供給，導(dǎo)致其網(wǎng)上辦事效率不高，與用戶數(shù)字化服務(wù)需求存在顯著差距。具言之，第一，組織架構(gòu)條塊分割、各自為政。傳統(tǒng)“瀑布模式”在線政務(wù)服務(wù)政府部門(mén)對(duì)于信息技術(shù)的理解仍處于工具支撐階段，僅將線下政府的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行簡(jiǎn)單的無(wú)紙化改造，未能將技術(shù)與業(yè)務(wù)管理進(jìn)行有效結(jié)合，跨部門(mén)、跨層級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)組合應(yīng)用較少，更無(wú)法將各職能部門(mén)的系統(tǒng)進(jìn)行整合。第二，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)過(guò)程僵化且周期長(zhǎng)。傳統(tǒng)“瀑布模式”采用標(biāo)準(zhǔn)化模式，有著嚴(yán)格的先后次序之分，且開(kāi)發(fā)流程周期較長(zhǎng)，與數(shù)字服務(wù)需要快速響應(yīng)和交付形成矛盾。第三，服務(wù)客體參與度較低。傳統(tǒng)“瀑布模式”系統(tǒng)設(shè)計(jì)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中缺乏與用戶溝通，使用過(guò)程中缺乏用戶評(píng)價(jià)參與，其主要傾向于最終產(chǎn)品的合規(guī)性，而不是用戶的需求和最終產(chǎn)品的實(shí)用性，這樣容易導(dǎo)致平臺(tái)建設(shè)使用與公眾真實(shí)需求存在差距，難以為公眾提供精細(xì)化與專業(yè)化的政務(wù)服務(wù)。

（二）在線政務(wù)服務(wù)建設(shè)的制約因素

一是缺乏頂層設(shè)計(jì)與高位統(tǒng)籌。在線政務(wù)服務(wù)是一個(gè)龐大且復(fù)雜的體系，涉及政務(wù)服務(wù)需求的精準(zhǔn)供給、政府內(nèi)部資源的有效整合、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的便利安全等多方面。同時(shí)，公共行政組織的溝通方式具有特殊性，內(nèi)部溝通是自上而下和分層的，組織間的外部溝通是集中的、分級(jí)且正式的。［4］在線政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)著傳播和整合信息的關(guān)鍵角色，成為不同部門(mén)、不同單位之間的關(guān)鍵“邊界跨越者”。然而，現(xiàn)實(shí)中領(lǐng)導(dǎo)層往往認(rèn)為在線政務(wù)服務(wù)屬于技術(shù)工作，因此很少介入其中，導(dǎo)致在線政務(wù)服務(wù)難以高效協(xié)調(diào)整合內(nèi)外部資源，阻滯系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度與升級(jí)。

二是政府內(nèi)部慣性思維束縛及管理壓力。政府運(yùn)作長(zhǎng)期遵循單一工作流程已形成慣性，使在線政務(wù)服務(wù)無(wú)法擺脫傳統(tǒng)業(yè)務(wù)電子化的束縛。同時(shí)，各單位之間缺乏溝通協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理，易造成項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，在電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中存在包括強(qiáng)制壓力、模仿壓力和規(guī)范壓力的三種力量，［5］會(huì)傳導(dǎo)至組織內(nèi)部轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部壓力，影響在線政務(wù)服務(wù)發(fā)展。

三是績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制制約。在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)績(jī)效評(píng)估是促進(jìn)其完善發(fā)展的重要手段之一，各地政府對(duì)評(píng)估結(jié)果和排名都給予高度重視。然而，目前大部分的績(jī)效評(píng)估都是從供給角度進(jìn)行的，由政府內(nèi)部開(kāi)展評(píng)估，基于政府自身視角建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，缺乏公眾有效參與，導(dǎo)致在線政務(wù)服務(wù)評(píng)估結(jié)果和用戶實(shí)際感受之間存在很大差異。［6］同時(shí)現(xiàn)存公眾參與評(píng)價(jià)的方式是籠統(tǒng)簡(jiǎn)單的“好差評(píng)”，會(huì)導(dǎo)致用戶參與積極性不足以及被評(píng)價(jià)對(duì)象“注水”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四是公共組織文化障礙。文化是公共部門(mén)發(fā)展電子政務(wù)的一個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)，組織文化是一組共享的基本假設(shè)和共同價(jià)值觀，它決定了個(gè)人行為和組織對(duì)外部環(huán)境作出的集體反應(yīng)，因此組織文化對(duì)工作場(chǎng)所的行為產(chǎn)生強(qiáng)大的影響。換言之，組織文化是指導(dǎo)組織成員行動(dòng)的規(guī)則和價(jià)值。［7］因此，當(dāng)面對(duì)數(shù)字服務(wù)建設(shè)復(fù)雜過(guò)程時(shí)，現(xiàn)有的規(guī)則將對(duì)其進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。然而，因信息技術(shù)對(duì)組織的資源和權(quán)力的分配產(chǎn)生了重要影響，涉及利益時(shí)通常排斥技術(shù)帶來(lái)的重大變革。

二、敏捷治理理念下在線政務(wù)服務(wù)的特征

敏捷概念源自于20世紀(jì)90年代敏捷軟件開(kāi)發(fā)（Agile Software Development），通過(guò)程序設(shè)計(jì)師、項(xiàng)目管理者、業(yè)務(wù)代表、客戶等參與者緊密的溝通與協(xié)作，以響應(yīng)快速變化需求的方法。敏捷方法可定義為快速和響應(yīng)式流程，其核心價(jià)值是通過(guò)改變軟件生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的有效協(xié)調(diào)、分工，并通過(guò)重復(fù)檢驗(yàn)、修正來(lái)提升完成任務(wù)的時(shí)效性。這種開(kāi)發(fā)方法在面對(duì)問(wèn)題時(shí)，對(duì)于需求的界定以及解決方案的建構(gòu)更快速與靈活，并鼓勵(lì)持續(xù)性開(kāi)發(fā)。將敏捷方法引入數(shù)字政府建設(shè)中，能夠快速、及時(shí)地對(duì)環(huán)境變化、用戶需求做出反應(yīng)。其包含了4個(gè)維度：響應(yīng)性（Responsiveness），識(shí)別變化和快速反應(yīng)并從中獲益；能力（Competency），實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和意圖；靈活性（Flexibility），具備兼容性，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)統(tǒng)一平臺(tái)；速度（Speed），盡快完成任務(wù)。［8］可見(jiàn)，敏捷治理是一個(gè)綜合框架，旨在快速響應(yīng)在線政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用中的變化和實(shí)際需求，是涉及項(xiàng)目管理和軟件開(kāi)發(fā)流程、結(jié)合人力資源政策以及支持政府創(chuàng)新數(shù)字服務(wù)交付的組織和管理方法。使用敏捷方法是更具適應(yīng)性的治理，有利于提高應(yīng)對(duì)變化的靈活性和解決運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，而不是預(yù)測(cè)和規(guī)定結(jié)果。［9］敏捷治理理念下在線政務(wù)服務(wù)，在服務(wù)對(duì)象需求、服務(wù)內(nèi)容提供、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和服務(wù)效果反饋等方面提供了一種新方式，回答了建設(shè)數(shù)字服務(wù)型政府“誰(shuí)來(lái)服務(wù)，為誰(shuí)服務(wù)，服務(wù)什么、在哪服務(wù)、服務(wù)效果”的基本問(wèn)題，具體特征體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

（一）頂層設(shè)計(jì)，各方協(xié)同

敏捷治理強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)層注重戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合數(shù)字服務(wù)團(tuán)隊(duì)、軟件開(kāi)發(fā)人員和各機(jī)構(gòu)相關(guān)人員，開(kāi)展自上而下的高效協(xié)同，在價(jià)值觀塑造、流程優(yōu)化、政策更新、團(tuán)隊(duì)實(shí)驗(yàn)、對(duì)外協(xié)調(diào)等方面提供支持。相比傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)而言，組織體系層級(jí)分明，管理層與工作團(tuán)隊(duì)形成管控結(jié)構(gòu)。敏捷治理是應(yīng)對(duì)不確定性、不可預(yù)測(cè)環(huán)境的一種策略以及在管理系統(tǒng)內(nèi)培養(yǎng)應(yīng)對(duì)變化的一種能力。

（二）用戶思維，回應(yīng)變化

敏捷治理以用戶為中心，建立以人為本的行政價(jià)值，關(guān)注所有用戶體驗(yàn)過(guò)程?！坝脩簟笔且粋€(gè)寬泛的概念，為了提高效率，任何與之相關(guān)的人員都可以成為敏捷治理的目標(biāo)，既包括在線政務(wù)服務(wù)的使用者（公眾或企業(yè)），也包括提供者（政府或技術(shù)工作人員）。敏捷治理秉持設(shè)計(jì)者思維，強(qiáng)調(diào)在政策、服務(wù)或產(chǎn)品的計(jì)劃、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、使用等所有階段均需要用戶參與并得到持續(xù)反饋和改進(jìn)。相比傳統(tǒng)“瀑布模式”，敏捷治理從小處著手開(kāi)始用戶間的溝通反饋，對(duì)項(xiàng)目管理漏洞進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，響應(yīng)不斷變化的需求、不斷變化的技術(shù)和不斷變化的形勢(shì)，能夠有效降低成本和投入。

（三）內(nèi)容實(shí)用，滿足期待

電子政務(wù)服務(wù)內(nèi)容的實(shí)用性是便民利企的前提，也是各級(jí)政府構(gòu)建一體化在線政務(wù)平臺(tái)的保障。當(dāng)用戶對(duì)電子政務(wù)服務(wù)內(nèi)容產(chǎn)生期望時(shí)，他們會(huì)賦予電子政務(wù)以情感上的意義，并保持對(duì)電子政務(wù)服務(wù)內(nèi)容有用性的認(rèn)知?？梢?jiàn)，服務(wù)內(nèi)容的實(shí)用性直接影響公眾對(duì)電子政務(wù)服務(wù)的感知和滿意度。敏捷治理意味著響應(yīng)公共價(jià)值，不斷調(diào)整政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)并整合公眾不斷變化的需求，豐富服務(wù)場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)公眾滿意，增強(qiáng)獲得感。

（四）觸手可及，快速迭代

便于理解、易于操作是影響公眾是否愿意使用在線政務(wù)服務(wù)的重要因素。［10］根據(jù)創(chuàng)新擴(kuò)散理論，相容性是影響一項(xiàng)新技術(shù)或系統(tǒng)普及應(yīng)用的關(guān)鍵因素。相容性主要是指在線政務(wù)服務(wù)與公眾自身生活方式、信息獲取方式和人際交流方式的匹配程度。［11］在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是復(fù)雜的并且很難提前預(yù)測(cè)，敏捷治理認(rèn)識(shí)到初始方案的不完善，這種方法會(huì)在實(shí)施階段根據(jù)不斷變化的情況下持續(xù)做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，完成每一個(gè)“沖刺”（sprint）進(jìn)行系統(tǒng)快速迭代，最終不斷滿足服務(wù)對(duì)象的動(dòng)態(tài)需求和要求。

（五）及時(shí)反饋，體驗(yàn)舒適

公眾對(duì)在線政務(wù)服務(wù)的期待隨著對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活需求而不斷上升，從最初的“能用”和“可用”到“易用”和“好用”。隨著新的信息、約束條件或機(jī)會(huì)的出現(xiàn)，敏捷治理要求修改和更新早期的版本，改進(jìn)包括交付速度、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，或程序本身。在傳統(tǒng)的治理中，回應(yīng)變化的“結(jié)果”通常是以向上級(jí)提交“報(bào)告”的方式，但是敏捷治理強(qiáng)調(diào)壓縮決策鏈條，了解事情發(fā)生變化原因，在問(wèn)題完全暴露之前，更早期、更迅速地反應(yīng)，即以一種更靈活的流程來(lái)提高對(duì)問(wèn)題的敏感度，提升治理效能。從實(shí)踐角度來(lái)看，當(dāng)用戶使用在線政務(wù)服務(wù)遇到問(wèn)題時(shí)，敏捷治理能夠作出回應(yīng)和調(diào)整，進(jìn)行反饋和互動(dòng)，使公眾在最短時(shí)間內(nèi)感受到政府的努力，極大增強(qiáng)了用戶體驗(yàn)和獲得感，有利于吸引和留住用戶。

三、敏捷治理在線政務(wù)服務(wù)模式的構(gòu)建

敏捷治理在線政務(wù)服務(wù)模式不是簡(jiǎn)單機(jī)械地將政務(wù)服務(wù)“搬運(yùn)”到互聯(lián)網(wǎng)，而是以用戶為中心，通過(guò)應(yīng)用互聯(lián)、數(shù)據(jù)互聯(lián)與服務(wù)互聯(lián)打通政府部門(mén)間數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同，創(chuàng)建一站式政務(wù)服務(wù)新形態(tài)，真正讓公眾用得了、用得好。敏捷治理在線政務(wù)服務(wù)重組和轉(zhuǎn)變政府部門(mén)長(zhǎng)期根深蒂固的業(yè)務(wù)流程，從根本上改變產(chǎn)生和提供公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程，從而改變公共機(jī)構(gòu)與公眾、企業(yè)和其他政府部門(mén)的整個(gè)關(guān)系范疇。敏捷治理形成了在線服務(wù)系統(tǒng)生命周期重復(fù)迭代、組織架構(gòu)頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)集約建設(shè)、部門(mén)業(yè)務(wù)開(kāi)放協(xié)作的以人為本、需求驅(qū)動(dòng)的矩陣結(jié)構(gòu)，以“一件事”服務(wù)架構(gòu)運(yùn)行體系推進(jìn)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)（見(jiàn)圖2）。

（一）組織架構(gòu)

在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)不僅是政務(wù)服務(wù)的空間集成，更是政府部門(mén)的業(yè)務(wù)集成，是將一個(gè)個(gè)孤立和分散的系統(tǒng)在政務(wù)前端與后端集成管理，形成相互關(guān)聯(lián)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的一體化服務(wù)平臺(tái)。［12］敏捷治理強(qiáng)調(diào)政府高位推動(dòng)，協(xié)同多方力量共同參與在線服務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、建設(shè)、評(píng)估、反饋、調(diào)整等全生命周期過(guò)程。其中，頂層組織架構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)和推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)，破除政府部門(mén)組織壁壘、資源分散和自我封閉，平衡多元利益主體，促進(jìn)部門(mén)間信息共享、功能整合與協(xié)調(diào)合作。通過(guò)“一件事一次辦”將多個(gè)跨部門(mén)相關(guān)聯(lián)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，整合為用戶需求的“一件事”。每項(xiàng)辦事主題式服務(wù)的“一件事”全流程系統(tǒng)開(kāi)發(fā)成熟后即可放到政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了敏捷開(kāi)發(fā)與使用。

（二）技術(shù)基礎(chǔ)

敏捷在線政務(wù)服務(wù)的技術(shù)架構(gòu)在頂層組織領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)，包括基礎(chǔ)支撐、應(yīng)用管理、服務(wù)提供等，形成統(tǒng)一平臺(tái)架構(gòu)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)匯集共享。對(duì)于相同的“一件事”，采取統(tǒng)一設(shè)計(jì)和集約建設(shè)，下級(jí)平臺(tái)不再分頭建設(shè)，以此降低行政成本的同時(shí)規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。敏捷方法強(qiáng)調(diào)將大系統(tǒng)分解成小的組件，這些組件可以一次構(gòu)建和實(shí)施，并迅速推向市場(chǎng)，縮短了業(yè)務(wù)響應(yīng)周期。例如，丹麥商業(yè)管理局采用敏捷方法構(gòu)建注冊(cè)系統(tǒng)，只建設(shè)一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，將IT架構(gòu)分為30多個(gè)組件，新功能開(kāi)發(fā)成熟后隨即實(shí)施，而不是一次全部推出，降低了系統(tǒng)變更的風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性。正如敏捷一體化在線政務(wù)平臺(tái)“一件事”系統(tǒng)開(kāi)發(fā)分批交付，成熟一件上線“一件事”，兼顧復(fù)雜用戶需求合理分割與總體統(tǒng)一的快速功能展現(xiàn)。

（三）運(yùn)行模式

敏捷治理整合政府各部門(mén)資源，聚焦業(yè)務(wù)協(xié)同與數(shù)據(jù)共享，注重整體繁榮、開(kāi)放協(xié)作和制度創(chuàng)新，形成一個(gè)高效、協(xié)作的治理體系。以群眾和企業(yè)需求的“一件事”為導(dǎo)向，相關(guān)部門(mén)對(duì)工作流程進(jìn)行梳理，明確不同部門(mén)的主要責(zé)任和協(xié)同責(zé)任，形成“矩陣式”分布，將各自的審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)聚合優(yōu)化，集成跨部門(mén)跨層級(jí)跨領(lǐng)域的“一件事”辦事流程，破解傳統(tǒng)服務(wù)“豎井”式分類體系與層級(jí)劃分難以滿足辦事需求的難題，形成政府?dāng)?shù)字化服務(wù)新供給、群眾數(shù)字化滿足新需求，政府?dāng)?shù)字化治理新環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政務(wù)辦事從“找部門(mén)”到“找政府”的轉(zhuǎn)變，整體推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

（四）效果評(píng)價(jià)

敏捷治理在線政務(wù)服務(wù)為了更好地適應(yīng)用戶需求變化，在設(shè)計(jì)階段，邀請(qǐng)用戶協(xié)會(huì)為代表進(jìn)行公眾參與，做好“事前需求服務(wù)”；在完成階段，讓用戶進(jìn)行系統(tǒng)服務(wù)能力測(cè)試，用戶能夠順利完成“一件事”辦理后，才交付使用；在使用階段，對(duì)在線服務(wù)平臺(tái)的績(jī)效評(píng)價(jià)不局限于政府內(nèi)部，而是更加注重用戶網(wǎng)上雙向互動(dòng)與意見(jiàn)反饋，很好地回應(yīng)了用戶需求，從而迅速調(diào)整優(yōu)化平臺(tái)功能，快速迭代推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

四、敏捷治理思路下在線政務(wù)服務(wù)的優(yōu)化路徑

在線政務(wù)服務(wù)是便民利企、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要表現(xiàn)，是加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)和推進(jìn)數(shù)字治理能力的內(nèi)在要求。敏捷治理理念下的在線政務(wù)服務(wù)立足公共需求和公共價(jià)值，適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，高度重視組織內(nèi)部各層級(jí)相互協(xié)調(diào)、共商采納成功的改革要素，創(chuàng)造更廣范圍的開(kāi)放性，［13］改善行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，提供更優(yōu)質(zhì)更便利的服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化提供了創(chuàng)新路徑。

（一）打造全周期“一網(wǎng)統(tǒng)管”組織架構(gòu)

第一，以整體性治理為指導(dǎo)，加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃能力。敏捷治理倡導(dǎo)建立政府主導(dǎo)集約建設(shè)，破解跨組織邊界的主體、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)協(xié)同的難題，結(jié)束各自為戰(zhàn)、由企業(yè)技術(shù)牽引建設(shè)系統(tǒng)平臺(tái)的局面。為此，應(yīng)從全局角度構(gòu)建在線政務(wù)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，總體設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)劃和方案、行動(dòng)計(jì)劃和任務(wù)分工，形成以領(lǐng)導(dǎo)小組為牽引，下設(shè)設(shè)計(jì)院、政務(wù)服務(wù)局、用戶協(xié)會(huì)以及建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)四位一體的組織架構(gòu)，解決傳統(tǒng)方式建設(shè)周期長(zhǎng)、流程慢、效率低、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，確保在線政務(wù)服務(wù)建設(shè)的前瞻性、整體性和系統(tǒng)性。

第二，以數(shù)字化思維為基礎(chǔ)，構(gòu)建共性支撐能力。2018年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，為國(guó)家平臺(tái)、國(guó)務(wù)院部門(mén)平臺(tái)和各省級(jí)平臺(tái)的對(duì)接提供了指導(dǎo)，精準(zhǔn)聚焦政務(wù)業(yè)務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)和保障制度的一體化建設(shè)。為了實(shí)現(xiàn)一體化在線政務(wù)服務(wù)的大集成，需要以數(shù)字化思維全面梳理業(yè)務(wù)領(lǐng)域底層邏輯，建立數(shù)字化生產(chǎn)關(guān)系運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)高位推動(dòng)打通業(yè)務(wù)系統(tǒng)條塊分割，構(gòu)建從需求調(diào)研、設(shè)計(jì)立項(xiàng)、建設(shè)服務(wù)、測(cè)試修正、評(píng)估反饋、調(diào)整迭代等全周期的業(yè)務(wù)融合、技術(shù)融合和數(shù)據(jù)融合的在線政務(wù)服務(wù)組織體系。

第三，以敏捷領(lǐng)導(dǎo)方法為引領(lǐng)，提高回應(yīng)變化能力。在傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)中，組織體系層級(jí)分明，管理層與工作團(tuán)隊(duì)形成管控結(jié)構(gòu)，面對(duì)變化反應(yīng)遲滯。敏捷是應(yīng)對(duì)不確定性、不可預(yù)測(cè)環(huán)境的一種策略，以及在管理系統(tǒng)內(nèi)培養(yǎng)應(yīng)對(duì)變化的一種能力。敏捷領(lǐng)導(dǎo)方法強(qiáng)調(diào)整合數(shù)字服務(wù)團(tuán)隊(duì)、軟件開(kāi)發(fā)人員和各機(jī)構(gòu)相關(guān)人員，開(kāi)展自上而下的高效協(xié)同，在價(jià)值觀塑造、流程優(yōu)化、政策更新、團(tuán)隊(duì)實(shí)驗(yàn)、對(duì)外協(xié)調(diào)等方面提供支持。

（二）構(gòu)建全場(chǎng)景的“一網(wǎng)通辦”服務(wù)方式

數(shù)字政府是服務(wù)場(chǎng)景的聚合，多樣化的場(chǎng)景需要政府?dāng)?shù)據(jù)由單一來(lái)源向多源異構(gòu)轉(zhuǎn)變，形成感知用戶需求的“神經(jīng)系統(tǒng)”。敏捷治理重視群眾和企業(yè)的需求和反饋，關(guān)注提供的服務(wù)與產(chǎn)品質(zhì)量。在線政務(wù)服務(wù)為提升惠民利企服務(wù)能力，滿足群眾獲得感，亟需探索以用戶為中心的整體性服務(wù)模式和全場(chǎng)景智能體驗(yàn)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便捷化、智慧化的全方位服務(wù)。

一是以用戶需求為導(dǎo)向，細(xì)化辦事主題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要把滿足人民對(duì)美好生活的向往作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！保?4］以人民為中心是公共服務(wù)的必然要求。全面推進(jìn) “一網(wǎng)通辦”，推行行政審批服務(wù)“馬上辦”“一次辦”“網(wǎng)上辦”“就近辦”等是一體化在線政務(wù)服務(wù)踐行以人民為中心發(fā)展理念的生動(dòng)實(shí)踐。各地方政府在建設(shè)服務(wù)型政府中創(chuàng)新政府服務(wù)方式，注重網(wǎng)上平臺(tái)一體化建設(shè)，涌現(xiàn)出了“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”“辦好一件事”等主題式服務(wù)。但仍存在群眾高頻辦理事項(xiàng)如“出生”“入學(xué)”“婚育”“退休”等“一件事”還未實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦的現(xiàn)象，還需進(jìn)一步梳理規(guī)范政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單和群眾需求清單，精準(zhǔn)對(duì)接群眾需求，提供群眾和企業(yè)高頻事項(xiàng)辦理服務(wù)場(chǎng)景，拓展公共服務(wù)范圍，打通“需求端” 與“供給端”，為用戶提供服務(wù)對(duì)象精準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容精準(zhǔn)的個(gè)性化、智慧化服務(wù)。

二是以規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為保障，完善服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一要求。2022年3月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求充分發(fā)揮全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“一網(wǎng)通辦”支撐作用，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)供給規(guī)范化。目前“一件事”服務(wù)場(chǎng)景在很多省內(nèi)不同市（區(qū)）的名稱、業(yè)務(wù)規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)仍存在差異，給群眾和企業(yè)辦理帶來(lái)困惑。作為一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶是以行政權(quán)力事項(xiàng)的規(guī)范和統(tǒng)一為基礎(chǔ)，［15］規(guī)范行政權(quán)力清單是一體化在線政務(wù)服務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上規(guī)范“一件事”辦理審批材料目錄、材料來(lái)源、示例樣表等，消除同一事項(xiàng)差別受理和不同標(biāo)準(zhǔn)辦理，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)為“一網(wǎng)通辦”提供保障。同時(shí)，協(xié)同社會(huì)多方力量共同研究開(kāi)發(fā)詳細(xì)的數(shù)字服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供操作性較強(qiáng)的設(shè)計(jì)原則，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域相同事項(xiàng)無(wú)差別受理、零差別辦理，減少重復(fù)提交材料、減少證明、減少跑動(dòng)次數(shù)，為群眾和企業(yè)提供有針對(duì)性、便利性、連續(xù)性服務(wù)。

（三）完善全流程的“一網(wǎng)協(xié)同”運(yùn)行機(jī)制

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是為打通政府部門(mén)間信息壁壘和信息孤島而生成的全新政務(wù)服務(wù)模式。［16］由于面對(duì)用戶群的異構(gòu)、在線政務(wù)服務(wù)的復(fù)雜流程和內(nèi)容、不同業(yè)務(wù)部門(mén)系統(tǒng)交互的迫切性等困境，［17］敏捷治理理念下的在線政務(wù)服務(wù)強(qiáng)調(diào)扁平化、以團(tuán)隊(duì)為導(dǎo)向的非層級(jí)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，跨職能團(tuán)隊(duì)擁有更多自主權(quán)，旨在提高透明度、資源共享和應(yīng)變能力，能夠快速響應(yīng)變化，調(diào)整政策和方向回應(yīng)用戶需求。

第一，以數(shù)字思維為導(dǎo)向，打造整體性政府?！耙痪W(wǎng)協(xié)同”強(qiáng)調(diào)整合性和整體性，政府各部門(mén)需要由經(jīng)驗(yàn)思維向數(shù)據(jù)思維轉(zhuǎn)變，由分散管理向整體服務(wù)轉(zhuǎn)變，由單兵作戰(zhàn)向部門(mén)協(xié)同轉(zhuǎn)變，由信息封閉向數(shù)據(jù)開(kāi)放轉(zhuǎn)變，將線下業(yè)務(wù)向線上數(shù)字化業(yè)務(wù)全流程轉(zhuǎn)變，提升數(shù)據(jù)要素價(jià)值，打通各業(yè)務(wù)部門(mén)間的數(shù)據(jù)“壁壘”，形成以“一件事”為中心的政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，加強(qiáng)跨組織業(yè)務(wù)流程的融合與協(xié)同。

第二，以“一件事”為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)集約建設(shè)?！耙患乱淮无k”是在線政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。對(duì)于涉及多部門(mén)、多環(huán)節(jié)辦理的事項(xiàng)，通過(guò)業(yè)務(wù)協(xié)同、流程優(yōu)化、信息共享，縮減環(huán)節(jié)，將過(guò)去部門(mén)審批的一個(gè)個(gè)事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姾推髽I(yè)的“一件事”的全流程。［18］為此，應(yīng)全面梳理“一件事”辦事主題，圍繞辦事全流程整合用戶申報(bào)材料和審批事項(xiàng)及機(jī)構(gòu)，對(duì)同一層級(jí)相同的服務(wù)內(nèi)容規(guī)劃統(tǒng)一集約建設(shè)，不同的服務(wù)內(nèi)容劃為相應(yīng)的區(qū)域或機(jī)構(gòu)建設(shè)，形成統(tǒng)建或分建清單，使所有政務(wù)服務(wù)都能分工明確到相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)，實(shí)現(xiàn)材料一次性提交且后臺(tái)數(shù)據(jù)跨部門(mén)、跨層級(jí)流轉(zhuǎn)暢通，破解重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的行政資金浪費(fèi)以及服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不統(tǒng)一的局面。

（四）塑造全系統(tǒng)的“一網(wǎng)共享”文化氛圍

政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及到政府內(nèi)部相關(guān)部門(mén)的利益競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也受到組織的集體反應(yīng)或個(gè)體反應(yīng)的影響。敏捷治理理念下的在線政務(wù)服務(wù)改變了政府的組織架構(gòu)和服務(wù)模式，將協(xié)同創(chuàng)新、創(chuàng)造和共享文化嵌入數(shù)字政府建設(shè)，賦予組織程序、原則極大的靈活性，重視團(tuán)隊(duì)和單個(gè)團(tuán)隊(duì)成員，將參與其中的每一位成員作為“用戶”的重要組成，充分調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性和創(chuàng)新性。

第一，增強(qiáng)主動(dòng)變革和迭代優(yōu)化。組織內(nèi)部的文化對(duì)組織績(jī)效產(chǎn)生重大影響。在線政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新是要實(shí)現(xiàn)用戶問(wèn)題和需求的快速回應(yīng)以及申請(qǐng)事項(xiàng)的高效便捷辦理，是不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程。在線政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)不是一勞永逸，組織內(nèi)部形成敏捷文化共識(shí)能夠主動(dòng)推動(dòng)服務(wù)系統(tǒng)不斷完善和迭代更新，不斷適應(yīng)新的環(huán)境。

第二，創(chuàng)造賦能員工的文化。擁有強(qiáng)大的文化是組織成功的關(guān)鍵。地方政府管理者必須創(chuàng)建一種組織文化，在這種文化中，信息技術(shù)被視為組織運(yùn)作和成功不可或缺的一部分。這就需要重視來(lái)自管理層和業(yè)務(wù)層員工的聲音，確保各利益相關(guān)方參與在線政務(wù)服務(wù)建設(shè)的決策過(guò)程，激發(fā)一線員工創(chuàng)新和創(chuàng)造力，給予其更多的自由裁量權(quán)。

第三，提供持續(xù)快速學(xué)習(xí)的環(huán)境。在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)不是追求大而全的一次性開(kāi)發(fā)，而是需要不斷適應(yīng)環(huán)境和公眾的需求進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)。敏捷文化應(yīng)提倡團(tuán)隊(duì)定期回顧工作流程和政策執(zhí)行，給予員工試錯(cuò)的機(jī)會(huì)，從失敗中學(xué)習(xí)，在過(guò)程中轉(zhuǎn)換，在運(yùn)用中調(diào)試，以可修改、可調(diào)整的思路應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的情況達(dá)到低成本試錯(cuò)、快速降低風(fēng)險(xiǎn)、滿足系統(tǒng)迭代的需求。

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（責(zé)任編輯：劉家彤）

Online Government Service under Agile Governance Idea

Pang Yu，Zhang Ling

Abstract：Online government is an important part of the construction of digital government.At present，traditional waterfall model of e-government service is the characteristics of“data island”，“regional and departmental management”，“distributed service”which can't respond to new challenge of the development of technology and the changing needs of the public.Therefore，it needs a new method to support diversity and effectiveness of governance.Under the circumstances，agile governance idea emerges at a historic moment.Agile governance provides the new thinking path of digital government transformation to change internal constraints of government silo construction to form the matrix structure，and forms four optimized paths of online government service. And finally，speeding up the transformation of digital governance.

Key words：online government service；agile governance；operation mode；optimized paths