新舊《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》對(duì)比分析

高陽

摘?要：本文以1996年和2021年兩版《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》為依據(jù)，運(yùn)用文本比較的方法從外在形式和詳細(xì)內(nèi)容兩個(gè)方面出發(fā)，對(duì)新規(guī)定進(jìn)行思考和解讀，從總則、管理服務(wù)機(jī)構(gòu)及職責(zé)、檔案日常管理、接收與轉(zhuǎn)遞、服務(wù)與利用等方面進(jìn)行詳細(xì)分析，在流動(dòng)人員檔案整理標(biāo)準(zhǔn)、人事檔案知情權(quán)、從業(yè)人員要求等方面提出了一些優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人員；人事檔案；檔案服務(wù)

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.01.060

2021年12月29日，中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部等5部門聯(lián)合印發(fā)《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》，以服務(wù)為靈魂，從服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱及職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容及管理經(jīng)費(fèi)保障、服務(wù)制度和紀(jì)律等方面進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，宏觀與微觀相結(jié)合、多角度全方位予以規(guī)范，為新時(shí)期流動(dòng)人員人事檔案管理工作指明了方向，符合民心民意，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流，意義重大。人事檔案在社會(huì)發(fā)展中的作用日益加大，在干部選、任、用工作中發(fā)揮重要的依據(jù)作用，在確定和澄清個(gè)人有關(guān)問題方面發(fā)揮可靠的憑證作用，在人才開發(fā)工作中發(fā)揮準(zhǔn)確的信息作用，同時(shí)在歷史研究、撰寫人物傳記方面發(fā)揮珍貴的史料作用。建立有序的人事檔案管理與利用服務(wù)體系才能確保人事檔案信息資源的精準(zhǔn)科學(xué)利用，發(fā)揮檔案信息的內(nèi)在價(jià)值。

1?新舊文本外在形式比較

1.1?文件名稱

與1996版規(guī)定相比，2021版《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》標(biāo)題突出了“服務(wù)”二字。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人才流動(dòng)加快，人事檔案的利用需求逐漸增加，對(duì)流動(dòng)人員的人事檔案、社保記錄、黨員身份等進(jìn)行規(guī)范管理，完善服務(wù)信息系統(tǒng)與服務(wù)平臺(tái)設(shè)計(jì)，提升便民化水平，解決流動(dòng)人員職業(yè)發(fā)展的后顧之憂是大勢(shì)所趨、人心所向。

1.2?發(fā)布單位

1996版發(fā)布單位是中共中央組織部和人事部，2021版發(fā)布單位是中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、國家郵政局、國家檔案局，增加財(cái)政部是為保證流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出，增加國家郵政局是為確保流動(dòng)人員人事檔案安全轉(zhuǎn)遞，增加國家檔案局是為強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人員人事檔案的檔案屬性，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理。

1.3?主體結(jié)構(gòu)

1996版共七章，2021版精簡(jiǎn)為六章，除總則、附則、紀(jì)律和監(jiān)督外，主體章節(jié)標(biāo)題略有改動(dòng)，在管理服務(wù)機(jī)構(gòu)章節(jié)，標(biāo)題增加了“職責(zé)”二字，明確了服務(wù)內(nèi)容；“日常管理”被列為單獨(dú)一章，含材料歸檔、檔案保管、信息化建設(shè)等內(nèi)容，提出了流動(dòng)人員人事檔案從嚴(yán)、規(guī)范、高質(zhì)量管理的要求；“利用”改為“服務(wù)利用”，通過開展服務(wù)宣傳、拓展服務(wù)內(nèi)容、建立服務(wù)制度等不斷提升流動(dòng)人員人事檔案利用服務(wù)水平。

1.4?條目與字?jǐn)?shù)

1996版文本共22條，2356字；2021版文本33條，4941字。除增加信息化建設(shè)、管理及服務(wù)費(fèi)用規(guī)定等新內(nèi)容，檔案接收、材料歸檔、利用審批流程、工作紀(jì)律等方面規(guī)定更加詳細(xì)，以問題為導(dǎo)向，文件的實(shí)踐操作性和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義顯著增加。

2?新舊文本具體內(nèi)容比較

2.1?總則

（1）增加定義和定位，有利于提升社會(huì)各界對(duì)人事檔案重要性的認(rèn)識(shí)。

“流動(dòng)人員人事檔案是反映流動(dòng)人員政治面貌、道德品行、學(xué)習(xí)工作經(jīng)歷、專業(yè)素養(yǎng)、工作實(shí)績(jī)、遵紀(jì)守法以及家庭狀況、社會(huì)關(guān)系等情況的歷史記錄材料?！比耸聶n案是真實(shí)的歷史記錄，是個(gè)人綜合素質(zhì)方面的評(píng)價(jià)和反應(yīng)，是國家選任、聘用、錄用人才的重要依據(jù)和參考。人事檔案也與個(gè)人利益密切相關(guān)，“身份認(rèn)定、工齡計(jì)算、職稱評(píng)審、辦理保險(xiǎn)、退休審批”等都需要人事檔案記錄為憑證。流動(dòng)人員人事檔案因其流動(dòng)性特點(diǎn)需要更加規(guī)范認(rèn)真管理，維護(hù)人事檔案記錄的連貫性，以促進(jìn)人才在各個(gè)不同單位的流動(dòng)，在不同行業(yè)做出貢獻(xiàn)。

（2）明確范圍和主管部門，有利于實(shí)現(xiàn)全行業(yè)人員人事檔案規(guī)范管理。

不同類型人員檔案管理方式不同，適應(yīng)不同的管理規(guī)定，科學(xué)界定范圍是實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的前提。人事檔案無單位接收，滯留在自己手中形成“死檔”從而失去利用價(jià)值，或者交由沒有資質(zhì)的人事檔案管理單位保管造成檔案遺失的現(xiàn)象數(shù)見不鮮。新規(guī)定關(guān)于流動(dòng)人員人事檔案的范圍最突出的表述是“非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織聘用人員的人事檔案，自由職業(yè)或靈活就業(yè)人員的人事檔案”，基本上涵蓋了除黨政機(jī)關(guān)事業(yè)團(tuán)體等具有人事權(quán)的單位的其他所有人員，同時(shí)新規(guī)定明確流動(dòng)人員人事檔案主管部門為政府人力資源社會(huì)保障部門，如此對(duì)社會(huì)有貢獻(xiàn)的各類人員的人事檔案都能得以規(guī)范管理，留存歷史記錄，確立國家信用體系，積累檔案財(cái)富，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2.2?管理服務(wù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)

（1）拓寬服務(wù)內(nèi)容。

增加出具證明和黨員組織關(guān)系結(jié)轉(zhuǎn)服務(wù)，充分考慮當(dāng)下人事檔案的利用需求，比如因出國、財(cái)產(chǎn)繼承、落戶需以檔案記錄為支撐出具出生證明、親屬關(guān)系證明、婚姻證明、學(xué)歷學(xué)位證明等。近年來組織部門不斷加強(qiáng)黨員規(guī)范管理，從嚴(yán)從細(xì)做好黨員身份核查認(rèn)定工作，但是黨員材料與組織關(guān)系異地存放狀況越來越多，組織關(guān)系在社區(qū)黨委，檔案存放在人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，黨委要求借出黨員材料導(dǎo)致人事檔案不齊全，這一條規(guī)定理順了關(guān)系。

（2）取消服務(wù)費(fèi)用。

第8條規(guī)定“檔案管理服務(wù)機(jī)構(gòu)不得收取檔案保管費(fèi)、查閱費(fèi)、證明費(fèi)、轉(zhuǎn)遞費(fèi)等名目的費(fèi)用?！钡?條明確了檔案管理及服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源“列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”，第29條“嚴(yán)禁以流動(dòng)人員人事檔案為載體的捆綁收費(fèi)、隱形收費(fèi)”，第30條“將違規(guī)保管流動(dòng)人員人事檔案、違規(guī)收取管理服務(wù)費(fèi)等行為納入人力資源市場(chǎng)秩序日常監(jiān)管范圍，完善舉報(bào)投訴查處機(jī)制?！贝饲?996版規(guī)定“人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)本著‘服務(wù)為主，適當(dāng)收費(fèi)’的原則，按照有關(guān)規(guī)定收取服務(wù)費(fèi)。”檔案管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)已經(jīng)成為歷史，陸續(xù)有多個(gè)文件出臺(tái)禁止收費(fèi)且力度不斷加大，取消服務(wù)費(fèi)用可有效避免死檔、棄檔現(xiàn)象發(fā)生，減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)。

2.3?檔案日常管理

（1）內(nèi)容建設(shè)更規(guī)范。

明確個(gè)人與集體賬戶兩種存檔方式、材料歸檔范圍及歸檔時(shí)間?！敖⒎狭鲃?dòng)人員職業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的檔案材料收集制度”，切實(shí)把好“入口關(guān)”，個(gè)人增強(qiáng)檔案意識(shí)，單位增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，確保形成的材料及時(shí)裝入本人檔案，對(duì)建立高質(zhì)量的人事檔案資源體系提供了制度保障。流動(dòng)人員人事檔案材料收集工作應(yīng)注意與干部人事檔案的區(qū)別，著重收集工資調(diào)整、職業(yè)資格鑒定、發(fā)明專利、崗位培訓(xùn)及繼續(xù)教育、學(xué)歷學(xué)位、專業(yè)技能、工作實(shí)績(jī)、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納等材料。細(xì)化歸檔材料的審核登記制度，合理劃定歸檔材料范圍，確保檔案材料完整、準(zhǔn)確、鮮活、及時(shí)且分類整理有序規(guī)范，檔案信息查全率、查準(zhǔn)率高，可利用檔案解決用戶現(xiàn)實(shí)問題，檔案意識(shí)增強(qiáng)，檔案工作良性發(fā)展。反之，內(nèi)容陳舊、單薄、空洞，長(zhǎng)期沒有補(bǔ)充新材料，導(dǎo)致功能退化，檔案工作不被重視。

（2）數(shù)字化和信息化引關(guān)注。

流動(dòng)人員人事檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)在檔案數(shù)字化工作方面受主客觀條件限制推進(jìn)緩慢、發(fā)展尚不平衡，僅少部分單位如北京市海淀區(qū)人力資源公共服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了人事檔案的全面電子化。文件的頒發(fā)有利于推進(jìn)人事檔案內(nèi)容數(shù)字化工作，值得注意的是，人事檔案材料是不斷變化的，具有動(dòng)態(tài)性，在已有材料數(shù)字化的情況下，還要不斷做好新增材料的數(shù)字化，才能準(zhǔn)確完整的體現(xiàn)流動(dòng)人員的發(fā)展?fàn)顩r。2018年11月6日，人力資源社會(huì)保障部辦公廳頒發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)流動(dòng)人員人事檔案信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定“按照‘?dāng)?shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸、信息全國共享’的原則，推進(jìn)省級(jí)集中的流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)信息系統(tǒng)與全國流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)運(yùn)行平臺(tái)對(duì)接?！毙乱?guī)定對(duì)流動(dòng)人員人事檔案信息化工作要求提升了高度，從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與開發(fā)，研發(fā)具備實(shí)用性、兼容性、可拓展性的高質(zhì)量流動(dòng)人員人事檔案管理軟件，采集全面準(zhǔn)確的人事檔案信息，向上集中到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)下伸延到基層平臺(tái)，與就業(yè)失業(yè)、養(yǎng)老醫(yī)療等政務(wù)數(shù)據(jù)庫聯(lián)動(dòng)，打破信息壁壘，形成流動(dòng)人員人事檔案科學(xué)管理體系，促進(jìn)人事檔案管理工作的智能化、高效化，持續(xù)提升人事檔案利用服務(wù)水平。

2.4?檔案接收、轉(zhuǎn)遞和服務(wù)利用

2.4.1?接收與轉(zhuǎn)遞環(huán)節(jié)更嚴(yán)格

（1）將接收與轉(zhuǎn)遞工作并列提及更合邏輯，一個(gè)單位轉(zhuǎn)遞，另一個(gè)單位接收，接收與轉(zhuǎn)遞同時(shí)發(fā)生。

（2）檔案接收工作實(shí)行告知承諾制，揭開人事檔案神秘面紗，加強(qiáng)材料審核甄別，確保核定流動(dòng)人員“三齡兩歷”等重要信息的材料歸檔，避免日后因檔案材料不齊全影響出生時(shí)間、參加工作時(shí)間判定進(jìn)行影響退休利益。

（3）檔案轉(zhuǎn)遞方式增加郵政特快專遞。

（4）規(guī)定檔案轉(zhuǎn)遞通知單回執(zhí)應(yīng)退回原管理服務(wù)機(jī)構(gòu)或原工作單位，明確人事檔案存檔單位，避免權(quán)責(zé)不清，甚至丟失現(xiàn)象。

（5）新增流動(dòng)人員死亡后人事檔案移交問題，可減輕人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，有利于健全國家檔案資源體系。

2.4.2?服務(wù)與利用機(jī)制更健全

（1）為滿足工作需要同時(shí)確保檔案安全，增加了檔案借閱規(guī)定，按照審批——限時(shí)歸還——核對(duì)環(huán)節(jié)進(jìn)行操作。

（2）加強(qiáng)服務(wù)信息公開和政策宣傳工作。以文字、漫畫、微電影等形式在服務(wù)大廳、網(wǎng)站、微信公眾號(hào)宣傳服務(wù)指南、辦事流程，人事檔案內(nèi)容、重要性、檔案利用故事等，激發(fā)流動(dòng)人員了解人事檔案的意愿，提升對(duì)自己檔案的重視程度，熟悉人事政策，形成檔案意識(shí)，營造良好工作環(huán)境。

（3）建立健全人事檔案科學(xué)利用機(jī)制。充分挖掘人事檔案的價(jià)值，加強(qiáng)檔案利用效果與實(shí)例統(tǒng)計(jì)分析，把握利用規(guī)律，掌握用戶需求，提高服務(wù)效能，為人事政策的制定提供科學(xué)參考。

3?優(yōu)化建議

3.1?流動(dòng)人員人事檔案整理標(biāo)準(zhǔn)需明確

從筆者單位接收的流動(dòng)人員人事檔案來看，各地質(zhì)量不一，參差不齊，省市級(jí)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)檔案整理相對(duì)規(guī)范，市區(qū)縣級(jí)較弱。檔案分類以時(shí)間順序?yàn)橹?、沒有考慮內(nèi)容重要程度，邏輯性差，著錄不能反映材料內(nèi)容，過多冗余材料。

建議設(shè)立示范單位，加強(qiáng)工作培訓(xùn)與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。參照干部人事檔案材料主要內(nèi)容和分類，遵循客觀性、發(fā)展性、邏輯性、系統(tǒng)性原則，制定流動(dòng)人員人事檔案分類方案。鑒于流動(dòng)人員人事檔案可能是從干部人事檔案轉(zhuǎn)化而來，也會(huì)轉(zhuǎn)化為干部人事檔案，所以分類的差異不宜太大，可在干部人事檔案分類的規(guī)定下進(jìn)行簡(jiǎn)要分類，提高工作效率，避免重復(fù)勞動(dòng)。目錄是檔案內(nèi)容的綱目和查閱的索引，是提高查檔效率的重要參考，目錄的材料類號(hào)和類別名稱需準(zhǔn)確，材料名稱需確切反映材料主要內(nèi)容或性質(zhì)特點(diǎn)。

3.2?個(gè)人人事檔案知情權(quán)應(yīng)得到尊重

第21條規(guī)定相關(guān)單位開展工作可查閱流動(dòng)人員人事檔案，但是禁止個(gè)人查閱本人檔案，2018年新版《干部人事檔案工作條例》已無類似表述，也有不少學(xué)者在進(jìn)行人事檔案知情權(quán)的探討，例如羅月桂在《公權(quán)與私權(quán)的平衡：公民人事檔案知情權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的必要條件》中提到“修改以往忽視當(dāng)事人知情權(quán)的有關(guān)規(guī)定，提高人事檔案管理的透明度，使公民的信息知情權(quán)在人事檔案管理制度中得到應(yīng)有的體現(xiàn)?！?/p>

個(gè)人利用人事檔案辦理戶口、退休、開具證明等民生需求在日益增長(zhǎng)，因個(gè)人待遇問題需要從檔案中取證，工

作人員如若查檔不仔細(xì)告知沒有，直接影響個(gè)人利益。筆者建議檔案目錄可給本人查閱，使個(gè)人對(duì)人事檔案內(nèi)容了然于胸，避免關(guān)鍵材料缺失，也可防止一些惡意失實(shí)材料入檔案，維護(hù)人事檔案的真實(shí)性和嚴(yán)肅性。查閱目錄是提升人事檔案親和力，是宣傳人事檔案知識(shí)、增強(qiáng)檔案意識(shí)的有效手段。人事檔案中的保密材料很少，大多經(jīng)本人簽字的材料，比如干部履歷表、學(xué)生登記表、審核認(rèn)定表等應(yīng)賦予個(gè)人知情權(quán)，建議考慮人事檔案材料的敏感性，對(duì)開放內(nèi)容進(jìn)行合理判定及評(píng)估，對(duì)查檔過程進(jìn)行全面監(jiān)督，確保檔案材料安全。

3.3?人事檔案從業(yè)人員需嚴(yán)格加強(qiáng)管理

文件規(guī)定核心崗位要求是黨員且加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，但是沒有提及職業(yè)資格認(rèn)定、從業(yè)人員與管理檔案數(shù)量比例問題。在《干部人事檔案工作條例》中第十六條規(guī)定“每管理1000卷檔案一般應(yīng)當(dāng)配備1名專職工作人員”，第十七條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)選配政治素質(zhì)好、專業(yè)能力強(qiáng)、作風(fēng)正派的黨員干部從事干部人事檔案工作。”

人事檔案管理是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，管理工作水平高低、質(zhì)量?jī)?yōu)劣一定程度上取決于檔案工作者的以下四方面素質(zhì)。

一是政治思維、大局意識(shí)，熟知人力資源和社會(huì)保障政策法法律法規(guī)，明確人事檔案查借閱事由、手續(xù)、人員要求、注意事項(xiàng)及紀(jì)律，秉公辦事，平衡與人事檔案相關(guān)的各方面利益的碰撞。

二是專業(yè)思維、推敲意識(shí)，具備檔案專業(yè)知識(shí)，掌握檔案收集、整理、保管、保護(hù)的科學(xué)方法，不斷完善優(yōu)化檔案管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，尤其注意人事檔案分類科學(xué)性和邏輯性原則。

三是系統(tǒng)思維、責(zé)任意識(shí)，人事檔案數(shù)量巨大，在進(jìn)行整理方法、分類標(biāo)準(zhǔn)、編號(hào)檢索方案擬定時(shí)應(yīng)做好全局規(guī)劃，確保前后一致，避免重復(fù)勞動(dòng)。檔案材料的接收審核登記，檔案目錄的制作、檔案的上架排列都要做到嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致，對(duì)每卷人事檔案認(rèn)真負(fù)責(zé)、一絲不茍。

四是數(shù)據(jù)思維、服務(wù)意識(shí)，掌握計(jì)算機(jī)及數(shù)據(jù)庫操作技能，實(shí)現(xiàn)人事檔案內(nèi)容電子化管理、辦事流程網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)行，積極探索文本識(shí)別、RFID、掌上媒體、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)在人事檔案管理工作中的應(yīng)用，加強(qiáng)人事檔案信息的抓取、分析、整合、提煉工作，變服務(wù)方式被動(dòng)為主動(dòng)，最大限度地開發(fā)人事檔案的價(jià)值。若在人事檔案中未能查到相關(guān)信息可以根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)查檔人員給與指導(dǎo)和分析，提供查找思路，解決群眾困難。

4?結(jié)語

《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)定》的頒發(fā)，貼合人才流動(dòng)頻繁的時(shí)代要求，明確了新時(shí)期流動(dòng)人員人事檔案工作的任務(wù)與目標(biāo)，增加了人事檔案信息化建設(shè)要求，著重強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新服務(wù)方式，優(yōu)化服務(wù)流程，豐富服務(wù)內(nèi)容，細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)效能的工作理念，為使檔案價(jià)值得到最大程度發(fā)揮，為國家積累人才資源。制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的流動(dòng)人員人事檔案管理工作有利于促進(jìn)人才的有序合理流動(dòng)、維護(hù)人民的合法權(quán)益、促進(jìn)和社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

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