政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)建設(shè)云南探索實(shí)踐

■ 楊玉富 李忠謙

一、云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)的建設(shè)背景

云南山高谷深，老百姓到政府部門辦事成本較高。近年來，為有效解決云南企業(yè)和群眾辦事難、辦事繁、辦事煩等問題，云南全力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，出臺了《云南省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的實(shí)施意見》、《云南省人民政府關(guān)于印發(fā)云南省加快推進(jìn)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)工作實(shí)施方案的通知》、《云南省人民政府關(guān)于印發(fā)云南省加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化實(shí)施方案的通知》等一系列文件，有效推動各項工作落實(shí)。在2017 年上線運(yùn)行的云南省政務(wù)服務(wù)大廳的基礎(chǔ)上，云南省采取“政銀合作”模式與中國建設(shè)銀行合作，按照“統(tǒng)一服務(wù)門戶、統(tǒng)一用戶認(rèn)證、統(tǒng)一事項管理、統(tǒng)一業(yè)務(wù)受理、統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一電子證照、統(tǒng)一電子印章、統(tǒng)一效能監(jiān)督、統(tǒng)一咨詢投訴、統(tǒng)一服務(wù)評價”要求，建成了上聯(lián)國家政務(wù)服務(wù)平臺，覆蓋全省五級的全省政務(wù)服務(wù)平臺，為企業(yè)和群眾提供高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)。但是，在電子文件歸檔移交環(huán)節(jié)上存在系統(tǒng)功能短板?！秶鴦?wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》明確規(guī)定“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對履行職責(zé)過程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理,及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交”，為進(jìn)一步提升政府部門的檔案管理效能，國家檔案局、國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、國家電子文件管理部際聯(lián)席會議辦公室前牽頭，在全國范圍內(nèi)開展電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理試點(diǎn)工作，云南省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)有關(guān)系統(tǒng)電子文件單套歸檔為試點(diǎn)內(nèi)容之一。通過建設(shè)云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)，有力支撐了云南省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)有關(guān)系統(tǒng)電子文件單套歸檔工作，彌補(bǔ)了云南政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)辦理中電子文件歸檔移交短板，打通了“零跑動”的最后環(huán)節(jié)。

二、云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)建設(shè)需求

根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)電子公文處理工作辦法》、《電子檔案移交與接收辦法》、《文書類電子檔案檢測一般要求》、《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》、《電子證照文件技術(shù)要求》等國家政務(wù)服務(wù)電子文件與電子檔案管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依托云南省政務(wù)服務(wù)平臺，充分應(yīng)用并結(jié)合電子證照系統(tǒng)、業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)、事項管理系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)等，在全省范圍內(nèi)采用統(tǒng)建模式建設(shè)運(yùn)行云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項電子文件的生成、辦理、歸檔、保存、利用、移交等各個環(huán)節(jié)的全過程管理，并確保電子文件和電子檔案的真實(shí)、完整、安全、可用；提供政務(wù)服務(wù)事項辦理各環(huán)節(jié)電子檔案標(biāo)準(zhǔn)化歸檔服務(wù)，推動電子檔案全周期規(guī)范化流程化管理、歸檔、移交進(jìn)館和利用，支撐數(shù)字化共性應(yīng)用集約化建設(shè)，發(fā)揮政務(wù)服務(wù)電子檔案公共支撐作用；構(gòu)建政務(wù)服務(wù)電子文件形成、歸檔、保存、利用、移交等環(huán)節(jié)一體流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)閉環(huán)，提高各級政務(wù)服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)服務(wù)效率，支撐企業(yè)和群眾辦事少跑腿，著力減少紙質(zhì)檔案的留存必要，助力低碳環(huán)保的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

三、云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)建設(shè)功能

（一）系統(tǒng)架構(gòu)

云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)是云南省政務(wù)服務(wù)平臺重要組成部分，是云南省政務(wù)服務(wù)平臺事項管理系統(tǒng)、統(tǒng)一申辦受理系統(tǒng)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)、統(tǒng)一電子證照系統(tǒng)、統(tǒng)一電子印章系統(tǒng)等子系統(tǒng)的下游系統(tǒng)，負(fù)責(zé)對上游業(yè)務(wù)系統(tǒng)中產(chǎn)生的政務(wù)服務(wù)電子文件進(jìn)行收集、檢測、歸檔，形成電子檔案，并按要求定期移交給綜合檔案館。

圖1 云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)整體架構(gòu)視圖

（二）功能清單

云南政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)主要包含13 項業(yè)務(wù)功能，見表1。

表1 云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)功能清單

（三）業(yè)務(wù)流程

圖2 電子文件歸檔流程

電子文件歸檔主要依托云南省政務(wù)服務(wù)平臺有關(guān)系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)完成工作。政務(wù)服務(wù)辦理部門在業(yè)務(wù)辦結(jié)后將數(shù)據(jù)推送到云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)中，通過文件收集和檢測、文件整理形成歸檔信息包，對形成的歸檔信息包進(jìn)行清點(diǎn)，對清點(diǎn)后的文件再進(jìn)行歸檔檢測（即四性檢測，對電子文件的真實(shí)性、完整性、可用性、安全性進(jìn)行檢測），通過歸檔檢測后即可將文件進(jìn)行歸檔處理，歸檔處理后的電子文件檔案可進(jìn)行管理和利用，最后按照《電子檔案移交與接收辦法》要求，定期將電子文件檔案移交給同級綜合檔案館。

圖3 電子檔案移交流程圖

圖4 電子檔案借閱共享流程圖

四、云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)建設(shè)成效

建成了包含政務(wù)服務(wù)電子文件的收集、檢測、整理、歸檔和電子檔案的管理、存儲、移交、利用等功能的信息支撐平臺——云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)。云南各級政務(wù)服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)積極運(yùn)用信息化平臺開展政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸集、歸檔、移交工作。截至目前，歸集（預(yù)歸檔）政務(wù)服務(wù)電子文件共1677.14 萬份（含存量和增量數(shù)據(jù)），其中，事項辦件348.62 萬份、電子證照1328.51 萬份、實(shí)物辦件968 份；已歸檔的電子文件共1497.63 萬份，其中，事項辦件282.3 萬份、電子證照1215.32 萬份、實(shí)物辦件764 份，彌補(bǔ)了云南省電子文件歸檔工作短板。同時，制定了《云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)存儲與備份策略》、《云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)轉(zhuǎn)換與遷移策略》、《云南省政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范(試行)》、《云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)接口接入規(guī)范》、《云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫恢復(fù)方案》《云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)四性檢測方案》、《云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)管理應(yīng)急處置方案》、《云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)元數(shù)據(jù)方案》等運(yùn)行制度，有效保障政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔工作的常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)功能拓展探索

（一）數(shù)據(jù)級利用

在政務(wù)服務(wù)體系中，檔案數(shù)據(jù)具有不可替代的價值，為了充分發(fā)揮檔案價值，提升政務(wù)服務(wù)管理體驗，云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)提供了多種檔案利用方式，主要包括：

1.檔案智慧檢索。系統(tǒng)基于已歸檔的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行了數(shù)據(jù)提取和分析，形成檔案知識圖譜。按照自然人和企業(yè)法人的維度完成了檔案信息的關(guān)聯(lián)，提供基于自然人和企業(yè)法人的智慧檢索功能。用戶可通過智慧檢索功能查閱自然人的人生經(jīng)歷，以及企業(yè)法人的發(fā)展歷程。

2.檔案數(shù)據(jù)共享利用。系統(tǒng)按照政務(wù)服務(wù)管理工作相關(guān)要求，建設(shè)了電子檔案數(shù)據(jù)線上全流程的共享機(jī)制，可為電子文件線上跨部門調(diào)閱提供便利；通過線上審批管理流程，有效地保障了檔案數(shù)據(jù)的私密性。

3.多樣化的檔案檢索方式。為提升檔案調(diào)閱和利用體驗，系統(tǒng)提供多種檔案檢索方式，包括基于檔案內(nèi)容的全文檢索、基于檔案元數(shù)據(jù)的條件檢索和高級檢索，可以方便用戶更快找到需要的數(shù)據(jù)。

（二）電子文件管理中區(qū)塊鏈應(yīng)用探索

依據(jù)區(qū)塊鏈具備數(shù)據(jù)難以篡改及流程可追溯性的特點(diǎn)，結(jié)合近期國家出臺的相關(guān)法律法規(guī)支持，重點(diǎn)解決電子檔案可信及跨機(jī)構(gòu)互信的問題，通過該技術(shù)，進(jìn)一步提升檔案管理安全性與便利性。推進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)、行業(yè)間檔案管理無紙化進(jìn)程，減少檔案實(shí)體的存儲投入。同時，紙質(zhì)合約、存證、憑證及其他具備法律性、證據(jù)性、權(quán)威性資料的可信、互信問題的解決，帶來傳統(tǒng)相關(guān)領(lǐng)域模式上的改變，可展望更多更便利的交互辦理方式，有利于推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)一步發(fā)展。主要圍繞利用區(qū)塊鏈進(jìn)行電子檔案可信互信、利用區(qū)塊鏈增強(qiáng)檔案收管存用等管理手段、區(qū)塊鏈和電子檔案結(jié)合應(yīng)用后的大數(shù)據(jù)生態(tài)等三個方面，推進(jìn)系統(tǒng)功能建設(shè)和應(yīng)用探索。

（三）人工智能應(yīng)用探索

國務(wù)院發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中寫到“智能政務(wù)”，在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+”熱潮的到來改變了原有的政務(wù)服務(wù)管理模式，辦事群眾可以足不出戶便享受到全方位的立體服務(wù)。與此同時，這一模式也會產(chǎn)生和積累海量的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)對于提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和辦事效率，有著極其顯著的作用。而要實(shí)現(xiàn)對海量數(shù)據(jù)的處理，自然要應(yīng)用人工智能技術(shù)。云南政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)人工智能功能拓展探索具體包括：

1.人工智能檢索服務(wù)。利用自然語言處理與知識圖譜技術(shù)，將各級各部門的信息資源進(jìn)行整合，打破信息孤島化，建立檔案知識圖譜。對于政務(wù)管理部門工作人員而言，就可以快速篩選出與人物或組織機(jī)構(gòu)有關(guān)的有效信息，快速、準(zhǔn)確地獲取周邊有關(guān)信息，讓工作人員掌握的信息更為全面、詳細(xì)，有效解決信息孤島難題。例如：檢索某個人物，可以從時間軸和圖譜兩種可視化方式展示人物相關(guān)的全部政務(wù)辦件、電子證照等知識節(jié)點(diǎn)及其之間的關(guān)聯(lián)。

2.政策知識圖譜服務(wù)。基于電子檔案和電子文件，從中提取各類政策相關(guān)的知識點(diǎn)，公眾只需要輸入自己的目的或需求，甚至口語化語言，就可以獲得準(zhǔn)確的知識信息，另外知識信息的出處、電子文件鏈接也會附帶一并提供。例如：“我身份證弄丟了怎么辦”，系統(tǒng)可以識別用戶意圖，直接提供補(bǔ)辦身份證的具體操作步驟，與之相關(guān)的政策文件鏈接也會一并提供。另外一方面，用戶使用政務(wù)服務(wù)平臺瀏覽、收藏、辦理、咨詢以及反饋等政務(wù)服務(wù)行為數(shù)據(jù)，以及結(jié)合用戶的屬性及偏好，可以向用戶提供精準(zhǔn)推薦、推送服務(wù)。例如：創(chuàng)新型企業(yè)評選及獎勵辦法政策信息，在公開發(fā)布時，系統(tǒng)可以主動向高新技術(shù)企業(yè)的相關(guān)人員推送該政策信息，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。

3.關(guān)聯(lián)文件推薦。利用人工智能技術(shù)，構(gòu)建電子檔案及電子文件間的關(guān)聯(lián)，例如文件的引用、相關(guān)文件的推薦等。例如：查找到某個具體的檔案文件，該文件引用的其他文件，以及與該文件內(nèi)容相關(guān)性較高的若干文件，其鏈接都關(guān)聯(lián)推薦出來，并按照相關(guān)性的高低排列。

4.事中事后監(jiān)管。在行政審批局模式下，由于審批、監(jiān)管職能分離，導(dǎo)致行政審批局與相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)難以厘清和有效銜接。人工智能技術(shù)的使用，為這一問題的解決提供了一種方法。例如：在商事登記方面，在審批完成后，政務(wù)服務(wù)管理系統(tǒng)能實(shí)現(xiàn)電子檔案的存儲智能化，并將數(shù)據(jù)自動推送到網(wǎng)上，向社會公示企業(yè)信息。監(jiān)管部門則可以利用機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)，結(jié)合銀行等部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和分析，識別出重點(diǎn)監(jiān)管對象并進(jìn)行實(shí)時追蹤與預(yù)測，從而實(shí)現(xiàn)對企業(yè)及其人員和生產(chǎn)過程進(jìn)行監(jiān)管的目的，及時預(yù)判和防止可能出現(xiàn)的風(fēng)險和違規(guī)違法行為。

（四）權(quán)威發(fā)布與支持“一網(wǎng)通辦”

在政務(wù)服務(wù)體系中，檔案系統(tǒng)定位為檔案或重要數(shù)據(jù)（價值鑒定后）集中管理中心、權(quán)威發(fā)布中心、檔案數(shù)據(jù)綜合利用中心。檔案系統(tǒng)不產(chǎn)生業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但致力于按約定規(guī)范收集數(shù)據(jù)，鑒定數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)集約化管理中心，解決價值數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)孤島化、價值數(shù)據(jù)綜合利用等問題，承載數(shù)據(jù)權(quán)威發(fā)布，支撐“一網(wǎng)通辦”，向檔案館提供數(shù)據(jù)等職責(zé)。相關(guān)功能拓展探索具體包括：

1.價值數(shù)據(jù)權(quán)威發(fā)布。檔案的核心屬性為“當(dāng)時性”、“親自性”、“真實(shí)性”，以保證其權(quán)威，因此檔案會作為各級政府、機(jī)構(gòu)、企業(yè)等數(shù)據(jù)官方發(fā)布，權(quán)威發(fā)布、綜合發(fā)布作用。應(yīng)用場景包括：一是應(yīng)用于外部監(jiān)管資料調(diào)閱；二是應(yīng)用于政務(wù)政務(wù)大廳或門戶上的政策類等信息公開；三是應(yīng)用于政務(wù)政務(wù)大廳等多種官方渠道上辦件、證照等電子文件查詢；四是為省、州檔案館等提供相關(guān)入館數(shù)據(jù)。

2.價值數(shù)據(jù)綜合利用。檔案數(shù)據(jù)的核心價值是利用，利用大體有三種形式：一是數(shù)據(jù)直接提供，即將原始數(shù)據(jù)直接提供；二是數(shù)據(jù)組合提供，即將各業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，按場景匯總，解決數(shù)據(jù)孤島化問題；三是數(shù)據(jù)提取后提供，即從檔案中提取信息或知識，實(shí)現(xiàn)國家提倡的知識檔案的概念。應(yīng)用場景包括：一是支持一網(wǎng)通辦場景，即將相關(guān)辦事資料進(jìn)行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)匯總，用于后續(xù)其他事項辦理；二是支持辦事人員在官方渠道查看相關(guān)全景視圖，綜合匯總相關(guān)信息等；三是知識利用，基于人工智能應(yīng)用形成的知識信息及服務(wù)能力進(jìn)行數(shù)據(jù)利用。

六、總結(jié)

云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)的建設(shè)實(shí)踐，充分依據(jù)了國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，有效結(jié)合了云南工作實(shí)際，系統(tǒng)的上線運(yùn)行，積極支撐了云南省數(shù)字化共性應(yīng)用集約化建設(shè)，發(fā)揮政務(wù)服務(wù)電子檔案公共支撐作用，助力構(gòu)建了政務(wù)服務(wù)電子文件形成、歸檔、保存、利用、移交等環(huán)節(jié)一體流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)閉環(huán)，提高各級政務(wù)服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)服務(wù)效率，有力支撐了企業(yè)和群眾辦事少跑腿。同時，當(dāng)前信息技術(shù)日新月異，企業(yè)和群眾辦事獲得感、幸福感的期盼亦日益高漲，云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)的迭代升級工作將永遠(yuǎn)在路上。下一步，將圍繞前述指出的電子文件管理中區(qū)塊鏈應(yīng)用探索、人工智能應(yīng)用探索、權(quán)威發(fā)布與支持“一網(wǎng)通辦”等功能拓展方面深入發(fā)力，加快推動云南省政務(wù)服務(wù)電子檔案系統(tǒng)優(yōu)化升級，為云南省政務(wù)服務(wù)和檔案綜合管理能力不斷提升提供有力支撐。