關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與建議

楊秋蓮

產(chǎn)權(quán)制度改革后建立的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)新生事物，其市場(chǎng)主體有著與其他市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體不同的特點(diǎn)，其發(fā)展沒(méi)有現(xiàn)成的模式、也沒(méi)有統(tǒng)一的路徑可循。焦作市各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)從鞏固提升產(chǎn)權(quán)制度改革成果、探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大途徑出發(fā)，指導(dǎo)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大膽實(shí)踐，初步形成了適合焦作市集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的途徑。本文對(duì)焦作市的探索進(jìn)行總結(jié)，對(duì)下一步深化改革提出思路與建議。

一、基本情況

焦作市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“上半程”任務(wù)于2020年6月完成。全市1854個(gè)村（街、居）經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定、資產(chǎn)量化、組建股份經(jīng)濟(jì)合作社、賦碼登記等階段工作，成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，搭建了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)，建立了集體經(jīng)濟(jì)組織的組織框架及制度框架。

為鞏固提升產(chǎn)權(quán)制度改革成果，2020年以來(lái)，多數(shù)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了以“三清理一規(guī)范”為主要內(nèi)容的清產(chǎn)核資“回頭看”行動(dòng)，共清收各類(lèi)集體資金16 766萬(wàn)元，收回長(zhǎng)期侵占的集體土地169 hm2，清退無(wú)償占用集體資產(chǎn)733余處，清理不合理合同19 009份。長(zhǎng)期以來(lái)存在的不合理承包合同得到糾正、拖欠的集體資金得到清收、無(wú)償占用的集體資產(chǎn)資源得以收回，鞏固提升了產(chǎn)權(quán)制度改革成果，為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)打下了基礎(chǔ)。

二、改革成效初步顯現(xiàn)

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展基礎(chǔ)有效夯實(shí)

截至目前，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額163.67億元，比2021年度增長(zhǎng)6.1%、比2017年清產(chǎn)核資時(shí)點(diǎn)的142.5億元增長(zhǎng)14.9%；全市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總額52.69億元，比2017年度清產(chǎn)核資時(shí)點(diǎn)的49.2億元增長(zhǎng)7.1%；經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占總資產(chǎn)比重為32.2%；有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織966個(gè)，占比52%，比2021年提升了7個(gè)百分點(diǎn)。全市1826個(gè)行政村中，1301個(gè)行政村有收益，占比達(dá)到71.25%。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展活力全面激發(fā)

焦作市經(jīng)過(guò)大膽探索和成功實(shí)踐，逐步形成了四種發(fā)展模式。

1.租賃經(jīng)營(yíng)模式。集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體非農(nóng)建設(shè)用地或四荒地興建標(biāo)準(zhǔn)廠房、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等，或者盤(pán)活村集體閑置的會(huì)堂、廠房和學(xué)校等場(chǎng)所，面向企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等租賃經(jīng)營(yíng)，增加村集體收入。孟州市段西村依托緊鄰德眾物流園的優(yōu)勢(shì)，利用閑置土地建成倉(cāng)庫(kù)720 m2，動(dòng)員村民入股144萬(wàn)元建成倉(cāng)庫(kù)3600 m2，被多家公司爭(zhēng)搶租用。2021年村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社分紅24萬(wàn)元。

2.規(guī)模流轉(zhuǎn)模式。集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)整村流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)承包地，或者統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)，獲取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)或公共資源管理費(fèi)，增加村集體收入。溫縣西留石村股份經(jīng)濟(jì)合作社流轉(zhuǎn)全村178 hm2承包地，68 hm2自主經(jīng)營(yíng)，110 hm2流轉(zhuǎn)給種糧大戶(hù)，2021年村集體收入47萬(wàn)余元。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。集體經(jīng)濟(jì)組織自主發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，獲取經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，吸納村民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)村集體和村民共同增收。博愛(ài)縣鐘莊村流轉(zhuǎn)土地6.7 hm2發(fā)展蚯蚓特色養(yǎng)殖，提供長(zhǎng)期就業(yè)崗位100多個(gè)，2021年村集體收入38萬(wàn)元。

4.村落開(kāi)發(fā)模式。以歷史文化村落、中心村建設(shè)為載體，通過(guò)宅基地整理、保護(hù)性開(kāi)發(fā)等途徑，增加村集體收入。孟州市莫溝村利用183孔土窯洞，建設(shè)高端民宿，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，打造了“美麗鄉(xiāng)村、老家莫溝”品牌，2021年村集體收入200余萬(wàn)元。

（三）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理逐步規(guī)范

焦作市通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革和加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)了村集體和成員雙受益。

1.集體家底全面摸清。全市共核實(shí)集體資產(chǎn)142.57億元，其中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)49.2億元，701個(gè)村有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

2.股份合作制改革全面完成。全市1826個(gè)村和28個(gè)有涉農(nóng)集體資產(chǎn)的居委會(huì)（社區(qū)）全部建立股份經(jīng)濟(jì)合作社。量化資產(chǎn)總額88.61億元，其中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)27.36億元；確認(rèn)股東總數(shù)量274.25萬(wàn)，其中，成員股東274.2萬(wàn)人、集體股東419個(gè)。股本總額73.4億元，其中，成員股本金額66.26億元、集體股本金額

7.14億元。

3.村集體收入全面增加。全市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)空殼村全部“清零”，消滅集體收入“空白村”150個(gè)；集體收入5萬(wàn)元以上的村增加160個(gè)，達(dá)到1579個(gè)、占比為86%。

（四）創(chuàng)造新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

焦作市人民政府辦公室印發(fā)出臺(tái)了《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的二十條舉措》《關(guān)于實(shí)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)與村干部收入增長(zhǎng)掛鉤機(jī)制的通知》等政策性文件，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)年度清查、定期報(bào)告、登記、保管、使用、處置六項(xiàng)管理制度，為村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大奠定了良好基礎(chǔ)。投入財(cái)政資金1.18億元，實(shí)施財(cái)政扶持壯大村級(jí)集體試點(diǎn)項(xiàng)目236個(gè)，支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“提質(zhì)聚力”。

三、存在問(wèn)題

（一）基層農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理體系不健全

產(chǎn)權(quán)制度改革工作政策性強(qiáng)、技術(shù)含量高、各環(huán)節(jié)工作銜接緊密，需要有一支熟練掌握政策、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)精通的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍，后期對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理更需要有一支高水平的管理隊(duì)伍。這種隊(duì)伍在縣級(jí)以下基層嚴(yán)重短缺。

（二）現(xiàn)有的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體系與改革工作不適應(yīng)

焦作市村級(jí)財(cái)務(wù)賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理，對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的工作要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不能積極配合。如根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果、國(guó)家財(cái)政投入和扶貧項(xiàng)目形成的資產(chǎn)需調(diào)賬轉(zhuǎn)移到村委會(huì)賬戶(hù)，實(shí)際工作中多數(shù)財(cái)政所不能積極配合進(jìn)行賬目調(diào)整。部分財(cái)政所存在隨意擠占、挪用集體資金的現(xiàn)象。

（三）改革政策不完善、配套措施不到位

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策不完善、配套措施不到位，例如：集體經(jīng)濟(jì)組織賬目與村委會(huì)賬目是否分國(guó)家層面沒(méi)有完全明確，導(dǎo)致“三清整治”清收上來(lái)的大量集體資金管理無(wú)序；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)賬目分設(shè)不支持；有關(guān)部門(mén)不認(rèn)可股份經(jīng)濟(jì)合作社市場(chǎng)主體地位，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開(kāi)展受阻。

（四）相當(dāng)一部分村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有實(shí)質(zhì)性運(yùn)作

相當(dāng)一部分村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅成立了組織，作用沒(méi)有發(fā)揮，改革成效不明顯。

四、下步改革思路及建議

（一）推廣各地“三清理一規(guī)范”及“三清兩建”經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)新型集體經(jīng)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展起好步

清欠資金可解決新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏啟動(dòng)資金問(wèn)題，清理的建設(shè)用地可解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目用地難題，規(guī)范承包合同可解決集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源長(zhǎng)久且穩(wěn)定收益問(wèn)題，從而建立集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）從土地流轉(zhuǎn)上做文章，依靠土地流轉(zhuǎn)后的“量差”與流轉(zhuǎn)費(fèi)“價(jià)差”獲取新型集體經(jīng)濟(jì)第一桶金

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，解決絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)門(mén)路的問(wèn)題，同時(shí)消除這部分村改革無(wú)用論的錯(cuò)誤認(rèn)知。通過(guò)第一桶金的分紅，增加集體經(jīng)濟(jì)組織成員的獲得感，提高集體成員關(guān)心支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自覺(jué)性。

（三）鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展多種形式的合作增加收入

村域范圍內(nèi)的資源有限，合作是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的必然選擇。通過(guò)集體資源入股其他市場(chǎng)主體，盤(pán)活沉睡的集體資產(chǎn)，通過(guò)發(fā)展合作的混合型所有制經(jīng)濟(jì)，克服集體經(jīng)濟(jì)組織資源短缺問(wèn)題。

（四）加大新型集體經(jīng)濟(jì)組織投入

加大新型集體經(jīng)濟(jì)組織投入，一要整合政府的扶助和政策，加快推動(dòng)新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二要通過(guò)多種渠道強(qiáng)化對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)的人才投入，特別是形成吸引年輕人投身新型集體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制，激發(fā)和形成持續(xù)發(fā)展活力；三要加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)字化進(jìn)程，打造高標(biāo)準(zhǔn)、一體化的集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管數(shù)字化平臺(tái)，在確保集體資產(chǎn)安全的同時(shí)，鼓勵(lì)新型集體經(jīng)濟(jì)打造“農(nóng)業(yè)+”全產(chǎn)業(yè)鏈，壯大規(guī)模提高收益；四要盡快完善促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種配套機(jī)制，建包含集體資產(chǎn)股權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，探索股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押和跨社參股等產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)新形式。

（五）加大政策支持力度

強(qiáng)化土地政策支持，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)制度。實(shí)施新型集體經(jīng)濟(jì)組織稅費(fèi)減免與金融扶助政策，為新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展減負(fù)增效。建議國(guó)家將扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的項(xiàng)目更多地用于集體經(jīng)濟(jì)組織，由新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)承擔(dān)、實(shí)施。

（責(zé)任編輯? ?張珍）