我國農(nóng)村違法占地現(xiàn)狀及執(zhí)法機制探究

［摘 要］土地是人類得以生存發(fā)展的重要自然資源，《中華人民共和國土地管理法》將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策以法律形式進行再次確認與強調(diào)，凸顯了土地資源的重要性。然而隨著社會的不斷發(fā)展，違法占地現(xiàn)象日益凸顯，特別是在農(nóng)村地區(qū)，違法占地現(xiàn)象轉為頻繁。本文從對違法占地及土地執(zhí)法的界定分析著手，探析農(nóng)村土地執(zhí)法中存在的問題，并從法律、執(zhí)法部門、社會意識、土地審批四個方面尋求化解困境的渠道，以期完善農(nóng)村土地執(zhí)法機制、提升執(zhí)法效能。

［關鍵詞］農(nóng)村；違法占地；執(zhí)法

［中圖分類號］D9文獻標志碼：A

［作者簡介］靳晗璐，女，河北衡水人，西北政法大學，本科，研究方向：法學。

違法占地是指單位或個人未經(jīng)批準，采用欺騙等手段違法占用土地進行非規(guī)劃建設的行為。農(nóng)村違法占地則是指在農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的違法占用土地進行建設的行為。在具體表現(xiàn)形式上分為四類，分別為未經(jīng)批準占用土地、采用欺騙方式騙取批準文件占用土地、批少占多及其他形式［1］。此類行為違反了相關土地管理法律、法規(guī)，應當追究行為人相應的責任。

土地執(zhí)法是對土地違法行為進行有效遏制的手段，是指縣級以上政府的自然資源行政主管部門依法對可能違反土地管理法律法規(guī)的行為進行檢查監(jiān)督，并及時制止和制裁違法占地行為的行政執(zhí)法。具體由兩部分組成：一是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，對下級自然資源行政部門進行檢查監(jiān)督，確保其合法合規(guī)行政；二是在行政系統(tǒng)外部，對行政相對人進行監(jiān)督，依法對相關違法占地行為進行制止和處罰。

1 對農(nóng)村違法占地進行執(zhí)法的必要性

1.1 理論層面

土地執(zhí)法是土地資源管理工作的重要組成部分，起到維護土地資源可持續(xù)發(fā)展、推動國家土地政策落實的重要作用。同時，土地執(zhí)法是對違反土地法律法規(guī)行為的遏制，可以說是國家土地管理的底線。對違法占地行為采取執(zhí)法的方式去解決并探究改善執(zhí)法中存在的問題，對于推動國家政策的制定和落實、完善相關立法、保護土地資源具有重要的理論價值。

1.2 實踐層面

我國目前土地違法形勢嚴峻，不按規(guī)劃使用土地、違法占地建房等問題仍十分嚴重。特別是在農(nóng)村地區(qū)，違法占地行為更為普遍。因此進行土地執(zhí)法、治理占地亂象有現(xiàn)實的必要性。通過執(zhí)法的方式遏制違法占地行為，順應了國家對于生態(tài)文明建設及綠色發(fā)展的大政方針，有助于提升農(nóng)村土地資源的利用率，完善農(nóng)村土地規(guī)劃，進而提升基層治理現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)建設美麗中國的目標。

對于各行政區(qū)而言，明晰轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地違法占地現(xiàn)狀，能夠因地制宜地采取土地執(zhí)法舉措，實現(xiàn)轄區(qū)土地執(zhí)法水平的提升，充分利用地形、技術、政策等因素對土地進行高效、高質(zhì)利用，實現(xiàn)整個轄區(qū)內(nèi)土地使用水平與農(nóng)村居民生活水平的提升，進而推動該地區(qū)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

2 我國農(nóng)村違法占地現(xiàn)狀

違法占地現(xiàn)象在我國存在已久，特別是農(nóng)村土地違法占地現(xiàn)象更為普遍，對諸多農(nóng)村違法占地情況進行梳理，能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的共性與發(fā)展趨勢，從而有針對性地進行土地執(zhí)法，化解農(nóng)村土地違法占地難題。以下為我國農(nóng)村違法占地現(xiàn)狀存在的主要特點。

2.1 違法占地面積大，耕地占用比例高

我國農(nóng)村違法占地的面積規(guī)模較大，多為數(shù)十畝，甚至百畝。而且在被占用的土地類型中，耕地占比極高。一方面是由于農(nóng)村地區(qū)土地類型中耕地面積占比較大，故而違法占地行為不可避免地會存在占用耕地的情況；另一方面，耕地較之其他土地類型更為平整，便于進行占地建設。長此以往，對于耕地的大面積違法占用會導致國家出現(xiàn)糧食危機，亦不利于國家保護耕地基本國策的實施。

2.2 占地建設用途廣，多為商業(yè)服務與廠房建設

農(nóng)村違法占地的建設用途范圍較廣，用于住宅、廠房、商業(yè)服務、公共服務等諸多領域，其中廠房與商業(yè)服務建設的比重更高。這與我國近年來第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。經(jīng)濟發(fā)展對設施建設的需求增加，而已有的設施難以滿足其需求，故產(chǎn)生了大量的違法占地建設行為。

2.3 違法占地行為主體分為政府行為主體與社會行為主體

在諸多農(nóng)村違法占地案件中，其行為主體涉及行政機關、基層群眾性自治組織、個人、企業(yè)等，這些主體劃分為兩大類，即政府行為主體與社會行為主體。政府行為主體往往會出于行政轄區(qū)建設或政績需求的考量而對土地進行違法使用，社會行為主體則更多地會出于個人利益的需要而進行違法占地行為［2］。

2.4 不符合土地利用總體規(guī)劃的違法占地案件比重較大

土地利用總體規(guī)劃是指各級政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用，以及土地開發(fā)、整治、保護所作的綜合部署與安排［3］。符合土地利用總體規(guī)劃的土地違法則是指雖然對該土地的占有與建設行為未經(jīng)批準，是違法的，但對其進行的建設用途是符合政府既有的用地規(guī)劃的。可以說，符合土地利用規(guī)劃的土地違法只是程序上的違法，通過對審批部門審批流程進行改善，提升其工作效率，即可避免此類違法占地的行為。相反地，不符合土地利用總體規(guī)劃的土地違法行為是實質(zhì)意義上的土地違法，即占用和建設土地的行為是違法的，對土地進行的建設用途也是不符合規(guī)劃的。相比之下，這類土地違法行為應當作為省廳重點打擊和制裁的對象，從而形成良好的農(nóng)村土地保護與建設形勢。目前，我國農(nóng)村違法占地案件中不符合土地利用總體規(guī)劃的比重有所上升，國家要在土地使用審批方面進行優(yōu)化，盡可能地減少因?qū)徟t緩導致的違法占地。

3 農(nóng)村土地執(zhí)法機制運行存在的困難

3.1 相關法律法規(guī)存在不足，難以發(fā)揮效能

對于相對人違法占地建造建筑物的行為，《土地管理法》中規(guī)定要從下發(fā)處罰決定書之日起，責令退還非法占用的土地并拆除非法占用土地上修建的建筑物。然而這樣的規(guī)定在實際操作中存在諸多問題，很難達到恢復原狀的效果。這在事實上也會刺激更多的相對人去實施違法占用農(nóng)村土地進行建設的行為。

此外，對于符合土地利用總體規(guī)劃的違法占用土地案件，其程序上是違法的，但修建建筑的用途是符合本來的占地規(guī)劃的，對此類案件也一律按照退還并拆除的處理方式來執(zhí)法，會造成資源和成本的浪費。

3.2 土地執(zhí)法部門與相關部門配合存在問題，執(zhí)法能力不足

農(nóng)村土地執(zhí)法機制的主體是相應的執(zhí)法部門，而目前執(zhí)法部門在執(zhí)法能力上存在欠缺，并且在與相關部門的協(xié)調(diào)配合上也存在不足之處，這嚴重阻礙了土地執(zhí)法機制效能的發(fā)揮。首先，在土地執(zhí)法主體問題上存在具體執(zhí)法職權劃分的爭議。2019年新修正的《土地管理法》規(guī)定“國務院自然資源主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作”“國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關工作”，使自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個部門均具有土地執(zhí)法職能，因此具體到各地方，相關土地違法案件的執(zhí)法工作也應當由自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部來進行協(xié)同管理。然而該法在具體執(zhí)法內(nèi)容和監(jiān)管職責上未作明確區(qū)分，易產(chǎn)生執(zhí)法交叉與執(zhí)法真空的情形。結合全國目前實際情況來看，土地違法案件的執(zhí)法處理工作主要是由自然資源部來進行的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部基本不涉及對土地違法行為的處理。目前法律已經(jīng)規(guī)定由兩個部門進行土地執(zhí)法，雖然未對具體職責進行區(qū)分，但能夠通過協(xié)調(diào)合作來解決。單由自然資源部進行執(zhí)法不僅是對現(xiàn)行法律的無視，而且很難在面對日益增多的土地違法案件時做到及時有效地處理，存在執(zhí)法能力不足的問題。

其次，土地執(zhí)法部門之外的其他機構部門雖然不具有土地執(zhí)法的職權，但也應當與土地執(zhí)法部門形成橫向的協(xié)調(diào)配合關系。然而目前土地執(zhí)法工作多由自然資源部門開展，其他政府部門較少參與，這不利于執(zhí)法效能的提升，亦會導致行政系統(tǒng)內(nèi)部的僵化分立。

從土地執(zhí)法部門內(nèi)部來看，該部門也存在執(zhí)法能力不足的問題，主要在人員配備方面存在欠缺。其執(zhí)法人數(shù)較少且年齡偏高，在面對日益增多的農(nóng)村土地執(zhí)法案件及實地調(diào)查條件艱苦的現(xiàn)實情況下，工作人員壓力增大且積極性減弱。另外，執(zhí)法人員有一部分是經(jīng)其他部門外調(diào)或臨時培訓來的，這些人員的專業(yè)素質(zhì)較低，執(zhí)法水平參差不齊，會對農(nóng)村土地執(zhí)法工作造成隱患。

3.3 行為人大多受教育程度低，缺乏保護土地的意識

造成農(nóng)村土地執(zhí)法困難的一個重要原因在于行為人保護土地意識不足。從近些年發(fā)生的相關案件來看，占用農(nóng)村土地的行為主體為兩類，政府行為主體與社會行為主體。政府行為主體往往具有較高的法律認知水平和國家政策領悟能力，其違法占地行為通常是在具有應當保護土地的認知之下做出的明知故犯的行為。社會行為主體則普遍不具有較強的保護土地意識，特別是在此類主體中多數(shù)為受教育水平較低的村民群體，更易做出違法占地的行為。

行為人受教育水平較低還會對執(zhí)法部門的執(zhí)法行為造成不便，行為人面對制裁處罰往往會與執(zhí)法部門產(chǎn)生言語和肢體上的沖突，嚴重影響執(zhí)法的質(zhì)量與效率。

另外，行為人缺乏保護土地意識這一問題也透露出土地管理部門在相關普法宣傳和政策下達方面的工作不到位，存在流于形式的問題。更有部分村民違法占地的行為是基于村委會的批準，可以看出相關部門在政策下達方面工作的不足，導致村干部也存在不知或誤解國家政策的情況。

3.4 經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，與土地審批之間存在沖突

近幾年，我國經(jīng)濟正處于不斷發(fā)展的態(tài)勢，尤其是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。經(jīng)濟的發(fā)展需要進行土地擴張，相關企業(yè)和政府單位通過建設產(chǎn)業(yè)設施來滿足相應產(chǎn)業(yè)和地域經(jīng)濟的發(fā)展需求。然而目前在土地使用審批方面存在較大的障礙，相關審批部門怠于行使職權，致使產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地域經(jīng)濟發(fā)展難以及時獲得相應的土地資源支持，進而迫使其行為主體未經(jīng)批準便開展土地建設活動。這一經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地審批之間的沖突導致大量土地違法案件的產(chǎn)生，加重了土地執(zhí)法部門的負擔，同時也不利于產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟水平的提高。

4 農(nóng)村土地執(zhí)法未來發(fā)展路徑分析

4.1 補充完善現(xiàn)行法律法規(guī)

我國目前在農(nóng)村土地執(zhí)法領域的法律法規(guī)不甚完善。對相關法律進行完善能夠起到提升土地執(zhí)法效能的作用，但同時考慮到法律完善的周期長、成本大等特點，可以先通過行政機關制定政府規(guī)章等方式，在不違背上位法的前提下，結合轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地執(zhí)法特點對現(xiàn)行法律進行補充說明，從而明確土地執(zhí)法相關具體問題，提升執(zhí)法效能。例如，針對違法占地處罰舉措單一的問題，可以通過政府規(guī)章的方式進行細化，針對不同情況采取不同的懲處措施，有效解決因懲處措施單一導致的浪費問題，妥善處理與違法行為人之間的矛盾，提升執(zhí)法效率與質(zhì)量。

4.2 強化農(nóng)村土地執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)外部建設

農(nóng)村土地執(zhí)法權的劃分是土地執(zhí)法有效性的重要影響因素。首先，在不同執(zhí)法機關之間應當形成具體的權責劃分，并進行聯(lián)合執(zhí)法。目前《土地管理法》規(guī)定自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部均具有農(nóng)村土地執(zhí)法權，那么兩部門之間可以展開合作探討，明晰具體的執(zhí)法權能，從而有效避免職責交叉與空白的情況出現(xiàn)。其次，在執(zhí)法部門與其他部門之間也應當形成相互配合進行農(nóng)村土地執(zhí)法的機制。雖然其他部門并沒有土地執(zhí)法的責任，然而在執(zhí)法部門進行執(zhí)法時，很難做到不借助或者不涉及其他部門的職權。諸如人民法院、人民檢察院、公安等部門在土地執(zhí)法中都能夠發(fā)揮一定的作用。因此，在土地執(zhí)法部門與非執(zhí)法部門之間應當形成協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡，有效處理好農(nóng)村土地違法問題。最后，在執(zhí)法機關內(nèi)部應當重視相關人員配備，注重專門土地執(zhí)法人員的選拔與培養(yǎng)，提升相應人員的專業(yè)素質(zhì)，壯大農(nóng)村土地執(zhí)法隊伍，從而減輕執(zhí)法機關內(nèi)部的辦案壓力，增強人員工作的積極性。

4.3 提升社會的保護土地意識和守法意識

提升社會公眾保護土地的意識及對相關土地法律制度的認知，能夠從源頭上遏制農(nóng)村土地違法行為的發(fā)生，因此相關部門必須在社會面上加強對土地法律法規(guī)及政策的宣傳教育，確保真正落到實處，避免流于形式的情形出現(xiàn)。此外，還可以通過信息公開、透明執(zhí)法等方式讓社會公眾切實體會到違法占地應承擔的懲處與責任，進而建立良好的農(nóng)村用地秩序。同時，也應當在政府系統(tǒng)內(nèi)部，特別是基層干部隊伍群體中開展保護耕地基本國策及相關法律政策的講座或會議，從而提升執(zhí)法水平并發(fā)揮干部的帶動作用，使保護土地這一概念深入人心，有助于農(nóng)村土地資源的保護與可持續(xù)發(fā)展。

4.4 順應經(jīng)濟發(fā)展趨勢，提高土地審批效能

近些年我國經(jīng)濟發(fā)展呈上升態(tài)勢，經(jīng)濟發(fā)展對土地需求的增加與土地審批部門審批效率遲緩之間的矛盾也日益加深，迫使不少行為人未經(jīng)批準便對于土地進行項目建設，因此處理好土地審批效率的問題對解決農(nóng)村違法占地情形具有一定的促進作用?？梢圆捎镁喠鞒獭⒖s短時限的方式，通過建立聯(lián)合審批機制和一站式審批窗口、減少審批材料的重復提交等具體舉措提高行政審批服務效率。另外，還可以在審批系統(tǒng)內(nèi)進行現(xiàn)代化改革，引入并提升網(wǎng)上審批程序的利用率，在大大節(jié)省行為人審批時間的同時，還可以對審批機關實施社會監(jiān)督，從而改善審批部門的工作現(xiàn)狀，推動土地審批與經(jīng)濟發(fā)展相適應，進而減少農(nóng)村土地違法占用的情形［4］。

參考文獻

［1］郭巍. 我國違法占地出現(xiàn)的原因及相關建議［J］. 特區(qū)經(jīng)濟，2017（9）：106-107.

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［3］程雪陽. 體系解釋視角下農(nóng)村違法占地建房執(zhí)法權限爭議的解決［J］. 政治與法律，2022（10）：33-45.

［4］孔祥清. 山東省某縣土地執(zhí)法監(jiān)察問題研究［D］. 烏魯木齊：新疆大學，2021.