晉升激勵與房價非線性波動

鄒甘娜 黃紀強

(1.中南財經(jīng)政法大學 會計學院,湖北 武漢 430073;2.中南財經(jīng)政法大學 財政稅務學院,湖北 武漢 430073)

一、引言

自1998年中國住房制度改革以來,快速上漲的房價已經(jīng)成為政界和學界關注的主要問題之一[1]。房價在2003—2019年之間上漲了295%[2]。一般而言,較高的房價可以帶動房地產(chǎn)及相關產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,進而拉動整體經(jīng)濟增長,在這種邏輯下,房地產(chǎn)行業(yè)蕭條可能會引致經(jīng)濟增長率下滑。然而,由新古典經(jīng)濟增長理論可知,經(jīng)濟增長的最終動力來自生產(chǎn)率的提高[3][4],而房地產(chǎn)及其相關行業(yè)的生產(chǎn)率水平遠遠低于其他行業(yè)[5]。為此,房價上漲很有可能抑制經(jīng)濟增長。有學者研究發(fā)現(xiàn),住房價格上漲1倍,企業(yè)人力成本占工業(yè)增加值比重上升16.3%,利潤率下降20.9%,經(jīng)濟增長率下降4.1%[6]。目前,中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),正處于新舊動能轉換、經(jīng)濟轉型升級的關鍵時期,為此,保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行具有重要意義。顯然,房地產(chǎn)行業(yè)不僅是中國經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè),而且對中國經(jīng)濟平穩(wěn)運行、民生福祉改善和社會穩(wěn)定均具有重要影響。2016年中央經(jīng)濟工作會議提出“房子是用來住的,不是用來炒的”,此后與房地產(chǎn)相關的部門陸續(xù)出臺了與之相配套的政策,涉及房企融資、購房者信貸等方面。房地產(chǎn)行業(yè)不僅與實體經(jīng)濟密切相關,還與金融活動聯(lián)系緊密。黨的二十大報告指出,需要加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。因此,保持房價穩(wěn)定既是實體經(jīng)濟與金融體系穩(wěn)定的基礎,也是民生福祉的保障。

在現(xiàn)有研究中,學者們主要從供需角度和經(jīng)濟政策因素識別城市房價的決定因素,如土地供應[7]、人口遷移[8]、限購政策[9]、信貸政策[10]和貨幣政策[11]等。大量學者從供求因素和經(jīng)濟政策因素方面解釋了房價的波動,為何從這些方面入手制定的房價調控政策不僅效果甚微,還出現(xiàn)越調控房價越高的矛盾現(xiàn)象?這個現(xiàn)象值得思考。事實上,自1994年分稅制改革以來,財政分權對中國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。一方面,財政分權導致經(jīng)濟自由裁量權的下放,為地方官員推動經(jīng)濟增長提供了強大動力[12][13];另一方面,由于分稅制改革造成了地方財權和事權的不匹配,地方政府的財政缺口加大,為了彌補地方財政缺口,地方官員有動機促進房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展,以實現(xiàn)土地收入最大化,進而做大經(jīng)濟總量[14]。地方政府可以通過出讓土地獲得收入從而影響地方經(jīng)濟增長[15],地方政府對土地財政依賴性的增強被認為是中國一段時期內房價上升較快的主要驅動力之一。

地方政府除了通過土地財政出售土地的方式來獲得預算收入外,還可以通過土地金融方式獲得融資。在2008年之前,地方政府土地融資模式以土地財政為主,而在2008年后,受國際金融危機和四萬億刺激計劃的影響,中央政府出臺了一系列支持地方政府融資的政策,其中包括鼓勵地方政府成立融資平臺負債。至此,地方政府的融資方式由土地財政逐漸向土地金融轉變[16]。地方政府通過土地注入或直接出讓的方式向融資平臺注入土地資產(chǎn),隨后融資平臺通過抵押土地向銀行貸款或在金融市場發(fā)行債券等方式籌措資金。比如,城投部門可以協(xié)助地方政府獲得土地收入,完成土地開發(fā);地方政府可以為城投部門提供直接擔保和持續(xù)的隱形擔保。故以土地作為抵押可以為地方政府提供大量的信貸資金與社會融資。這種土地金融方式也必然會引致地價和房價上漲?？傊?地方政府在土地和住房市場的供給端占據(jù)了極大的優(yōu)勢,地方政府行為無疑會對房價產(chǎn)生重要的影響。

與現(xiàn)有文獻相比,本文的邊際貢獻如下:第一,為房價上漲提供了一個比較完整的政治經(jīng)濟學視角?，F(xiàn)有文獻從地方政府行為[16][17][18]或從政績壓力角度探討其對房價的影響[19][20]。本文在中國特有土地制度和官員晉升機制的背景下,從政治經(jīng)濟學視角探討房價問題,理論上,官員晉升會受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展績效的影響,而房地產(chǎn)市場的繁榮對拉動當?shù)亟?jīng)濟增長具有積極的推動作用。第二,補充了晉升激勵與房價波動關系的內在機理研究。現(xiàn)有部分文獻已經(jīng)從政績壓力[19]或者從土地財政角度闡述了房價波動邏輯[20][21][22],本文進一步從晉升激勵角度切入,構建非線性模型測算出晉升激勵對房價影響的峰值,并從土地財政和土地金融兩個角度系統(tǒng)分析其內在機理。第三,闡述了區(qū)域異質性和城市異質性,以及2013年提出取消GDP政績考核目標前后的異質性影響,豐富了現(xiàn)有研究成果。

二、制度背景與研究假設

(一)制度背景

1.分稅制改革。財政分權應是財政收入權力和支出權力的同時下放,集中表現(xiàn)為財政權力在中央與地方之間自上而下地轉移。然而,自1994年實施分稅制改革以來,中國式財政分權呈現(xiàn)出財政收入向上集權、財政支出向下分權的特點,中國的財政收入集中度和財政支出分權度逐漸提高,地方政府的財政收支缺口逐步擴大,造成了地方財政收支失衡[23][24]。相較于財政收入,地方財政支出的增速更快、增量更大,中國地方財政支出遠大于地方財政收入,收支缺口呈現(xiàn)擴大趨勢。2021年我國地方財政收入為11.11萬億元,財政支出高達21.13萬億元,缺口高達10.02萬億元①,表明我國地方政府的財權和事權之間的不對稱。中國式分權下的財政壓力迫使地方政府尋找其他有效途徑來增加地方財政收入以維持財政平衡。另外,中國土地資源對經(jīng)濟增長的貢獻也是巨大的,土地不僅是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的引擎,也是財政收入的重要來源之一。土地財政收入可用于支持城市建設和發(fā)展項目[25]。因此,財政收支不平衡是地方政府通過土地收入追求預算外收入的主要原因,而土地是地方政府壟斷的自然資源,土地供應的變化極大可能影響房價。

2.晉升激勵。我國地方官員的晉升是由其上級政府決定的[12]。實踐中,地方官員能否晉升與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展績效緊密相關。在過去以GDP為中心的晉升考核下,為了獲得晉升和實現(xiàn)自己的職業(yè)目標以及服務于民的初心,地方官員在任期會積極推動地方經(jīng)濟增長。事實上,地方官員可以通過體制創(chuàng)新、招商引資、發(fā)展民營經(jīng)濟、改善地方基礎設施以及促進區(qū)域經(jīng)濟合作等途徑來推動地方經(jīng)濟增長。在強調高質量發(fā)展的背景下,我國多個省份相繼取消了部分縣(市)的GDP考核。截至2019年,我國已有17個省份明確取消了472個縣(市)的GDP考核②,但由于GDP考核指標易于量化且與經(jīng)濟增長直接相關,部分縣(市)依舊采用GDP進行考核。而土地出讓可能會成為地方官員有意識地推動地方經(jīng)濟發(fā)展的主要工具,在此過程中,可能會助推房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,帶動房價上漲。

3.土地制度。與大多數(shù)發(fā)達國家不同,中國城市土地歸國家所有。1988年的相關政策規(guī)定,國有土地使用權出讓的收入中,40%上交中央財政,60%留歸地方財政③。1990年國務院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》,以行政法規(guī)形式確立了土地的有償使用制度并開始在全國推廣。自1992年以來,中央財政從地方政府獲得了5%的土地收益,而地方政府保留了剩余的95%[26]。可見,地方政府掌握土地產(chǎn)生的絕大部分收入,土地財政構成了地方政府預算外收入的主要來源[27]。這樣,地方政府就擁有了土地收益的較大自主權。至此,土地財政收入基本呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢,在2016年之后更加明顯,2021年土地出讓收入達到87051億元,占地方一般公共預算本級收入的78.37%①。此外,地方政府還可以以土地金融方式獲得融資,將土地作為抵押為地方政府提供大量的信貸資金與社會融資。因此,快速增長的土地出讓收入成為地方政府收入來源之一,這無疑會對房價產(chǎn)生重要的影響。

(二)研究假設

在地方經(jīng)濟增長目標引導下,出于晉升激勵,地方政府官員會戰(zhàn)略性地管理地方經(jīng)濟增長,以提高晉升的可能性[28]。以晉升為目標的官員自上任開始可能會逐步推動地區(qū)投資,以確保地方經(jīng)濟獲得快速發(fā)展從而提高其晉升概率;當在任到一定年限時,由于晉升考核機制條件的限制,地方官員晉升概率變低時,其投資激勵可能會減弱,因為投資收益將會惠及下一任官員,自身卻無法由此獲益。因此,本文認為地方政府官員的晉升概率與晉升激勵具有較強的關聯(lián),地方政府官員在開始上任之際更傾向于努力推動地方經(jīng)濟發(fā)展,將GDP增長最大化作為其經(jīng)濟成就的標志,以增加獲得晉升的可能性[29]。當?shù)胤焦賳T發(fā)現(xiàn)自身的晉升概率下降時,會弱化投資的偏好,轉而更加重視土地市場的調控。地方經(jīng)濟發(fā)展績效對省級和地級市官員的晉升具有積極影響,晉升的政治激勵促使地方官員設定更高的經(jīng)濟增長目標來獲得晉升機會,通過促進房地產(chǎn)市場發(fā)展拉動地方GDP增長是地方官員的選擇之一,最終在拉動了地方GDP上漲的同時也帶動了地方房價的上漲?；谏鲜隼碚摲治?本文認為地方官員初上任之際對房價一般呈現(xiàn)正向激勵作用,當工作到一定年限,由于年齡等因素的限制,地方官員的晉升激勵逐步變小,對房價表現(xiàn)出的激勵效應減弱?；谏鲜隼碚?文章提出假設1。

假設1:官員晉升激勵與房價可能存在“倒U型”關系。

中國特有的土地制度形成了中國特有的財政現(xiàn)象,即土地收入成為地方政府收入重要的來源之一[14]。特別是分稅制改革之后,地方政府被賦予對土地租賃轉讓收入的完全自由裁量權。地方政府就可以利用其對本地商、住用地一級市場壟斷的權力,低價出讓工業(yè)用地、高價出讓住宅用地,促進地方經(jīng)濟增長的同時帶動地方稅源增加,但也帶動了房價上漲。具體來說,對于地方政府而言,推高地價不僅可以直接增加財政收入,而且地價帶動房價上漲還可以有效增加增值稅、房地產(chǎn)稅和契稅等地方稅收入,有助于緩解地方政府的財政壓力,進而強化地方政府對土地財政策略的偏愛和依賴。土地收入與地方官員的晉升之間可能存在相關關系,由于土地收入一直是地方政府投資的主要來源,中國各地在過去一段時期一直以投資為主導[30],土地收入成為促進地方經(jīng)濟增長的重要支撐,繼而也構成了地方政府官員晉升的主要因素[31]。

為實現(xiàn)財政收入與地方GDP的雙重增長,如何有效配置土地資源至關重要。地方政府可以通過低價出讓工業(yè)用地進行招商引資增加地方財政收入,拉動地方GDP增長,人口聚居和城鎮(zhèn)化發(fā)展又可以進一步提升住房及商業(yè)服務需求。因此,在房產(chǎn)需求相對穩(wěn)定的情況下,雖然土地出讓面積增加對降低房價具有支持作用,但同樣可以增加財政收入,拉動地方GDP增長,在2008年金融危機之后,由于外需低迷引致工業(yè)部門投資壓力劇增,通過低價出讓工業(yè)土地、增加土地出讓面積實現(xiàn)地方財政增收和經(jīng)濟增長的路徑難以為繼。在這種背景下,地方政府行為模式逐步從以招商引資為基礎的土地財政向以基建投資為依托的土地金融轉變。地方政府需要以土地作為抵押或擔保獲得征信和融資,土地價格直接影響著抵押物的價值。因此,地方政府勢必會想方設法提高或至少維持土地和住房的價格,具體可以通過提高單位土地價格以獲得融資擔保,同時還可以提高土地出讓收入,實行地方財政增收和GDP目標增長[21]。在過去的實踐中,地方政府通過土地的隱形擔保發(fā)行城投債以便獲取土地融資。在外需低迷及經(jīng)濟下滑的背景下,為了獲得融資,地方官員可能更傾向于提高地價,進而帶動房價上漲。

鑒于晉升激勵、土地財政與土地金融以及房地產(chǎn)行業(yè)之間的密切關聯(lián),地方官員晉升激勵對土地財政與土地金融變動關系與房價可能具有較大關聯(lián)。由于土地財政與土地金融的財政收入比重較大,又是地方政府預算外收入的主要來源之一,它們對經(jīng)濟增長的貢獻較大。地方官員開始上任之際為獲得晉升機會,會致力于通過土地財政與土地金融推動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,進而帶動房價上漲。然而,當在任一定年限后,地方官員晉升激勵減弱、晉升機會降低時,其行為會趨向保守,不再傾向于通過加大投資以促進經(jīng)濟快速增長,若地方官員在任越久未獲得晉升,將不會追求過高的經(jīng)濟增長,也不再會通過土地財政與土地金融行為來籌集財政收入,對房價的推動作用將會削弱?；谏鲜龇治?文章提出如下假設:

假設2:地方官員開始上任之際會通過土地財政拉動地方經(jīng)濟增長,同時會帶動房價上漲,且地方官員晉升激勵與土地財政存在“倒U型”關系。

假設3:金融危機后,地方官員開始上任之際會通過土地金融獲得融資,同時會帶動房價上漲,且地方官員晉升激勵與土地金融存在“倒U型”關系。

三、研究設計

(一)模型設定

文章采用2003—2019年的面板數(shù)據(jù),分析地方官員晉升激勵與房價之間的關系。理論分析認為,地方官員晉升激勵與房價之間可能不是簡單的線性關系,于是文章假設地方官員晉升激勵與房價之間存在“倒U型”關系,具體設定如下:

(1)

式(1)中,Yit為被解釋變量,表示第i個地級市t年的房價對數(shù)。L.Incentiveit和L.Incentiveit2均為文章最為關注的核心解釋變量,分別表示滯后一期地方官員和滯后一期的地方官員晉升激勵平方項。controlit是控制變量,具體變量可見下文的變量選取與處理部分。yeart為年份固定效應,cityi是城市固定效應,εit表示誤差項。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文收集整理了中國除西藏自治區(qū)以外30個省(市、自治區(qū))287個地級市的數(shù)據(jù)(不包括部分數(shù)據(jù)缺失較為嚴重的城市)。本文的被解釋變量房價數(shù)據(jù)來源于國家信息中心的宏觀經(jīng)濟與房地產(chǎn)數(shù)據(jù)庫,為地區(qū)商品房新房銷售均價;解釋變量的晉升激勵數(shù)據(jù)來源于各地級市政府官網(wǎng)、中國黨政領導干部資料庫、百度、擇城網(wǎng)等;控制變量來源于ESP數(shù)據(jù)庫。

1.被解釋變量。選取地級市商品房平均銷售價格作為被解釋變量,為避免數(shù)據(jù)較大波動而產(chǎn)生異方差干擾實證結果,本文對房價數(shù)據(jù)進行對數(shù)化處理。

2.解釋變量。選取晉升激勵作為解釋變量,晉升激勵采用在任年限表示,因為官員新上任之初,晉升激勵比較大;在任幾年后,晉升激勵會變小。如果地方官員上任年份是上半年,在任年限按照當年計算;如果地方官員上任年份為下半年,則在任年限從下一年份計算。同理,如果地方官員在上半年離任,則當年不計算在任年限;如果下半年離任,則將當年任期作為在任年限最后一年。由于地方官員在工作任務交接之際往往存在一定的時間間隙,不能完全保證一次完成,并且在交接時間上往往不是年初任職與年底離任,為了保證任期在一年內的相對完整性,本文對地方官員任期數(shù)據(jù)進行滯后一年處理;從考核角度來看,滯后一年也符合考核制度,如當年的政績往往要到下一年度才進行考核。

3.控制變量。在官員特征上,文章控制了官員年齡、學歷、性別以及工作經(jīng)歷。在經(jīng)濟發(fā)展、需求供給以及財富水平等指標上,文章選取了國內人均地區(qū)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結構、常駐人口、人口密度、房屋建筑施工面積、商品房的銷售額、金融發(fā)展水平、儲蓄水平、財富聚集、財政收入水平、地區(qū)職工的平均工資、醫(yī)療和教育等基礎設施水平。本文對所有的絕對數(shù)指標均進行了對數(shù)化處理,具體變量指標代碼、變量名稱以及變量處理方式見表1。

表1 變量代碼、名稱及處理方式

表2匯報了描述性統(tǒng)計結果。從表2可以看到各變量觀測值、均值、標準差、最小值和最大值均在合理范圍。2003—2019年間,房價均值對數(shù)為8.093,最小值為6.329,最大值為10.331。官員平均在任年份為4.416年,最高的在任年限達到10年。

四、實證結果分析

(一)基準回歸

表3報告了地方官員晉升激勵與房價關系的基準回歸結果。列(1)～(4)分別表示不加入控制變量的雙向固定、加入控制變量的年份固定、加入控制變量的城市固定和加入控制變量的雙向固定效應。回歸結果表明,地方官員晉升激勵平方項和一次項均通過了至少10%的顯著性水平檢驗,一次項系數(shù)為正,二次項系數(shù)為負,表明地方官員晉升激勵與房價之間存在顯著的“倒U型”關系。這說明地方官員在剛上任之際對房價的影響顯著為正,到任超過一定年限后對房價的正向推動作用變小。根據(jù)列(4)數(shù)據(jù)測算,滯后一期的地方官員晉升激勵約在第5年(實際是在任第4年)對房價的推動作用達到頂峰。文章的假設1得到驗證,表明官員晉升激勵與房價存在顯著的“倒U型”關系。

表2 變量描述性統(tǒng)計

表3 基準回歸結果

圖1 地方官員晉升激勵與房價 的二次擬合曲線

圖1繪制了表3列(4)中的地方官員晉升激勵與房價之間的二次回歸擬合曲線圖,可以較為直觀地展現(xiàn)地方官員晉升激勵對房價的邊際貢獻效應,滯后一期的地方官員晉升激勵在第5年(實際是在任第4年)對房價的正向帶動效應較為顯著,95%置信區(qū)間上下限區(qū)間范圍較小,表明誤差小。而在滯后一期地方官員晉升激勵第5年(實際在任第4年)之后雖然對房價的正向帶動作用較小,但95%置信區(qū)間范圍在擴大,對房價的影響波動較大,誤差范圍變大。因此地方官員新上任之際對房價的正向帶動作用較為顯著。

(二)穩(wěn)健性檢驗

其一,排除金融危機的影響。由于金融危機對經(jīng)濟增長產(chǎn)生較大影響,房價受金融危機的影響較大,2008年大部分地區(qū)房價呈現(xiàn)明顯下跌趨勢。為排除由于金融危機造成的經(jīng)濟衰退對房價的影響,表4列(1)刪除了受金融危機影響的年份重新進行實證回歸。其二,房價滯后一期處理。購買住房不僅具有居住價值還具有投資價值,投資者會通過購置房產(chǎn)進行投資,房價上漲會顯著增加居民對房產(chǎn)的投資,于是上一年房價的上漲與下跌對居民的投資購買具有重要的參考價值,會影響居民的房屋購買與出售意愿,列(2)加入房價滯后一期數(shù)據(jù)進行回歸。其三,改變樣本。列(3)刪除了直轄市、副部級和省會城市。其四,改變變量的衡量方式。列(4)替換自變量指標,將書記在任年限改為市長在任年限進行回歸?；鶞驶貧w采用的是房價對數(shù)進行回歸,于是列(5)替換因變量,采用房價增長率反映房價。從表4列(1)～(5)的實證結果中發(fā)現(xiàn),通過一系列的穩(wěn)健性檢驗,地方晉升激勵與房價之間“倒U型”關系依舊顯著,表明本文結果是穩(wěn)健的。

表4 穩(wěn)健性檢驗

(三)機制檢驗

房價上漲會受地方政府策略性行為的影響,尤其是長期追逐的土地財政策略,土地財政與房價互聯(lián)互動,高房價有利于獲取高額的土地出讓收入,為了取得土地財政收入,地方政府會進一步推動和維持房價上漲[21][22]。地方政府可以通過控制土地出讓面積,提升土地出讓價格來獲得更多收入,從而影響房價。此外,在2008年金融危機之前,地方政府經(jīng)濟工作重心在于招商引資,即利用土地“引資生稅”,同時高價出讓商住用地以充盈財政收入,即“以地生財”[32][33][34]。需要注意的是,金融危機后,外部需求持續(xù)萎縮,導致工業(yè)部門增長率下滑,地方政府都選擇了大量注入土地,以隱性擔保的做法,通過擴大融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模來增強其運作能力。此外,基建投資給地方政府帶來了巨大的資金需求,城市建設的改善又提升了土地價值和投資流入[35],從而使得城投公司能夠進一步融得更多資金,這種以土地儲備為支撐的債務融資被稱為土地金融[16]。而將土地注入融資平臺,地方政府會獲得更多的融資,進而影響房價[18]。為了驗證文章的假設2和假設3,本文參考現(xiàn)有研究[36],構建模型(2)來檢驗土地財政和土地金融在地方官員晉升激勵與房價之間的影響關系。

(2)

式(2)中,Mit為機制變量,參考已有研究,選取土地出讓金收入和土地出讓金收入/財政支出來衡量土地財政的絕對規(guī)模和相對規(guī)模[37][38][39],采用城投債務和城投債務/財政支出來衡量土地金融的絕對規(guī)模和相對規(guī)模[40]。

表5的列(1)～(4)分別檢驗了土地財政和土地金融與房價之間的關系。從列(1)和列(2)可以看出,地方官員晉升激勵與土地成交價款存在顯著的“倒U型”關系,表明官員新上任之際會增加土地出讓收入,較高的土地出讓收入會引致房價的上漲,文章的假設2得到驗證。在列(3)和列(4)中本文進一步驗證在2008年之后,土地金融作為地方政府官員晉升激勵與房價之間傳導機制的存在性。本文將城投公司的城投債務金額匯總到地級市層面,參考已有文獻[37],分別采用地級市城投債務金額、地級市城投債務金額與地級市GDP之比來反映土地金融情況。從表5的列(3)和列(4)發(fā)現(xiàn),地方官員晉升激勵與城投債務之間依舊存在顯著的“倒U型”關系,這就表明2008年金融危機后土地金融效應顯著。文章的假設3得到驗證。

表5 機制檢驗

(四)異質性檢驗

1.區(qū)域異質性。中國國土面積遼闊,各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,資源稟賦、制度環(huán)境和開放程度均存在顯著差異。地區(qū)房價也存在明顯差異,東部地區(qū)房價明顯高于中西部地區(qū)。因此,地方官員晉升激勵與房價之間的關系在不同的地區(qū)可能也會存在較大差異。表6中的列(1)～(3)分別反映地方官員晉升激勵對東部、中部和西部地區(qū)房價的影響。由列(1)可知,東部地方官員晉升激勵與房價之間存在顯著的“倒U型”關系,一次項和二次項分別通過了5%和1%的顯著性水平檢驗,對于中部和西部而言,地方官員晉升激勵對房價的影響雖然也表現(xiàn)出“倒U型”關系,但是均沒有通過10%的顯著性水平檢驗。東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達,制度環(huán)境較為完善,土地的市場價值較高,經(jīng)濟開放程度和管理水平較高以及內部治理也更加科學和完善,東部地區(qū)的官員對經(jīng)濟發(fā)展的熱情和動力明顯較高,對東部的經(jīng)濟發(fā)展推動力較強。通常而言,中西部經(jīng)濟發(fā)展與基礎設施水平相對較低,官員對晉升的期望與動力不足,對經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟增長的影響表現(xiàn)得中規(guī)中矩[41][42]。此外,有學者發(fā)現(xiàn),即使在同等年齡條件下,東部高齡官員比中西部高齡官員晉升的動力更強,發(fā)展經(jīng)濟的熱情更高[43]。因此,東部地方官員的晉升激勵比較充分,更有動力推動地方經(jīng)濟發(fā)展,更有可能傾向于通過房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟增長,從而帶動房價上漲。

表6 異質性檢驗

2.城市規(guī)模異質性。本文區(qū)分了大中城市和小型城市,其中大中城市共70個,包括直轄市、省會城市、自治區(qū)首府城市(不含拉薩市)、計劃單列市(共35個)以及唐山、秦皇島等其他35個城市,這些城市是在2005年被確定,入選依據(jù)主要參考了城市的經(jīng)濟實力、住宅成交量、城市規(guī)模以及區(qū)域輻射力,同時也兼顧了樣本的區(qū)域代表性和房價等因素?；诖?本文探討了地方官員晉升激勵對大中城市和小型城市房價的異質性影響。從表6的列(4)(5)可以看出地方官員晉升激勵對大中城市的房價表現(xiàn)出顯著的“倒U型”關系,而對小型城市的房價表現(xiàn)出“倒U型”關系但不顯著。由于大中城市的經(jīng)濟發(fā)展及地理位置條件較好,房價普遍較高,地方官員通過土地政策提升地區(qū)經(jīng)濟總量與財政收入總量的晉升激勵較強,于是地方官員在上任初期通過土地政策帶動房價上漲的效應在大中城市表現(xiàn)較為顯著。

3.考核指標異質性。2013年6月舉行的全國組織工作會議上,習近平總書記強調“要改進考核方法手段,既看發(fā)展又看基礎,既看顯績又看潛績,把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內容,再也不能簡單以GDP增長率來論英雄了”。在強調高質量發(fā)展的背景下,我國多個省份相繼取消了部分縣(市)的GDP考核。2014年福建省效能辦發(fā)出《關于取消限制開發(fā)區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值考核的通知》(以下簡稱《通知》),率先對部分縣(市)取消GDP考核。此后,其他省市也陸續(xù)出臺了取消GDP考核文件。取消GDP考核指標可以有效防止地方官員為追求GDP目標而盲目做大GDP總量以致帶動房價上升的扭曲。表6的列(6)(7)檢驗了不同時段地方官員晉升激勵與房價的關系。過去在強調地方經(jīng)濟增長目標考核的背景下(2003～2013年),官員晉升激勵與土地財政呈現(xiàn)顯著的“倒U型”關系,但在2013年之后,兩者不存在“倒U型”關系,而且兩者關系并不顯著。這表明在取消GDP作為地方官員晉升激勵的考核指標之后,引入民生和環(huán)保績效作為地方官員考核指標有助于消除地方官員晉升激勵帶來的行為扭曲,有助于規(guī)范地方政府行為,讓地方政府和地方官員減少對當?shù)亟?jīng)濟的直接干預,集中注意力負責地方公共服務的高質量供給,進而有效緩解房價過快上漲。

(五)內生性問題

在過去以經(jīng)濟增長為目標的地方官員績效考核標準的背景下,地方官員的晉升會受到地區(qū)經(jīng)濟增長的影響,同時房價的上漲與地區(qū)經(jīng)濟增速密切相關,地方官員的晉升概率與其工作績效聯(lián)系緊密,地方官員為獲得晉升會積極推動當?shù)亟?jīng)濟增長,而當?shù)亟?jīng)濟增長反過來又會影響官員晉升,同時,地區(qū)的經(jīng)濟增長與房價之間關系較為密切。因此,官員晉升激勵與房價之間的反向因果內生性問題可能會影響實證結果。為有效緩解這一問題帶來的偏差,本文借鑒李楊和王中興(2017)的研究[44],采用官員年齡作為晉升激勵的工具變量。由于官員年齡與官員晉升激勵之間存在較強的相關關系,一般情況下,官員只有在一定的年齡段才能得到提拔,因而官員年齡會影響官員的提拔進而影響官員晉升激勵,且官員年齡與地區(qū)經(jīng)濟增長和房價并不相關,因此官員年齡滿足工具變量的相關性與外生性假定。文章采用兩階段最小二乘法進行估計,從表7可以看到2SLS工具變量的回歸結果,從第一階段的結果可知,選取官員年齡作為工具變量,通過了5%的顯著性水平檢驗,第一階段的F值都大于10,表明工具變量不是弱工具變量,因而工具變量有效。第二階段回歸結果顯示,官員晉升激勵與房價之間依舊存在顯著的“倒U型”關系,通過5%的顯著性水平檢驗。這一檢驗結果與基準回歸的結果相似,進一步驗證了官員晉升激勵與房價之間的關系。

表7 工具變量估計

五、結論與建議

文章從政治經(jīng)濟學視角闡述了過去地方房價上漲的邏輯,本文采用中國30個省(市、自治區(qū))2003—2019年287個地級市的面板數(shù)據(jù),基于土地財政和土地金融視角,探討了地方官員晉升激勵與房價之間的關系。研究表明,地方官員晉升激勵與房價存在顯著的“倒U型”關系,在過去以地方經(jīng)濟增長目標為考核指標的背景下,地方官員在任期間會通過土地財政和土地金融影響房價,且該效應在東部地區(qū)和大中城市呈現(xiàn)顯著的“倒U型”關系,在中部、西部和非大中城市不顯著;2013年中央取消GDP政績考核目標后,引入民生和環(huán)?？冃е笜四苡行Ь徑獾胤焦賳T晉升激勵對房價的推動作用。本文采用一系列穩(wěn)健性檢驗發(fā)現(xiàn)結論依然成立。

基于研究結論,本文提出如下政策建議:首先,需要進一步深化財政體制改革,明晰中央與地方的事權與財權財力配置,確保地方財權財力與事權相匹配。調整中央和地方的稅收分享稅種和比例,增加共享稅中對地方政府的分成,避免地方政府通過預算外的土地財政來籌集財政收入進而影響房價。其次,優(yōu)化地方官員的考核機制和晉升激勵,規(guī)范地方政府競爭。應將地方公共服務、社會保障福利和生態(tài)文明建設以及居民對地方公共服務的滿意度納入晉升考核指標體系,這樣有助于規(guī)范地方政府和地方官員行為,讓地方政府和地方官員減少對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的直接干預,集中注意力改善地方公共服務、保障地方公共服務的高質量供給。再次,完善融資平臺土地融資制度,厘清融資平臺和土地儲備機構的關系,抑制融資平臺利用土地違規(guī)融資的行為。融資平臺需要進行優(yōu)化整合,政府出臺政策引導平臺強化自身造血能力,盡量避免依賴土地金融,防范金融風險。最后,應合理配置土地資源,科學合理制定土地價格。需要適時優(yōu)化集體決策機制,加強對地方政府的土地出讓和拍賣的監(jiān)管,保障信息公開透明,自覺接受公眾監(jiān)督,實行土地管理機制與權力之間相互協(xié)調和相互制衡,避免發(fā)生尋租的土地違規(guī)操作行為。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

②作者根據(jù)各地方政府工作文件手工整理而得。比如,2014年福建省效能辦發(fā)出《關于取消限制開發(fā)區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值考核的通知》(以下簡稱《通知》),率先對部分縣(市)取消GDP考核。此后,其他省市也陸續(xù)出臺了取消GDP考核文件。

③數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部:https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zgzygwywj/200105/20010531_155373.html。