科技機構改革與新型舉國體制建設

【關鍵詞】機構改革 科技管理體制 新型舉國體制 科技治理體系

【中圖分類號】G322 【文獻標識碼】A

科技管理體制和創(chuàng)新治理體系對于促進科技創(chuàng)新活動，提高創(chuàng)新效率具有重要意義。這就要求國家的科技體制能充分、及時反映科學技術領域的內(nèi)在聯(lián)系和新變化，使各類科技創(chuàng)新主體相互協(xié)同，提升國家科技創(chuàng)新能力和創(chuàng)新體系整體效能。當前，國內(nèi)外環(huán)境變化對我國的科技創(chuàng)新能力、科技管理體制，以及國家科技創(chuàng)新治理體系和治理能力提出了更高要求。進一步理順科技管理體制，增強國家自主創(chuàng)新能力，實現(xiàn)高水平科技自立自強，成為我國在新時代的迫切要求。

如果說黨的十八屆三中全會和黨的十九大以后的機構改革強調(diào)“改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，那么黨的二十大以后的機構改革更加關注重點領域的改革。2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》。其中，科技部門的改革是本輪機構改革的重中之重，而且改革的一個重要任務是完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，從而實現(xiàn)將我國政治制度優(yōu)勢與市場機制作用結合起來的國家科技治理體系變革。

創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中居于核心地位，但是與科技自立自強的要求相比，我國的科技創(chuàng)新能力，特別是自主創(chuàng)新能力還有待進一步提升。作為國家治理的重要組成部分，科技創(chuàng)新治理的核心目標就是借助系統(tǒng)性制度安排和機制設計，在平衡各方利益訴求基礎上協(xié)調(diào)行動，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，實現(xiàn)國家科技實力和創(chuàng)新能力的全面提升①。

政府組織機構與科技管理體制的關系。在一國的創(chuàng)新體系中，政府因法律賦予的各種合法權力而處于關鍵位置。政府組織部門設置與國家科技體制密切相關，部門變革甚至可以引領科技體制改革。雖然現(xiàn)代國家的政府機構設置有一定的趨同性，但是科技管理組織機構并沒有固定不變的模式，世界各國的科技體制采用了不同的機構設置方式，而且根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的需要而不斷調(diào)整。例如，美國盡管設立了總統(tǒng)科技顧問委員會、總統(tǒng)科技政策辦公室、國家科技委員會等諸多與科技相關的機構，但始終沒有設置類似“科技部”的政府機構②。德國政府于1999年將原聯(lián)邦教育、科學、研究與技術部的技術活動管理職能歸入原聯(lián)邦經(jīng)濟部，改稱聯(lián)邦經(jīng)濟技術部。日本政府于2001年將原主管教育的文部省與主管科技的科技廳合并成為文部科學省，成立由首相直接領導的高于各省廳的綜合學術會議統(tǒng)籌全國科技工作。韓國于2008年將教育部、科技部合并為教育科技部。英國政府則于2009年整合組建商業(yè)、創(chuàng)新與技能部，行使原貿(mào)工部、知識產(chǎn)權局及所有與創(chuàng)新相關的職能。

新中國成立70多年來，我國科技管理部門也經(jīng)歷了多次歷史變遷。1949-1954年，中國科學院在政務院文化教育委員會的指導下，行使管理全國科學研究事業(yè)的行政職能。1956年，國務院相繼成立了科學規(guī)劃委員會與國家技術委員會，分別負責制定全國科學技術發(fā)展遠景規(guī)劃與組織全國技術工作。1958年，科學規(guī)劃委員會和國家技術委員會合并為國家科學技術委員會（簡稱國家科委），統(tǒng)一掌管全國科學技術工作。1970年，國家科委合并進中國科學院，承擔原國家科委的全國性科學技術管理工作。1977年，國家科委作為國務院所屬的主管國家科學技術的部門重新建立。1998年3月，根據(jù)《關于國務院機構改革的決定》，國家科委更名為科技部，其主要工作是研究提出科技發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略和科技促進經(jīng)濟社會發(fā)展的方針、政策、法規(guī)；研究科技促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題等。但是從“委”變?yōu)椤安俊焙?，科技部無法進行更高規(guī)格的統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)。為了加強頂層規(guī)劃，國務院成立了國家科技教育領導小組，目的在于加強對科技、教育工作的宏觀指導和對科技重大事項的協(xié)調(diào)。黨的十八大以來，面對全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革，以及世界百年未有之大變局的挑戰(zhàn)，全面深化科技體制改革成為我國建設創(chuàng)新型國家的迫切需要。

機構變革與科技管理體制改革的關系?？萍脊芾眢w制改革是在國家主導下的制度變遷過程，是對科技領域某些不適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關系和上層建筑的調(diào)整和完善。科技管理體制改革需要采取相應的組織和制度變革來推動改革目標的實現(xiàn)。由于不同的政府部門在組織結構、政策目標和工作方式等方面有很大差異，因此需要建立更高層級的權威協(xié)調(diào)機構，以強制性的制度規(guī)定和導向性的政策激勵，在部門間建立制度化、切實可行的協(xié)調(diào)機制，以促進組織整體目標的實現(xiàn)。中央政府職能主要體現(xiàn)為戰(zhàn)略決策能力和戰(zhàn)略管理能力，關注國家發(fā)展的總體格局，以更宏觀的視野和更長遠的眼光來制定國家發(fā)展的戰(zhàn)略，并促進相關部門之間的協(xié)調(diào)與合作。

黨的十八大以來，黨中央和國務院對科技體制改革和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略作出全面部署。2018年3月，黨和國家機構改革將原來的科技部、國家外國專家局整合，重新組建科技部，國家自然科學基金委員會由科技部管理。為加強科技宏觀管理職能統(tǒng)籌，2018年8月，國務院決定將國家科技教育領導小組調(diào)整為國家科技領導小組。由于2018年機構改革時，我國所處的國際環(huán)境還比較緩和，科技安全問題還沒有凸顯，因此科技管理體制還屬于“常規(guī)化”的改革。但是到了2019年，隨著半導體等關鍵核心技術領域和眾多科技企業(yè)開始被西方打壓，科技自立自強更加緊迫起來。為了應對新時期國家安全和科技發(fā)展的需求，我國科技領域需要更深刻的體制改革和組織變革。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，將完善科技宏觀治理機制作為科技改革的重要內(nèi)容。

關鍵核心技術攻關和自主創(chuàng)新的現(xiàn)實必要性。盡管我國科技事業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展，科技整體實力不斷提升，但是與建設科技強國的目標相比，我國科技創(chuàng)新力量比較分散，各類創(chuàng)新主體聯(lián)系不緊密，科技體制機制還存在障礙，國家創(chuàng)新體系整體效能不高，直接影響自主創(chuàng)新能力提升和創(chuàng)新主體活力發(fā)揮。在當前的國際背景下，我國發(fā)展面臨的外部環(huán)境風險陡增，如果缺乏自主創(chuàng)新能力，將無法有效應對新的國際科技競爭，無法有效滿足高質(zhì)量發(fā)展的需求。與黨的十八大提出“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”更多強調(diào)創(chuàng)新是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力相比，黨的二十大報告將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展與科技自立自強緊密聯(lián)系，凸顯了新形勢下我國科技創(chuàng)新活動面臨的緊迫任務。

自主創(chuàng)新是相對于技術引進和模仿而言的一種創(chuàng)新活動，主要通過內(nèi)部創(chuàng)新能力提升實現(xiàn)技術突破，擺脫對外部技術的依賴。關于后發(fā)國家是否需要自主創(chuàng)新曾經(jīng)引發(fā)廣泛爭議，反映了不同經(jīng)濟理論的思路和政策取向。特別是在世紀之交，伴隨著經(jīng)濟全球化浪潮和互聯(lián)網(wǎng)技術的興起，西方經(jīng)濟學的“自由市場”和“自由貿(mào)易”理論的信奉者認為關鍵核心技術也是普通商品，可以通過市場和貿(mào)易途徑獲得，試圖將國家創(chuàng)新能力的提升寄托于沒有自主創(chuàng)新的“國際合作”。但是，以“市場交易”為基礎的經(jīng)濟理論忽視了核心技術和創(chuàng)新能力的特殊性。因為科技是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的引擎和國家安全的保障，科技創(chuàng)新能力決定了一國在世界競爭格局中的地位。事實早已證明，核心技術和創(chuàng)新能力是買不來的，除了發(fā)達國家不愿轉(zhuǎn)讓的因素外，還因為創(chuàng)新能力包含很多隱性知識，需要通過自主學習和實踐才能不斷提升③。

因此，創(chuàng)新活動雖然很大程度上是經(jīng)濟現(xiàn)象，但并非一個純粹的市場行為。即使是信奉市場力量的西方國家，也無法放任核心技術按照“自由市場規(guī)則”任其發(fā)展，更不能容忍其他國家對其形成挑戰(zhàn)。一些國家為了維持其領先優(yōu)勢，經(jīng)常以“國家安全”為由，對快速崛起的新興國家不斷打壓，不但背離其宣揚的自由市場原則，也顛覆了經(jīng)濟全球化的基本秩序。在經(jīng)濟全球化背景下，即使后發(fā)國家可以憑借比較優(yōu)勢參與全球分工，但對關鍵領域的核心技術依然要有掌控力。正如習近平總書記所強調(diào)的：“只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發(fā)展的主動權，才能從根本上保障國家經(jīng)濟安全、國防安全和其他安全。”

黨政機構在關鍵核心技術攻關中的組織作用。關鍵核心技術通常不是單一的技術，而是復雜的技術系統(tǒng)，其創(chuàng)新活動不僅包括科學研究、技術開發(fā)，還有工業(yè)生產(chǎn)，涉及多學科、多領域的知識和多部門、多主體的參與，需要借助超大規(guī)模的資金投入和團隊協(xié)作才能完成。因此，需要高效的組織能力和合作機制，進行制度建構、跨部門協(xié)調(diào)、保障資源供應、促進知識擴散、糾正“系統(tǒng)失靈”等活動，以增強人才、知識、信息在技術攻關中的交流，降低創(chuàng)新資源流動的成本。在如此復雜的活動中，一般的創(chuàng)新主體沒有能力統(tǒng)籌各種創(chuàng)新力量，負責組織協(xié)調(diào)的主體要有足夠的政治權威才能調(diào)動各類資源，這個角色只能由政府來承擔④。特別是當重大技術攻關任務超出了現(xiàn)有運行體制的能力范圍，或現(xiàn)有運行體制的組織分工可能導致聯(lián)合攻關的效率低下時，就需要超越現(xiàn)行組織體系，設立重要機構在更大范圍內(nèi)動員和協(xié)調(diào)資源，甚至成立中央級別的專門機構，實現(xiàn)協(xié)調(diào)跨部門的決策和領導系統(tǒng)集成⑤。

例如， 新中國成立初期，為了保衛(wèi)國家安全不受威脅，中央做出研制原子彈的決定。但是如何在資源、技術和人才嚴重匱乏的條件下，組建起一支“戰(zhàn)略科技力量”對原子彈這個“關鍵核心技術”進行集中攻關，需要建立統(tǒng)籌指揮機制動員“舉國之力”，僅靠當時的國家科委無法完成這一任務。為加快原子彈研制，1962年11月，由中共中央直接領導的中央專門委員會成立，成為新中國成立以來級別最高的專項工程領導機構，是專為研制原子彈、破解“卡脖子”技術而成立，將國家意志、跨部門協(xié)調(diào)、跨區(qū)域調(diào)度、技術集成等國家能力集于一身。中央專委的成立克服了決策分散的弊端：在技術上，專委成為系統(tǒng)集成的領導者；在組織上，專委成為跨部門的決策和協(xié)調(diào)機構；在政治上，專委成為黨中央在領導重大任務方面的責任主體⑥。中國第一顆原子彈爆炸成功后，中央專委的管理體制在導彈和衛(wèi)星等技術的研制中延續(xù)下來。但是在“兩彈一星”之外的民用技術領域，沒有出現(xiàn)過一個和中央專委類似，由黨中央直接指揮、在全國范圍統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以實現(xiàn)重大任務為目標的權力機構。歷史經(jīng)驗表明，如果缺少這樣一個強有力的組織機構，可能會影響舉國體制和關鍵核心技術攻關的效果。

發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢需要深化黨政部門機構改革。一國的科技管理體制與政府機構設置是由特定的社會環(huán)境和歷史條件決定的。在不同的歷史時期，我國科技發(fā)展面臨的環(huán)境和任務不斷變化，科技管理體制也經(jīng)歷了從舉國體制、到市場化改革、再到新型舉國體制的轉(zhuǎn)變。從新中國成立初期到改革開放之前，傳統(tǒng)舉國體制充分發(fā)揮了國家的資源動員優(yōu)勢和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，但是由于過于依靠政府力量配置資源，對產(chǎn)品的市場盈利能力和市場競爭力缺乏考慮，對市場需求和變化不夠敏感⑦。在20世紀80-90年代的科技體制改革中，為與經(jīng)濟體制改革相適應，我國絕大部分科研力量走上市場化道路，雖然與經(jīng)濟結合越來越緊密，但存在科研力量和創(chuàng)新資源分散、各類創(chuàng)新主體過于追求短期經(jīng)濟收益、核心技術攻關能力下降的情況。

經(jīng)過改革開放40多年的快速發(fā)展，我國科技經(jīng)濟綜合實力已大幅提升。當前，國際形勢發(fā)生了重大變化，國家間的科技競爭日趨激烈。隨著科技的進一步發(fā)展和國際競爭環(huán)境的變化，原有的科技體制已經(jīng)無法適應新時期科技發(fā)展的要求。特別是在關鍵核心技術攻關方面，傳統(tǒng)的科技管理體制無法有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。關鍵核心技術事關國家安全與經(jīng)濟長遠發(fā)展，建立有效的核心技術攻關體制，亟需改革傳統(tǒng)科技管理體制和創(chuàng)新治理體系。繼2019年黨的十九屆四中全會提出“構建社會主義市場經(jīng)濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”之后，2023年的《政府工作報告》再次強調(diào)“完善新型舉國體制，發(fā)揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用”，“集中優(yōu)質(zhì)資源合力推進關鍵核心技術攻關”。新型舉國體制需要聚焦國家重大戰(zhàn)略需求，從中央層面加大對科技創(chuàng)新活動的統(tǒng)籌布局，圍繞關鍵核心技術領域統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)高效組織科研活動協(xié)同攻關，解決創(chuàng)新力量分散和資源“碎片化”問題，同時也要維護和激發(fā)各類創(chuàng)新主體的活力，發(fā)揮市場在科技資源配置中的作用。這一體制與傳統(tǒng)舉國體制和純市場化的創(chuàng)新活動都有不同，僅靠科技部無法實現(xiàn)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)目標，而2018年機構改革時調(diào)整設立的國家科技領導小組是一個臨時議事機構，無法發(fā)揮類似于中央專委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，因此要深化黨政機構改革，加強黨和國家對新型舉國體制的領導力。

本輪黨和國家機構改革在科技管理體制上發(fā)生了重大變化，這是歷次科技體制改革未曾有過的，表明中央對科技創(chuàng)新的高度重視?！饵h和國家機構改革方案》提出組建中央科技委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構，加強黨中央對科技工作的集中統(tǒng)一領導。中央科技委員會的職能是統(tǒng)籌推進國家創(chuàng)新體系建設和科技體制改革，研究審議國家科技發(fā)展重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策，統(tǒng)籌解決科技領域戰(zhàn)略性、方向性、全局性重大問題，研究確定國家戰(zhàn)略科技任務和重大科研項目，統(tǒng)籌布局國家實驗室等戰(zhàn)略科技力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民科技融合發(fā)展等。中央科技委員會的成立將有助于從最高層組織和調(diào)動“舉國之力”，提升關鍵核心技術領域的決策效率與政策執(zhí)行力。中央科技委辦事機構職責由重組后的科學技術部整體承擔。根據(jù)《黨和國家機構改革方案》，新組建的科學技術部將加強推動健全新型舉國體制、優(yōu)化科技創(chuàng)新全鏈條管理、促進科技成果轉(zhuǎn)化、促進科技和經(jīng)濟社會發(fā)展相結合等職能，強化戰(zhàn)略規(guī)劃、體制改革、資源統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)、政策法規(guī)、督促檢查等宏觀管理職責。而與這些核心職能無關的具體業(yè)務和科研項目管理工作被劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國家衛(wèi)健委、工信部、人社部和國家自然科學基金委等部門。從上述兩個部門的組建和職能設置可以看出，這次科技管理體制改革是中國對外部挑戰(zhàn)的一次積極應對，希望打造目標明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織有力的新型科技管理體制，并以此推進科技創(chuàng)新治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程。

新的發(fā)展階段迫切需要立足于新時代對科技創(chuàng)新的新需求，進一步深化科技體制改革，加快完善新型舉國體制，為突破關鍵領域核心技術創(chuàng)造良好制度環(huán)境。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標指引下，科技部門改革不只是科技管理體制的改革，更是國家科技創(chuàng)新治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。同時，由于新型舉國體制是社會主義市場經(jīng)濟條件下的關鍵核心技術攻關體制，未來的改革還需注重優(yōu)化市場公平競爭環(huán)境，激發(fā)市場主體的創(chuàng)新活力，發(fā)揮科技領軍企業(yè)的戰(zhàn)略科技力量作用，形成有效市場與有為政府共同作用的科技創(chuàng)新治理體系。

（作者為中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員、博導，創(chuàng)新發(fā)展政策研究所副所長，中國科學院大學公共政策與管理學院崗位教授）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目（項目編號：18ZDA101）和中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院前沿探索項目（項目編號：E2X1341Z01）的階段性研究成果】

【注釋】

①蔡躍洲：《中國共產(chǎn)黨領導的科技創(chuàng)新治理及其數(shù)字化轉(zhuǎn)型——數(shù)據(jù)驅(qū)動的新型舉國體制構建完善視角》，《管理世界》，2021年第8期。

②王作躍：《為什么美國沒有設立科技部？》，《科學文化評論》，2005年第5期。

③[英]邁克爾·波蘭尼著，徐陶、許澤民譯：《個人知識：朝向后批評哲學》，上海：上海人民出版社，2021年。

④眭紀剛：《新型舉國體制中的政府與市場》，《人民論壇·學術前沿》，2023年第1期。

⑤⑥路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構執(zhí)行和完成重大任務的歷史經(jīng)驗及啟示》，《管理世界》，2021年第7期。

⑦眭紀剛、文皓：《制度優(yōu)勢結合市場機制 探索構建新型舉國體制》，《科技日報》，2019年12月6日。

責編/李丹妮 美編/王夢雅