上海自貿(mào)區(qū)對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的啟示

吳碧波

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“自貿(mào)區(qū)”）是設(shè)于上海市的一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，也是中國大陸境內(nèi)第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。繼上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案獲批后，天津、廈門、深圳、北部灣（廣西）等沿海城市有望納入下一批自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)，同時(shí)國家會(huì)考慮將試點(diǎn)建設(shè)向中西部沿邊城市傾斜，而廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)（以下簡稱“經(jīng)濟(jì)區(qū)”）建設(shè)正逢其時(shí)。在自貿(mào)區(qū)示范驅(qū)使下，經(jīng)濟(jì)區(qū)推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)亦提速，抓住人民幣國際化契機(jī)，推動(dòng)金融開放合作，并正在進(jìn)行關(guān)于中國與東盟金融合作項(xiàng)目研究。隨著中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)建成、南寧-新加坡經(jīng)濟(jì)走廊加快建設(shè)、南崇經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提升為廣西戰(zhàn)略，廣西規(guī)劃建設(shè)中國（憑祥）邊境自由貿(mào)易示范區(qū)的構(gòu)想和意圖日益獲得各方的肯定和支持。另作為沿邊開放城市之一的廣西東興市也正在規(guī)劃建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)試點(diǎn)，探索實(shí)施貨物在自由貿(mào)易區(qū)實(shí)行境內(nèi)關(guān)外的管理制度。自貿(mào)區(qū)成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的啟示主要有幾個(gè)方面。

一、重塑配套改革理念，加快轉(zhuǎn)變政策職能

1.重塑配套改革理念。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)改革所出現(xiàn)的不顧資源環(huán)境“唯地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長”等理念，在當(dāng)前配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)階段依然存在，而且具有較大影響，一定程度扼殺試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新精神，限制配套改革的正外部性。有些地方把試驗(yàn)區(qū)建設(shè)當(dāng)成為個(gè)別地區(qū)獲取經(jīng)濟(jì)特權(quán)，率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的資本，并把此優(yōu)惠條件理解為向國家要資金、要政策的借口，扭曲了中央政府區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的本意。因此，經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)管委會(huì)及相關(guān)管理部門必須從域協(xié)調(diào)發(fā)展的大局出發(fā)，把國家利益、長遠(yuǎn)利益等有機(jī)貫徹經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中。

2.加快政府職能轉(zhuǎn)變。上海自貿(mào)區(qū)預(yù)示著政府在經(jīng)濟(jì)中所扮演角色的重大轉(zhuǎn)變，即從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管和監(jiān)督，優(yōu)化和簡化經(jīng)濟(jì)管理和監(jiān)督。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)可以通過特別稅收激勵(lì)促進(jìn)自由貿(mào)易和高附加值出口及服務(wù)行業(yè)發(fā)展；建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡、高效、廉潔的管理體制，進(jìn)一步充實(shí)經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能，形成責(zé)權(quán)一致、監(jiān)督有力的行政管理體制；加快行政區(qū)劃調(diào)整，推進(jìn)區(qū)域管理一體化，探索建立自治區(qū)直管產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理模式。

二、強(qiáng)化協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，建設(shè)自主制度創(chuàng)新機(jī)制

1.強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。改革導(dǎo)致部門利益化趨勢嚴(yán)重，各部門分割難以協(xié)調(diào)，而且各部門都盡量將自身利益滲入改革中，因此必須進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)職能；建立公示制度，建立廣泛的公眾參與機(jī)制，完善評(píng)估評(píng)價(jià)制度，組織開展規(guī)劃中期評(píng)估和終期評(píng)價(jià)，建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程的監(jiān)督；落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)督查和考核，將其列入工作考核內(nèi)容，并按有關(guān)規(guī)定落實(shí)相關(guān)的獎(jiǎng)懲措施。

2.建設(shè)自主制度創(chuàng)新機(jī)制。經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)模式是一種制度變遷內(nèi)生化的變革模式，不同于之前經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度變遷外生型模式，其必須建立一種制度創(chuàng)新機(jī)制。通過一系列的制度變遷，形成有效的制度，通過內(nèi)生制度變遷的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)，逐步向周邊地區(qū)擴(kuò)散和傳導(dǎo)，促使周邊地區(qū)結(jié)合自身的實(shí)際發(fā)展情況，進(jìn)行相應(yīng)的改革和調(diào)整，進(jìn)而形成累積制度創(chuàng)新機(jī)制，獲取相應(yīng)的制度變遷的潛在利益。同時(shí)周邊區(qū)域通過學(xué)習(xí)和相應(yīng)的制度變遷獲取潛在的利益，進(jìn)一步的學(xué)習(xí)過程將其知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等的積累反饋到試驗(yàn)區(qū)，并對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的制度創(chuàng)新產(chǎn)生一定影響。

三、調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面動(dòng)力，加大招商引資力度

1.充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)選擇上要以對(duì)全國深化開放和改革具有重大意義為原則，而不僅僅以解決本地區(qū)發(fā)展的制度缺陷為目的。綜合發(fā)揮各級(jí)政府、各種制度創(chuàng)新主體的積極性，發(fā)揮區(qū)域制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)區(qū)各市發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，在全面推進(jìn)改革的同時(shí)，集中力量推進(jìn)金融、科技體制和對(duì)外開放等方面的綜合配套改革，為我國改革起到示范作用，為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到龍頭作用。

2.加大招商引資力度。上海自貿(mào)區(qū)將取消或暫停除銀行和電信行業(yè)以外的外國和私營企業(yè)準(zhǔn)入限制，為醫(yī)療服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和一些金融服務(wù)在內(nèi)的各種行業(yè)打開大門，這將大大降低大部分行業(yè)的進(jìn)入壁壘，有利于促進(jìn)外國和私人投資。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)該堅(jiān)持開放合作，拓展對(duì)內(nèi)對(duì)外開放的深度和廣度，擴(kuò)大外經(jīng)貿(mào)外資規(guī)模，加快發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。同時(shí)在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場和金融開放等方面先行先試，探索設(shè)立北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，在憑祥、東興開展跨境金融服務(wù)。

四、逐漸提高改革的包含性，循序漸進(jìn)促發(fā)展

1.逐漸提高改革的包含性。包容性增長包括創(chuàng)造出大量生產(chǎn)性就業(yè)崗位，倡導(dǎo)機(jī)會(huì)平等增長，把發(fā)展成果讓普通民眾受益，重視民生改善社會(huì)穩(wěn)定。我國正是處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大轉(zhuǎn)型期，而且國家領(lǐng)導(dǎo)人在正式場合多次倡導(dǎo)包容性。因而對(duì)于經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，不但要增加教育、就業(yè)及社會(huì)保障等投資力度，著力縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的差距，而且要將地方政府決策和地方發(fā)展從外生性轉(zhuǎn)為內(nèi)生性，提高地方自身發(fā)展能力，使全體公民分享改革和社會(huì)進(jìn)步的成果。

2.循序漸進(jìn)促發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)著眼于發(fā)揮試驗(yàn)和探索的作用，肩負(fù)著更多制度創(chuàng)新的任務(wù)，政府的出臺(tái)都具有穩(wěn)定性和長期性，其建設(shè)也是一個(gè)逐步的發(fā)展過程。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)也很難期待在短時(shí)間立刻出重大創(chuàng)新，因此北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中應(yīng)該遵循循序漸進(jìn)原則，政策文件等不應(yīng)倉促出臺(tái)，先行先試，再根據(jù)條件慢慢推廣。

五、加快合作平臺(tái)建設(shè)，增強(qiáng)集聚輻射作用

1.加快合作平臺(tái)建設(shè)。推進(jìn)東興重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)?xùn)|興與經(jīng)濟(jì)區(qū)各市交通基礎(chǔ)設(shè)施成網(wǎng)配套，推進(jìn)中越東興—芒街跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)；加快建設(shè)金灘休閑度假景區(qū)、北侖河口景區(qū)、紅樹林景區(qū)、萬鶴山景區(qū)，加大開發(fā)“東興—芒街—下龍灣—芒街—東興”跨境旅游線路力度；推進(jìn)南寧—新加坡經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，推動(dòng)成立南寧—新加坡經(jīng)濟(jì)走廊聯(lián)合專家組和建立政府間合作機(jī)制，率先加快南寧—河內(nèi)段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快建設(shè)南寧國家內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地，深化泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作。

2.增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)集聚輻射作用。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化及經(jīng)濟(jì)區(qū)近幾年的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮，但集聚輻射作用仍然不強(qiáng)，示范效應(yīng)不突出，而且其發(fā)展依賴規(guī)模企業(yè)，尚未形成自主創(chuàng)新能力。經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)可以通過體制機(jī)制先行先試，政策優(yōu)惠及發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，逐步實(shí)現(xiàn)成為區(qū)域資本、信息、技術(shù)、人才等要素的集聚，激發(fā)市場潛力、資源潛力、經(jīng)濟(jì)潛力，進(jìn)而形成增長極，并通過擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展。

六、深化綜合配套改革，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控

1.深化綜合配套改革。大膽創(chuàng)新，先行先試，推進(jìn)土地管理制度、財(cái)稅政策、金融創(chuàng)新等綜合配套改革。創(chuàng)新土地管理體制，創(chuàng)新土地利用計(jì)劃管理模式，實(shí)行差別化用地計(jì)劃分配管理，改革土地收益分配使用管理制度；爭取國家給予經(jīng)濟(jì)區(qū)一定的財(cái)稅政策扶持，爭取國家實(shí)行海關(guān)關(guān)稅留成政策；推進(jìn)金融改革創(chuàng)新，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，鼓勵(lì)企業(yè)上市融資。

2.強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。上海自貿(mào)區(qū)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和對(duì)外開放、促進(jìn)改革都有推進(jìn)作用，但將會(huì)出現(xiàn)的一些潛在風(fēng)險(xiǎn)，全球泛濫的流動(dòng)性給新興市場國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略帶來了莫大的挑戰(zhàn)。因此北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)小范圍的試驗(yàn)和嘗試，先行先改，小步嘗試，逐步推廣，同時(shí)還要建立有效的監(jiān)管措施，防止部分企業(yè)通過特殊的優(yōu)惠政策進(jìn)行資本轉(zhuǎn)移、套利等行為。