上海市耕地生態(tài)保護政策實施效果評價

摘 要 隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)宜居的發(fā)展迎來新階段，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的重要性與日俱增。隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，耕地數(shù)量不斷減少，質(zhì)量極速下降，生態(tài)功能退化嚴(yán)重。為緩解以上問題，以可持續(xù)發(fā)展理論、政策分析理論為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了耕地生態(tài)保護政策實施效果評價體系，對上海市耕地生態(tài)保護相關(guān)政策實施效果進(jìn)行分析。分析認(rèn)為上海市耕地生態(tài)保護相關(guān)政策的出臺和實施效果明顯，耕地生態(tài)保護重視度不斷提升，各項耕地生態(tài)指標(biāo)不斷向好。

關(guān)鍵詞 耕地生態(tài)保護；政策實施；效果評價；上海市

中圖分類號：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.22.002

上海市作為特大型城市，耕地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品帶來的經(jīng)濟價值比重相對較少，而自然資源相比其他省份地區(qū)更為匱乏，因此耕地提供了其他資源所無法提供的更為欠缺的生態(tài)類相關(guān)價值?；诟厣鷳B(tài)系統(tǒng)的重要性，上海市人民政府為了實現(xiàn)耕地生態(tài)保護的階段目標(biāo)，在不同發(fā)展時期出臺了一系列生態(tài)保護政策。要了解這些政策實施以來究竟在多大程度上達(dá)到了政策的預(yù)期效果，則需要基于科學(xué)的理論和方法，對上海市耕地生態(tài)保護政策實施以來所產(chǎn)生的效果進(jìn)行全面而系統(tǒng)的綜合評價，從而幫助發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計、執(zhí)行等環(huán)節(jié)中存在的問題，提出上海市耕地生態(tài)保護政策的創(chuàng)新思路和建議。

1 評價方法

目前，耕地生態(tài)保護政策實施效果的評價方法還未成熟，處于發(fā)展完善階段。本文充分考慮上海市耕地生態(tài)保護發(fā)展及政策實施現(xiàn)狀，結(jié)合不同評價方法的適用性和評價特點，采用定性分析和定量分析相結(jié)合的政策實施效果評價方法。在政策實施效果評價過程中首先選取與耕地生態(tài)保護政策實施效果相關(guān)且能搜集到數(shù)據(jù)的生態(tài)、經(jīng)濟、社會類代表性指標(biāo)，構(gòu)建較為科學(xué)合理的評價體系，再使用層次分析法將以上各種評價指標(biāo)劃分成不同指標(biāo)層，結(jié)合官方發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)對耕地生態(tài)保護政策實施以來上海市耕地生態(tài)保護發(fā)展的現(xiàn)實狀況進(jìn)行綜合評價分析，從而評價耕地生態(tài)保護政策實施以來所取得的實際效果。

2 指標(biāo)選取原則

為確保研究所選取的指標(biāo)能夠科學(xué)全面地反映出上海市耕地生態(tài)保護政策的實際實施效果，在選取具體指標(biāo)過程中遵循以下基本原則。

1）代表性原則。從耕地生態(tài)屬性來看，由于耕地是人類對自然生態(tài)系統(tǒng)改造形成的半人工生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用塑料薄膜的大量使用，會對耕地及周圍的自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響。從系統(tǒng)論的角度來看，耕地由自然生態(tài)子系統(tǒng)與以其為基礎(chǔ)的人工社會經(jīng)濟子系統(tǒng)耦合而成[1-2]。因此，在選取指標(biāo)的過程中，要在數(shù)據(jù)方便收集的基礎(chǔ)上，充分圍繞代表上海市耕地生態(tài)保護發(fā)展的生態(tài)、經(jīng)濟、社會3個方面來搜集指標(biāo)，確保指標(biāo)的代表性[3-6]。2）目標(biāo)一致性原則。耕地生態(tài)保護政策實施的出發(fā)點是為了解決相關(guān)的問題或達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)，因此選取的指標(biāo)也必須能夠反映出相關(guān)政策實施以來目標(biāo)的達(dá)成程度，盡可能反映出耕地生態(tài)保護政策制定實施后所產(chǎn)生的效果。3）協(xié)調(diào)性原則。為保證評價結(jié)果的科學(xué)全面性，在選擇和構(gòu)建評價指標(biāo)時要綜合協(xié)調(diào)生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者的影響協(xié)調(diào)關(guān)系。4）科學(xué)性原則。在進(jìn)行評價時應(yīng)選用釋義明確的指標(biāo)，每一項指標(biāo)都需要可以通過文獻(xiàn)資料、調(diào)研等手段收集到數(shù)據(jù)，并能保證數(shù)據(jù)精確以便于分析和評價[2]。

3 指標(biāo)體系構(gòu)建

在具體的指標(biāo)體系構(gòu)建方面，本文根據(jù)上海市耕地生態(tài)保護政策實施現(xiàn)狀及關(guān)注方向，結(jié)合耕地生態(tài)保護政策實施效果所體現(xiàn)的生態(tài)效果、經(jīng)濟效果及社會效果3個方面的具體結(jié)果，在參考了專家意見、相關(guān)文獻(xiàn)理論、現(xiàn)有研究成果及數(shù)據(jù)獲取可能性的基礎(chǔ)上，確定并構(gòu)建了3個層次的耕地生態(tài)保護政策實施評價指標(biāo)體系。目標(biāo)層耕地生態(tài)保護政策綜合水平以A表示，體現(xiàn)了上海市耕地生態(tài)保護政策實施的綜合效益發(fā)展情況；二級綜合效益指標(biāo)以B來表示，包含生態(tài)效益指標(biāo)B1、經(jīng)濟效益指標(biāo)B2及社會效益指標(biāo)B3；具體分項指標(biāo)以C表示，通過數(shù)據(jù)資料查閱及獲取收集對具體指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計匯總[7-9]。指標(biāo)層構(gòu)建選取見表1。

4 原始數(shù)據(jù)處理及政策實施效果評價分析

4.1 數(shù)據(jù)搜集及無量綱化處理

本文根據(jù)選定的相關(guān)指標(biāo)，搜集2010—2021年的《上海統(tǒng)計年鑒》等年鑒刊載數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，由于不同指標(biāo)數(shù)據(jù)的單位不同，為便于統(tǒng)計分析，對數(shù)據(jù)進(jìn)行指數(shù)法無量綱化處理，選取各指標(biāo)2010年數(shù)據(jù)作為標(biāo)準(zhǔn)值與之后各年數(shù)據(jù)相對比，指標(biāo)屬性為正向的，采用公式：

Ci=Xi/Si（1）

指標(biāo)屬性為負(fù)向的采用公式：

Ci=1-Xi/Si（2）

式中，Xi為首年外其他年份數(shù)值，Si為首年標(biāo)準(zhǔn)參照數(shù)值。數(shù)據(jù)無量綱化處理后的數(shù)值如表2所示。

再采用歸一計算公式對以上3個二級目標(biāo)B1、B2、B3對應(yīng)的無量綱化處理后的指標(biāo)層數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，計算公式如下：

式中，i為三級指標(biāo)數(shù)，k為對應(yīng)年份的項次數(shù)，B為二級指標(biāo)綜合計算所得數(shù)值?？紤]到B1計算得2010年起始數(shù)值為0.250 0，為保持和B2、B3的起始值1.000 0保持一致，將B1起始值擴大4倍至1.000 0，B1其他年份數(shù)值相應(yīng)擴大4倍。

對于二級分類中的生態(tài)（B1）、經(jīng)濟（B2）、社會（B3）這3項權(quán)重，本文綜合參考相關(guān)領(lǐng)域研究成果及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜以L談并結(jié)合上海市耕地生態(tài)保護實際情況，確定權(quán)重為生態(tài)效益0.4、經(jīng)濟效益0.3、社會效益0.3[11]。依此權(quán)重計算一級目標(biāo)層（A）綜合評分值，計算公式如下：

式中，W為各項指標(biāo)權(quán)重，A為一級目標(biāo)層綜合評分值。

計算得到上海市耕地生態(tài)保護實施效果評價綜合得分如表3所示。

4.2 政策實施評價結(jié)果

根據(jù)上海市耕地生態(tài)保護政策實施效果各項評價指標(biāo)原始數(shù)據(jù)及經(jīng)過指數(shù)無量綱化處理后的數(shù)據(jù)，上海市耕地生態(tài)保護政策實施的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效果趨勢如圖1所示。

1）生態(tài)效益。2010年后，隨著國家對耕地生態(tài)保護的重視程度不斷提高，耕地相關(guān)的生態(tài)指標(biāo)提升明顯，化肥施用量、農(nóng)藥施用量、農(nóng)用塑料薄膜使用量不斷降低。尤其在2016年《上海市土壤污染防治行動計劃實施方案》的通知實施后開展推廣生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、減少化肥農(nóng)藥施用量等工作，生態(tài)效益指標(biāo)加速改善，發(fā)展趨勢良好，說明耕地生態(tài)保護政策的實施在生態(tài)指標(biāo)改善方面有效且高效。2016—2021年，上海市化肥施用量、農(nóng)藥施用量、農(nóng)用塑料薄膜使用量分別降低28%、38%、32%，2011—2016年，分別降低21%、38%、17%，說明化肥施用量、農(nóng)膜使用量近5年改善情況呈明顯加速上升趨勢，農(nóng)藥施用量仍保持相同的高速用量減少趨勢。但耕地總播種面積持續(xù)下降，影響了生態(tài)空間，導(dǎo)致這項生態(tài)指標(biāo)持續(xù)惡化，2011—2016年下降28%，2016—2021年下降13%，得益于占補平衡等耕地保護政策的不斷強化，總播種面積的下降呈現(xiàn)不斷放緩的趨勢，并在2019年后基本停止下降。

2）經(jīng)濟效益。從上海市耕地生態(tài)保護政策實施效果的經(jīng)濟效益角度進(jìn)行分析，從2010年開始綜合值不斷上升，由于基數(shù)達(dá)到一定水平，2014—2016年增長放緩，2016年后受政策直接影響，開始高速增長。細(xì)分經(jīng)濟效益指標(biāo)，環(huán)保投資逐年上升，環(huán)保類投資往往與政府政策高度相關(guān)，從2016年開始有較大增幅，政策實施影響效果明顯，環(huán)保投資的增加將在耕地污染、灌溉水質(zhì)治理方面發(fā)揮直接作用。種植業(yè)總產(chǎn)值在一定范圍內(nèi)維持震蕩，總體變化不大，說明上海市對耕地的使用維持在相對穩(wěn)定的范圍內(nèi)，經(jīng)濟生產(chǎn)給耕地帶來的生態(tài)壓力相對穩(wěn)定。從種植業(yè)占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重來看，從2010年開始逐年下降，到2016年達(dá)到歷史最低點后，逐年上升并在2021年恢復(fù)到2010年的水平，說明上海市人民政府對耕地生產(chǎn)的重視程度不斷提高，通過政策調(diào)節(jié)維持耕地生產(chǎn)的比重。

3）社會效益。上海市耕地生態(tài)保護政策實施的效果在社會效益角度分析，呈逐年上升趨勢，且增長趨勢不減，說明耕地生態(tài)保護政策效果持續(xù)且穩(wěn)定。細(xì)分社會效益指標(biāo)，上海市人均GDP及農(nóng)村常住居民人均可支配收入高速增長，截至2021年，上海市人均GDP 10年間增長102%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入10年間增長146%。隨著物質(zhì)基礎(chǔ)的高速增長，居民對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了更高的追求，同時耕地生態(tài)保護的意愿也日益增強，為更好地推進(jìn)耕地生態(tài)保護工作的開展創(chuàng)造了有利條件。然而人均總播種面積不斷下降，說明國際性大都市人口的不斷擴張，給耕地生態(tài)造成更大壓力，在2019年達(dá)到最低值，2021年開始緩慢回升。

綜合生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益3方面數(shù)據(jù)，并根據(jù)所占權(quán)重綜合計算得到綜合數(shù)據(jù)，上海市耕地生態(tài)保護綜合指標(biāo)向好趨勢明顯，尤其在2016年各項生態(tài)保護政策密集出臺后，在基數(shù)達(dá)到一定水平后仍能達(dá)到更快提升的效果，說明上海市耕地生態(tài)保護政策整體綜合效果處于不斷上升階段，生態(tài)改善效果明顯且有效。細(xì)分來看，生態(tài)效益的增長表現(xiàn)比經(jīng)濟效益和社會效益更為突出，說明上海市耕地生態(tài)保護政策實施效果對生態(tài)指標(biāo)的改善針對性較好。

5 結(jié)論與討論

本文從生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益3個方面構(gòu)建了耕地生態(tài)保護政策實施效果評價指標(biāo)體系，結(jié)合上海市2010—2021年的數(shù)據(jù)，并根據(jù)所占權(quán)重綜合計算得到綜合數(shù)據(jù)。上海市在2016年以前就已實施各種耕地生態(tài)保護類的相關(guān)活動，使得耕地生態(tài)指標(biāo)不斷提升，在2016年后又密集出臺了一系列耕地生態(tài)保護政策，使得各項生態(tài)效益類指標(biāo)持續(xù)高速提升。但經(jīng)濟效益及社會效益發(fā)展水平相對滯后，尤其是經(jīng)濟類效益水平仍有較大提升空間，政策上仍需不斷優(yōu)化資源配置。

本文從上海市耕地生態(tài)保護現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合前文政策實施效果評價結(jié)果，發(fā)現(xiàn)政策在執(zhí)行實施中存在政策系統(tǒng)性、全面性方面的欠缺，耕地生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同性差，政策執(zhí)行監(jiān)督體系不健全，政策執(zhí)行部門基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，區(qū)域協(xié)同機制有待完善。需要在以下4個方面做重點推進(jìn)。1）完善耕地生態(tài)保護法律政策體系。2）協(xié)調(diào)耕地生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系。包括制定實施有利于耕地生態(tài)保護的經(jīng)濟政策，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加大耕地生態(tài)保護經(jīng)濟補償力度，注重綠色科技創(chuàng)新對耕地生態(tài)保護的支撐[12]。3）健全輿論監(jiān)督和干預(yù)機制。包括明確生態(tài)環(huán)境局在監(jiān)督管理中的主導(dǎo)地位，明確新聞媒體輿論監(jiān)督中的法律地位，加強耕地生態(tài)保護宣傳，增加信息公開數(shù)量和途徑。4）加強政府管理部門的基礎(chǔ)能力建設(shè)和政策執(zhí)行能力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 胡國俊.特大型城市耕地保護體系建設(shè)與實踐[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2016.

[2] 陳飛.安徽省林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟政策效果評價研究[D].合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2016.

[3] 劉娟，張峻峰.發(fā)達(dá)國家“三位一體”耕地保護管理實踐[J].世界農(nóng)業(yè)，2015（1）：28-31.

[4] 落志筠.耕地“三位一體”保護體系構(gòu)建與制度路徑[J].貴州民族研究，2023，44（2）：141-147.

[5] 吳晟旻.強化新時期耕地“三位一體”保護：基于江蘇省的創(chuàng)新實踐[J].中國國土資源經(jīng)濟，2022，35（1）：50-56.

[6] 祖健，郝晉珉，陳麗，等.耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護內(nèi)涵及路徑探析[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2018，23（7）：84-95.

[7] 陳勇，曾向陽.耕地生態(tài)保護研究：基于公共財政的視角[J].資源與人居環(huán)境，2007（14）：43-46.

[8] 周利秋，鄭楷千.我國耕地生態(tài)保護政策之演進(jìn)研究：以生態(tài)文明為視角[J].知與行，2017（9）：68-72.

[9] 王茁，卓成剛，黃凱麗.政策工具視角下的中國耕地保護路徑與特征：基于1986—2017年政策文本的量化分析[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018，57（13）：109-116.

[10] 趙建英.耕地生態(tài)保護激勵政策對農(nóng)戶行為的影響研究：基于農(nóng)戶施肥施藥行為的分析[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)，2019.

[11] 王曉婷.山東省耕地“三位一體”保護評價及耦合協(xié)調(diào)度分析[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2021.

[12] 王文旭.改革開放以來中國耕地保護制度演進(jìn)過程與效果評價[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)，2021.

（責(zé)任編輯：張春雨）