縣域普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐與探索

王寧

黨中央高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，國家“十四五”規(guī)劃明確提出“發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)”，這既是應(yīng)對人口老齡化問題的重要戰(zhàn)略部署，更是對社會發(fā)展和民生需求的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：我國60歲及以上人口的比重達(dá)到18.7%，其中65歲及以上人口比重達(dá)到13.5%，分別高于國際老齡化社會標(biāo)志線8.7和6.5個百分點(diǎn)。江蘇作為人口大省，人口老齡化形勢更為嚴(yán)峻，預(yù)計(jì)到2026年全省人口老齡化率將超過30%。為解決多元化動態(tài)養(yǎng)老服務(wù)需求，讓老年群體得到更好關(guān)愛照護(hù)，省第十四次黨代會提出，加快實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，完善基本養(yǎng)老服務(wù)制度和多層次養(yǎng)老服務(wù)體系?？h域是養(yǎng)老服務(wù)政策制定和執(zhí)行的橋梁紐帶，也是普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，射陽縣積極應(yīng)對人口老齡化趨勢，全面推進(jìn)養(yǎng)老工作，并被評為江蘇省養(yǎng)老體系建設(shè)工作真抓實(shí)干先進(jìn)縣（區(qū)），被推薦為國家積極應(yīng)對人口老齡化重點(diǎn)聯(lián)系城市，被省民政廳確定為省級居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)地區(qū)。

一、射陽縣推進(jìn)普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐與成效

射陽是蘇北地區(qū)人口相對密集的縣份，共有戶籍人口93.6萬。截至2021年底，該縣60歲以上人口達(dá)23.9萬，占戶籍人口數(shù)的25.53%，較全國老齡化水平高6個百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)到“十四五”末，全縣60歲以上老年人口將突破28萬（占總?cè)丝诒壤秊?9%）；到2030年底，全縣60歲以上老年人口將突破33萬（占總?cè)丝诒壤^33%），老年人口基數(shù)大、增速快，高齡化趨勢更為明顯。

建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系。一是制定政策意見。該縣連續(xù)多年將養(yǎng)老工作寫入縣黨代會、人代會報告，納入全縣民生實(shí)事項(xiàng)目，先后出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》《進(jìn)一步做好居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》《購買與補(bǔ)助養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》《“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》等一系列文件，為做好縣域養(yǎng)老工作提供了政策支撐。二是強(qiáng)化財力保障。除中央、省級養(yǎng)老補(bǔ)助資金外，集中供養(yǎng)的重度失能老人每人每月4500元、集中供養(yǎng)的特困老人每人每天一杯鮮奶、困難老人的重大節(jié)日慰問、80歲以上老人“尊老金”等均由縣財政托底，對重度殘疾對象、失去監(jiān)護(hù)能力的70歲以上監(jiān)護(hù)人，每人每月按照城市低保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)助。三是加快養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。以多元化投入推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)，累計(jì)發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)29家，其中既包括投入3.2億元建立的省內(nèi)設(shè)施一流的養(yǎng)老中心，也包括可輻射周邊2個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總床位達(dá)1.07萬張，每千名老人擁有床位數(shù)42.16張。2021年，該縣又投入2000萬元建成老年護(hù)理院分院，收住特困、低保、失獨(dú)、重點(diǎn)優(yōu)撫等對象中的重度失能老人，成為鹽城市唯一擁有兩家老年護(hù)理院的縣份。

拓展居家養(yǎng)老服務(wù)范圍。一是打造社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)。建成1家縣級居家養(yǎng)老服務(wù)中心、15家鎮(zhèn)（區(qū)）級居家養(yǎng)老服務(wù)中心、276家村（居）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），其中標(biāo)準(zhǔn)化居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）168家，城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)化居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率達(dá)68%，“縣鎮(zhèn)并行、覆蓋城鄉(xiāng)”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)加快形成。二是優(yōu)化調(diào)整居家養(yǎng)老對象范圍。將居家上門服務(wù)對象從特困、低保、失獨(dú)、重點(diǎn)優(yōu)撫、低保邊緣及80歲以上老人等特定老年群體，轉(zhuǎn)向以困難、失能老人為重點(diǎn)并普惠所有老人，目前該縣居家上門服務(wù)對象已覆蓋75—79歲的老年群體。三是建立高效便捷的信息管理平臺。將全縣75歲以上、享受居家服務(wù)的老人全部納入統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，動態(tài)掌握照護(hù)員每天活動軌跡，同時確保與衛(wèi)健、醫(yī)保、人社等部門有關(guān)老人醫(yī)療就診、醫(yī)藥費(fèi)用等數(shù)據(jù)的鏈接，精準(zhǔn)了解每個老人的健康需求及上門服務(wù)情況，為老人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行等專業(yè)化服務(wù)，打造“永不掉線的養(yǎng)老院”。

提升養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)質(zhì)量。一是打造專業(yè)化護(hù)理隊(duì)伍。依托居家養(yǎng)老上門服務(wù)組織，將農(nóng)村富余勞動力吸收進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍，適時組織養(yǎng)老護(hù)理員技能鑒定培訓(xùn)、80歲以上老人家庭成員照護(hù)服務(wù)培訓(xùn)、養(yǎng)老護(hù)理員技能大賽等活動，養(yǎng)老護(hù)理員崗前培訓(xùn)率達(dá)100%。同時，通過“送教下鄉(xiāng)”將農(nóng)村婦女培養(yǎng)成“準(zhǔn)正式照護(hù)者”，每個村（居）均有2名以上農(nóng)村婦女作為照護(hù)員。二是延伸照護(hù)內(nèi)容。在保證老人基本生活服務(wù)的基礎(chǔ)上，不斷豐富普惠型養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，從現(xiàn)有簡單的生活照料升級為包含家政服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、長期護(hù)理、精神慰藉、安全援助的多樣化養(yǎng)老服務(wù)。三是推進(jìn)適老化改造。實(shí)施困難家庭失能老人照護(hù)保障工程，為全縣所有分散特困供養(yǎng)老人，部分高齡、失能、殘疾老人，“光榮在黨”困難老黨員等1405戶家庭進(jìn)行適老化改造，破除老人身邊的“障礙”“棱角”，既降低了健康老人受傷、意外等風(fēng)險，又改善了失能、半失能老人的生活質(zhì)量。

二、射陽縣普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)前面臨的主要問題

近年來射陽在普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索，但與此同時，仍然存在優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老供給不足、養(yǎng)老資源利用率不高、養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍專業(yè)化不強(qiáng)等一系列突出問題。

基層普惠養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施相對落后。一是在社會化養(yǎng)老方面，城鄉(xiāng)有差距。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差距，縣城養(yǎng)老設(shè)施功能相對完備，能夠提供日托、就餐、健康咨詢、上門照料等服務(wù)且供不應(yīng)求。相比之下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平總體不高、設(shè)施不齊、功能單一，部分養(yǎng)老設(shè)施陳舊且存在安全隱患，難以保障農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老需要。二是在規(guī)劃布局方面，資源利用不足。由于歷史原因，過去未將居家養(yǎng)老服務(wù)納入社區(qū)功能統(tǒng)一規(guī)劃，造成多數(shù)社區(qū)特別是老舊小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房普遍供給不足，且場地分散狹小、設(shè)施簡陋，部分老人難以享受更好的適老服務(wù)。盡管國家和省市層面出臺了相關(guān)文件，要求將閑置廠房、學(xué)校等場所改建擴(kuò)建為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，但由于土地性質(zhì)、房屋建設(shè)規(guī)劃等原因，利用這些設(shè)施的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法取得消防手續(xù)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)“自組織”處于懸空狀態(tài)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率有待提高。一是特困供養(yǎng)對象集中率不高。全縣特困人員集中供養(yǎng)率為42%，這類人員普遍無生活自理能力與民事行為能力。根據(jù)有關(guān)要求集中供養(yǎng)必須取得監(jiān)護(hù)人同意，部分監(jiān)護(hù)人為貪圖老人每月1300元的分散特困費(fèi)用而不同意集中供養(yǎng)，但程序上又必須經(jīng)過監(jiān)護(hù)人同意方可入院。二是承擔(dān)社會兜底的農(nóng)村敬老院服務(wù)能力跟不上。許多農(nóng)村敬老院院長是接近退休的村居干部，難以兩頭兼顧，加之工作人員素質(zhì)相對不高，難免造成管理疏忽和服務(wù)質(zhì)量缺失，對養(yǎng)老服務(wù)潛在對象缺乏足夠吸引力。三是社會化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營效率有待提升。近年來，該縣依托農(nóng)村敬老院建成了一批區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，但基本上屬于公建公營，缺少有經(jīng)驗(yàn)、有組織動員能力的專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)來組織運(yùn)營。

養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員供給不足。隨著生活水平的提高，老年群體的潛在養(yǎng)老需求已不僅局限于基本的衣食住行，而更多體現(xiàn)在樂、康、養(yǎng)、護(hù)、醫(yī)、臨終關(guān)懷，以及學(xué)習(xí)、旅行、互助養(yǎng)老等方面，加上獨(dú)居空巢老人問題突出，醫(yī)療、精神慰藉等方面的養(yǎng)老服務(wù)需求激增。而目前從事養(yǎng)老服務(wù)的人員數(shù)量偏少，職業(yè)技能總體不高，無法適應(yīng)普惠型養(yǎng)老多元化服務(wù)需求。具體表現(xiàn)在：養(yǎng)老護(hù)理人員配比和專業(yè)化程度不高，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員普遍年齡偏大、文化程度偏低、缺乏專業(yè)護(hù)理知識，難以提供高質(zhì)量服務(wù)；養(yǎng)老護(hù)理人員薪酬待遇不高，養(yǎng)老服務(wù)勞動強(qiáng)度大，尤其是失能、半失能老人的護(hù)理工作更為繁重，而養(yǎng)老護(hù)理人員的薪酬待遇與高強(qiáng)度工作不相匹配，導(dǎo)致護(hù)理人員從業(yè)意愿不高、流動頻繁、隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。近年來從蘇北地區(qū)流失到蘇南及上海、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老護(hù)理人員數(shù)量逐年遞增。上述問題的存在，一定程度上制約了普惠型養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)供給。

三、加快縣域普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策建議

滿足老年群體日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，構(gòu)建縣域普惠型養(yǎng)老服務(wù)新格局，既是一項(xiàng)系統(tǒng)的民生工程，也是積極應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵舉措。

擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)供給。突出政府“兜底線、保基本”的重要職責(zé)，持續(xù)加大養(yǎng)老服務(wù)投入，推動基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。重點(diǎn)引導(dǎo)各類主體提供普惠型養(yǎng)老服務(wù)，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、住房、財政、投融資、人才等方面政策，支持非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。優(yōu)先安排新增養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地，城鄉(xiāng)已建成小區(qū)由屬地政府通過購置、置換、租賃或在周邊區(qū)域統(tǒng)一選址新建等方式，解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房需求；新建小區(qū)按照一定標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房，確保配建率達(dá)到100%。建設(shè)新型智慧養(yǎng)老社區(qū)作為頤養(yǎng)住區(qū)，配建智慧養(yǎng)老平臺指揮中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、日間照料中心和樞紐式為老服務(wù)綜合體，同步配建專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和老人超市，為住區(qū)老人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、文體娛樂、緊急援助等一站式綜合為老服務(wù)。支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開設(shè)專業(yè)護(hù)理區(qū)，加大以失能老人照護(hù)服務(wù)為主的護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持力度，力爭護(hù)理型養(yǎng)老床位占比達(dá)到75%以上。同時，發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，開展輻射周邊的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

完善普惠型養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。編制與完善基本養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)性目錄，讓老年群體得到長期照護(hù)。開展老年群體能力與需求綜合評估，拓寬居家上門服務(wù)覆蓋面，確保75歲以上老人服務(wù)全覆蓋，力爭接受上門服務(wù)的老年人數(shù)占比不低于20%。優(yōu)先將經(jīng)濟(jì)困難的高齡、空巢獨(dú)居、失能失智、計(jì)劃生育特殊家庭等老年群體納入基本養(yǎng)老服務(wù)體系并予以重點(diǎn)保障。健全農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能、留守等特殊老年群體居家探訪與幫扶制度，保障農(nóng)村老人基本養(yǎng)老需求，確保特殊困難老人關(guān)愛服務(wù)覆蓋率達(dá)100%。結(jié)合農(nóng)村普惠養(yǎng)老現(xiàn)狀，因地制宜地建設(shè)助餐（?。c(diǎn)、日間照料中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心等為老服務(wù)設(shè)施，依托綜合性養(yǎng)老服務(wù)中心發(fā)展互助養(yǎng)老，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。強(qiáng)化家庭養(yǎng)老服務(wù)支撐作用，加快新增特殊困難家庭適老化改造，推動獨(dú)居空巢老人家庭安裝一鍵呼叫裝置，提高每萬名60歲以上戶籍老人擁有家庭照護(hù)床位數(shù)量，加快構(gòu)建15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈。

培優(yōu)普惠型養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。圍繞急需緊缺的養(yǎng)老護(hù)理、健康管理、營養(yǎng)配餐、心理咨詢、中醫(yī)保健等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)職業(yè)（工種），支持社區(qū)養(yǎng)老管理服務(wù)人員、養(yǎng)老護(hù)理員、家庭照護(hù)者等參加養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)技能培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)，培育養(yǎng)老護(hù)理員技能鑒定人員隊(duì)伍，提高養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)。打造職業(yè)化、規(guī)范化、專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍，鼓勵引進(jìn)知名養(yǎng)老培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，常態(tài)化舉辦養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)培訓(xùn)，確保養(yǎng)老服務(wù)人員持證上崗率達(dá)90%以上、有需求的家庭照護(hù)者指導(dǎo)培訓(xùn)率達(dá)100%。推進(jìn)正式照護(hù)體系與非正式照護(hù)體系融合發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和老年社會工作者培訓(xùn)工作，確保每百張養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位配備持證社會工作者1名。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人員工資待遇與服務(wù)質(zhì)量掛鉤、工資標(biāo)準(zhǔn)與職稱掛鉤的體制改革，確保養(yǎng)老服務(wù)有組織、有人員、有質(zhì)量、可持續(xù)。

（作者系中共江蘇省射陽縣委副書記、縣人民政府縣長）

責(zé)任編輯：劉志剛