農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需現(xiàn)狀與調(diào)整策略

摘 要 鄉(xiāng)村振興是黨和國家為實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)而作出的重要戰(zhàn)略部署，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在供給量不足、供給質(zhì)量低、供給實(shí)用度不高等問題。研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這些問題的根源在于政府決策存在政績導(dǎo)向、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會主要矛盾轉(zhuǎn)化及監(jiān)督管理不到位。因此，提出建立一種以政府供給為主，市場配置和第三部門協(xié)助供給為輔的多元供給模式，堅(jiān)持推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品供給類型，建立健全監(jiān)督機(jī)制來進(jìn)行調(diào)整，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供需平衡。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給；現(xiàn)狀；調(diào)整策略

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.22.052

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活中共同需要的，在農(nóng)村地域內(nèi)具有一定非排他性、非競爭性的社會產(chǎn)品或服務(wù)。黨的十九大報(bào)告和每年的中央一號文件等重要文件提到的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)等內(nèi)容均屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品范疇。

2021年1月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出“到2025年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化取得重要進(jìn)展，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化邁上新臺階，農(nóng)村生活設(shè)施便利化初步實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高”。當(dāng)前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在供給不足和供給過剩等問題，要實(shí)現(xiàn)《意見》的目標(biāo)，就必須及時解決供給失衡問題。本文從農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡的角度入手，通過分析供需失衡的表征，深挖產(chǎn)生供需失衡的原因，并探討調(diào)適供需平衡的路徑，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡的表征

1.1 供給模式行政化

公共產(chǎn)品具有非競爭性、非排他性等特點(diǎn)，在農(nóng)村公共產(chǎn)品消費(fèi)過程中無法排除“搭便車”現(xiàn)象，這注定了供給方的角色主要由具有強(qiáng)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力的政府來扮演。就目前我國農(nóng)村的情況而言，政府在公共產(chǎn)品供給方面投入大量財(cái)政資金，農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活水平有了很大提高，但是依然有很大的改進(jìn)空間。例如，政府在進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策時，對農(nóng)民的真實(shí)需求不夠了解，主要采取“自上而下”的供給模式[1]。這種缺少農(nóng)民參與供給決策的供給模式偏行政化命令化，易與農(nóng)民需求產(chǎn)生錯位，降低供給效能。此外，政府過度強(qiáng)調(diào)其在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的地位，忽視市場配置的優(yōu)勢，導(dǎo)致供給主體單一化，供給缺乏競爭活力。

1.2 供給分布不均衡

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給力以城市為中心向農(nóng)村發(fā)散，越靠近城市的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給越充足，而越遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村公共產(chǎn)品則越少，即以城市為中心，由內(nèi)而外呈現(xiàn)遞減規(guī)律。從當(dāng)前的供給情況來看，公共產(chǎn)品資源主要集中在人口密集的縣城或人口規(guī)模較為龐大的村落，對于偏遠(yuǎn)山區(qū)或者較為落后的村落，公共產(chǎn)品供給尤為稀缺。盡管我國的脫貧攻堅(jiān)工作已取得全面勝利，農(nóng)村地區(qū)居民的生活有所改善，但是與縣城相比其所獲得的公共產(chǎn)品供給依然不多，農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、衛(wèi)生教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給大幅度向縣城傾斜，對偏遠(yuǎn)地區(qū)和散落的村莊關(guān)注度明顯不夠。此外，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給也存在差異。東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更為充足，內(nèi)容更為豐富；而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給則表現(xiàn)為單調(diào)貧乏?？傮w而言，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出不均衡狀態(tài)。

1.3 供給不足和供給過剩并存

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給同時存在供給不足和供給過剩的矛盾局面。進(jìn)入新時代以來，我國日益重視農(nóng)村發(fā)展，每年中央一號文件都重點(diǎn)關(guān)注“三農(nóng)”問題，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也逐年增加。即便如此，在龐大的農(nóng)民需求面前，不少農(nóng)村的水利設(shè)施、供電設(shè)施、教育、衛(wèi)生及社會保障等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)仍然供給不足。這種供給不足的情況在偏遠(yuǎn)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。

站在供給不足矛盾對立面的是供給過剩。許多地方政府打著“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的旗號，盲目地把農(nóng)民不需要或需求較少的公共產(chǎn)品“強(qiáng)行”供給，最終導(dǎo)致供給過剩。例如，在一些比較落后的農(nóng)村大搞開發(fā)，修建大型公園、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施，這些基礎(chǔ)設(shè)施建成后使用率低，完全沒有達(dá)到切實(shí)提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的初衷。無論是供給不足還是供給過剩，反映出來的都是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的問題，這也是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興急需解決的問題。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡原因分析

2.1 政府工作壓力較大

政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要輸出者，其決策直接影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品的獲得。部分政府領(lǐng)導(dǎo)者為了體現(xiàn)自身的政治領(lǐng)導(dǎo)能力，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，往往會選擇一些短平快、能快速體現(xiàn)政績的項(xiàng)目，在做決策時考慮更多的是項(xiàng)目帶來的政治收益而非農(nóng)民獲得的生活質(zhì)量提升效益，農(nóng)民的需求得不到有效表達(dá)，最終導(dǎo)致某些農(nóng)村公共產(chǎn)品成為“擺設(shè)”[2]。因此，政府在征集民意，了解農(nóng)民的真實(shí)需求這一環(huán)節(jié)上是有所缺失的。

近年來，盡管我國經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，但是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的壓力依然大，供給量不足的問題依然存在。我國仍然是發(fā)展中國家，發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家相比還有差距。國家發(fā)展需要用錢的地方很多，用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政資金有限，導(dǎo)致供給量不足。我國幅員遼闊，農(nóng)村地區(qū)占比高，農(nóng)民基數(shù)大，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求也多。有限的供給與龐大的需求缺口碰撞，供給量不足的矛盾問題自然而然產(chǎn)生。

政府大包大攬地供給也是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不平衡的原因。市場在資源配置中起決定性作用，市場競爭能激發(fā)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的活力。但是，政府并沒有很好地利用市場競爭這一優(yōu)勢，一直以傳統(tǒng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行供給，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給方單一化，活力不足。此外，第三部門是“政府失靈”和“市場失靈”的第三只手，而政府往往忽略第三部門的力量，沒有出臺相關(guān)的政策鼓勵市場和第三部門參與供給，盲目地大包大攬不僅增加了自身的財(cái)政壓力，還打擊了第三部門參與公共產(chǎn)品供給的積極性。第三部門提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品是政府供給的有效補(bǔ)充，少了第三部門的供給，不僅供給總量減少，而且供給結(jié)構(gòu)失衡。

2.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距較大

自20世紀(jì)80年代以來，我國采取優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，城市地區(qū)借助改革發(fā)展的政策紅利快速發(fā)展起來。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，城市地區(qū)積累了深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。與城市相比，雖然農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件也得到提升，但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。公共產(chǎn)品因其特性主要由政府部門提供，政府財(cái)政富裕，便有更充足的財(cái)政資金投入公共產(chǎn)品供給；相反，政府財(cái)政貧瘠，在公共產(chǎn)品供給上便無法提供更多資金支持。我國農(nóng)村與城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相差甚遠(yuǎn)，因此出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)不及城市公共產(chǎn)品供給的不平衡局面。

除了存在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距外，不同地區(qū)的農(nóng)村也存在差距。盡管都是農(nóng)村地區(qū)，但是東部沿海的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要比西部內(nèi)陸農(nóng)村多得多。東部農(nóng)村地區(qū)自然條件要比西部農(nóng)村地區(qū)優(yōu)越，相同的資金投入條件下，東部農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給的投入產(chǎn)出效率比高于西部農(nóng)村，因此從國家宏觀發(fā)展的角度出發(fā)，政府更愿意將資金投入到東部農(nóng)村；根據(jù)市場資源配置，人員和資金更多地流向東部，規(guī)模效應(yīng)明顯，因此政府更愿意將資金投入到東部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，造成不同地區(qū)農(nóng)村間的差距。

2.3 社會主要矛盾轉(zhuǎn)化

黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)由原來的人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾的轉(zhuǎn)化說明人們在滿足基本物質(zhì)需求的基礎(chǔ)上對美好生活有了更高的向往和追求，而這種對美好生活的需要在農(nóng)民身上表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈。一個原因是城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，公共產(chǎn)品供給充足，其良好的發(fā)展環(huán)境激發(fā)了農(nóng)民對美好生活的向往和追求；并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會環(huán)境的變化，農(nóng)民的需求已經(jīng)不僅是對供給量的追求，還逐漸呈現(xiàn)出個性化和多樣化。另外一個原因是當(dāng)前我國正在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡姆结?，農(nóng)村的需求一下子被打開。在農(nóng)村對公共產(chǎn)品需求增長、而實(shí)際供應(yīng)卻又不足的背景下，自然造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡的局面。

2.4 監(jiān)督機(jī)制不夠完善

從政府監(jiān)督方面來看，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督效能較低，不能及時有效糾正供需偏差。政府監(jiān)督農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策、籌資、安排生產(chǎn)環(huán)節(jié)的權(quán)力和職能分屬不同的部門，各部門監(jiān)督各有側(cè)重點(diǎn)的同時存在監(jiān)督交叉和重疊區(qū)域，造成各監(jiān)督部門精力和資源的浪費(fèi)[3]。監(jiān)督方式方法依然是以傳統(tǒng)的定期實(shí)地調(diào)查為主，沒有充分利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代化方式形成常態(tài)化監(jiān)督，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的失衡感知滯后，不能及時采取有效措施平衡供給和需求。

從社會監(jiān)督方面來看，農(nóng)民缺乏監(jiān)督渠道也是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡的重要原因。在供給決策上，往往是領(lǐng)導(dǎo)層自主決策，決策過程缺乏農(nóng)民參與和表達(dá)機(jī)制。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容、對象、數(shù)量及方式方法等方面，農(nóng)民沒有機(jī)會表達(dá)他們的想法，導(dǎo)致最終決策易出現(xiàn)供給與需求不對等的情況。在供給效果上，由于缺乏與供給方的溝通渠道，農(nóng)民對公共產(chǎn)品供給的滿意度不能及時向供給方反映，供給方?jīng)]有接收到反饋信息，自然不會對供給偏差做出調(diào)整。

3 調(diào)適農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡的對策

3.1 建立多元的供給主體

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由政府部門提供，但也不能忽視市場配置和第三部門的力量。應(yīng)該建立一種以政府供給為主，市場配置和第三部門協(xié)助供給為輔的供給模式。

政府本身要履行公共職能，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上要以最大的公共利用為目標(biāo)，向農(nóng)民提供如農(nóng)村治安、農(nóng)田水利、社會保障等公共產(chǎn)品。在向農(nóng)村供給公共產(chǎn)品之前，政府要做好充分的調(diào)研工作，通過公開的方式征求村民意見，摸清農(nóng)民的真實(shí)需求。對于政府供給壓力大，供給量不足的問題，政府應(yīng)該要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，提升綜合實(shí)力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力。政府依靠自身單一主體提供所有的農(nóng)村公共產(chǎn)品，勢必會給政府造成極大的壓力。為解決這一問題，政府可以通過“服務(wù)外包”或“購買服務(wù)”的方式吸納市場參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[4]。引入市場參與供給，既可以吸納市場投資，增加公共產(chǎn)品供給投入，又可以減少政府生產(chǎn)，利用市場競爭機(jī)制提升公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率。

第三部門是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場企業(yè)）的其他所有組織的集合，它獨(dú)立于政府和私人部門之外，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，是強(qiáng)調(diào)非營利性、志愿性的合法組織。政府除了引入市場參與供給外，還可以鼓勵第三部門積極參與供給。第三部門擁有豐富的社會資源和社會影響力，能夠運(yùn)用自身的優(yōu)勢對從社會中籌集到的資源進(jìn)行有效運(yùn)用。鼓勵第三部門參與供給不僅可以有效彌補(bǔ)政府和市場供給空白，還可以豐富供給方式，形成多元的供給體系，提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。

3.2 推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

農(nóng)村公共產(chǎn)品供需失衡的根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。解決之道在于堅(jiān)定不移推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。1）政府要不斷關(guān)注不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，加大對其的財(cái)政支持和政策支持力度。西部偏遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)落后，無法在短時間內(nèi)追趕發(fā)達(dá)地區(qū)，政府的轉(zhuǎn)移支付能在一定程度上縮小兩者差距。政府還可以出臺相關(guān)扶持政策，制造政策紅利，強(qiáng)化落后農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2）要充分利用農(nóng)村現(xiàn)有資源優(yōu)勢，激活農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力，提高農(nóng)民收入。農(nóng)村可以發(fā)展以多功能性農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，如鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村康養(yǎng)、休閑農(nóng)業(yè)、社區(qū)農(nóng)業(yè)等，通過盤活農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長[5]。

3.3 豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品供給類型

物質(zhì)富足、精神富有是社會主義現(xiàn)代化的根本要求。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的道路上，農(nóng)民對美好生活的向往和追求越來越強(qiáng)烈，傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給難以滿足農(nóng)民的需求，因此必須豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品供給類型。政府和第三部門在對農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行供給時，要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村需求提供多樣化供給。1）要保證傳統(tǒng)供給類型的充足。傳統(tǒng)的供給主要集中在修路、供水供電、建造學(xué)校醫(yī)院等方面，這些物質(zhì)上的供給滿足農(nóng)民最基本的需求。2）除了物質(zhì)上的供給，在精神文明上的供給也不能欠缺，如在教育、醫(yī)療、建設(shè)文化公園、增設(shè)惠民娛樂設(shè)施和舉辦大型文化活動等方面進(jìn)行供給，以滿足農(nóng)民精神方面的追求。

3.4 建立健全監(jiān)督體制機(jī)制

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，必須建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督體制機(jī)制。供給方要加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的管理和監(jiān)督，尤其是對政府供給的監(jiān)督。政府要制定和完善公共產(chǎn)品建設(shè)資金管理制度和辦法，引入科學(xué)的支出分配方法，制定符合實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)范支出；各部門之間要厘清監(jiān)督職責(zé)，避免出現(xiàn)多頭監(jiān)督的不合理現(xiàn)象；加強(qiáng)對市場和社會資本供給的監(jiān)督，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，引導(dǎo)市場和社會組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品匱乏的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行供給，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品投入長效機(jī)制。

同時，要建立健全監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。1）加強(qiáng)監(jiān)督宣傳，提高農(nóng)民的監(jiān)督意識。農(nóng)民是農(nóng)村的主人，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給直接關(guān)系到農(nóng)民的利益，農(nóng)民參與監(jiān)督，能有效保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量。2）拓寬農(nóng)民參與監(jiān)督的途徑，把農(nóng)民監(jiān)督融入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的前期調(diào)研、中期建設(shè)、后期維護(hù)全階段，形成閉環(huán)監(jiān)督。在供給前要對農(nóng)民的需求進(jìn)行充分調(diào)研，了解民意；在供給過程中要建立政務(wù)公開制度，接受農(nóng)民對供給支出和供給產(chǎn)品質(zhì)量的全程監(jiān)督；在供給后期的使用和維護(hù)上接受農(nóng)民監(jiān)督，做好保障工作，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的良好體驗(yàn)。

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（責(zé)任編輯：張春雨）